86756

Правовые основы, задачи, принципы организации и деятельности прокуратуры РФ. Предмет, система и основные понятия дисциплины «Прокурорский надзор»

Лекция

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Прокурор это физическое лицо состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры принятое на работу в порядке установленном Федеральным законом О прокуратуре Российской Федерации и исполняющее должностные обязанности предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора.

Русский

2015-04-10

1.23 MB

1 чел.

Лекция 1.

«Правовые основы, задачи, принципы организации и деятельности прокуратуры РФ. Предмет, система и основные понятия дисциплины «Прокурорский надзор»

ПЛАН

Основные понятия и система дисциплины.

Принципы организации и деятельности прокуратуры.

Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры РФ в современный период.

Основные понятия и система дисциплины.

Прокурорский надзор — это специфическая деятельность федеральных государственных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на ее территории. Ее содержанием является:

выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения требований законов;

установление виновных в правонарушениях;

принятие мер к устранению правонарушений и их предупреждению;

постановка вопроса о наказании виновных;

принятие мер к возмещению ущерба.

Из сказанного принципиально важным для усвоения содержания сущности прокурорского надзора является то, что:

1) прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные лица.

2) прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их устранению и наказанию виновных не от имени отдельных органов представительной и исполнительной власти разных уровней, но от их совокупности, объединенных системой государства: интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом.

3) прокурорский надзор — самостоятельный вид государственной деятельности. Его отличие от других видов деятельности иных государственных органов определяется спецификой содержания. Это проверка точности соблюдения Конституции РФ, исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявленных правонарушений с помощью средств, представленных законом исключительно прокуратуре.

Имея функциональные признаки каждой из ветвей власти (представительной, исполнительной, судебной) прокурорский надзор не имеет отношения ни к одной из них.

Органы прокуратуры занимают особое место в системе государственной власти Российской Федерации. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать деятельность ветвей власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.

Помимо сказанного, следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» понимается:

специфический вид государственной деятельности;

самостоятельная отрасль юридической науки;

учебная дисциплина.

Любой вид государственной деятельности содержит ряд понятий, требующих объяснения их смысла, содержания и назначения. В связи с этим рассмотрим основные понятия прокурорского надзора, как вида государственной деятельности, составляющие терминологию прокурорского надзора.

Прокурор — это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора.

«Прокурор» — понятие собирательное, обобщающее. В узком смысле — это руководители прокуратур: Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. В широком же смысле подразумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, помощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих прокуроров — руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокуроры-криминалисты управлений и отделов, действующие каждый из перечисленных прокуроров в пределах своей компетенции.

В системе прокуратуры трудятся также прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (в органах и учреждениях военной прокуратуры — воинские звания), являющиеся научными сотрудниками или преподавателями научных и образовательных учреждений.

«Прокурорский надзор» — это понятие, которое, как уже отмечалось ранее, характеризует:

основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности — федеральной государственной службы;

отрасль юридической науки;

учебную дисциплину.

Понятие «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Конституции РФ и исполнения всех законов, действующих на территории России и любого из них в каждом конкретном случае.

Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет надзор, участвует в рассмотрении дел судами, занимается правотворческой деятельностью, координацией борьбы с преступностью. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов — важнейшая функция прокуратуры.

Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает совокупность знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. Как наука, прокурорский надзор тесно связан с уголовным, гражданским и арбитражным процессами, криминалистикой, иными отраслями юридической науки.

Прокурорский надзор как учебная дисциплина это — часть образовательных программ высших и средних юридических учебных заведений. По содержанию и структуре делится на Общую и Особенную части. В Общей части обычно рассматриваются задачи и принципы прокурорского надзора, система органов прокуратуры, полномочия прокуроров и т.д. Содержанием Особенной части является информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных отраслях (направлениях), специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.

Предмет прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридической науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, которые в теории нередко путают, или необоснованно отождествляют.

Рассмотрим предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблюдение Конституции РФ и требований законов обязательны для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.

Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти Российской Федерации, судебными органами.

Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На практике и в юридической литературе нередки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и, наоборот.

Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной или законодательной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.

Субъектом прокурорского надзора следует считать участника прокурорско-надзорной деятельности — прокурора (в узком и широком смысле этого слова), проводящего проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорско-надзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские, иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.

Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления надзора в различных отраслях (направлениях) законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Ряд полномочий прокурора определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Правовые средства прокурорского надзора тесно связаны с рассмотренным выше понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они без достаточных оснований понимаются как однозначные.

К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора по своему содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.

Акт прокурорского реагирования — это широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее, закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого правового средства является протест, в котором указывается, какой акт не соответствует закону (какому конкретно), излагаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) незаконного акта.

Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций, какие из этих средств и в каких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и устранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, в методических пособиях, разработках, рекомендациях и методических письмах органов прокуратуры.

Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п., другие — носят более частный характер определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.

Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено с помощью различных методов, приемов и способов. В теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность наиболее оптимальных приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения каждого правового средства и называется тактикой прокурорского надзора.

Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой. Под целью прокурорского надзора следует понимать результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция — прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете, они определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее конкретно цели прокуратуры в целом и прокурорского надзора, в частности, определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Согласно пункту 2 этой статьи целями прокуратуры являются обеспечение:

верховенства закона;

единства и укрепления законности;

защиты прав и свобод человека и гражданина;

защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре:

прокурорский надзор;

уголовное преследование;

координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

участие в рассмотрении дел судами;

участие в правотворческой деятельности.

Основным средством достижения указанных в Законе о прокуратуре целей является прокурорский надзор.

Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны и многочисленны. Их решение обеспечивает достижение целей прокурорского надзора. Они различаются по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, специальные и частные.

Названные виды задач взаимосвязаны между собой и имеют различные уровни. Решение частных задач (самого низкого уровня) обусловливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач, в свою очередь, подчинено решению общих, наиболее высокого уровня, задач прокурорского надзора.

Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, рядом иных нормативных правовых актов, например, УПК РФ, ГПК РФ. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входящих в состав Российской Федерации, уставами иных субъектов РФ общественного и государственного строя;

политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан России, гарантированных Конституцией РФ, конституциями республик и уставами иных субъектов РФ;

прав и охраняемых законом интересов государственных и муниципальных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций.

Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполняющим надзорные функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет несколько отраслей (направлений), различающихся содержанием законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор. Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждой из этих отраслей. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждая отрасль единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими перед конкретной отраслью прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждой из отраслей прокурорского надзора. Подробно содержание специальных задач каждой из отраслей прокурорского надзора рассматривается ниже в соответствующих разделах курса лекций.

В качестве специальных задач можно назвать:

своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре объектами и субъектами;

выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора.

Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств, служб и агентств, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций регулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и др.) должны соответствовать этим законам. Поэтому одной из специальных задач прокурорского надзора в данном направлении является своевременность проверки законности издаваемых актов. Специальной задачей этого же направления надзора является выявление фактов неточного исполнения законов указанными органами, нарушителей этих законов, недопущение безнаказанности за такие правонарушения.

Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их. Эти задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, нежели общие и специальные.

Частные задачи различаются в зависимости от отрасли прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора.

Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других. В числе частных задач могут быть названы:

получение полной информации о конкретном нарушении закона;

своевременность истребования правовых актов для проверки их соответствия закону;

обеспечение своевременности оспаривания незаконных приговоров, решений суда и т.п.

При внесении представления об устранении правонарушения закона и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача полного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.д.

2.Принципы организации и деятельности прокуратуры

Принципы организации и деятельности прокуратуры — это основополагающие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные, предъявляемые к ней требования. Так как принципы определяют наиболее общие признаки и требования, то они обязательны для любого прокурорского работника независимо от занимаемой должности или конкретного направления его деятельности. Под ними понимаются принципы, реализуемые в процессе организации и осуществления главной функции прокуратуры — прокурорского надзора.

Организация и осуществление прокурорского надзора органически взаимосвязаны и практически неразделимы. Вот почему мы не можем отделить принципы осуществления прокурорского надзора от принципов организации этой деятельности прокурора. Основные принципы прокурорского надзора закреплены в Конституции РФ (ст. 129) и в Законе о прокуратуре (ст. 4). Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу и подчеркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и иным прокурорским работником.

Принцип централизации

Основное положение о централизации относится к организации системы прокуратуры, но вместе с тем имеет принципиально важное значение и для надзорной деятельности прокурора.

