85485

Совершенствование методического обеспечения принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления государственным (региональным) долгом субъекта РФ на этапе её реформирования

Диссертация

Финансы и кредитные отношения

Критерий привлечения заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ. Критерий принятия решений о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избытка платежеспособности бюджета. Методика расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета.

Русский

2015-03-27

760 KB

1 чел.

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

им. М.В. Ломоносова

Экономический факультет

Школа магистров

ЗЕЙНАЛОВ АЛЕКСАНДР АЛИЕВИЧ

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

«Совершенствование методического обеспечения принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления государственным (региональным) долгом субъекта РФ на этапе её реформирования»

Специальность 08.00.10. – «Финансы, денежное обращение и кредит»

Научный руководитель:     

Доцент кафедры «Финансы и кредит»

к. э. н. Яндиев Магомет Исаевич

Оппонент:

Доцент кафедры «Финансы и кредит»

к. э. н. Мартанус Оксана Рюриковна

Рецензент:

Преподаватель кафедры «Финансы и кредит»

к. э. н. Белова Елена Вячеславовна

Москва – 2005 г.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

[1] СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

[2]
ВВЕДЕНИЕ

[3]
Анализ существующей практикИ управления регИОнальным долгом

[3.1] 1.1. Международный опыт управления региональным долгом.

[3.1.1] 1.1.1. Определение долга и условных обязательств.

[3.1.2] 1.1.2. Управление долгом

[3.1.2.1] Ограничения на привлечение заимствований

[3.1.2.2] Среднесрочное долговое планирование

[3.1.3] Выводы по параграфу 1.1.

[3.2] 1.2. система управления региональным долгом в россии.

[3.2.1] 1.2.1. Задачи долговой политики и  системы управления региональным долгом в бюджетной политике субъекта РФ.

[3.2.2] 1.2.2.  Практика построения систем управления региональным долгом в России.

[3.2.3] Выводы по параграфу 1.2.

[3.3] 1.3. реформирование управления региональным долгом в россии.

[3.3.1] 1.3.1.  Изменение задач долговой  политики.

[3.3.2] 1.3.2. Изменение задач системы управления долгом в бюджетной политике.

[3.3.3] Выводы по параграфу 1.3.

[3.4] Выводы по Главе 1.

[4]
Разработка методик расчета показателей для принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления региональным долгом субъекта РФ на этапе её реформирования

[4.1] 2.1. КРИТЕРИи принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления государственным долгом субъекта РФ.

[4.1.1] 2.1.1. Критерий привлечения заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ.

[4.1.2] 2.1.2. Критерий принятия решений о привлечении заемных средств для досрочного погашения существующих долговых обязательств субъекта РФ.

[4.1.3] 2.1.3. Критерий  принятия решений о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избытка платежеспособности бюджета.

[4.1.4] Выводы по параграфу 2.1.

[4.2] 2.2. МЕТОДИКИ РАСЧЕта показателей для ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ О ПРИВЛЕЧЕНИИ И ПОГАШЕНИИ ЗАИМСТВОВАНИЙ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ ДОЛГОМ СУБЪЕКТА РФ.

[4.2.1] 2.2.1. Методика расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета.

[4.2.2] 2.2.2. Методика расчета относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования).

[4.2.3] 2.2.3. Методика расчета чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства.

[4.2.4] Выводы по параграфу 2.2.

[4.3] Выводы по Главе 2.

[5]
Заключение

[6]
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

[7]

[8] ПРИЛОЖЕНИЯ

[8.1]
Приложение № 1.                «Долговая емкость бюджета»

[8.2]
Приложение № 2.                «Пример расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета»

[8.3]
Приложение № 3.                            «Пример расчета относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования)»

[8.4]
Приложение № 4.                            «Пример расчета чистой доходности досрочного погашения»


ВВЕДЕНИЕ

Рынок долговых обязательств является одним из самых эффективных механизмов перераспределения потоков инвестиционного капитала в мировой экономике. Правительства практически всех государств, их региональные и муниципальные образования активно пользуются этим источником средств в целях ускоренного экономического и социального развития, выполнения крупных инвестиционных проектов в области технологической модернизации, социальной и производственной инфраструктуры.

Федеративное устройство России, выражающееся в автономии субъектов РФ, в том числе в области бюджетной, финансовой, фискальной и долговой политики, накладывает на региональные власти особую ответственность за финансовую стабильность на подведомственной территории. При этом отсутствие гарантий федерального правительства в отношении долгов субъектов РФ определяет необходимость разработки форм и механизмов эффективного управления этими долгами.

В процессе исполнения бюджета, в соответствии со статьей 95 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ1), субъекты Российской Федерации имеют право для финансирования дефицита бюджета осуществлять государственные заимствования путем выпуска облигационных займов, привлечения кредитов и бюджетных ссуд. При этом статья 35  БК РФ устанавливает «принцип общего (совокупного) покрытия расходов», который означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Таким образом, заемные средства, привлеченные субъектом РФ на финансирование дефицита бюджета, однозначно не связаны с расходами бюджета.

Статья 34 БК РФ определяет принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Из вышеизложенного следует, что, с одной стороны, Бюджетным кодексом РФ устанавливаются требования к эффективности использования средств бюджета, представляющей собой отношение результата к использованному объему этих средств, а с другой стороны, принцип совокупного покрытия расходов бюджета делает невозможной связь производимых расходов с их источниками, включая заемные.

Одновременно, ограничения объема государственных заимствований субъекта РФ, установленные статьями 92, 107 и 111 Бюджетного Кодекса являются недостаточными для обеспечения безопасного уровня государственного долга соответствующего субъекта. В настоящее время субъект Российской Федерации может принимать решения об увеличении объема государственных заимствований, не нарушающие, указанных ограничений, но при этом оказаться не способным осуществить погашение своего долга, приходящегося на определенный год в будущем.

Сложившаяся на текущий момент региональная законодательная база управления долгом в подавляющем большинстве субъектов РФ практически полностью копирует соответствующие положения Бюджетного Кодекса РФ. В результате, основными, а во многих случаях – единственными нормами, которые используются в процессе управления региональным долгом, являются нормы федерального законодательства.

Однако федеральное законодательство регулирует сферу управления государственным долгом субъектов РФ лишь в общих чертах.

Таким образом, существующие нормативно-правовые акты в области регулирования субфедеральных  заимствований не достаточны для принятия как стратегических, так и оперативных решений по управлению государственным долгом субъекта РФ, что влечет за собой необходимость модернизации практически каждой составляющей системы управления долгом и, прежде всего:

  •  институциональной структуры системы управления долгом и условными обязательствами;
  •  системы учёта прямых и условных обязательств, включая инвентаризацию просроченной кредиторской задолженности;
  •  системы принятия решений о привлечении и погашении заимствований;
  •  системы анализа информации и поддержки принятия решений во взаимосвязи с бюджетным планированием;
  •  системы управления рисками;
  •  системы раскрытия информации о прямых и условных обязательствах субъекта РФ или муниципального образования.  

Исходя из изложенного, можно сделать вывод, что проблемной ситуацией для большинства субъектов Российской Федерации является отсутствие достаточной для эффективного управления государственным долгом методической базы, позволяющей соответствующим органам исполнительной власти принимать взвешенные, экономически обоснованные решения в данной области.

Поэтому совершенствование методического обеспечения принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления государственным долгом субъекта РФ на этапе её реформирования, выбранная в качестве темы диссертационной работы, является актуальной и, имеющей практическую значимость.

Под системой управления государственным (региональным) долгом в рамках данной работы понимается взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других институтов, процедур, методик и мероприятий субъекта РФ по управлению региональным долгом.

Управление – это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь поставленных целей.

Целью диссертации является разработка методик принятия решений о привлечении и погашении заимствований, направленная на совершенствование методического обеспечения системы управления государственным долгом субъекта РФ.

Для достижения, поставленной цели были сформулированы и решены следующие задачи:

  1.  Изучен международный опыт построения систем управления региональным (субнациональным) долгом.
  2.  Изучены основных направления реформирования существующих систем управления региональным долгом в России на основании анализа практики построения таких систем.
  3.  Разработаны критерии принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления региональным долгом субъекта РФ на этапе её реформирования.
  4.  Разработана Методика расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета - для принятия решений о привлечении заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ.
  5.  Разработана Методика расчета относительной стоимости реструктуризации «рефинансирования» - для принятия решений о привлечении заемных средств для досрочного погашения существующих долговых обязательств субъекта РФ.
  6.  Разработана Методика расчета чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства - для принятия решений о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избытка платежеспособности бюджета.

Объектом исследования являются заемная и инвестиционная деятельность субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования является процесс управления финансовыми потоками, возникающими в результате осуществления субъектом Российской Федерации государственных заимствований.

Теоретическую и методическую основу исследования составляют научные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых и специалистов в области экономической теории, системного анализа,  экономического моделирования, теории финансов, рынка ценных бумаг и инвестиций.

Изучению данных вопросов посвящены труды зарубежных и современных российских экономистов. Среди них можно выделить работы Эндрю Добсона2, в которых обобщен международный опыт построения систем управления региональным долгом, основанных на концепции долговой емкости, и проанализированы возможности его применения в России, а так же работы Вавилова А., Илларионова А., Трофимова Г, посвященные вопросам управления государственным долгом, формирования эффективной долговой политике государства. Проблеме управления финансовыми потоками посвящены труды Брейли Р., Бригхема  Ю., Майерса С., Гапенски Л. Вопросам управления инвестиционно – заемными системами посвящены работы Богачева Е. Н., Гладского Д. Г.,  Зейналова А.А., Зяблова Е. М.,  Климовича М.В.,  Клыкова В. В.,  Кривошеина А. Н., Пахомова С. Б., Тумасянц С. М.3 Настоящее исследование развивает данную проблему в части формирования, внедрения и совершенствования экономического механизма управления инвестиционно-заемными процессами в субъекте РФ.

Информационной базой исследования стали официальные документы законодательных и исполнительных органов власти РФ, г. Москвы, Госкомстата и Минфина России.

В работе использованы данные специализированных источников об опыте государственных, субфедеральных и муниципальных заимствований, по управлению финансовыми обязательствами, а так же личные наблюдения и опыт автора.

Научная новизна выполненного исследования состоит в том, что в нем разработаны показатели и их критереальные  значения для принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления государственным долгом субъекта РФ.

Личный вклад автора в решение проблемы усовершенствования методического обеспечения системы управления региональным долгом, имеющий элементы научной новизны и вынесенный на защиту, состоит в разработке:

  •  Критерия относительной стоимости капитальных расходов бюджета, которая представляет собой выраженное в процентах отношение разницы средневзвешенной доходности к погашению средств, привлекаемых на финансирование капитальных расходов бюджета, и ожидаемого темпа прироста совокупного индекса цен в строительстве за приемлемый для органа исполнительной власти субъекта РФ период отсрочки осуществления капитальных расходов к ожидаемому темпу прироста совокупного индекса цен в строительстве за этот период отсрочки;
    •  Критерия относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования), которая представляет собой выраженное в процентах отношение разницы между рублевой доходностью к погашению по привлекаемому обязательству, приведенной к дате погашения существующего обязательства и рублевой доходностью к погашению  реструктурируемого обязательства,  к рублевой доходности к погашению реструктурируемого обязательства;
    •  Критерия чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства, представляющую собой разницу между доходностью к погашению данного обязательства и, средневзвешенной по объему собственного капитала Уполномоченных банков, эффективной доходности вложения средств бюджета в сумме расходов на досрочное погашение на срок оставшийся до погашения данного обязательства.

Практическая значимость работы состоит в том, что теоретические исследования, методические положения и рекомендации, содержащиеся в ней, могут быть использованы органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для планирования и  оценки проведенных операций:

  •  по финансированию капитальных расходов бюджета субъекта РФ за счет заемных средств – на основании Методики расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета;
    •  по досрочному погашению принятых субъектом РФ долговых обязательств за счет заемных средств – на основании Методики расчета относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования);
    •  по досрочному погашению долговых обязательств субъекта РФ за счет временно свободных средств бюджета – на основании Методики расчета чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства.

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений; содержит 90 страниц машинописного текста (в том числе 4 Приложения на 17 страницах), 4 таблицы. Библиография содержит 20  наименований.

  1.  
    Анализ существующей практикИ управления регИОнальным долгом

1.1. Международный опыт управления региональным долгом.

Несмотря на то, что Россия является государством с федеративной системой государственного устройства, для анализа международного опыта будут рассмотрены страны не только с такой же системой государственного устройства, но и унитарные государства - Франция, Италия, Испания и Польша. Законодательная система этих стран, как и законодательная система России, предоставляет право своим субнациональным образованиям осуществлять заимствования, но при этом устанавливает общие единые для всех субнациональных образований правила учета, ограничения на общий объем долга, расходов по его обслуживанию, цели привлечения средств, а так же состав обязательств. При этом, по моему мнению, интересен опыт как стран с развитой экономикой, так и стран, с экономикой переходного периода.4

1.1.1. Определение долга и условных обязательств.

Анализ международного опыта управления региональным долгом начнем с определения объектов управления долгом используемых в международной практике. Существующая в международной практике классификация региональных обязательств подразумевает разделение их на прямые и условные5:

  •   Прямые обязательства  – это финансовые обязательства, которые предполагают выплаты в объемах, в сроках и на условиях, которые установлены заранее;

  •  Условные обязательства – это обязательства, финансовая ответственность администрации региона может возникнуть в будущем только в случае наступления заранее оговорённых событий или последовательности событий, которые не являются полностью подконтрольными администрации.

При этом практика включения в состав регионального  долга прямых и условных обязательств в вышеуказанных странах различна.

Долг регионов Германии включает исключительно самостоятельно привлеченные заимствования и не включает заимствования, привлеченные государственными финансовыми институтами или другими государственными компаниями. Долг регионов не включает также долг, заимствованный под специальные программы расходов (т.е. покупку недвижимости, финансирование частного сектора), которые финансируются через специальные фонды.

В качестве финансовых обязательств (долга) во Франции регистрируют два типа обязательств: (1) долгосрочный долг и (2) долг без получения средств. Второй тип относится к принятому на себя обязательству местной власти осуществить долговые выплаты вместо третьего лица (например, если муниципалитет выплатит часть долга за жилищную компанию в целях строительства муниципального жилья). Третья часть обязательств относилась к оплате общественных работ, однако данный вид не включается в объем долга.

В понятие долга субфедеральных органов власти в Испании включаются самостоятельно привлеченные заимствования на короткий и длинные сроки, а также риск по предоставленным гарантиям.

В понятия регионального и местного долга Италии также включается самостоятельно привлеченная задолженность, т. е. кредиты банков и облигации. В некоторых случаях центральный орган власти Италии участвует в расходах местных образований (МО), осуществляя платежи долгового обслуживания и погашения по займам, привлеченным МО. Местные органы власти не включают долг, полностью обслуживаемый центральным правительством, в свои долговые позиции. Если центральное правительство или внешние стороны только частично вносят свой вклад в долговое обслуживание, соответствующий долг полностью объединяется с долговой позицией местного органа власти.

Под долгом в Аргентине понимаются только заимствования, привлеченные центральной администрацией в качестве основного лица, принимающего обязательство. Любые заимствования, привлеченные каким-либо государственным образованием или частным лицом, отличным от центральной администрации, и которые были гарантированы, имели поручительство или получили какую-либо другую поддержку от центральной администрации, составляют условный государственный долг.

В Германии условные обязательства (гарантии, поручительства субнациональных органов власти) не включаются в объем долга, однако, так или иначе, регистрируются.

В Испании не существует никакого юридического определения условных обязательств, при этом максимальный объем гарантий, который может быть предоставлен в течение года, должен быть одобрен в ежегодных законах о бюджете субнациональных органов власти.

В Италии гарантии обычно не включаются в долговую позицию, при этом в этой стране нет никакого юридического определения условных обязательств. На практике, итальянские местные органы власти могут предоставлять два типа гарантий: «делегирование оплаты» и «Fideiussione». «Делегирование оплаты» - механизм, который относится к процессу обслуживания долга местного органа власти; «Fideiussione» - гарантия в общепринятом смысле, выданная местным органом власти в пользу третьего лица.

В Аргентине условный государственный долг в узком определении составляет любой долг любого частного лица или общественного образования, отличного от центральной администрации, который был гарантирован или так или иначе поддержан центральной администрацией. Кроме того, как в Мексике, так и в Аргентине, условные обязательства включают суммы, относящиеся к государственным (в т.ч. на субнациональном уровне) пенсиям, пособиям, выплаты по решениям суда, гарантии, выданные для обеспечения заимствований субнациональных образований и частных компаний, моральные обязательства, поддержка финансовых организаций, а также неявный риск по договорам концессии и финансирования проектов. Тем не менее, в силу трудности вычисления таких обязательств, реального анализа не проводится.

В Польше государственный долг – это номинальная стоимость всех обязательств всех образований общественного сектора после вычета взаимных обязательств между этими объектами. В этом контексте государственный долг является суммой обязательств государственного казначейства, региональных и местных образований самоуправления, а также других компаний и корпораций, принадлежащих сектору общественных финансов.

В частности, государственный долг Польши включает:

  •  размещенные долговые ценные бумаги
  •  привлеченные кредиты
  •  депозиты на счетах казначейства
  •  обязательства бюджетных учреждений
  •  обязательства, наложенные другими законными ограничениями и решениями суда
  •  гарантии, поручительства и выданные залоги
  •  другие обязательства образований общественного сектора.

С момента принятия Испанией новых европейских стандартов учета общественного сектора (SEC95), компании, которые финансируются более чем на 50% субсидиями, полученными от субнациональных образований, теперь также рассматриваются в качестве части общественного сектора, и уровень долга этих компаний объединяется с долгом субнациональных органов власти. Таким образом, в Испании в понятие долга теперь входит долг расширенного государственного сектора, т.е. организаций, которые большей частью собственности принадлежат субнациональным образованиям.

Местные органы власти Италии не консолидируют долг компаний, находящихся в собственности местного органа власти, и они свободны решать, включать его или нет. Этот косвенный долг не учитывается при расчете разрешенного долгового отношения, и его использование не регулируется по закону. Регулярные взносы финансового лизинга не учитываются при расчете долгового предела, и основная сумма лизинга не причисляется к долгу.

В соответствии с определением управления статистики Германии, кредиторская задолженность (также как и соглашения о лизинге) не включается в долг регионов и местных образований в силу того, что она не имеет в качестве цели обеспечение дополнительного финансирования бюджета региона или местного образования. В бюджете кредиторская задолженность и лизинг учитываются как расходные обязательства.

Первоначально внутренний долг Аргентины определялся в виде финансовых обязательств, по которым заключались соглашения с резидентами республики и которые должны были быть погашены в пределах территории Аргентины. Внешний долг возникал при заключении договоров с другой страной, международными организациями, нерезидентами или лицами, не проживающими постоянно в пределах Аргентины; при этом долг должен был быть погашен за пределами страны. Однако, несмотря на эти законодательно утвержденные определения внутреннего и внешнего долга, правительство Аргентины пересмотрело вышеуказанную классификацию в период долгового кризиса 2001 года. Федеральное правительство определило "внешние" обязательства как те, по которым были заключены соглашения в соответствии с законодательством, отличным от аргентинского. В действительности, резиденты Аргентины покупали обязательства правительства Аргентины, номинированные не в песо, и размещенные в условиях законодательства Великобритании или США; в то же время, иностранные кредиторы также приобретали обязательства, номинированные в песо и управляемые в соответствии с законами Аргентины. Вслед за федеральным правительством, подобное определение приняли также многие регионы.

Ниже представлены сводные данные о практике учета прямых и условных обязательств региональных и местных органов власти, компаний в собственности органов власти и внебюджетных фондов в составе регионального долга в различных странах.

Таблица 1. Практика учета прямых и условных обязательств в составе регионального долга в различных странах6

Региональные и местные власти

Внебюджетные фонды (пенсионный фонд, другие специальные фонды)

Компании в собственности органов власти

Финансовые обязательства

Кредиторская задолженность (просроченная)

Условные обязательства (гарантии, залоги, поручительства)

Финансовые обязательства

Кредиторская задолженность (просроченная)

Германия

+

-

+

-

-

-

Франция

+

-

+

-

-

-

Испания

+

-

+

-

+

-

Италия

+

-

-

-

-

-

Аргентина

+

-

-

-

-

-

Польша

+

+

+

+

+

+

1.1.2. Управление долгом

Ограничения на привлечение заимствований

1. Ограничения, возникающие в связи с требованиями бюджетной устойчивости (бюджетное планирование).

Основные ограничения на объем и виды заимствований, которые можно будет привлечь в следующем году, налагаются, прежде всего, в процессе разработки и принятия очередного ежегодного бюджета региона или местного образования.

В Германии верхняя граница, соответствующая общим капитальным расходам, определяется законом о бюджете каждый год. Этот потолок может быть преодолен только при условии нарушения общеэкономического равновесия субъекта. В этом случае, для разрешения привлечения заимствования необходимо решение парламента субъекта.

Каждое МО Германии обязано ежегодно готовить проект бюджета, детализируя общие суммы доходов и расходов (бюджет должен быть, сбалансирован), прогнозируемые заимствования для финансирования капитальных расходов и максимальное значение краткосрочных заимствований. Образование должно предоставлять этот проект в региональное министерство внутренних дел для принятия до начала фискального года, в некоторые случаях - по крайней мере, за месяц. Сумма заимствований может быть превышена в случае необходимости, но для этого требуется предварительное одобрение регионального министерства внутренних дел.

Общепринято, что расходы по обслуживанию долга не должны мешать способности образования нести свои другие расходы. Обслуживание долга не должно привести к избыточной нагрузке, что означает, что местные власти должны оставаться способными сгенерировать текущий профицит для покрытия расходов на обслуживание и погашение долга.

Во Франции обслуживание долга является обязательным расходом, и оно должно быть включено в бюджет в полной мере. Французское национальное законодательство требует, чтобы все субнациональные органы власти принимали «действительно сбалансированный бюджет».

Местные власти Испании, а также их образования или компании в полной собственности муниципалитета, для привлечения заимствования нуждаются в одобрении Министерства финансов или региональной администрации, если их текущий баланс отрицателен. В этом случае пленум местных властей будет должен одобрить план финансового равновесия, которое должно будет быть восстановлено в пределах следующих трех лет так, чтобы была достигнута, по крайней мере, сбалансированная позиция. Этот план должен быть представлен одновременно с запросом о привлечении дополнительного заимствования. А, начиная с 2003 г. для субнациональных органов власти требуется разработка и принятие сбалансированного бюджета (включая операционную и капитальную части) и бюджетного исполнения. По смыслу, это означает, что субнациональным органам власти не разрешено увеличивать долг.

Субнациональные органы власти, которые являются неспособными твердо придержаться сбалансированного бюджета, также будут должны представить государству экономический и финансовый план, указывающий, каким образом эта ситуация будет кардинально изменена в течение следующих трех лет. Министерство примет во внимание выполнимость этого плана перед предоставлением разрешения на привлечение заимствований.

В Италии (как и в Мексике, и в Польше) не существует каких-либо специальных требований, регулирующих прямую взаимосвязь долговой политики и требований по разработке бюджета.

Согласно закону Аргентины, бюджеты общественного сектора должны быть сформированы так, чтобы потребностям в финансировании соответствовали бы своевременные платежи по обслуживанию долга. Законодательное утверждение этого требования включалось не во все региональные законы, и, как демонстрирует опыт, этот пропуск имел катастрофические последствия.

По существу, аргентинские законы о финансовой платежеспособности в том виде, в котором они были приняты в качестве кодекса, предусматривали правила, которые включали более низкий рост текущих расходов, или, по крайней мере, его привязку к региональному валовому продукту; лимиты на общие текущие расходы - не более 50% полного бюджета; текущие расходы должны были также финансироваться исключительно текущими источниками; капитальные доходы не должны были быть использованы на финансирование текущих расходов; использование займов было ограничено исключительно финансированием капитальных расходов; любое заимствование должно быть долгосрочным; и исполнительный орган обязан готовить бюджеты на несколько лет вперед (по крайней мере, на три года).

2. Цели привлечения заимствований  и ограничения на направления их использования.

Во многих странах действует общее правило: заемные средства могут использоваться только для осуществления капиталовложений и рефинансирования существующей задолженности. В некоторых случаях заемные средства могут использоваться для финансирования текущих расходов, но только в ограниченных объемах.7

Основная цель привлечения заимствований в случае Германии вытекает из цели бюджетной политики – достижения общеэкономического равновесия, как в стране, так и в отдельном регионе. Исходя из этого, каждый год определяется бюджет, в т.ч. потолок капитальных расходов. И заемные средства, исходя из общеэкономической целесообразности, привлекаются для восполнения недостающего финансирования как капитальных, так и текущих расходов. Что касается местных властей, то заимствования должны быть использованы только для капитальных расходов или рефинансирования (в отличие от регионов, финансирование текущего дефицита запрещено).

Во Франции заимствования привлекаются для финансирования только капитальных расходов или добровольного рефинансирования существующего долга (исключительно в той его части, у которой еще не наступил срок погашения) на более выгодных условиях. Привлеченные заимствования обычно не связываются (т.е. не предназначаются) какими-либо специфическими инвестиционными проектами. На практике большие по размеру субнациональные образования Франции часто осуществляют активное управление своим долгом, предварительный выкуп обязательств проводится с целью (1) рефинансирования кредитов на условиях более низкого процента, или (2) реструктуризации графика погашения, а также (3) объединения нескольких небольших кредитов в один займ. Поскольку французское национальное законодательство требует, чтобы все субнациональные органы власти предоставляли «действительно сбалансированный бюджет», он строго запрещает финансирование заимствованиями, как текущих расходов, так и погашения тех долговых обязательств, по которым уже наступил срок погашения. Такая практика разделения вынужденного и добровольного рефинансирования при запрещении первого является необычной.

Испанские регионы могут привлекать долгосрочные заимствования на срок более одного года в целях использования исключительно на финансирование капитальных расходов. При этом они могут заимствовать на краткосрочной основе (до 12 месяцев) без ограничения относительно объема этого заимствования в целях покрытия временного недостатка ликвидности.

Местные власти и компании (на 100% принадлежащие муниципалитетам) могут привлекать заимствования, так же, как и размещать производные инструменты, чтобы застраховать риски процентных ставок и обменных курсов.  Кроме того, местные власти могут заимствовать на краткосрочной основе (или размещать краткосрочные долговые обязательства) в целях покрытия временных потребностей в ликвидности.

В Италии заимствования можно привлекать только для финансирования капитальных расходов (конституционный принцип с 2001 г.). В прошлом заимствования могли использоваться для покрытия дефицита некоторых аффилированных компаний, главным образом, в секторах транспорта и здравоохранения, что обусловило высокое использование компаниями финансовых рычагов в этих целях; и такие операции более не разрешаются. Также ранее местным органам власти было позволено привлекать заимствования не только на капитальные расходы, но также и для покрытия следующих вне балансовых обязательств: (1) приведения в исполнение решений суда (обязательство, созданное решением суда); (2) дефицитов специальных организаций, созданный с участием государства и связанных с муниципалитетами и/или областями, которые были созданы с целью выполнения некоторых общественных услуг и улучшения деятельности в общеэкономических интересах территории; (3) рекапитализации компаний с ограниченной ответственностью, образованных с целью предоставления определенных общественных услуг; (4) отчуждения недвижимости в целях общественных интересов. После изменения Конституции в 2001 г., местные образования имеют право покрывать заимствованиями только внебалансовые обязательства по капитальным расходам, то есть производить финансирование отчуждения в общественных интересах. Привлечение заимствований для покрытия внебалансовых операций по текущим расходам больше не разрешается.

Некоторые местные образования Италии проводят собственную долговую политику: например, одни их них законодательно закрепили требование, что привлекать заимствование они имеют право только в том случае, если инвестиции создадут адекватное покрытие (т.е. позволят получить определенный доход), которое некоторым образом снизит или полностью покроет стоимость привлечения заимствований.

В Италии существует также практика использования свопов, при этом одной из целью их использования является возможность перезаключить прошлые долговые соглашения (например, переключить обязательства с фиксированной процентной ставки на плавающую, или наоборот), таким образом, реструктурируя долг. В настоящее время нет никаких специальных правил, регулирующих эту область.

В Мексике конституция предусматривает, что регионы и муниципалитеты не могут привлекать заимствования, за исключением случая, если сумма предназначена на капитальные инвестиции (включая децентрализованный сектор и предприятия субнациональных органов власти), в соответствии с предписаниями, установленными местными законодательными органами и на направления использования и в объемах, устанавливаемых ежегодно в соответствующих бюджетах.

Однако Мексиканские штаты одновременно управляются в соответствии с их собственными конституциями и законами. Из 31 штата только два не имеют никакого условия такого рода, 22 приняли нормы, аналогичные национальной конституции, и 7 включили нормы более жесткие, чем предусмотренные национальной конституцией. Например, норма в конституции штата Агуаскальентес звучит следующим образом: «Заимствования будут использоваться только для выполнения общественных работ, которые непосредственно приведут к увеличению государственных доходов».

Учитывая федеральный характер республики Аргентины, в юридическом регулировании и реальном характере долга на субнациональном уровне также можно найти существенные различия. Во многих местных образованиях законы разрешают заимствовать в целях осуществления инвестиций, финансирования неотложных потребностей органов власти, реструктуризации обязательств (включая процентные расходы), и, в некоторых случаях, даже для финансирования текущего дефицита. В других образованиях самоуправления финансирование дефицита напрямую не разрешено; однако, региональные законодательные органы могут принимать законы, санкционирующие специальное использование заимствований на эти цели.

Как правило, в большинстве стран направление использования привлекаемых долгосрочных заимствований ограничивается капитальными расходами. В этом отношении примечателен опыт Германии и Аргентины, финансирующих также текущие операции, и если в первом случае рискованность такой практики снижается за счет силы институциональных ограничений и контроля долга, то в случае Аргентины такая практика для некоторых субнациональных образований могла являться одной из причин долгового кризиса.

Ниже представлены сводные данные об ограничениях на направления использования привлеченных заимствований.

Таблица 2. Сравнительная таблица ограничений на направления использования привлеченных заимствований.

Региональные власти

Местные власти

Долгосрочные
заимствования

Краткосрочные заимствования

Долгосрочные
заимствования

Краткосрочные заимствования

Капитальные расходы

Текущие расходы

Временный
недостаток
ликвидности

Капитальные расходы

Текущие расходы

Временный
недостаток
ликвидности

Германия

+

+

+

+

-

+

Франция

+

-

+

+

-

+

Испания

+

-

+

+

-

+

Италия

+

-

-

+

-

+

Мексика

+

-

н/д

+

-

н/д

Аргентина

+

+

+

+

+

+

Польша

н/д

3. Ограничения на размер и порядок привлечения краткосрочных заимствований.

Местные власти Германии имеют право заимствовать на короткий срок. Тем не менее, необходимо заметить, что многие местные образования Германии занимают на короткие сроки, при этом на самом деле финансируя долгосрочные структурные нужды. Краткосрочные заимствования (менее 2-х лет), обычно не требуют одобрения на региональном уровне, если они не превышают 1/7 ежегодных текущих доходов (или 1/5 в некоторых регионах). Эта практика указывается некоторыми экспертами как потенциально опасная. Весь объем краткосрочных заимствований также обычно ограничен конституцией региона. Например, для некоторых регионов, он не должен превышать 8% или 12% бюджета.

Испанские регионы могут заимствовать на краткосрочной основе (до 12 месяцев) без ограничения относительно объема в целях покрытия временного недостатка ликвидности или на казначейские потребности. Местные власти могут заимствовать на краткосрочной основе (или привлекать краткосрочные заимствования) чтобы покрыть временные потребности в ликвидности при условии, что этот объем не превышает 30% фактических текущих доходов местных властей в предыдущем году. Для исполнительного органа требуется предшествующее одобрение пленума местных властей, если объем краткосрочных заимствований превышает 15% текущего дохода.

В Италии привлечение краткосрочных заимствований, вообще говоря, не разрешено, но местные органы власти (города и области, но не регионы), согласно закону, пользуются кредитами местного банка, обслуживающего бюджет данного местного образования, в денежной форме в пределах ограничений, наложенных национальным законом: их объем не может превышать 25% текущего дохода, и эти кредиты могут быть использованы только в случае временного недостатка денежных средств.

Ниже представлены сводные данные об ограничениях на объем привлечения краткосрочных заимствований.

Таблица 3. Сравнительная таблица ограничений на объем привлечения краткосрочных заимствований.

Объем краткосрочных заимствований, не требующий утверждения вышестоящего органа

Орган, осуществляющий авторизацию при превышении этого объема

Максимально возможный объем краткосрочныхзаимствований

Германия

1/7-1/5 текущих доходов (для МО)

Региональное МВД

8-12% бюджета
(для регионов и МО)

Испания

15% текущих доходов

Законодательный орган

30% текущих доходов

Италия

-

-

25% текущих доходов (только для МО)

4. Ограничения на общий размер долга

Одним из условий одобрения заимствования местных властей Германии является проверка того, что оно не повлияет на долгосрочную финансовую дееспособность местного образования. При этом на долг местных образований Германии не существует точно определенного ограничения. Никаких верхних границ или ограничений не устанавливается законодательством при условии прохождения сбалансированного бюджета, или, в случае Франции, «действительно сбалансированного бюджета».