Централизация прокуратуры означает, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры — Генеральному прокурору РФ, который возглавляет всю систему органов прокуратуры. Все прокуроры — руководители прокуратур на местах назначаются Генеральным прокурором РФ.

Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на всей территории Российской Федерации, что невозможно осуществить без руководства прокурорами из единого центра. Обеспечение единой законности на территории России предполагает такую организацию прокурорских органов, при которой обеспечивались бы единые требования к осуществлению прокурорского надзора во всех субъектах РФ, городах и районах. При этом каждый вышестоящий прокурор несет полную ответственность за правильную организацию работы всех подчиненных ему прокуроров.

Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральной прокуратурой РФ. В принципе централизации происходит сочетание единого руководства с инициативой, творческой активностью прокуроров на местах.

Принцип централизации реализуется и в том, что назначение прокуроров и их подчиненность идет только по вертикали: нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим, а все прокуроры — Генеральному прокурору РФ.

Прокурор любого звена прокурорской системы при осуществлении надзора может быть заменен вышестоящим прокурором, за исключением специально оговоренных в законодательстве случаев (например, на заседаниях Пленума Верховного Суда РФ участвует Генеральный прокурор РФ, председателем коллегии прокуратуры субъекта Федерации является прокурор субъекта Федерации). Вышестоящий прокурор может не только взять на себя выполнение полномочий нижестоящего прокурора, но и поручить ему выполнение некоторых своих полномочий, кроме случаев, определенных законом (например, прокурор субъекта РФ не может поручить прокурору района принести представление в порядке надзора по уголовному или гражданскому делу на вступившие в силу приговор или решение суда, так как прокурору района закон такого права не предоставляет). Вместе с тем каждый прокурор сохраняет самостоятельность в принятии решений и несет за принятое решение персональную ответственность.

Вышестоящий прокурор обязан осуществлять руководство и контроль за работой подчиненных ему прокуроров и несет ответственность за правильную организацию работы по осуществлению надзора подчиненными прокурорами.

Принцип единства прокурорского надзора

Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, т.е. — это единая федеральная система территориальных, специализированных (военные, природоохранные и др.) прокуратур, которые подчиняются единому центру — Генеральной прокуратуре РФ. Принцип единства прокурорского надзора выражается в единообразных формах организации и деятельности всех прокурорских органов, в единстве целей и общих задач осуществления надзора в стране, а также полномочий прокуроров по выявлению правонарушений и реагированию на них. Прокурорский надзор осуществляется на основе единого для всех звеньев прокуратуры законодательства. Прокурорский надзор един по своему внутреннему содержанию основного направления деятельности прокуратуры, сутью которого является проверка исполнения требований законов и устранение правонарушении.

Принцип единства прокурорского надзора реализуется в единоличном разрешении прокурором всех вопросов, связанных с прокурорским надзором. Все приказы и указания прокурора подписываются им лично и являются обязательными для нижестоящих прокуроров. Вышестоящий прокурор может единолично отменить акт надзора нижестоящего прокурора.

Осуществляя надзор за исполнением законов, каждый прокурор лично вносит протесты на незаконные акты, представления, возбуждает уголовные дела, принимает иные решения.

Единоначалие повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые решения, в особенности, когда они сопряжены с применением мер государственного принуждения и ограничения прав граждан. Сказанное не означает полного отсутствия в системе прокуратуры коллегиального обсуждения и решения вопросов прокурорского надзора. В Генеральной прокуратуре, в прокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах созданы коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратур. Обсуждаются такие вопросы на совещаниях при руководителях прокуратур и в других формах. Однако решения этих совещательных органов реализуются через приказы прокуроров.

Принцип законности

Среди всех принципов организации и осуществления прокурорского надзора важнейшее значение имеет принцип законности — необходимое условие реализации всех остальных принципов деятельности прокуратуры. Законность — один из основополагающих принципов государственного руководства обществом в целом, важное средство укрепления и развития государственности, упрочения и развития экономической базы государства, необходимое условие функционирования демократической системы государства.

Законность, как принцип прокурорского надзора, означает, что все органы прокуратуры осуществляют свои надзорные функции в рамках закона, соблюдая законные права и интересы юридических и физических лиц. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры могут действовать только в пределах определенных законом полномочий.