Местные власти Испании нуждаются в разрешении центрального правительства на привлечение заимствований всякий раз, когда непогашенный долг (включая долгосрочный, краткосрочный, и риск, связанный с предоставленными гарантиями) превышает 110% текущего дохода предыдущего года.

В Аргентине региональные конституции часто налагают пределы на нагрузку по долговому обслуживанию, но значительно реже на весь объем долга, а также иногда комментируют направления использования полученных заимствований. Обычно региональное законодательство не включает требование об ограничении на весь объем долга; эти ограничения часто налагаются на ежегодные бюджеты.

Конституция Польши устанавливает потолок государственного долга на уровне 3/5 ВВП. Этот предел соответствует нормам долга ЕС, однако, определение государственного долга, используемое в Польше и в ЕС, различно. Определение общественного сектора, используемое в Польше, является слишком общим (более широким, чем в ЕС), и таким образом не сопоставимым с используемым ЕС.

Также устанавливается потолок на объем полного долга каждого образования общественных финансов, включая территориальные единицы самоуправления - к концу года полный долг муниципалитета не может превышать 60% его дохода в том же году. Полный долг включает все обязательства территориального местного органа власти в виде кредитов, размещенных долговых ценных бумаг, предоставленных гарантий, залогов и поручительств, а также привлеченных казначейством депозитов.

В отношении использования этих правил существует противоречие. Государственный долг соотносится с ВВП, но полный долг муниципалитета сравнивается с его полным доходом. Очевидно, что полный доход местного органа власти не равен валовому региональному продукту. В такой ситуации и потолок для муниципального долга должен, вероятно, отличаться от подобного показателя для государственного долга. Различие между этими двумя отношениями кажется логической ошибкой, совершенной Министерством финансов в ходе законодательного процесса. 

5. Ограничения на расходы по обслуживанию и погашению долга

Расходы по обслуживанию долга местных образований Германии не должны мешать способности образования нести свои другие расходы. Обслуживание долга не должно привести к избыточной нагрузке, что означает, что местные власти должны оставаться способными сгенерировать текущий профицит для покрытия расходов на обслуживание и погашение долга.

Во Франции никаких верхних границ или ограничений законодательством не устанавливается, при условии прохождения сбалансированного бюджета.

Испанским регионам разрешено привлекать долгосрочные заимствования до тех пор, пока обслуживание долга (по погашению основной суммы и процентным выплатам) не превышает 25% текущих доходов региона (определенных как налоги, пошлины и сборы, а также текущие полученные трансферты).

В случае Италии существуют следующие требования:

  •  регионам запрещено привлекать заимствования, если совокупность ежегодных платежей по основной сумме и процентов по непогашенному долгу по отношению к ежегодному региональному налоговому доходу превысила бы 25%.
  •  Местное образование может привлекать заимствование, только если совокупный объем ежегодных процентных платежей по новому долгу вместе процентными платежами по непогашенному долгу плюс проценты по гарантиям, предоставленным местным образованием, очищенные от любых вкладов (участия в погашении) государства или региона в оплате процентов, не превышает 25% текущего дохода. Это требование было утверждено в то время, когда процентные ставки были очень высоки (15%-20% в 1970-1980). Теперь оно не представляет собой сколь либо связывающее ограничение. Государство далее ввело потолок в 12% (проценты по отношению к текущему доходу) как один из 8 критериев, которые характеризуют предбанкротное состояние (чтобы начать процедуру банкротства, должны быть нарушены 4 критерия). Однако, юридически, местное образование может достичь разрешенного долгового потолка 25%.

Ежегодный расход по процентным платежам по погашению долга в виде предоставленных гарантий Fideiussione (в пользу третьих лиц), учитывается при расчете ставки предельного долга, и не может быть больше, чем пятая часть этого отношения.

В Аргентине региональные конституции часто налагают лимиты на объем долгового обслуживания. Региональное законодательство типично ограничивает направление использования муниципального долга определенными целями, а также объем нагрузки обслуживания долга (обычно 25% от объема муниципальных доходов).

В случае Польши существует «Правило 15%», которое имеет дело с объемом обслуживания долга. Это правило устанавливает, что долговые выплаты в данный год не могут превышать 15% от общего дохода в том же самом году. Законодательный акт определяет долговую выплату как проценты и погашение основной суммы по кредитам, выплачиваемые в течение года, дисконт и проценты по размещенным долговым ценным бумагам, долговые ценные бумаги к погашению в текущем году, гарантии, поручительства и залоги с процентом по обязательствам, которые причитаются в этом году. Это правило защищает местные органы власти от чрезмерной долговой нагрузки вследствие накопления обязательств, которые должны быть уплачены в течение одного года. Это также вынуждает органы самоуправления лучше управлять своим долгом и контролировать ликвидность. Считается, что «Правило 15%» оказывает положительное влияние на кредитоспособность муниципальных бюджетов, поскольку оно поощряет долгосрочное планирование и удлинение сроков погашения. Этот фактор может рассматриваться как очень важный для переходных экономик типа Польши. Другой важной особенностью этой системы является то, что она еще способствует равномерному распределению расходов на обслуживание долга.

Самая слабая сторона «Правила 15%» - это то, что оно применяется одинаково ко всем общественным образованиям, среди которых присутствуют все уровни территориального самоуправления, различающиеся в отношении своих бюджетных доходов, обязанностей и финансовой ситуации. Как показал опыт польских общественных финансов, различия между финансовым состоянием в различных муниципалитетах весьма существенно. Для многих муниципалитетов вполне приемлем потолок нагрузки в 20-25 %, в то время, как другие и при 10% могут иметь проблемы.

Эксперты и представители местных органов власти выражают мнение, что 15% потолок должен быть повышен до 20-22%.

Ниже представлены сводные данные об ограничениях на объем долговых платежей.

Таблица 4. Сравнительная таблица ограничений на объем долговых платежей (включая как процентные выплаты, так и погашение долга в текущем году).

Максимально возможная нагрузка по долговым платежам

Германия

Не существует ограничений, кроме бюджетных: бюджет должен иметь текущий дефицит, достаточный для покрытия долговых платежей

Франция

Не существует других требований, кроме разработки действительно сбалансированного бюджета

Испания

25% текущих доходов

Италия

25% текущих доходов

Аргентина

(обычно) 25% всех доходов

Польша

15% всех доходов

Среднесрочное долговое планирование

Развитие долга региона Германии определяется исходя из среднесрочного финансового плана, который регионы, в соответствии с законом, ежегодно готовят и представляют в своем парламенте. Этот перспективный план, основанный на прогнозах, намечает расходы по обслуживанию долга на текущий и следующие четыре бюджетных года, а также источники их финансирования, с целью выработки соответствия будущих доходов долговым расходам, включая объем предполагаемых заимствований. Однако, в отличие от бюджета, этот план не требует утверждения региональным парламентом. Таким образом, прогноз объема долга, соответствующий этому плану, не ограничивает свободы регионов, которые могут отклоняться от планируемых расходов в зависимости от текущего состояния доходов и расходов. Более того, в последние несколько лет неблагоприятное экономическое окружение привело большинство регионов к превышению целевого дефицита и привлечению заимствований.

Также перед тем, как одобрить привлечение заимствований местным образованием Германии, региональное МВД рассматривает вопрос: каким образом эта операция может повлиять на долгосрочную финансовую дееспособность местного образования.

Во Франции по закону об администрациях территориальных властей, имеющем целью достижение большей прозрачности по счетам, в процессе разработки бюджета, местными администрациями требуется предоставить в законодательный орган, помимо прочих данных, отчет о срочной структуре погашения долга, составленный, по крайней мере, на следующие 5 лет.

В Испании в случае, если текущий баланс субнационального органа власти отрицателен, пленум местных властей должен будет одобрить план финансового равновесия, которое должно быть восстановлено в пределах следующих трех лет так, чтобы была достигнута по крайней мере сбалансированная позиция. Этот план должен предоставляться одновременно с запросом о дополнительном заимствовании. Экономический и финансовый план также должен идентифицировать ресурсы, которые позволят местной администрации удержать уровень долга в пределах максимальных ограничений.

Поскольку в Аргентине использование долга ограничено финансированием капитальных расходов и любое заимствование должно быть долгосрочным, орган исполнительной власти обязан готовить бюджеты на несколько следующих лет (по крайней мере, на три года вперед).

В Италии, кроме изложенных, существует так же специфические ограничения на стоимость заимствования - национальный закон Италии не позволяет местным образованиям и регионам привлекать заимствования, если их стоимость выше на 100 базовых пунктов (1%) итальянских казначейских обязательств.8

Выводы по параграфу 1.1. 

Обобщая опыт выше перечисленных стран можно сделать следующие выводы:

1. В большинстве стран, долг субнациональных органов власти включает исключительно самостоятельно привлеченные заимствования (в т.ч. бюджетные  ссуды и коммерческие кредиты, размещенные облигации, деривативы и другие ценные бумаги, привлеченные казначейством депозиты и т.д.) и не включает заимствования, привлеченные государственными финансовыми институтами или другими компаниями, в которых регионам или местным органам власти принадлежит какая-либо доля собственности.

2. Объем условных обязательств, под которыми обычно понимаются гарантии и поручительства, как правило, не входят в понятие прямого долга, но так или иначе подлежат учету и регулированию, и информация этому виду обязательств должна раскрываться параллельно с информацией по долгу.

3. Кредиторская задолженность – как регионов и местных образований, так и принадлежащих им организаций – также обычно не включается в объем долга, но, тем не менее, рассматривается как дополнительная (в случае образованных субнациональными органами власти компаний – условная) нагрузка на бюджет и фактор риска.

4. Основной целью привлечения долгосрочных заимствований является финансирование капитальных расходов, необходимых для предоставления общественных услуг. Вместе с тем, краткосрочные заимствования широко применяются для покрытия кассовых разрывов (дефицита бюджета в пределах нескольких месяцев одного финансового года) в процессе исполнения бюджета внутри года, т.е. в целях управления ликвидностью. Еще одно направление - привлечение заимствований в целях добровольного или вынужденного рефинансирования существующего долга, первое из которых, как правило, разрешено всегда, когда это приводит к снижению долгового бремени. Законодательные ограничения на сферы возможного применения долга направлены на то, чтобы практика использования заемных средств соответствовала поставленным целям.

5. Расходы по обслуживанию долга не должны мешать способности образования нести свои другие расходы.

6. Как правило, среднесрочное долговое планирование может осуществляться в рамках ежегодного бюджетного процесса при утверждении всего объема заимствований на следующий год. Часто в ходе бюджетного процесса, в качестве обоснования объема привлекаемых заимствований, от субнациональных администраций требуется представить финансовый план долговой стратегии на несколько ближайших лет.

1.2. система управления региональным долгом в россии.

1.2.1. Задачи долговой политики и  системы управления региональным долгом в бюджетной политике субъекта РФ.

Анализ существующей системы управления региональным долгом начнём с определения её места в бюджетной политике субъекта РФ.

Бюджетная политика субъекта РФ – это деятельность органов исполнительной и законодательной власти субъекта РФ по образованию и расходованию фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджетная политика включает в себя:

  •  политику бюджетных доходов;
  •  политику бюджетных расходов;
  •  инвестиционную политику;
  •  долговую политику.

Долговая политика субъекта РФ – это деятельность органов исполнительной и законодательной власти субъекта РФ по привлечению, погашению и обслуживанию государственного долга, направленная на обеспечение бюджетной политики.

Система управления государственным (региональным) долгом, является инструментом реализации долговой политики субъекта РФ и представляет собой взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других институтов, процедур, методик и мероприятий субъекта РФ по управлению региональным долгом.

Управление – это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь поставленных целей. 9

Задачей долговой политики в настоящее время является только “балансировка” бюджета, т.е. приведение доходной части бюджета с учетом источников финансирования в форме заемных средств в соответствие с необходимыми расходами. Такое положение определяется тем, что в процессе исполнения бюджета, в соответствии со статьей 95 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), субъекты Российской Федерации имеют право для финансирования дефицита бюджета осуществлять государственные заимствования путем выпуска облигационных займов, привлечения кредитов и бюджетных ссуд. Но при этом статья 35  БК РФ устанавливает «принцип общего (совокупного) покрытия расходов», который означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Таким образом, заемные средства, привлеченные субъектом РФ на финансирование дефицита бюджета, однозначно не связаны с расходами бюджета, в том числе и с инвестиционными (капитальными). В результате эффективность производимых за счет заемных средств инвестиций остаются за рамками бюджетной политики.

Задачей системы управления долгом, по сути, является только одно: обеспечить чистое (за вычетом расходов на погашение существующих долговых обязательств) поступление средств в бюджет в заданном объеме.

1.2.2.  Практика построения систем управления региональным долгом в России.

Сложившаяся на текущий момент региональная законодательная база управления долгом в подавляющем большинстве субъектов РФ практически полностью копирует соответствующие положения Бюджетного Кодекса РФ.

Однако, Бюджетный кодекс регулирует сферу управления государственным долгом субъектов РФ лишь в общих чертах. К основным вопросам, регулируемым федеральным законодательством относятся только:

  •   Определение и состав государственного долга. Государственный долг субъекта Российской Федерации - совокупность долговых обязательств субъекта Российской Федерации. Долговые обязательства субъекта Российской Федерации могут существовать в форме: кредитных соглашений и договоров; государственных займов субъекта Российской Федерации, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта Российской Федерации; договоров и соглашений о получении субъектом Российской Федерации бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации; договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта Российской Федерации; соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта Российской Федерации, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов Российской Федерации прошлых лет. Долговые обязательства субъекта Российской Федерации не могут существовать в иных формах, за исключением предусмотренных настоящим пунктом.
  •  Ограничения на предельные значения накопленного объёма долга и расходов на его обслуживание. Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. При этом предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга, утвержденный законом (решением) о бюджете соответствующего уровня, не должен превышать 15 процентов объема расходов бюджета соответствующего уровня.
  •  Общие цели привлечения заимствований. Заимствования не могут привлекаться на финансирование текущих расходов бюджета.
  •   Требование ведения учёта долга в долговых книгах и общий состав информации регистрируемой информации. Информация о долговых обязательствах вносится соответствующими уполномоченными органами, указанными в статьях 103 и 104 Кодекса, в государственную долговую книгу субъекта Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.
  •   Определение гарантий и самые общие вопросы их предоставления. Государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого субъект Российской Федерации - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.
  •   Общие вопросы составления программы заимствований. Программа государственных заимствований субъектов Российской Федерации представляет собой перечень внутренних и внешних заимствований субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных, муниципальных долговых обязательств.

«При этом такие важные вопросы управления долгом как механизмы принятия решений о привлечении заимствований, планирование заимствований, управление рисками в долговой сфере, управление гарантиями, как условными обязательствами, никак не определяются федеральным законодательством. Более того, исходя из положений законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” №95-ФЗ от 4 июля 2003 года и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” №131-ФЗ от 6 октября 2003 года фактически закрепляют решение этих вопросов за администрациями субъектов РФ и муниципальных образований».10

Таким образом, построение систем управления долгом на региональном уровне происходило в условиях, когда федеральное законодательство, с одной стороны, предоставляет регионам значительную свободу в построении таких систем, а, с другой стороны, не содержит никаких принципов их построения за исключением определения долга, требований к привлечению заимствований и их учету, а также налагаемых на обязательства ограничений.

В результате, несмотря на некоторые достижения в построении эффективных систем управления долгом, практически все построенные системы обладают рядом общих недостатков, которые неоднократно обсуждались на специализированных конференциях и наличие которых признается на федеральном уровне.

Среди этих недостатков следует отметить следующие11:

1. Системы управления долговыми обязательствами ориентированы на управление долгом в определении федерального законодательства. Администрации не могут изменить состав обязательств, включенных в государственный и муниципальный долг (например, включить просроченную кредиторскую задолженность или иные обязательства), так как БК РФ определяет закрытый список долговых обязательств.

2. Учет информации об обязательствах осуществляется преимущественно с целью ежемесячного формирования Государственной или Муниципальной долговой книги. В соответствии с определением долга (статьи 99-100 Бюджетного кодекса РФ), в него включается только основная сумма обязательств. В результате реестр обязательств и операций по долговым обязательствам является зачастую неполным. Отдельные операции, например, по обслуживанию долговых обязательств, учитываются в других системах, построенных, зачастую, с применением других технических средств. Это приводит к тому, что для построения графика обслуживания и погашения требуется дополнительные операции по сведению информации, а это затрудняет его оперативное использование.

3. Процедуры принятия решений о привлечении заимствований не формализованы на нормативном или регламентном уровне.

4. Отсутствие четко регламентированных процедур управления долгом и принятия решений в сфере долговой политики приводит к большому количеству разнообразных нерегламентированных форм внутренней (оперативной) отчётности о состоянии долга.

5. Системы управления рисками в сфере долговой политики отсутствуют. В лучшем случае отдельные регионы построили лишь основы управления рисками, которые сводятся к перечислению рисков и качественных показателей, их характеризующих. Никаких регламентированных процедур использования этих показателей, определения их граничных численных значений не используется. Следует также отметить, что этот набор качественных показателей достаточно далёк от стандартных инструментов анализа долговых рисков.

6. При планировании привлечения заимствований стоимостные оценки различных вариантов проводятся по текущей номинальной стоимости обслуживания и погашения. Концепция реальной стоимости долга, учитывающей массу скрытых факторов, не используется. В лучшем случае регионы периодически рассчитывают лишь реальную стоимость уже накопленного долга, используя в качестве ставки дисконтирования текущую ставку рефинансирования ЦБ РФ.

7. Фактического управления гарантиями не осуществляется, что выражается в отсутствие оценки риска наступления гарантийного случая по гарантиям. В результате производится сто процентное резервирование средств по гарантированным обязательствам к оплате в текущем году, что снижает эффективность бюджетной политики.

8. Планирование обязательств осуществляется без учета оценки возможностей бюджета.

9. Планирование заимствований на финансирование дефицита никак не связано с инвестиционным планированием.

10. Информационные системы управления долгом имеют достаточно низкий уровень аналитических возможностей, который сводится в основном к построению графиков обслуживания и погашения долга в текущих рыночных условиях. Фактически такой уровень аналитических возможностей делает невозможным проведение анализа и оценки долговых рисков, а, следовательно, и управление ими.

11. Раскрываемый общественности объём информации о долговых обязательства администраций весьма незначителен и часто включает лишь объем обязательств, публикуемый вместе с исполнением бюджета субъекта РФ или бюджета муниципального образования.

Часть из перечисленных недостатков порождаются действующим федеральным законодательством в части определения понятия долга.

БК РФ включает в понятие долга гарантии администрации по обязательствам перед третьими лицами. Такие обязательства представляют собой типичные условные обязательства, и их смешение с долговыми обязательствами приводит к искажению значения долга региона. Кроме этого федеральное законодательство вводит численные ограничения на величину полного долга, вместе с гарантиями, что ведёт к искажению долговой политики субъекта РФ или муниципального образования.

Кроме того, существенные искажения долговой политики регионов влечёт неполнота определения долга в Бюджетном кодексе РФ: в понятие долга не включается кредиторская задолженность, которую в соответствии с мировым опытом “лучшей практики” следует рассматривать в качестве долгового обязательства наряду с заимствованиями12.

Выводы по параграфу 1.2.

Существующая в России система управления региональным долгом, обладает рядом недостатков и требует реформирования и приведения её к международным стандартам управления прямыми и условными обязательствами. Такое реформирование, проводимое в рамках реформирования всей системы региональных финансов, сделает систему управления долгом понятной как для иностранных инвесторов, так и для международных рейтинговых агентств, что, несомненно, отразится на повышении инвестиционной привлекательности региона. При этом необходима модернизация практически каждой составляющей системы управления долгом и условными обязательствами и, прежде всего:

  •  институциональной структуры системы управления долгом и условными обязательствами;
  •  системы учёта прямых и условных обязательств, включая инвентаризацию просроченной кредиторской задолженности;
  •  системы принятия решений о привлечении и погашении заимствований;
  •  системы анализа информации и поддержки принятия решений во взаимосвязи с бюджетным планированием;
  •  системы управления рисками;
  •  системы раскрытия информации о прямых и условных обязательствах субъекта РФ или муниципального образования.

 

1.3. реформирование управления региональным долгом в россии.

Как уже было сказано, существующие системы управления региональным долгом требуют существенного реформирования. Некоторые регионы (например Москва)13 начали самостоятельную работу в этом направлении и разработали Концепции управления долгом, учитывающие международный опыт и отрицательный опыт существующих региональных систем.

В настоящее время Министерством финансов Российской Федерации совместно с Международным банком реконструкции и развития реализуется Проект «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне», одним из направлений которого является оказание технической помощи администрациям регионов в реформировании систем управления региональным долгом с целью изменения задач и принципов долговой политики, задач системы управления региональным долгом.   

1.3.1.  Изменение задач долговой  политики.

Как уже было упомянуто, в условиях применяемой в настоящее время практики долговая политика решает задачу “балансировки” доходов и расходов бюджета. Планирование доходов бюджета находится в исключительной компетенции бюджетной политики в области доходов, планирование текущих расходов и первоочередных инвестиционных затрат находятся, соответственно, в компетенции бюджетной политики в области расходов и инвестиционной политики.

В результате реформирования главная задача долговой политики может быть сформулирована, как привлечение заемных средств для финансирования расходов бюджета, с учетом потребностей в расходах и возможностей исполнения администрацией субъекта РФ своих расходных полномочий в срок и полном объеме. Данная задача является более широкой, чем “балансировка” в действующей практике. Основным ее элементом является оценка потребностей в заимствованиях с учетом имеющихся возможностей. Собственно, привлечение прямых и приятие условных обязательств осуществляется затем в рамках этих потребностей.

Эта задача долговой политики в субъекте РФ может решаться по-разному, в зависимости от организационной структуры органов исполнительной власти и сложившейся практики привлечения заемных средств.

Тем не менее, во всех случаях целесообразно руководствоваться следующими едиными принципами долговой политики14:

  •  Сохранение объема прямых и условных обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков.

Экономически безопасным считается такой объем обязательств, при котором администрация в состоянии обеспечить исполнение существующих прямых обязательств, сформировать финансовый резерв под ожидаемую ответственность по условным обязательствам, а также исполнить все остальные принятые на себя расходные обязательства в срок и в полном объеме.

  •  Полнота и своевременность исполнения обязательств.

Принцип предполагает такое планирование и управление прямыми и условными обязательствами, которые обеспечивают их исполнение в полном объеме и в срок.

Данный принцип не допускает возникновения просроченных обязательств. Если в момент внедрения новой системы существуют просроченные прямые обязательства за исключением просроченной кредиторской задолженности, то в соответствии с принципом полноты и своевременности исполнения обязательств такие заимствования должны быть либо погашены немедленно за счет имеющихся средств, либо рефинансированы (погашены немедленно за счет привлечения дополнительных заимствований), либо должна быть проведена их реструктуризация или пролонгация.

  •  Минимизация стоимости долговых обязательств.

Этот принцип предполагает поддержание минимально возможной стоимости прямых и условных обязательств при соблюдении всех вышеизложенных принципов.

  •  Ясность и открытость управления обязательствами.

Данный принцип предполагает:

  •  использование ясных формализованных процедур и механизмов управления;
    •  публичное раскрытие информации о величине и структуре обязательств администрации, а также о долговой политике администрации субъекта РФ.

Дополнительными задачами долговой политики будут:

  •  управление существующими прямыми и условными обязательствами;
  •  учет информации о прямых и условных обязательствах;
  •  формирование всей требуемой отчетности об обязательствах.

В рамках решения дополнительных задач в системе управления долгом осуществляется планирование капитальных расходов бюджета с учетом возможностей бюджета по их финансированию за счет собственных или привлеченных ресурсов.

Относя перечисленные задачи к второстепенным, ни в коем случае не следует считать их менее важными с точки зрения бюджетного процесса. Разделение задач на главную и дополнительные проводится для того, чтобы помочь администрации субъекта РФ построить эффективную систему управления долгом. При построении эффективной структуры этой системы и определения потоков документооборота первоочередное внимание должно уделяться выполнению основной задачи. Дополнительные функции могут быть затем “встроены” в сформированную таким образом систему.

1.3.2. Изменение задач системы управления долгом в бюджетной политике.

Изменение задач долговой политики  влечет за собой изменение задач системы управления региональным долгом.

Основная задача системы управления долгом так же должна определяться несколько шире и включать не только технические функции по обеспечению администрации заемными средствами, но аналитические функции, в частности определение потребностей в привлечении средств и планирование всех финансовых потоков, так или иначе связанных с прямыми и условными обязательствами.

Таким образом, система управления долгом должна играть существенную роль в бюджетной политике не только при исполнении бюджета (т.е. привлечении запланированных источников для финансирования расходов), но и на более раннем этапе финансового планирования (т.е. определение допустимого объема расходов, который фактически может быть профинансирован).

Предметами прогнозирования, которое осуществляется внутри системы управления долгом, являются:

  •  Объемы и график обслуживания прямых обязательств (включается в состав текущих расходов).
  •  Объемы и график погашения просроченной кредиторской задолженности с учетом условий погашения (в составе текущих расходов).
  •  Объемы погашения прямых обязательств (в составе источников финансирования).
  •  Программа заимствований, включая объемы, условия и график привлечения заимствований на финансирование временных кассовых разрывов бюджета, на рефинансирование существующих обязательств и на финансирование капитальных расходов бюджета с учетом имеющихся возможностей по погашению и обслуживанию этих обязательств в будущем  (в составе источников финансирования).
  •  Состав программы капитальных расходов (перечень капитальных проектов/программ), принятых к финансированию с учетом имеющихся свободных средств бюджета и потенциальных возможностей привлечения заемных средств на эти цели.
  •  Объемы резервирования финансовых средств по возможной ответственности по условным обязательствам и график резервирования этих средств в течение года (в составе текущих расходов).
  •  Состав программы предоставления государственных или муниципальных гарантий (перечень гарантий), которые будут приняты в планируемом году с учетом совокупного объема резерва бюджетных средств под возможную ответственность по этим гарантиям.

Таким образом, часть полномочий системы бюджетного планирования, а именно прогнозирование финансовых потоков, связанных с прямыми и условными обязательствами, делегируется системе управления долгом. Входящей информацией для системы управления долгом в этом случае является следующая информация:

  •  Доходы бюджета.
  •  Текущие расходы бюджета без учета обслуживания долговых обязательств, ассигнований на погашение кредиторской задолженности и резервирования средств по возможной ответственности по условным обязательствам (в действующих условиях, резерв формируется для гарантий).
  •  Прогнозируемые источники финансирования дефицита за исключением привлечения заимствований.
  •  План капитальных расходов – упорядоченный по социально-экономической значимости список капитальных проектов/программ. Данный план отражает потребность бюджета в капитальных расходах в планируемом году.
  •  План гарантий – упорядоченный по социально-экономической значимости список гарантий, возможных к предоставлению в планируемом году. Данный план отражает потребность бюджета в принятии условных обязательств.

Информация о доходах и расходах в ближайшем году должна предоставляться в максимально допустимой временной детализации (месяцы или кварталы). Данное требование необходимо для оценки потребностей в заимствованиях на финансирование временных кассовых разрывов в пределах планируемого года.

План капитальных расходов включает график капиталовложений по каждому проекту/программе. План гарантий включает кроме объема гарантии и ее условий также оценку объема ожидаемой ответственности по ней, который определяется на основе анализа рисков, связанных с этой гарантией

После проведения планирования в системе управления долгом, результаты вновь поступают в систему бюджетного планирования, объемы расходов на обслуживание обязательств, а также погашение кредиторской задолженности и резервирование средств под финансовую ответственность по условным обязательствам включаются в состав текущих расходов. График капиталовложений по отобранным капитальным проектам образует график капитальных расходов. На его основе формируется программа капитальных расходов на планируемый год.

Объемы и график привлечения и погашения прямых обязательств наряду с другими планируемыми источниками финансирования образуют раздел источников финансирования дефицита бюджета.

Преимущества предлагаемого способа следующие:

  •   Качество планирования финансовых потоков, связанных с прямыми и условными обязательствами, выше, так как в последнем случае их прогнозирование осуществляется в субъекте органа исполнительной власти, максимально приближенном к управлению этими обязательствами и имеющем в наличии исчерпывающую информацию о существующих обязательствах и о состоянии регионального рынка капитала.
  •   Осуществляется прогнозирование кассовых разрывов и дополнительных расходов на его финансирование (в частности, проценты по обслуживанию соответствующих заимствований).
  •  Осуществляется прогнозирование не только объемов обязательств, но и их условий с учетом приоритетов долговой политики администрации.
  •   Возможности исполнения планируемых обязательств в будущем оцениваются заранее. Будущий график погашения и обслуживания заимствований строится таким образом, что риск дефолта администрации по обязательствам является крайне низким.

Таким образом, в результате реформирования, система управления долгом повысит эффективность процедуры бюджетного планирования и последующего исполнения бюджета субъекта РФ.

Выводы по параграфу 1.3.

В результате реформирования системы управления региональными финансами задачи долговой политики определяется более широко, нежели “балансировка” доходов и расходов бюджета. Долговая политика должна учитывать потребности в расходах и возможности исполнения администрацией субъекта РФ своих расходных полномочий в срок и полном объеме.

В системе управления региональным долгом будет осуществляться планирование капитальных расходов бюджета с учетом возможностей бюджета по их финансированию за счет собственных и привлеченных ресурсов, а также планирование государственных гарантий с учетом политики администрации по их предоставлению и возможностей бюджета по покрытию финансовой ответственности в случае наступления гарантийных случаев.

Кроме того, в рамках системы управления долгом осуществляется учет всей имеющейся информации о прямых и условных обязательствах.

В результате реформирования, система управления долгом повысит эффективность процедуры бюджетного планирования и последующего исполнения бюджета субъекта РФ.

Выводы по Главе 1.

Задачей долговой политики в настоящее время является только “балансировка” бюджета, т.е. приведение доходной части бюджета с учетом источников финансирования в форме заемных средств в соответствие с необходимыми расходами.

Задачей системы управления долгом, по сути, является только одно: обеспечить чистое (за вычетом расходов на погашение существующих долговых обязательств) поступление средств в бюджет в заданном объеме.

Сложившаяся на текущий момент региональная законодательная база управления долгом в подавляющем большинстве субъектов РФ практически полностью копирует соответствующие положения Бюджетного Кодекса РФ (см. Законы о государственном долге, Законы о бюджете субъектов РФ). В результате, основными, а во многих случаях – единственными нормами, которые используются в долговой политике, являются, нормы федерального законодательства.

Однако, федеральное законодательство регулирует сферу управления государственным долгом субъектов РФ лишь в общих чертах. К основным вопросам, регулируемым федеральным законодательством (Бюджетным Кодексом РФ) относятся только:

  •   Определение и состав государственного долга.
  •  Ограничения на предельные значения накопленного объёма долга и расходов на его обслуживание.
  •  Общие цели привлечения заимствований.
  •   Требование ведения учёта долга в долговых книгах и общий состав информации регистрируемой информации.
  •   Определение гарантий и самые общие вопросы их предоставления.
  •  Общие вопросы составления программы заимствований.

При этом такие важные вопросы управления долгом как механизмы принятия решений о привлечении заимствований, планирование заимствований, управление рисками в долговой сфере, управление гарантиями, как условными обязательствами, никак не определяются федеральным законодательством.

Указанные недостатки долговой политики и системы управления региональным долгом должны быть решены в процессе реформирования системы управления региональными финансами, основанной на международных стандартах управления и примерах «лучшей практики». В результате модернизации должны быть подвержены практически все составляющие системы управления региональным долгом и, прежде всего:

  •  институциональная структура системы управления долгом и условными обязательствами;
  •  система учёта прямых и условных обязательств, включая инвентаризацию просроченной кредиторской задолженности;
  •  система принятия решений о привлечении и погашении заимствований;
  •  система анализа информации и поддержки принятия решений во взаимосвязи с бюджетным планированием;
  •  система управления рисками;
  •  система раскрытия информации о прямых и условных обязательствах субъекта РФ или муниципального образования.  

Поэтому разработка методического обеспечения принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления государственным долгом субъекта РФ на этапе её реформирования, выбранная в качестве темы диссертационной работы, является актуальной и, имеющей практическую значимость.

  1.  
    Разработка методик расчета показателей для принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления региональным долгом субъекта РФ на этапе её реформирования

Прежде чем приступить к разработке методического обеспечения принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления региональным долгом субъекта РФ определим объекты управления.

В действующих условиях объектами управления являются долговые обязательства, перечень которых определяется Бюджетным Кодексом РФ. Данный перечень обладает рядом существенных недостатков, которые были описаны ранее, и которые не могут быть устранены без изменения федерального законодательства.

Поэтому, для того чтобы устранить эти недостатки, в рамках предлагаемой в результате реформирования системы управления региональным долгом вводится классификация обязательств на прямые и условные:

  •  Прямые обязательства – это обязательства, которые предполагают выплаты в объемах, в сроках и на условиях, которые установлены заранее.
  •  Условные обязательства – это обязательства, финансовая ответственность администрации субъекта РФ может возникнуть в будущем только в случае наступления заранее оговорённых событий или последовательности событий, которые не являются полностью подконтрольными администрации.

Классификация обязательств производится в рамках системы управленческого учета. Такая система может быть построена на основе любых определений, принципов и механизмов. По этой причине переопределение объектов управления долгом и использование в долговой политике терминов прямых и условных обязательств не противоречит Бюджетному Кодексу РФ.