Принцип законности имеет особое значение для прокурорского надзора — на него возложена обязанность следить за исполнением законов всеми юридическими и физическими лицами. Потому и сама прокуратура, выполняя эту функцию, обязана неукоснительно, предельно точно соблюдать законы. Осуществляя надзор, прокуратура действует на основе законов, определяющих организацию и порядок ее деятельности: Конституции РФ, Закона о прокуратуре и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Прокуроры действуют в интересах охраны закона и должны неуклонно соблюдать законность в собственной деятельности. Малейшее отступление от этого требования в процессе осуществления надзора за исполнением законов в деятельности других органов и должностных лиц не только подрывают авторитет прокуратуры как надзорного органа, но и наносят ущерб состоянию законности в стране. Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, прокуроры обязаны служить примером уважительного отношения к закону и неукоснительного его исполнения в своей деятельности.

Реализация принципа законности при осуществлении прокурорского надзора приобретает особое значение в случаях, когда прокуроры принимают меры к наказанию лиц, допустивших правонарушение. Каждое действие прокурора, каждый его акт реагирования должны быть основаны на законе, совершаться в формах, определенных законом, и ни в коем случае не нарушать права граждан и юридических лиц.

Принцип независимости прокурорского надзора

Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов и общественных объединений.

Сущность рассматриваемого принципа в том, что каждый прокурор в своей деятельности независим и при выполнении возложенных на него обязанностей руководствуется законами и изданными в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. Названным Законом прокурор огражден от вмешательства в его надзорную деятельность каких бы то ни было федеральных, региональных или местных органов. Независимость органов прокуратуры не означает отрыва прокуроров от соответствующих его уровню органов власти и управления. Свои организационные мероприятия по осуществлению надзора и в целом укреплению законности прокуроры осуществляют в тесном контакте с органами представительной и исполнительной власти.

Принцип независимости организации и осуществления надзора имеет важнейшее государственное и политическое значение, так как только при последовательном его соблюдении прокуратура может обеспечить верховенство закона, единство законности на всей территории России, успешно защитить права граждан, интересы общества и государства.

Осуществление принципа независимости органов прокуратуры обеспечивается их организационным построением, порядком назначения прокурорских кадров, установленной законом системой подчиненности и подотчетности прокуроров. Гарантией соблюдения этого принципа является ст. 5 Закона о прокуратуре, закрепившая недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. Согласно этой статье воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом уголовную или административную ответственность.

Прокуроры не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления, иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

Одной из гарантий принципа независимости является политическая независимость прокурора. Она состоит в том, что согласно п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре прокурорам запрещено быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, или принимать участие в их деятельности. Это исключает возможность влияния таких объединений на прокурора, а следовательно, и на принимаемые им решения в процессе осуществления прокурорского надзора.

Известно, что во всех политических объединениях (партиях, движениях и т.п.) существует внутренняя, организационная дисциплина, подчинение меньшинства большинству, большая или меньшая степень обязательности выполнения решений руководящих органов партий, объединений или их большинства. Эти решения могут не всегда совпадать с целями и задачами органов прокуратуры. Их выполнение препятствовало бы реализации функций прокуратуры. Членство в такого рода объединениях исключает возможность прокурора руководствоваться при осуществлении надзора чем-либо иным, кроме закона, приказов и указаний Генерального прокурора РФ.

Решению этой же задачи служит установленный п. 4 ст. 4 Закона о прокуратуре запрет на создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, их организаций в органах и учреждениях прокуратуры. Если прокурор не имеет права быть членом политических объединений, созданных вне органов и учреждений прокуратуры, то тем более он не имеет права их создавать и участвовать в деятельности таких организаций в самой прокуратуре.

Разумеется, прокурор, будучи гражданином своей страны, членом общества вполне может разделять чьи-то воззрения, придерживаться определенных взглядов, иметь свое видение на доктрины тех или иных политических объединений, каковых в России ныне много. Однако все это ни в коей мере не должно влиять на принятие им профессиональных решений.

Важность неукоснительного соблюдения принципа независимости прокуратуры особенно актуальна в условиях частых и быстрых изменений в социальных, политических и экономических отношениях, присущих современному российскому обществу.

Принцип гласности

Этот принцип закреплен в п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре. Суть его в том, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Они информируют федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и население о состоянии законности.