С учетом такого разделения к объектам управления относятся:

Прямые обязательства:

  •  коммерческие кредиты;
  •  государственные (муниципальные) ценные бумаги;
  •  бюджетные  кредиты;
  •  соглашения и договоры о пролонгации и реструктуризации обязательств;
  •  просроченная кредиторская задолженность бюджетных учреждений субъекта РФ (муниципального образования).

Условные обязательства:

  •  государственные (муниципальные) гарантии субъекта РФ (муниципального образования) по обязательствам перед третьими лицами.

Перечень объектов в данной классификации содержит все долговые обязательства в определении Бюджетного Кодекса РФ, а также дополнительный объект, а именно, просроченную кредиторскую задолженность.

Просроченная задолженность включается в перечень объектов управления. Данный тип задолженности представляет собой принятые, но не исполненные в срок финансовые обязательства получателей бюджетных средств перед поставщиками товаров, работ и услуги населением. В силу субсидиарной ответственности обязательства бюджетных учреждений являются просроченными финансовыми обязательствами администрации субъекта РФ.

При кассовом методе бюджетного учёта кредиторская задолженность позволяет сбалансировать расходы и доходы и создать иллюзию бездефицитного бюджета, которая в свою очередь создаёт иллюзию отсутствия потребностей в заимствованиях. Администрация может принять политику отказа от заимствований и иметь одновременно бездефицитный бюджет. Однако, если она, в то же время, будет наращивать просроченную кредиторскую задолженность, то отказ от заимствований не более чем иллюзия и иллюзия опасная, поскольку реальная несбалансированность бюджета скрывается, а заимствования реально осуществляются, причём краткосрочные.

Нормативными актами Министерства финансов России, например Приказ от 21.01.2005г. №5н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности» запрещено наличие просроченной кредиторской задолженности на конец отчетного года. Однако на момент внедрения новой системы управления региональным долгом может оказаться, что такая задолженность у региона существует. В этом случае, для включения её в объекты управления, органом исполнительной власти субъекта РФ должна быть организована процедура принятия обязательств в форме просроченной кредиторской задолженности, которая состоит из следующих этапов.

1. инвентаризация всей накопленной кредиторской задолженности;

2. проверка задолженности;

3. регистрация задолженности;

4. урегулирование задолженности.

 Урегулирование задолженности представляет собой комплекс процедур по определению графика погашения и обслуживания обязательств.

Процедура урегулирования может не проводиться в случае, если объем просроченной кредиторской задолженности невелик, и она может быть погашена единовременно в полном объеме. В иных случаях администрация субъекта РФ должна:

- осуществить реструктуризацию задолженности или

- увеличить объем источников финансирования или произвести погашение задолженности за счет сокращения иных расходов в рамках действующего законодательства.

Оба варианта являются случаями вынужденного рефинансирования обязательств, и их применение допускается только в момент внедрения системы управления прямыми и условными обязательствами. В иных случаях вынужденное рефинансирование относится к “худшей практике”.

В связи с этим, в данной работе будут предложены методики принятия решений о привлечении и погашении прямых обязательств субъекта РФ за исключением просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений субъекта РФ. Далее эти обязательства будут называться долговыми обязательствами. Планирование таких операций осуществляется в рамках концепции долговой ёмкости, определение и процедура расчета которой представлена в Приложении №115. Здесь отметим лишь, что долговая ёмкость бюджета определяет предельные объёмы погашения и обслуживания долговых обязательств, которые можно осуществлять за счёт доходов бюджета. 

Доступная долговая ёмкость бюджета представляет собой средства бюджета после исполнения уже принятых прямых и ожидаемых условных обязательств в соответствующем периоде.

Доступная долговая емкость для первого финансового года в интервале планирования является свободными средствами бюджета, которые могут быть направлены на:

  •  финансирование инвестиционной программы (программы капитальных расходов);
  •  досрочное погашение обязательств с целью снижения долговой нагрузки на бюджет.

Значения доступной долговой ёмкости в последующие годы являются ограничениями по объему при планировании новых прямых и условных обязательств.

2.1. КРИТЕРИи принятия решений о привлечении и погашении заимствований в системе управления государственным долгом субъекта РФ.

2.1.1. Критерий привлечения заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ. 

Для подготовки методики расчета показателя для принятия решений о привлечении заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ, сначала необходимо  разработать критерий привлечения заемных средств для финансирования субъектом России капитальных вложений в основные фонды, не включая вложения в приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования. То есть нас будут интересовать капитальные расходы бюджета субъекта РФ со следующими кодами экономической классификации расходов16:

240200 Капитальное строительство

240300 Капитальный ремонт

Правительство субъекта РФ может осуществить данные расходы в текущем году за счет источников финансирования дефицита бюджета, определенных статьей 95 БК РФ, которые можно разделить на три группы:

  1.  Заемные средства;
  2.  Поступления от продажи имущества субъекта РФ;
  3.  Изменение остатка средств бюджета на счетах.

Поскольку заемные средства привлекаются субъектом РФ на платной основе, то при финансировании капитальных расходов из этого источника необходимо оценить, насколько оправдано его использование.

В случае если, произведенные вложения непосредственно «генерируют» новые доходные потоки или увеличивают существующие (то есть являются инвестициями), то вопрос определения целесообразности использования заёмных источников сводится к сравнению приведенных стоимостей доходных потоков и расходных потоков по заемным средствам. Оценке инвестиций посвящено большое количество работ17 и поэтому в данной работе в виду достаточной изученности данного вопроса мы не будем останавливаться на разработке методики принятия решений о финансировании капитальных вложений непосредственно «генерирующих» доходы.

Как показывает практика, в структуре капитальных расходов бюджетов субъектов РФ, финансируемых за счет заемных средств, значительную долю составляют расходы, непосредственно не «генерирующие» доходных потоков, такие как проекты по развитию  транспортной инфраструктуры, социально-культурной сферы, образования и прочее. Такие расходы могут увеличивать доходы бюджета, но опосредованно, через увеличение инвестиционной привлекательности региона и, как следствие, развитие производства и увеличение занятости населения.18 Решения о реализации таких проектов принимаются на политическом уровне и являются для системы управления региональным долгом внешним фактором, формирующим потребности в заимствованиях. Доходные потоки от реализации этих проектов очень трудно непосредственно связать с произведенными расходами, так как изменение в объемах этих потоков вызвано совокупностью реализуемых проектов и программ, что делает практически невозможным принятие оперативных решений о возможности финансирование таких капитальных расходов за счет заемных средств.

Для оценки денежных потоков от таких вложений можно было бы воспользоваться формулой для оценки некоммерческих организаций19:

TNPV = NPV + NPSV, где

TNPV – общий чистый приведенный эффект;

NPV  - стандартный NPV денежного потока по проекту;

NPSV – чистый социальный эффект, рассчитывается по формуле:

Однако, понятие социальной ценности, представляющее собой плату, которую готов заплатить потребитель платных услуг:

  •  применим в узких областях (медицина, образование)
  •  содержит много условностей, которые делают расчет не точным;

Поэтому в данной работе для принятия решений о привлечении заемных средств на финансирование капитальных расходов, непосредственно не «генерирующих» доходов бюджета предлагается другой подход.

Как уже было сказано ранее, вопрос о произведении таких расходов принимается на политическом уровне, то есть руководство в целях реализации политики по социально-экономическому развитию подведомственных территорий признает необходимость осуществлении этих расходов.  Но при этом возникает вопрос: когда и за счет каких источников – заемных или собственных доходов бюджета – финансировать эти расходы? Что лучше произвести эти расходы сейчас или, например, осуществить их в один из последующих бюджетных годов за счет накопленного резерва в виде остатка средств на счете и тем самым сократить расходы бюджета на обслуживание долга? Но с другой стороны, в течение периода накопления резерва, цены на строительные материалы и строительно-монтажные работы, скорее всего, вырастут, что в свою очередь приведет к дополнительным расходам бюджета.

Таким образом, показатель, используемый для принятия решений о привлечений заемных средств, для финансирования капитальных расходов бюджета, должен отражать соотношение стоимости долга со стоимостью отсрочки капитальных расходов.  

Поэтому в качестве такого показателя предлагается использовать относительную стоимость капитальных расходов бюджета, который представляет собой выраженное в процентах отношение разницы средневзвешенной доходности к погашению средств, привлекаемых на финансирование капитальных расходов бюджета, и ожидаемого темпа прироста совокупного индекса цен в строительстве за приемлемый для органа исполнительной власти субъекта РФ период отсрочки осуществления капитальных расходов к ожидаемому темпу прироста совокупного индекса цен в строительстве за этот период отсрочки.

Как видно из определения, при расчете критерия используются средневзвешенные показатели. Весовыми коэффициентами при расчете средневзвешенной доходности к погашению выступают объем заимствований. Применение показателей, взвешенных таким образом, исключает искажение их значений, вызванное неравномерностью привлечения средств в процессе финансирования капитальных расходов.

Для того чтобы темп изменения совокупного индекса цен в строительстве, рассчитываемый на основании значения индекса на конец периода отсрочки, был сопоставим с доходностью заимствований, которые могут погашаться раньше или позже окончания этого периода, доходность, в зависимости от срока до  погашения займов, дисконтированием или компаундированием приводится к концу периода отсрочки.

Отрицательное значение относительной стоимости капитальных расходов бюджета означает, что доходность к погашению привлеченных средств ниже темпов прироста индекса. Следовательно, привлечение средств и использование их на осуществление капитальных вложений ведет к снижению расходов бюджета относительно ситуации, если бы эти вложения были бы перенесены на следующие бюджетные годы.

Таким образом, критерием принятия решения о привлечении заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ является отрицательное значение относительной стоимости капитальных расходов бюджета.

Однако, орган исполнительной власти, в зависимости от важности решаемой социально-экономической задачи, может принять решение о финансировании проекта за счет заемных средств, несмотря на положительное значение критерия, которое по сути представляет «цену» такого решения. В этом случае на политическом уровне должно быть определено его максимальное значение.

2.1.2. Критерий принятия решений о привлечении заемных средств для досрочного погашения существующих долговых обязательств субъекта РФ.

Для подготовки методики расчета показателя для принятия решений о привлечении заемных средств для досрочного погашения существующих долговых обязательств субъекта РФ сначала необходимо разработать критерий принятия решений о привлечении заемных средств для досрочного погашения  существующих долговых обязательств субъекта РФ.

В соответствии со статьей 105 БК РФ под реструктуризацией понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Из положений данной статьи следует, что под реструктуризацию подпадают операции по погашению долга только основанные на соглашении с кредитором – то есть речь идет о вынужденной реструктуризации обязательств, которые субъект РФ или не погасил или не сможет погасить в срок. Реструктуризация просроченной задолженности или задолженности, которая точно не будет погашена в срок, представляет собой  не рыночный, а скорее политический способ урегулирования задолженности субъекта РФ в условиях «…асимметрии информации, доступной кредиторам и заемщикам».20 В связи с этим реструктуризация такой задолженности далее не будет рассматриваться.

Операции по размещению субъектом РФ долговых обязательств в дату погашения (или в непосредственной близости от этой даты) другого долгового обязательства, с целью формирования источника средств для его погашения – то есть плановые операции по рефинансированию долговых обязательств в данной методике рассматриваться не будут по следующим причинам:

  •  при рефинансировании долговых обязательств орган исполнительной власти субъекта РФ привлекает средства на рыночных условиях и проводит эти операции не с целью оптимизации структуры долга и сокращения расходов на обслуживание долга, а с целью формирования источника погашения другого долгового обязательства;
  •  оценка эффективности таких операций должна строится на сравнении стоимости привлечения средств относительно рыночных индикаторов, например спрэда к федеральным долговым обязательствам. В предлагаемой же методике используется другой подход, который не позволяет оценить эффективность операций по рефинансированию долга.

Таким образом, нас будет интересовать добровольная реструктуризация (рефинансирование) – то есть операции по досрочному погашению существующих долговых обязательств за счет заемных источников, которые представляют собой целенаправленные действия органа исполнительной власти субъекта РФ на сокращение расходов бюджета по обслуживанию долга и поэтому требующие оценки целесообразности проведения этих операций.

Рефинансирование существующих обязательств субъекта РФ может быть произведено за счет размещения новых долговых обязательств со сроком до погашения как больше, так и меньше срока оставшегося до погашения существующего обязательства. Поэтому для того, чтобы обязательства можно было сравнить между собой необходимо доходности их к погашению привести к единой дате. Это может быть дата погашения либо нового, либо старого обязательства (оба варианта равнозначны – далее доходность к погашению привлекаемого обязательства будет приводиться к  дате погашения рефинансируемого обязательства).

Планирование и исполнение бюджетов в России осуществляется в рублях. Поэтому потоки по валютным долговым обязательствам должны быть пересчитаны в рубли. Для этого необходимо спрогнозировать изменение курса валюты обязательства на период  до погашения наиболее «длинного» из двух обязательств. Прогноз изменения курса поступает в систему управления долгом в качестве входных данных из системы управления рисками и поэтому не рассматривается в рамках данной работы.

Поэтому в качестве показателя для принятия решений о привлечении заемных средств для досрочного погашения существующих долговых обязательств субъекта РФ предлагается использовать относительную стоимость рефинансирования, которая представляет собой выраженное в процентах отношение разницы между рублевой доходностью к погашению по привлекаемому обязательству, приведенной к дате погашения существующего обязательства и рублевой доходностью к погашению  реструктурируемого обязательства,  к рублевой доходности к погашению реструктурируемого обязательства.

Отметим так же, что процесс привлечения как рефинансируемого, так и нового заимствования может сопровождаться выплатой разного рода  комиссионных вознаграждений, премий и сборов, которые необходимо учесть при расчете доходности к погашению.

 Отрицательное значение относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования) означает, что стоимость привлекаемых средств меньше стоимости реструктурируемого обязательства. Следовательно, использование выбранного заемного источника для реструктуризации данного долгового обязательства целесообразно.

Таким образом, критерием принятия решения о привлечении заемных средств для досрочного погашения долговых обязательств субъекта РФ является отрицательное значение относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования).

Однако, реструктуризация не обязательно может иметь за собой целью снижение стоимости существующих обязательств. Например, реструктуризация может проводиться с целью «разгрузить» один из последующих бюджетных годов, на который приходится слишком большой объем погашения долга. В этом случае значение критерия может быть положительным, и, аналогично предыдущему критерию, будет означать «цену» такого решения. При этом на политическом уровне так же должно быть определено максимальное значение критерия.   

2.1.3. Критерий  принятия решений о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избытка платежеспособности бюджета.

Подготовку методики расчета показателя для принятия решений о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избытка платежеспособности бюджета, начнем с разработки критерия принятия таких решений, для чего сначала определим понятие платежеспособности бюджета субъекта РФ.

По аналогии с платежеспособностью предприятия21 под платежеспособностью бюджета в рамках данной работы понимается способность бюджета своевременно и  в полном объеме погашать свои финансовые обязательства.

Избыточная платежеспособность на некоторый момент времени означает, что на этот момент сумма наличных денежных средств больше запланированной. При этом на эту дату у бюджета не существует просроченных финансовых обязательств, а план исполнения финансовых обязательств бюджета полностью обеспечен планом поступлений.

Таким образом, если в процессе исполнения бюджета образовалась избыточная платежеспособность, то необходимо принимать решение об использовании излишних средств.

Увеличение объемов расходов бюджета, в том числе и капитальных, требует утверждения этих изменений в Законодательном органе региона и является очень длительной процедурой, что делает принятие оперативных решений невозможным.

Выдача бюджетных кредитов, кроме того, что требует прохождения такой же процедуры, как и изменение расходов бюджета, по моему мнению, нецелесообразно.  Дело в том, что в подавляющем большинстве случаев регионы, имея в пассиве долговые обязательства, привлеченные на рыночных условиях, выдают такие кредиты, в силу разных причин, на очень льготных условиях.  В этой ситуации субъекту РФ гораздо эффективнее сокращать свою задолженность. Статья 232 БК РФ позволяет погашать долг без принятия изменений соответствующим Законодательным органом.  

Федеральным законом от 29.12.2004г. № 195-ФЗ в статью 236 БК РФ были внесены изменения, отменившие, установленный этой статьей запрет на размещение субъектами РФ средств бюджета в депозиты коммерческих банков.

Таким образом, с учетом, указанных ранее замечаний, альтернативой сокращению государственного долга региона является размещение средств в депозиты коммерческих банков. До принятия в 1999 году Бюджетного Кодекса во многих регионах существовал институт Уполномоченных банков, которые, отбирались на  конкурсной основе и получали аккредитацию при Правительстве соответствующего региона на обслуживание бюджета.22 По всей видимости, этот институт будет восстановлен, но только частично – для создания конкурентной среды при размещении средств бюджета в депозиты.

Поэтому в качестве показателя для принятия решений о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избытка платежеспособности бюджета  предлагается использовать чистую доходность досрочного погашения долгового обязательства, представляющую собой разницу между доходностью к погашению данного обязательства и средневзвешенной по объему собственного капитала Уполномоченных банков эффективной доходности вложения средств бюджета в сумме расходов на досрочное погашение на срок оставшийся до погашения данного обязательства.

Положительное значение чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства означает, что проведение досрочного погашения долгового обязательства эффективнее вложений в депозиты банков.

Таким образом, критерием принятия решений о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ за счет избытка платежеспособности является положительное значение  чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства.

Выводы по параграфу 2.1.

Для принятия решения о финансировании капитальных расходов бюджета субъекта РФ за счет заемных средств предлагается использовать критерий относительной стоимости капитальных расходов бюджета, который отражает предельно допустимое соотношение стоимости долга со стоимостью отсрочки капитальных расходов.

Для принятия решения о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ за счет заемных средств предлагается использовать  критерий относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования), который отражает предельно допустимое  соотношение стоимостей, погашаемого и привлекаемого обязательства на едином периоде – сроке, оставшемся до погашения реструктурируемого обязательства.

Для принятия решения о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избыточной платежеспособности предлагается использовать критерий чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства, который отражает предельно допустимое соотношение доходности к погашению долгового обязательства и доходности вложений суммы равной сумме затрат на досрочное погашение.

2.2. МЕТОДИКИ РАСЧЕта показателей для ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ О ПРИВЛЕЧЕНИИ И ПОГАШЕНИИ ЗАИМСТВОВАНИЙ В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ ДОЛГОМ СУБЪЕКТА РФ.

2.2.1. Методика расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета.

1. Общие положения

В рамках данной методики под относительной стоимостью капитальных расходов бюджета, понимается выраженное в процентах отношение разницы средневзвешенной доходности к погашению средств, привлекаемых на финансирование проекта, и ожидаемого темпа прироста совокупного индекса цен в строительстве за приемлемый для органа исполнительной власти субъекта РФ период отсрочки реализации проекта к ожидаемому темпу прироста совокупного индекса цен в строительстве за этот период отсрочки.

В рамках данной методики под капитальными расходами понимаются  капитальные расходы бюджета субъекта РФ на капитальный ремонт и расходы, создающие или увеличивающие имущество субъекта РФ, отнесенные к следующим кодами экономической классификации расходов:

240200 Капитальное строительство

240300 Капитальный ремонт

Приемлемый период отсрочки реализации проекта – максимальный срок, на который администрация субъекта РФ готова перенести финансирование капитальных расходов в рамках данного проекта без ущерба для реализации программы социально-экономического развития региона.

Проект – обособленная в рамках управленческого учета сумма капитальных расходов бюджета, направленная на решение какой-либо задачи развития региона.

Финансирование проекта – осуществление соответствующим органом исполнительной  расходных полномочий в рамках реализации проекта.

2. Расчет относительной стоимости капитальных расходов бюджета.

Расчет относительной стоимости капитальных расходов бюджета, состоит из трех частей:

  1.  Расчет средневзвешенной стоимости средств, привлекаемых для финансирования проекта, приведенной к окончанию периода отсрочки реализации проекта.
  2.  Расчет ожидаемого темпа прироста индекса цен в строительстве за период отсрочки реализации проекта.
  3.  Расчет относительной стоимости капитальных расходов бюджета.

Расчет средневзвешенной стоимости средств, привлекаемых для финансирования проекта, приведенной к окончанию периода отсрочки реализации проекта.

Расчет средневзвешенной стоимости средств, привлекаемых для финансирования проекта, приведенной к окончанию периода отсрочки реализации проекта включает в себя:

  1.  Расчет доходности к погашению заимствования привлекаемого для финансирования проекта ()
  2.  Расчет доходности к погашению i-го заимствования привлекаемого для финансирования проекта, приведенной к окончанию периода отсрочки ().
  3.  Расчет средневзвешенной стоимости привлеченных средств, приведенной к окончанию периода отсрочки ().

Доходность к погашению заимствования привлекаемого для финансирования проекта (, %) рассчитывается из формулы:

, (1)

где:

i – номер процентной выплаты по обязательству;

j – номер выплаты по погашению основного долга по обязательству;

k – номер выплаты комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с размещением, обращением и погашением обязательства ;

n – количество процентных выплат по обязательству, оставшихся до даты погашения;

m – количество выплат по погашению основного долга по обязательству, оставшихся до даты погашения;

l – количество выплат комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с размещением, обращением и погашением обязательства, оставшихся до даты погашения ;

P – цена привлечения основного долга по обязательству, руб.;

А – сумма начисленных на дату размещения с даты последней процентной выплаты процентов по обязательству, руб.;

Exp – сумма комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с размещением долгового обязательства, руб.;

Сi – сумма i-ой процентной выплаты, руб.;

Nj – сумма j-ой выплаты по погашению основного долга, руб.;

Ek – сумма k-ой выплаты комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с обращением и погашением обязательства, оставшихся до даты погашения, руб.;

ti – количество дней с даты размещения до даты i-ой процентной выплаты;

tj – количество дней с даты размещения до даты j-ой выплаты по погашению основного долга;

tk – количество дней с даты размещения до даты k-ой выплаты комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с обращением и погашением обязательства.

 

Доходность к погашению заимствования привлекаемого для финансирования проекта, приведенная к окончанию периода отсрочки () рассчитывается по формуле:

                         (2)

где:

– доходность к погашению по i-му обязательству, %;

– срок до погашения i-го обязательства;

– срок до окончания периода отсрочки с даты размещения i-го обязательства.

Средневзвешенная стоимость привлеченных средств, приведенная к концу периода отсрочки () рассчитывается по формуле:

, %                           (3)   

где:

- номер заимствования, привлекаемого для финансирования проекта;

- общее количество заимствований, привлекаемых для финансирования проекта;

- объем i-го заимствования, привлекаемого для финансирования проекта.

Расчет ожидаемого темпа прироста индекса цен в строительстве за период отсрочки реализации проекта.

Расчет ожидаемого темпа прироста индекса цен в строительстве за период отсрочки реализации проекта состоит из двух этапов:

  1.  Расчет совокупного накопленного индекса цен в строительстве ()
  2.  Расчет темпа прироста совокупного индекса цен в строительстве ().

Совокупный накопленный индекс цен в строительстве на момент t-го финансирования капитальных расходов в рамках данного проекта () рассчитывается по формуле:

,                      (4)

где:

- накопленные индексы соответственно заработной платы, эксплуатации машин (механизмов) и стоимости материалов в строительстве на момент t-го финансирования капитальных расходов в рамках данного проекта. Значения этих  показателей берутся из региональных статистических сборников или рассчитываются на основании экспертной оценки. Расчет показателей находится за рамками данной методики;

- удельные веса в структуре t-го финансирования проекта соответственно заработной платы, эксплуатации машин (механизмов) и стоимости материалов в строительстве23.

Ожидаемый совокупный накопленный индекс цен в строительстве на конец периода отсрочки () рассчитывается по формуле аналогичной формуле (4) на основании региональных статистических данных или экспертной оценки.

Темп прироста совокупного индекса цен в строительстве () рассчитывается по формуле:

,%                                (5)

где:

– номер финансирования проекта;

- объем t-го финансирования.

– срок до окончания периода отсрочки с даты t-го финансирования.

Расчет относительной стоимости капитальных расходов бюджета.

Относительная стоимость капитальных расходов бюджета  рассчитывается по формуле:

%                         (6)

3. Трактовка результата расчета.

Отрицательное значение относительной стоимости капитальных расходов бюджета является критерием принятия решения о привлечении заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ.

Пример расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета представлен в Приложении №2.

2.2.2. Методика расчета относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования).

1. Общие положения

В рамках данной методики под реструктуризацией (рефинансированием) понимаются операции по добровольному досрочному погашению одних долговых обязательств за счет средств, полученных в результате размещения новых обязательств.

Под  относительной стоимостью реструктуризации (рефинансирования) в данной методике понимается выраженное в процентах отношение разницы между рублевой доходностью к погашению по привлекаемому обязательству, приведенной к дате погашения существующего обязательства и рублевой доходностью к погашению  реструктурируемого обязательства,  к рублевой доходности к погашению реструктурируемого обязательства.

2. Расчет относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования)

Расчет относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования) состоит из трех частей:

  1.  Расчет доходности к погашению реструктурируемого обязательства.
  2.  Расчет доходности к погашению привлекаемого долгового обязательства, приведенной к дате погашения реструктурируемого обязательства.
  3.  Расчет относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования).

Расчет доходности к погашению реструктурируемого обязательства.

Доходность к погашению реструктурируемого обязательства (, %) рассчитывается из формулы:

,(1)

где:

i – номер процентной выплаты по обязательству;

j – номер выплаты по погашению основного долга по обязательству;

k – номер выплаты комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с размещением, обращением и погашением обязательства ;

n – количество процентных выплат по обязательству, оставшихся до даты погашения;

m – количество выплат по погашению основного долга по обязательству, оставшихся до даты погашения;

l – количество выплат комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с размещением, обращением и погашением обязательства, оставшихся до даты погашения ;

PP – цена погашения основного долга обязательства, руб.;

АP – сумма начисленных с даты последней процентной выплаты процентов по обязательству руб.;

ExpP – сумма комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с досрочным погашением долгового обязательства руб.;

СPi – сумма i-ой процентной выплаты руб.;

NPj – сумма j-ой выплаты по погашению основного долга руб.;

EPk – сумма k-ой выплаты комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с обращением и погашением обязательства, оставшихся до даты погашения руб.;

ti – количество дней с даты досрочного погашения до даты i-ой процентной выплаты;

tj количество дней с даты досрочного погашения до даты j-ой выплаты по погашению основного долга;

tk количество дней с даты досрочного погашения до даты k-ой выплаты комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с обращением и погашением обязательства.

Расчет доходности к погашению привлекаемого долгового обязательства, приведенной к дате погашения реструктурируемого обязательства

Расчет доходности к погашению привлекаемого долгового обязательства, приведенной к дате погашения реструктурируемого обязательства, состоит из двух частей:

  1.  Расчет доходности к погашению привлекаемого долгового обязательства.
  2.  Расчет доходности к погашению привлекаемого долгового обязательства, приведенной к дате погашения реструктурируемого обязательства.

Доходность к погашению привлекаемого долгового обязательства () рассчитывается из формулы (1), где PН , АН , ExpН , СНi , NНj , EНk , ti , tj  , tk – соответствующие параметры размещения долгового обязательства.

Доходность к погашению привлекаемого долгового обязательства, приведенная к дате погашения реструктурируемого обязательства рассчитывается по формуле:

                         (2)

где:

– доходность к погашению привлекаемого обязательства, %;

– количество дней  до погашения, привлекаемого обязательства;

– количество дней до погашения, реструктурируемого обязательства.

Расчет относительной стоимости  реструктуризации (рефинансирования)

Относительная стоимость реструктуризации (рефинансирования) (Rреф)рассчитывается по формуле:

 %                                                                   (3)

3. Трактовка результата

Отрицательное значение относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования) является критерием принятия решения о привлечении заемных средств для досрочного погашения долговых обязательств субъекта РФ.  

Пример расчета относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования) представлен в Приложении №3

2.2.3. Методика расчета чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства.

1. Общие положения

В рамках данной методики под Уполномоченными банками, понимаются банки, которые, отбирались на  конкурсной основе и получали аккредитацию при Правительстве соответствующего региона на размещение в них средств бюджета.

Под чистой доходностью досрочного погашения долгового обязательства, понимается  разница между доходностью к погашению данного обязательства и средневзвешенной по объему собственного капитала Уполномоченных банков эффективной доходности вложения средств бюджета в сумме расходов на досрочное погашение на срок оставшийся до погашения данного обязательства.

2. Расчет чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства

Расчет чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства состоит из трех частей:

  1.  Расчет доходности к погашению досрочно погашаемого обязательства.
  2.  Расчет средневзвешенной по объему собственного капитала Уполномоченных банков эффективной доходности вложения средств бюджета.
  3.  Расчет чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства.

Расчет доходности к погашению досрочно погашаемого обязательства.

Доходность к погашению реструктурируемого обязательства (, %) рассчитывается из формулы:

,(1)

где:

i – номер процентной выплаты по обязательству;

j – номер выплаты по погашению основного долга по обязательству;

k – номер выплаты комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с размещением, обращением и погашением обязательства ;

n – количество процентных выплат по обязательству, оставшихся до даты погашения;

m – количество выплат по погашению основного долга по обязательству, оставшихся до даты погашения;

l – количество выплат комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с размещением, обращением и погашением обязательства, оставшихся до даты погашения ;

PП – цена погашения основного долга обязательства руб.;

АП – сумма начисленных с даты последней процентной выплаты процентов по обязательству, руб.;

ExpП – сумма комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с досрочным погашением долгового обязательства, руб.;

СПi – сумма i-ой процентной выплаты, руб.;

NПj – сумма j-ой выплаты по погашению основного долга, руб.;

EПk – сумма k-ой выплаты комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с обращением и погашением обязательства, оставшихся до даты погашения, руб.;

ti – количество дней с даты досрочного погашения до даты i-ой процентной выплаты;

tj количество дней с даты досрочного погашения до даты j-ой выплаты по погашению основного долга;

tk – количество дней с даты досрочного погашения до даты k-ой выплаты комиссионных вознаграждений, премий и сборов, связанных с обращением и погашением обязательства.

Расчет средневзвешенной по объему собственного капитала Уполномоченных банков эффективной доходности вложения средств бюджета

Расчет средневзвешенной по объему собственного капитала Уполномоченных банков эффективной доходности вложения средств бюджета состоит из двух частей:

  1.  Расчет эффективной доходности вложений средств бюджета в депозит Уполномоченного банка.
  2.  Расчет средневзвешенной по объему собственного капитала Уполномоченных банков эффективной доходности вложения средств бюджета.

Эффективная доходность вложений средств бюджета в депозит Уполномоченного банка (, %)  рассчитывается из следующей формулы:

,   (2)

где:

i – номер процентной выплаты по депозиту;

j – номер выплаты по погашению основного долга по депозиту;

k – номер уполномоченного банка ;

n – количество процентных выплат по депозиту;

m – количество выплат по погашению основного долга по депозиту;

SД k – сумма депозита, руб. Она равна сумме значений  PП , АП и ExpП  взятых из формулы (1);

СДi – сумма i-ой процентной выплаты по депозиту, руб.;

NДj – сумма j-ой выплаты по погашению основного долга по депозиту, руб.;

ti – количество дней с даты планируемого размещения средств в депозит, которая совпадает с планируемой датой досрочного погашения кредита, до даты i-ой процентной выплаты по депозиту;

tj количество дней с даты планируемого размещения средств в депозит, которая совпадает с планируемой датой досрочного погашения кредита, до даты j-ой выплаты по погашению основного долга по депозиту. При этом дата последней выплаты по депозиту должна совпадать с датой погашения долгового обязательства, определенной первоначальным условиями размещения данного долгового обязательства.

Средневзвешенная по объему собственного капитала Уполномоченных банков эффективная доходность вложения средств бюджета () рассчитывается по формуле:

, %                    (3)   

где:

k- номер Уполномоченного банка;

l- общее количество Уполномоченных банков в регионе;

Vk- объем собственного капитала k-го Уполномоченного банка;

- доходность вложений средств бюджета в депозит k-го Уполномоченного банка.

Расчет чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства

Расчет чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства рассчитывается по следующей формуле:

, %      (4)

3. Трактовка результата расчета.

Положительное значение чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства является критерием досрочного погашения долговых обязательств субъекта РФ за счет избытка платежеспособности.

Пример расчета чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства представлен в Приложении №4.

Выводы по параграфу 2.2.

Представленные методики позволяют рассчитать численные значения указанных ранее показателей и на их основании принять решения:

  •  о привлечении заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ.
  •  о привлечении заемных средств для досрочного погашения существующих  долговых обязательств субъекта РФ.
  •  о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избытка платежеспособности бюджета.

Выводы по Главе 2.

Критерием принятия решения о привлечении заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ является отрицательное значение относительной стоимости капитальных расходов бюджета.  Значение этого показателя рассчитывается на основании Методики расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета.

Критерием принятия решения о привлечении заемных средств для досрочного погашения долговых обязательств субъекта РФ является отрицательное значение относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования). Значение этого показателя рассчитывается на основании Методики расчета относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования).

Критерием принятия решений о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ за счет избытка платежеспособности является положительное значение  чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства. Значение этого показателя рассчитывается на основании Методики расчета чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства.


Заключение

В процессе исследований, проведенных в диссертации, получены следующие основные  результаты:

  1.  Разработан  критерий привлечения заемных средств для финансирования капитальных расходов бюджета субъекта РФ – критерий относительной стоимости капитальных расходов бюджета.
  2.  Разработан критерий принятия решений о привлечении заемных средств для досрочного погашения существующих долговых обязательств субъекта РФ – критерий относительной стоимости рефинансирования.
  3.  Разработан критерий  принятия решений о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избытка платежеспособности бюджета - критерий чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства.
  4.  Разработана Методика расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета.
  5.  Разработана Методика расчета относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования).
  6.  Разработана Методика расчета чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства.