Одна из форм реализации названного принципа закреплена в п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре, согласно которой Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту России доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и отчет о проделанной работе по их укреплению. Таким образом, прокуратура информирует высшие органы государственной власти не только о состоянии законности в стране, но и о результатах своей работы по ее укреплению. В п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре говорится о деятельности только Генерального прокурора РФ, но на практике все подчиненные ему прокуроры, действующие, разумеется, на своем уровне полномочий, в свою очередь информируют местные органы власти о результатах своей работы.

Реализация принципа гласности обеспечивается созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений (в Генеральной прокуратуре РФ) или помощников прокурора, отвечающих за связь со средствами массовой информации.

Важность принципа гласности определяется тем, что его реализация способствует информированности общества, органов государственной власти о состоянии законности и правопорядка в стране, повышению уровня правосознания населения и в конечном итоге — укреплению законности. Последнее имеет особо важное значение для самой прокуратуры. Отчетность о проделанной работе по укреплению законности в целом, доступность информации о работе прокуратуры по конкретным уголовным и гражданским делам, публикация материалов о преступлениях и правонарушениях в средствах массовой информации способствуют недопущению нарушений законности в работе самой прокуратуры. Однако не вся информация о работе прокуратуры может быть предана гласности.

Если информация о работе прокуратуры по конкретным делам может причинить вред интересам государства, граждан, то разглашение такой информации не допускается.

3. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации в современный период

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального органа находится в ведении РФ. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, другими федеральными законами, международными актами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров.

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., закрепила положение о том, что прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, установила порядок назначения на должности и освобождения от должностей Генерального прокурора и других прокуроров (п. «л» ст. 72, п. «е» ст. 83, ст. 129). Конституция РФ не включает норм, регулирующих полномочия прокуроров, организацию и порядок деятельности прокуратуры России, а содержит ссылку на то, что эти вопросы определяются Федеральным законом (ст. 129). Она, к сожалению, не наделила Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы.

Законодательный акт, относительно детально регулирующий организацию и деятельность российской прокуратуры, — Закон о прокуратуре. Будучи актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение.

В Законе о прокуратуре не закреплены полномочия прокуроров, участвующих в судебных заседаниях, а сделана ссылка на то, что этот вопрос определяется процессуальным законодательством РФ, т.е. уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и арбитражным процессуальными кодексами, а также кодексом об административных правонарушениях. Так, действующее уголовно-процессуальное законодательство устанавливает, что прокурор обязан своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всех нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили.

Законом регулируется весь спектр вопросов, связанных с порядком прохождения службы в органах прокуратуры.

Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры, содержатся также во многих других законодательных актах. В качестве примера можно привести такие, как: Закон об ОРД (ст. 4,21), Федеральные законы от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (ст. 24), от 28.12.2010 № 403-ФЭ «О Следственном комитете Российской Федерации» (ст. 44) и др. Как правило, в этих законах воспроизводится требование Закона о прокуратуре о необходимости осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов. Вместе с тем имеется ряд законодательных актов, определяющих дополнительные направления деятельности прокуроров с закреплением за ними специфических полномочий. В качестве примера можно привести Федеральные законы от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» и от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяется также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, к примеру, как договоры о правовой помощи, о порядке сношения прокуроров с судебно- следственными органами других государств, о выдаче преступников (экстрадиция) и другими.

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируется в актах Президента РФ. Например, Указами Президента от 18.04.1996 № 567 и 30.06.1997 № 659 утверждены соответственно Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации.

В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы. Издавая правовые акты, Генеральный прокурор ставит перед прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяет приоритеты в их деятельности, конкретизируя тем самым задачи, закрепленные в базовом Законе о прокуратуре. В этой связи можно назвать приказы Генерального прокурора от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве», от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» и др.

Прокуроры прокуратур областного и районного звена руководствуются также приказами и указаниями прокуроров субъектов РФ, издаваемыми ими в процессе оперативного управления органами прокуратуры.

Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре представляют собой совокупность норм права. Эти нормы права служат целевому назначению прокуратуры — регулированию устройства ее органов и прокурорского надзора как особой, закрепленной в Конституции РФ формы государственной деятельности.

Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора, которые имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юридическую природу, а также специальное назначение.

Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, утверждению в стране результативного прокурорского надзора.

Как и российское законодательство в целом, законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие может идти по пути:

повышения статуса прокуратуры как централизованного федерального правозащитного надзорного органа, повышения статуса прокурорских работников;

наделения прокуроров дополнительными правами (полномочиями), необходимыми им для успешного выполнения возложенных на них функций;

повышения обязательности исполнения законных требований прокуроров, направленных на устранение и предупреждение нарушений законов, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;

более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуроров (процессуально-процедурных вопросов);

усиления защиты (включая и физическую) прокурорских работников от разного рода нежелательных воздействий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и криминальных элементов.

Литература:

Конституция Российской Федерации // Российская газета 25 декабря 1993 г. № 237.

Закон от 17 января 1992 г. № 220-1 «О прокуратуре Российской Федерации»

Федеральный закон от 21 июня 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.

Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (с последующими изм. и доп.) «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.

Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198.

Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. 1-ФКЗ (с последующими изм. и доп.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ (с последующими изм. и доп.) «О судебных приставах» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ (с последующими изм. и доп.) «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. №1(4.1).Ст. 1.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (с последующими изм. и доп.) «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (с последующими изм. и доп.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (с последующими изм. и доп.) «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.

Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений ВПО МВД России обучающихся по специальности 030501 – «юриспруденция» /под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, Н.Х. Сафиуллина – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008г.

Прокурорский надзор: учебник. Бессарабов В.Г. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008 г.

Лекция 2.

«Система и структура органов прокуратуры. Основные направления деятельности прокуратуры»   

ПЛАН

  1.  Система, структура и организация  органов прокуратуры
  2.  Основные направления деятельности прокуратуры

  1.  Система, структура и организация  органов прокуратуры

Система российской прокуратуры представляет собой совокупность органов и учреждений прокуратуры, действующих на территории Российской Федерации, объединенных в четкую иерархическую систему функционирования, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Систему прокуратуры Российской Федерации можно определить как единую, централизованно соподчиненную совокупность всех органов и учреждений прокуратуры, объединенных на всех уровнях управления общностью целей и задач надзора за соблюдением и исполнением законов, а также требованиями реализации иных взаимосвязанных функций.

Эти положения закреплены в ст. 129 Конституции РФ, где записано, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В ст. 1 Закона о прокуратуре также говорится о прокуратуре как о единой федеральной централизованной системе органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов, а также иных функций, установленных федеральными законами.

Система прокуратуры построена на основах централизации, единства, единоначалия руководства, общих принципах взаимосвязи и взаимодействия элементов структуры. Прокуратура в Российской Федерации организована с учетом административно-территориального и федеративного устройства нашего государства, а также в соответствии с определенными задачами специализации деятельности прокуратуры.

В систему прокуратуры входят: Генеральная прокуратура Российской Федерации; прокуратуры субъектов Федерации (республик, краев, областей), приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий; прокуратуры районов (городов районного значения), другие приравненные к ним специализированные прокуратуры (на военных объектах и других специальных образованиях).

Не допускаются создание и деятельность иных органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Закона о прокуратуре).

В системе органов прокуратуры можно выделить:

  1.  территориальные прокуратуры (от районных прокуратур до вышестоящих);
  2.  военные и иные специализированные прокуратуры;
  3.  учреждения прокуратуры, занимающиеся научной, образовательной, издательской деятельностью.

В систему прокуратуры, как и в любую другую государственную организацию, входят объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.

Органы прокуратуры образуются на территории Российской Федерации с учетом административно-территориального и федеративного устройства государства, поэтому систему прокуратуры можно рассматривать в качестве трехзвенной (трехуровневой).

Высшим руководящим звеном является Генеральная прокуратура Российской Федерации во главе с Генеральным прокурором. Здесь решаются основные вопросы формирования и организации деятельности прокуратуры, разрабатываются решения, обязательные для исполнения нижестоящими прокуратурами.

Линейно-зональная структура организации управления в Генеральной прокуратуре РФ обеспечивает оптимальную организацию деятельности взаимоподчиненных ей органов и подразделений. Так, с одной стороны, осуществляется контроль, проверка деятельности прокуратур на определенной территории (зоне), с другой - проверяются результаты деятельности и организация работы по определенной линии (предмет), направлению деятельности структурного подразделения прокуратуры и отраслевых обязанностей, состоящих на службе в них должностных лиц. Одни руководители главных управлений, управлений, отделов Генеральной прокуроры Российской Федерации (старшие помощники, помощники Генерального прокурора РФ) осуществляют проверку состояния законности в целом (комплексно) на какой-либо зоне, определенной территории, в военном округе, в учреждениях исполнения наказаний, на транспортной магистрали, в природоохранной зоне.

Другие осуществляют проверку работы и состояние законности по определенной линии работы, конкретной отрасли прокурорского надзора.

Сущность линейной организационной структуры заключается в построении аппарата управления, состоящего из взаимоподчиненных органов и подразделений. При этой структуре каждый работник прокуратуры непосредственно (линейно) подчинен только одному руководителю и с вышестоящими органами и руководителями связан только через него. В свою очередь, такой линейный руководитель (прокурор) несет полную ответственность за деятельность всех подчиненных ему органов и подразделений.

Функции по организации руководства нижестоящих прокуратур и контроля по конкретной отрасли прокурорского надзора выполняют прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений (главных управлений) не только Генеральной прокуратуры РФ, но и прокуратур субъектов Российской Федерации. За прокурорами и старшими прокурорами отделов и управлений закрепляется отрасль законодательства (отрасль прокурорского надзора) или круг наиболее актуальных вопросов правоприменительной деятельности, по которому они изучают прокурорскую практику, законодательство, участвуют в подготовке плановых заданий, проверке и реализации результатов, взаимодействуя с прокурорами других структурных подразделений.

Линейно-зональная структура организации работы прокуратуры в условиях обеспечения координации, поддерживания паритетности и компетенции в укреплении законности обеспечивают необходимое взаимодействие всех элементов системы прокуратуры по выполнению задач прокурорского надзора и всей ее деятельности.

Среднее (второе) звено образуют прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры. К их числу относятся прокуратуры республик в составе Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов и автономной области, а также специализированные прокуратуры: прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения,   Московская   городская   военная   прокуратура,   Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, Московская региональная прокуратура по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте.

Линейно-зональная структура организации работы позволяет руководителям управлений и отделов прокуратур субъектов Российской Федерации выполнять собственные задачи и осуществлять контроль за состоянием деятельности районных (городских), гарнизонных и др. нижестоящих прокуратур по укреплению законности.

Основное (низовое) звено прокуратуры составляют прокуратуры районов, городов районного масштаба, военные прокуратуры гарнизонов, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях исполнения наказаний, а также прокуратуры ЗАТО (закрытых административно-территориальных образованиях) и на особо режимных объектах. Эти прокуратуры выполняют основную работу по укреплению законности на обслуживаемой территории.

Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ, в соответствии с законодательством и по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в соответствии с их конституциями (уставами). Образование прокуратур определяется назначением на должность соответствующего прокурора. Если организация работы Генеральной прокуратуры РФ определяется назначением на должность Генерального прокурора РФ Советом Федерации по представлению Президента РФ, то назначение на должность прокурора района, области, края, республики в составе Российской Федерации и, соответственно, образование прокуратур входит в компетенцию Генерального прокурора РФ (ст. 13 Закона о прокуратуре).

Реализация провозглашенных Конституцией РФ (ст. 72) положений об обеспечении защиты прав граждан, законности, правопорядка, общественной безопасности требует на определенной территории согласованного подхода, взаимодействия в работе прокуратуры и органов власти. Прокурорам в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре предоставляется право участвовать в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти при решении проблем обеспечения законности. Однако организационное решение об образовании, реорганизации и ликвидации органов и учреждений прокуратуры принимает Генеральный прокурор РФ, вводя его в действие своим приказом.

Следовательно, решение вопросов о реорганизации органов и учреждений прокуратуры является прерогативой Генерального прокурора РФ, на основе требований единоначалия руководства, централизации, единства, соблюдения общих принципов взаимосвязи и взаимодействия с властными органами в выполнении задач обеспечения единства законности, обеспечения правопорядка. При этом учитываются административно-территориальные особенности, стоящие и возникающие проблемы государства по укреплению законности в стране.

Генеральный прокурор РФ, нижестоящие прокуроры и их полномочия.