Полученные в процессе исследования результаты позволяют сделать следующие  выводы и дать ряд рекомендаций:

  1.  Предложенный критерий относительной стоимости капитальных расходов бюджета, который отражает предельно допустимое соотношение стоимости долга со стоимостью отсрочки капитальных расходов, позволяет принимать решения о финансировании капитальных расходов бюджета субъекта РФ за счет заемных средств.
  2.  Предложенный критерий относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования), который отражает предельно допустимое соотношение стоимостей, погашаемого и привлекаемого обязательства на едином периоде – сроке, оставшемся до погашения реструктурируемого обязательства, позволяет принимать решения о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ за счет заемных средств.
  3.  Предложенный критерий чистой доходности досрочного погашения долгового обязательства, который отражает предельно допустимое соотношение доходности к погашению долгового обязательства и доходности вложений суммы равной сумме затрат на досрочное погашение, позволяет принимать решения о досрочном погашении долговых обязательств субъекта РФ в условиях избыточной платежеспособности.
  4.  Разработанные методики, в дополнение к уже существующим, могут быть использованы администрацией субъектов РФ в процессе планирования и оценки указанных операций.


СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 

  1.  Бюджетный Кодекс Российской Федерации. В редакции Федерального Закона  от 29.12.2004г. № 195-ФЗ
  2.  Приказ Министерства финансов РФ от 11.12.2002г. №127н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»
  3.  Постановление Правительства Москвы от 06.05.2003г. №318-ПП «Концепция управления государственным долгом г. Москвы и использования заемных средств в городском бюджете»
  4.  А. Вавилов «Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления»// ООО «Городец-издат», М., 2003г., С. –395
  5.  С. Б. Пахомов «Люди долга. Профессиональное управление долгом регионов и муниципалитетов» // Современная экономика и право, М. – 2004г., С. – 212.
  6.  Э. Добсон, «Долг и инвестиции для субъектов Российской Федерации», Институт экономики переходного периода, М.-2000г., С. – 143
  7.  Т.Г. Вакуленко, Л.Ф. Фомина «Анализ бухгалтерской (финансовой) отчетности для принятия управленческих решений» // Издательский  Дом «Герда», М. – С-П, 1999г., С. – 159
  8.  Л. Н. Лыкова, Н. Б. Крылова, А. Б. Чебанова, «Долговая политика регионов: Российская практика и мировые тенденции»,// Наука, М. – 2003г., С. – 266
  9.  Р. Брейли С. Майерс, «Принципы корпоративных финансов»//Тройка-Диолог,М.1997г., С. – 1120
  10.  Ю. Бригхем, Л. Гапенски «Финансовый менеджмент», Том2 // Экономическая школа, С-П.,1997г., С.- 669
  11.  Хорхе Мартинес – Васкес, Джеймсон Бо, «Переход России к новому федерализму»,// Весь мир, М. – 2002г., С. – 120
  12.   М.Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури «Основы менеджмента» // Дело, М., 2002г., С. – 701
  13.  Учебник: А. Б. Бабич, Л. Н. Павлова «Государственные и муниципальные финансы»//ЮНИТИ, М. – 2000г., С. – 688
  14.  Учебник: под ред. М. В. Климович, С. М. Тумасянц и др., «Управление инвестиционно-заемными системами» // Издательский Дом «РЦБ», М.-1998г., С. – 304
  15.  Учебник: Экономическая экспертная группа (EEG), Fitch Ratings, «Учебник по управлению долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне»,  М. – 2005г., С. – 410
  16.  И. Р. Гафуров, «Инвестиционная привлекательность регионов» // Журнал «Управление риском» №1 (33), М. 2005г., С.-72 (стр. 2-7)
  17.  А. Г. Силуанов «О совершенствовании системы управления государственным долгом субъектов РФ» // Журнал «Региональные Финансы» Выпуск №6, М.- 2004г., С.-84, (стр. 5-6)
  18.  «Международный опыт управления заимствованиями на региональном уровне», подготовлено на основании отчета Standart&Poor`s / «Региональные Финансы» Выпуск №6// Журнал «Региональные Финансы» Выпуск №6, М.- 2004г., С.-84, (стр. 79- 82)
  19.  Экономическая экспертная группа (EEG) и Fitch Ratings, «Международный опыт управления региональным долгом» // Материалы к итоговому семинару по проекту МБРР "Управление долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне», прошедшему  29-30 марта 2005г. в Москве.
  20.  Экономическая экспертная группа (EEG), Fitch Ratings, «Основные положения Стандартов управления долгом и условными обязательствами субъекта РФ» // Материалы к итоговому семинару по проекту МБРР "Управление долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне», прошедшему  29-30 марта 2005г. в Москве


ПРИЛОЖЕНИЯ


Приложение № 1.                «Долговая емкость бюджета»

Долговая емкость (профиль заёмной мощности) бюджета определяется как превышение доходов бюджета субъекта РФ (муниципального образования) над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. При этом интервал времени не может быть короче длительности перспективного финансового плана, а период – превосходить финансовый год.

Фактически долговая ёмкость бюджета определяет предельные объёмы погашения и обслуживания долговых обязательств, которые можно осуществлять за счёт доходов бюджета. Долговая ёмкость бюджета определяется в рамках системы бюджетного планирования.

Расчёт долговой емкости бюджета осуществляется по следующей формуле.

Весь интервал времени, на котором производится расчёт, разбивается на периоды расчёта. В каждом периоде расчёта i на основе прогнозных данных рассчитывается превышение доходов над текущими расходами бюджета без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств, ДЕi:

ДЕi = Доходыi – Текущие_Расходыi,

где

Доходыi – доходы, поступившие в бюджет, в i-ом периоде (например, квартале);

Текущие_Расходыi– текущие расходы бюджета без учета расходов на обслуживание существующих долговых обязательств, произведённые в i-ом периоде.

Набор ДЕi для всех периодов (например, кварталов) представляет собой долговую емкость бюджета на выбранном интервале времени ДЕ = {ДЕi}, i=1,…,N, где N –число периодов в интервале расчёта.

1. Планирование прямых и условных обязательств

Процесс планирования прямых и условных обязательств состоит из двух этапов.

1. Планирование расходов по погашению и обслуживанию уже принятых прямых и условных обязательств.

2. Планирование объёмов вновь привлекаемых прямых и условных обязательств.

1.1. Планирование погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и условных обязательств

Основной целью планирования погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и условных обязательств является оценка возможности их исполнения за счёт доходов бюджета в планируемом интервале времени. Исходной информацией для расчетов являются:

  •  объём и условия привлечения имеющихся прямых и условных обязательств;
  •  долговая ёмкость бюджета.

Сведения об объёме и условиях привлечения уже имеющихся прямых и условных обязательств содержатся в системе управления долгом и условными обязательствами. Величина долговой ёмкости бюджета передаётся в систему управления долгом и условными обязательствами из системы бюджетного планирования.

1.2. Процедура планирования обслуживания и погашения уже имеющихся прямых и условных обязательств состоит из следующих этапов.

1. На основе данных об объёме и условиях привлечения прямых и условных обязательств, составляется сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств.

Расчёт сводного графика осуществляется по следующей формуле.

Весь интервал времени, на котором производится расчёт, разбивается на периоды расчёта. Для каждого периода расчёта i определяется суммарный объём платежей по обслуживанию и погашению прямых обязательств и ожидаемых платежей по условным обязательствам в данном периоде, СГi:

,

где

Погашениеij – расходы на погашение прямого обязательства j в i-ом периоде (например, в квартале),

Обслуживаниеij – расходы на обслуживание прямого обязательства j в i-ом периоде,

Ожидаемый платёжik – ожидаемый платёж по k-ому условному обязательству в i-ом периоде. Ожидаемый платёж по условному обязательству представляет собой произведение объёма возможной выплаты по обязательству на оценку вероятности возникновения обязательства у администрации (например, вероятности наступления гарантийного случая). Сведения об ожидаемых платежах по условным обязательствам предоставляются органами исполнительной власти субъекта РФ (муниципального образования), уполномоченными контролировать финансовое состояние получателей гарантий и управлять собственностью.

Если погашение или обслуживание обязательства не произведено в срок, то при построении сводного графика исполнение просроченных обязательств относится на следующий период. При таком подходе погашение всей просроченной и не реструктурированной кредиторской задолженности относится к текущему году.

Набор СГi для всех периодов представляет собой сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств, СГ = {СГi}, i=1,…,N , где N –число периодов в интервале расчёта.

В зависимости от целей планирования (оперативное, краткосрочное или долгосрочное) периодом графика может быть день, неделя, месяц, квартал или год.

2. Сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств сравнивается с долговой емкостью бюджета. Для этого строится разность долговой емкости и сводного графика. Эта разность является доступной долговой емкостью для новых заимствований, ДДЕ:

ДДЕi = ДЕi – СГi, для каждого i=1,…N,

где

ДЕi – долговая емкость в i-ом периоде

СГi – платежи по исполнению уже принятых прямых и условных обязательств,

i – период расчёта,  N – число периодов расчёта в интервале планирования.

Набор ДДЕi для всех периодов представляет собой доступную долговую емкость бюджета для новых заимствований на выбранном интервале планирования ДДЕ = {ДДЕi}, i=1,…,N.

При средне- и долгосрочном планировании ДДЕ строится с периодом, равным году, а при оперативном и краткосрочном планировании – с более мелким временным периодом.

Если доступная долговая ёмкость для новых заимствований положительна на всём интервале планирования, то может быть осуществлено привлечение новых заимствований.

Если доступная долговая ёмкость для новых заимствований окажется отрицательной в каком-либо периоде, то это означает, что в этом периоде исполнение прямых и условных обязательств за счёт доходов бюджета невозможно. В зависимости от длительности периода с отрицательной доступной долговой ёмкостью возможны два случая:

  •  Если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости бюджета. Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году, до проведения рефинансирования или досрочного погашения невозможно.
  •  Если доступная долговая ёмкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то это означает, что возникает кассовый разрыв бюджета. Решить проблему в этом случае можно с помощью рефинансирования обязательств, а также за счет привлечения в соответствующем году краткосрочного заимствования на финансирование кассового разрыва.

Таким образом, доступная долговая ёмкость бюджета для новых заимствований оценивается для каждого периода внутри интервала планирования и представляет собой средства бюджета после исполнения уже принятых прямых и ожидаемых условных обязательств в соответствующем периоде.

Доступная долговая емкость для первого финансового года в интервале планирования является свободными средствами бюджета, которые могут быть направлены на:

  •  финансирование инвестиционной программы (программы капитальных расходов);
  •  досрочное погашение обязательств с целью снижения долговой нагрузки на бюджет.

Значения доступной долговой ёмкости в последующие годы являются ограничениями по объему при планировании новых прямых и условных обязательств.

Результатом планирования обслуживания и погашения уже имеющихся прямых и условных обязательств являются:

  •  сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по исполнению условных обязательств, СГ;
  •  потребность в заимствованиях на цели рефинансирования уже имеющихся прямых и условных обязательств;
  •  доступная долговая емкость бюджета для новых заимствований, ДДЕ.

Сводный график обслуживания и погашения передается в систему бюджетного планирования, а остальные результаты данного этапа планирования используются системой управления долгом при планировании вновь привлекаемых прямых и условных обязательств.

2. Планирование объёмов вновь привлекаемых прямых и условных обязательств

При планировании вновь привлекаемых прямых и условных обязательств должны быть учтены следующие ограничения:

  •  ограничения, установленные Бюджетным Кодексом РФ;
  •  набор ограничений, накладываемых доступной долговой емкостью бюджета ДДЕ для новых заимствований.

Планирование привлечения прямых и условных обязательств производится раздельно для прямых и условных обязательств. При этом доступная долговая ёмкость для новых заимствований, ДДЕ, делится на три части :

ДДЕ = ДДЕу + ДДЕп + ДДЕо,

где

ДДЕу – часть доступной долговой ёмкости бюджета, предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь принимаемым условным обязательствам (“резерв по возможной ответственности”);

ДДЕп – часть доступной долговой ёмкости бюджета, отводимая на платежи по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых прямых обязательств;

ДДЕо – неиспользуемая (“страховочная”) часть доступной долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности бюджета, возникающий вследствие ошибок прогнозирования. Величина ДДЕо определяется администрацией субъекта или муниципального образования как фиксированная величина или доля ДДЕ и зависит от точности бюджетного прогноза. В случае отсутствия оценок точности прогноза целесообразно установить ДДЕо в объеме 10% ДДЕ.

Соотношение между ДДЕу и ДДЕп, либо доли, которые они составляют в доступной долговой емкости в каждом интервале планирования, определяются органом власти субъекта РФ (муниципального образования), определяющим экономическую и бюджетную политики администрации.

2.1. Планирование новых условных обязательств

Планирование новых условных обязательств распространяется только на вновь выдаваемые гарантии. Условные обязательства по возможной субсидиарной ответственности администраций не планируются, а лишь контролируются.

Для планирования вновь выдаваемых гарантий системе управления долгом требуется их перечень.

Список планируемых гарантий предоставляет орган исполнительной власти субъекта РФ (муниципального образования), уполномоченный проводить конкурсный отбор заявок на предоставление гарантий. Список планируемых гарантий должен быть упорядочен по приоритетности их предоставления в порядке снижения приоритетности. Кроме этого орган исполнительной власти субъекта РФ (муниципального образования), уполномоченный контролировать финансовое состояние получателей гарантий, предоставляет сведения об ожидаемых платежах по планируемым гарантиям.

Рекомендуемая процедура планирования условных обязательств состоит из следующих этапов:

1. Из упорядоченного списка гарантий, начиная с его начала, поочередно выбираются гарантии, которые могут быть предоставлены. Для каждой выбранной гарантии, k, строится график ожидаемых платежей, ОПгарантия k. Этот график вычитается из ДДЕу и образуются новые значения доступной долговой емкости, отводимой на покрытие ответственности по новым гарантиям:

ДДЕу = ДДЕу – ОПгарантия k

2. Если после выбора очередной гарантии из списка ДДЕу оказывается положительной на всём интервале планирования, то гарантия считается отобранной для выдачи в планируемом интервале.

3. Процедура повторяется для следующей по списку гарантии пока:

- список гарантий не исчерпается, или

- для очередной гарантии значение ДДЕу хотя бы в одном из периодов интервала планирования не окажется отрицательным.

Результатом данной процедуры планирования является список планируемых к принятию в будущем периоде условных обязательств, а также график ожидаемых платежей по этим условным обязательствам.

2.2. Планирование прямых обязательств

Виды прямых обязательств

По целям заимствований прямые обязательства делятся на три вида:

1. Заимствования на рефинансирование, привлекаемые для погашения уже существующих обязательств.

2. Заимствования на покрытие кассовых разрывов бюджета. Под кассовым разрывом бюджета понимается краткосрочное, в пределах нескольких месяцев одного финансового года, превышение расходных обязательств бюджета над бюджетными доходами, которое в последующие месяцы года компенсируется соответствующим превышением доходов бюджета над его расходами. Погашение таких заимствований должно быть произведено в пределах финансового года, в котором они привлекаются.

3. Инвестиционные заимствования – заимствования, привлекаемые для финансирования капитальных расходов бюджета, и погашаемые вне пределов финансового года, в котором они были привлечены.

Исходя из сроков погашения различных видов обязательств, планирование инвестиционных заимствований и заимствований на рефинансирование осуществляется по одной процедуре, а заимствований на финансирование кассовых разрывов – по другой.

Планирование инвестиционных заимствований и заимствований на рефинансирование

Потребность в рефинансировании возникает, когда объёмы обслуживания и погашения уже существующих обязательств выходят за установленные ограничения (законодательные ограничения или пределы долговой емкости бюджета). Потребность в таком заимствовании должна удовлетворяться в первоочередном порядке.

Процедура планирования инвестиционных заимствований и заимствований на рефинансирование включает следующие этапы:

1. Определение потребностей в заимствованиях на указанные цели.

Потребность в заимствованиях на рефинансирование определяется системой управления долгом и условными обязательствами на стадии планирования погашения и обслуживания уже имеющихся прямых и условных обязательств.

Потребность в инвестиционных заимствованиях определяется органом исполнительной власти субъекта РФ (муниципального образования), формирующим инвестиционную программу (программу капитальных расходов). Инвестиционная программа представляется в систему управления долгом в форме упорядоченного по социально-экономической значимости списка инвестиционных проектов (программ) со сроками их реализации и с графиками их финансирования.

2. Определение возможных объёмов заимствований.

На первом этапе планируются заимствования на рефинансирование. Заимствования планируются таким образом, чтобы сводный график обслуживания и погашения прямых обязательств и ожидаемых платежей по условным обязательствам с учетом рефинансирования не выходил за установленные ограничения (законодательные ограничения или пределы долговой емкости бюджета). Желательно, чтобы в результате рефинансирования сводный график был как можно более равномерным на всём интервале планирования.

График погашения и обслуживания заимствований на рефинансирование исключается из доступной долговой емкости. Результатом этого этапа является новая доступная долговая емкость бюджета для прямых обязательств .

Затем определяется объём инвестиционных заимствований по следующей процедуре.

  •  Из списка инвестиционных проектов начиная с его начала, поочередно выбираются проекты. Срок реализации проекта определяет, с учётом доступности определённых заёмных инструментов на рынке заимствований, целевую начальную дату погашения заимствований. На основе консервативной (пессимистичной) рыночной оценки строится график обслуживания и погашения предполагаемого заимствования, j: Погашение j+Обслуживаниеj. Этот график вычитается из  и образуются новые значения доступной долговой ёмкости для новых прямых прямых обязательств:

= – (Погашение j+Обслуживаниеj)

  •  Если после выбора очередного проекта из списка оказывается положительной на всём интервале планирования, то проект считается отобранным для финансирования в планируемом интервале.
  •  Процедура повторяется для следующего по списку проекта пока:
  •  список проектов не исчерпается, или
  •  для очередного проекта хотя бы в одном из периодов интервала планирования  не окажется отрицательным, или не нарушатся законодательные ограничения на объёмы долга и его обслуживания.

Результатом процедуры определения возможных объёмов заимствований являются предельные допустимые объёмы заимствований с разными сроками до погашения.

3. Выбор конкретных заёмных инструментов.

Заёмные инструменты выбираются на основе трёх следующих критериев, приведённых в порядке их приоритетности.

  •  Величина рисков. Основным риском, который оценивается на этапе выбора инструментов заимствования, является риск процентной ставки.
  •  Сроки погашения. Главное требования к выбору сроков погашения это реализация графика обслуживания и погашения, определённого на предыдущем этапе.
  •  Стоимость заимствований. При доступности на рынке нескольких инструментов с приемлемыми уровнем риска и сроками погашения, определяющим критерием становится стоимость заимствования. Сравнение стоимости заимствований производится на основе приведённой стоимости.

Результатом процедуры планирования инвестиционных заимствований и заимствований на рефинансирование является набор конкретных рыночных инструментов с графиком их обслуживания и погашения, а также список инвестиционных проектов, которые могут быть профинансированы в планируемом году.

Планирование заимствований на финансирование кассовых разрывов

Процедура планирования заимствований на финансирование кассовых разрывов на планируемый год включает следующие этапы.

1. Определение потребности в заимствованиях. Потребность формулируется в рамках системы бюджетного планирования и передается в систему управления долгом в форме величины и длительности кассовых разрывов.

2. Выбор инструментов для финансирования. Конкретные инструменты выбираются исходя из того, что:

  •  сроки привлечения определяются длительностью кассовых разрывов;
  •  стоимость заимствований должна быть минимальной.

Результатом процедуры планирования заимствований на финансирование кассовых разрывов является набор конкретных рыночных инструментов с графиком их обслуживания и погашения.


Приложение № 2.                «Пример расчета относительной стоимости капитальных расходов бюджета»

Администрация региона хочет оценить целесообразность отсрочки капитальных расходов текущего года, финансирование которых планировалось осуществить за счет заемных средств. Параметры финансирования и заемных средств приведены ниже.

Таблица 1. Параметры капитальных расходов.

Наименование показателя

Обозначение

Значение

Номер финансирования

t

1

Сумма отсрочки, млн руб

S

800,00

Первоначально установленная дата расходов расходования

 

Июнь 05

Период отсрочки

180

Дата окончания периода отсрочки

 

Ноябрь 05

Текущие значения накопленных индексов

104,00

104,80

105,00

Удельные веса в структуре t-го финансирования проекта

0,30

0,05

0,65

Ожидаемые значения накопленных индексов

106,80

105,50

107,00

Удельные веса в структуре t-го финансирования проекта

0,30

0,05

0,65

Таблица 2. Параметры заемных средств.

Наименование показателя

Обозначение

Займ 1

Займ 2

Номер заимствования

t

1

2

Сумма займа, млн руб

V

500,00

300,00

Дата окончания перииода отсрочки финансирования

 

Ноябрь 05

Ноябрь 05

Дата размещения

 

Июнь 05

Июнь 05

Срок до окончания периода отсрочки с даты размещения

180

180

Дней до погашения обязательства

720

360

Дата погашения обязательства

 

Май 07

Май 06

Количество выплат в погашение основного долга

m

1

1

Номинал обязательства, млн. руб.

N

500,00

300,00

Количество процентных выплат

n

4

4

Периодичность процентных выплат, дней

 

180

90

Ставка по процентным выплатам, % в год

 

5,00

4,00

Сумма процентной выплаты, млн. руб.

Ci

12,50

3,00

Цена основного долга, млн. руб.

P

495,00

300,00

Начисленные проценты до момента размещения, млн. руб.

A

5,00

0,00

ШАГ 1. Расчет доходности к погашению заимствований привлекаемых для финансирования проекта.  

Доходность к погашению Займа №1 рассчитывается из формулы:

,  

Отсюда = 5,13, % в год

Доходность к погашению Займа №2 рассчитывается из формулы:

,  

Отсюда = 4,12, % в год.

ШАГ 2. Расчет, приведенной к окончанию периода отсрочки, доходности к погашению заимствований привлекаемого для финансирования проекта.

Для Займа №1:

   

Таким образом, = 4,95 % в год.

Для Займа №2:

                        

Таким образом, = 4,95 , % в год

ШАГ 3. Расчет, средневзвешенной стоимости привлеченных средств, приведенных к концу периода отсрочки.

, %  в год.                      Таким образом, = 4,95 , % в год

 

ШАГ 4. Расчет совокупного накопленного индекса цен в строительстве на текущий момент времени и на дату окончания периода отсрочки.

На текущий момент времени ( t=0) .

,                      

Таким образом, = 104,69 , %

На дату окончания периода отсрочки.

,                      

Таким образом, = 106,87 , %

ШАГ 5. Расчет темпа прироста совокупного индекса цен в строительстве.

,  %   в год                           

Таким образом,  = 4,13 % в год.

ШАГ 6. Расчет относительной стоимости капитальных расходов бюджета

, %        

Таким образом,  = 0,12 %.

ШАГ 6.  Трактовка результата расчета.

> 0, следовательно, привлечение заемных средств для финансирования капитальных расходов не целесообразно.

Поэтому администрация региона должна перенести сроки финансирования капитальных расходов на 180 дней и произвести его за счет накопленных средств бюджета.


Приложение № 3.                            «Пример расчета относительной стоимости реструктуризации (рефинансирования)»

Администрация региона планирует провести рефинансирование существующего займа. Параметры существующего и привлекаемого обязательства приведены в таблице.

Таблица 1. Параметры долговых обязательств, участвующих в рефинансировании.

Наименование показателя

Обозначение

Реструктурируемый займ

Привлекаемый займ

Номер заимствования

t

1

2

Дата размещения

 

Июнь 05

Июнь 05

Дней до погашения обязательства

720

360

Дата погашения обязательства

 

Май 07

Май 06

Количество выплат в погашение основного долга

m

1

1

Номинал обязательства, млн. руб.

N

500,00

500,00

Количество процентных выплат

n

4

4

Периодичность процентных выплат, дней

 

180

90

Ставка по процентным выплатам, % в год

 

5,00

4,00

Сумма процентной выплаты, млн. руб.

Ci

12,50

5,00

Цена основного долга, млн. руб.

P

495,00

500,00

Начисленные проценты до момента размещения, млн. руб.

A

5,00

0,00

ШАГ 1. Расчет доходности к погашению реструктурируемого обязательства.  

,  

Отсюда = 5,13, % в год

ШАГ 2. Расчет доходности к погашению привлекаемого обязательства

,  

Отсюда = 4,12, % в год.

Расчет доходности к погашению привлекаемого долгового обязательства, приведенная к дате погашения реструктурируемого обязательства.

                       

Таким образом, = 4,2 % в год.

ШАГ 3. Расчет относительной стоимости  реструктуризации (рефинансирования)

Относительная стоимость реструктуризации (рефинансирования) (Rреф)рассчитывается по формуле:

, %                                                                   

Таким образом, Rреф = -0,2 %.

ШАГ 4. Трактовка результата 

Rреф <0. Так как, отрицательное значение относительной стоимости рефинансирования является критерием принятия решения о привлечении заемных средств для досрочного погашения долговых обязательств субъекта РФ, то администрация должна принять положительное решение планируемой операции рефинансирования.


Приложение № 4.                            «Пример расчета чистой доходности досрочного погашения»

В процессе исполнения бюджета региона возникла избыточная платежеспособность бюджета. Администрация региона планирует провести досрочное погашение существующего займа. При этом существует альтернатива разместить эти средства в депозиты Уполномоченных банков.

Таблица 1. Параметры долгового обязательства.

Наименование показателя

Обозначение

Параметры погашаемого обязательства

Дата досрочного погашения

 

Июнь 05

Осталось дней до погашения обязательства

 

360

Дата погашения обязательства

 

Май 06

Количество выплат в погашение основного долга

m

1

Номинал обязательства, млн. руб.

N

99,00

Количество процентных выплат

n

2

Периодичность процентных выплат, дней

 

180

Ставка по процентным выплатам, % в год

 

5,00

Сумма процентной выплаты, млн. руб.

Ci

2,48

Цена основного долга, млн. руб.

P

100,00

Начисленные проценты до момента размещения, млн. руб.

A

0,00

Таблица 2. Параметры размещения средств в депозиты банков.

Наименование показателя

Обозначение

Банк 1

Банк 2

Номер уполномоченного банка

k

1

2

Сумма собственного капитала, млн руб

V

2 000,00

5 000,00

Дата размещения в депозит

 

Июнь 05

Июнь 05

Срок депозита

 

360

360

Дата возврата суммы вклада

 

Май 06

Май 06

Количество выплат в погашение основного долга

m

1

1

Сумма депозита, млн. руб.

Sд

100,00

100,00

Количество процентных выплат

n

4

12

Периодичность процентных выплат, дней

 

90

30

Ставка по процентным выплатам, % в год

 

4,5

4,5

Сумма процентной выплаты, млн. руб.

1,13

0,38

ШАГ 1. Расчет доходности к погашению долгового обязательства.  

,  

Отсюда = 4,06 , % в год

ШАГ 2. Расчет эффективной доходности вложений средств бюджета в депозит Уполномоченного банка.

Для Банка №1.

Отсюда = 4,64 , % в год

Для Банка №2.

Отсюда = 4,66 , % в год

ШАГ 3. Расчет средневзвешенной эффективной доходности вложений средств бюджета в депозиты Уполномоченных банков.

, % в год

Таким образом,   = 4,65 , % в год

ШАГ 4. Расчет чистой доходности досрочного погашения.

Таким образом,  = - 0,59 , % в год

ШАГ 5. Трактовка результата.

< 0. Следовательно, вложения в депозит целесообразнее досрочного погашения.

1 Здесь и далее все ссылки на Бюджетный Кодекс Российской Федерации даются в редакции Федерального Закона  от 29.12.2004г. № 195-ФЗ

2 Э. Добсон, «Долг и инвестиции для субъектов Российской Федерации», Институт экономики переходного периода, М.-2000г., С. – 143. Э. Добсон работает совместно с Министерством финансов РФ в рамках финансируемой Всемирным банком, «Программы технического содействия в области региональных финансов», а также предоставляет рекомендации администрации Санкт - Петербурга. С Э. Добсоном можно связаться по электронной почте ACDobson@aol.com

3 Учебник:  под ред. М. В. Климовича, С. М. Тумасянц «Управление инвестиционно-заемными системами» // Издательский Дом «РЦБ», М.-1998г., С. – 304.

4 Организационные структуры некоторых систем управления долгом проанализированы в работе С. Б. Пахомова «Люди долга. Профессиональное управление долгом регионов и муниципалитетов» // Современная экономика и право, М. – 2004г., С. – 212.

5 Л. Н. Лыкова, Н. Б. Крылова, А. Б. Чебанова, «Долговая политика регионов: Российская практика и мировые тенденции»,// Наука, М. – 2003г., С. – 266, (стр. 71-72).

6 Здесь и далее в разделе «Международный опыт управления региональным долгом» таблицы составлены на основании исследований, проведенных Fitch Ratings, в рамках Проекта «Технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне».

7 «Международный опыт управления заимствованиями на региональном уровне», подготовлено на основании отчета Standart&Poor`s / «Региональные Финансы» Выпуск №6// Изд. «Весь мир», М. 2004г., С.-84, (стр. 81)

8Экономическая экспертная группа(EEG) и Fitch Ratings, Материалы к итоговому семинару по проекту МБРР "Управление долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне», прошедшему  29-30 марта 2005г. в Москве.


9 М.Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури «Основы менеджмента» // Дело, М., 2002г., С. – 701,(стр. 38)

10 А.Г. Силуанов «О совершенствовании системы управления государственным долгом субъектов РФ» / «Региональные Финансы» Выпуск №6// Изд. «Весь мир», М. 2004г., С.-84, (стр. 5)

11 EEG, Fitch Ratings, «Учебник по управлению долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне»,  М. – 2005г., С. – 410 (стр. 34)

12 Хорхе Мартинес – Васкес, Джеймсон Бо, «Переход России к новому федерализму»,// Весь мир, М. – 2002г., С. – 120, (стр. 95).

13 Постановление Правительства Москвы от 06.05.2003г. №318-ПП «Концепция управления государственным долгом г. Москвы и использования заемных средств в городском бюджете»

14 EEG, Fitch Ratings, «Учебник по управлению долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне»,  М. – 2005г., С. – 410 (стр. 25-26)

15 EEG , Fitch Ratings, «Основные положения Стандартов управления долгом и условными обязательствами субъекта РФ», Материалы к итоговому семинару по проекту МБРР "Управление долгом и условными обязательствами на региональном и муниципальном уровне», прошедшему  29-30 марта 2005г. в Москве.

16 Коды экономической классификации даны в соответствии с Приказом Министерства финансов РФ от 11.12.2002г. №127н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»

17 Например, Р. Брейли С. Майерс, «Принципы корпоративных финансов»//Тройка-Диолог,М.1997г.

18 И. Р. Гафуров, «Инвестиционная привлекательность регионов» / Управление риском №1 (33), М. 2005г., (стр. 2-7)

19 Ю. Бригхем, Л. Гапенски «Финансовый менеджмент», Том2 // Экономическая школа, С-П.,1997г., С.- 669, (стр. 603-606)

20 А. Вавилов «Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления»// ООО «Городец-издат», М., 2003г., С. –395,  (стр.106) В данной работе так же  подробно рассмотрены мотивация и способы урегулирования задолженности по суверенным обязательствам.

21 Т.Г. Вакуленко, Л.Ф. Фомина «Анализ бухгалтерской (финансовой) отчетности для принятия управленческих решений» // Издательский  Дом «Герда», М. – С-П, 1999г., С. – 159 , (стр.36)

22 Основные функции Уполномоченных банков см. А. Б. Бабич, Л. Н. Павлова «Государственные и муниципальные финансы» //ЮНИТИ, М. – 2000г., С. – 688, (стр. 431 – 433)

23 Значение удельных весов различны для регионов и зависят от степени сложности производимых работ, уровня развития объектов строительной индустрии, климатических условий и прочее.


Например, по экспертным оценкам для Москвы это:


 = 0,3;  = 0,05 – 0,1;  = 0,6 – 0,65.

EMBED Equation.3

EMBED Equation.3

EMBED Equation.3

EMBED Equation.3

EMBED Equation.3  

EMBED Equation.3  

EMBED Equation.3

EMBED Equation.3

EMBED Equation.3

EMBED Equation.3


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

59919. Внеклассное мероприятие «Час – дружбы, вежливости и доброты» 82 KB
  Воспитательные задачи: воспитывать доброжелательность доброту; умение видеть красоту в простом и обыденном; умение дарить тепло и доброту; способствовать развитию кругозора детей умению мыслить и рассуждать; развивать у учащихся эстетические и духовно-нравственные способности..
59920. Классный час «Путешествие эрудитов» 38.5 KB
  За каждый правильный ответ команда получает 1 балл. В случае если команда ответила неправильно или не знает как отвечать то ход переходит другой команде. И эта команда за правильный ответ на этот вопрос получает 05 балла.
59921. Заседание клуба «Галактика» на планете Дружбы 52 KB
  А вы знаете песни о дружбе И можете исполнить хотя бы куплет и припев одной из них Звучит песня Вместе весело шагать по просторам дети все вместе подпевают Ведущий Молодцы Вы сказали что в доме Дружбы будет театр.