Генеральная прокуратура Российской Федерации, являясь высшим звеном системы прокуратуры, имеет свою довольно сложную, динамичную структуру. Возглавляет ее Генеральный прокурор Российской Федерации (его заместители). В соответствии с приказами Генерального прокурора РФ формируется структура Генеральной прокуратуры РФ.

В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В работе данного органа реализуется общегосударственный принцип коллегиальности принятия ответственных решений.

Коллегия Генеральной прокуратуры Российской Федерации является совещательным органом, на заседаниях которой обсуждаются проблемы прокурорского надзора, вопросы подбора и расстановки кадров, отчеты руководителей подразделений, прокуроров о результатах работы, вырабатываются решения по наиболее актуальным вопросам организации и деятельности прокуратуры. Решения коллегии оформляются приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. План работы коллегии составляется в соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ и предложениями его заместителей, начальников главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры РФ.

Текущие вопросы организации и осуществления прокурорского надзора, требующие оптимально быстрого решения, рассматриваются на оперативных совещаниях при Генеральном прокуроре Российской Федерации, с участием его заместителей и руководителей подразделений.


В структуру Генеральной прокуратуры РФ входят главные управления, управления и отделы (на правах управлений и в составе управлений), каждое из которых действует в соответствии с положением о нем (утвержденным Генеральным прокурором РФ). Возглавляются они начальниками этих подразделений - старшими помощниками Генерального прокурора РФ. Заместители начальников главных управлений и начальники отделов в составе управлений являются помощниками Генерального прокурора РФ. Обязанности между руководителями распределяются в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ.

В структуру Генеральной прокуратуры РФ входят: главное организационно-инспекторское управление; управление кадров; главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства; главное управление по надзору за следствием; управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму; управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции; главное управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе; управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний; управление правового обеспечения; главное управление международно-правового сотрудничества; управление взаимодействия со средствами массовой информации и общественностью; главное управление обеспечения деятельности органов и учреждений прокуратуры; федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» и др.

В состав Генеральной прокуратуры РФ на правах структурного подразделения входит Главная военная прокуратура.

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 848 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» обусловил создание в рамках Генеральной прокуратуры РФ управлений, координирующих деятельность прокуратуры на территориях, входящих в состав каждого федерального округа (приказ Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98).

При Генеральном прокуроре РФ действует Научно-консультативный совет (Положение о котором утверждено приказом Генерального прокурора РФ от 3 января 1996 г. № 1), цель действия которого - научное содействие органам прокуратуры Российской Федерации в выполнении возложенных на них задач. Генеральный прокурор РФ является председателем данного совета и, соответственно, утверждает его состав, включающий в себя заместителя председателя, ответственного секретаря и членов совета из числа ученых-юристов и высококвалифицированных работников прокуратуры, а также из других правоохранительных органов (сроком на пять лет). Научно-консультативный совет обсуждает и вырабатывает научно обоснованные рекомендации по проблемным вопросам прокурорского надзора, правотворческой деятельности, правоприменительной практики, совершенствованию координации деятельности правоохранительных органов, участвует в доработке проектов законодательных и иных актов и др. Решения совета носят рекомендательный характер и, принятые большинством голосов присутствующих, направляются руководству, в управления, отделы институты для рассмотрения и практического использования в совершенствовании прокурорской практики, а в необходимых случаях - в законодательные органы.

В структуре Генеральной прокуратуры РФ на правах управления образован Информационно-аналитический центр (на основании приказа Генерального прокурора РФ от 23 октября 1998 г. № 207). Данный Центр создан в целях обеспечения Генерального прокурора РФ необходимой аналитической информацией для принятия объективных решений и принятия мер по предупреждению и борьбе с преступностью.

В целях улучшения взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Конституционного Суда РФ (приказом Генерального прокурора РФ от 24 сентября 1998 г. № 65) введена должность представителя Генерального прокурора РФ в Конституционном Суде РФ, что способствует выполнению Генеральным прокурором возложенных на него полномочий по осуществлению мер, обеспечивающих соответствие правовых актов Конституции РФ.

Свои функции Генеральная прокуратура РФ исполняет в соответствии с Регламентом Генеральной прокуратуры РФ, утверждаемым приказом Генерального прокурора РФ. В содержание Регламента Генеральной прокуратуры включаются положения: об организации работы управлений и отделов (анализ, прогнозирование, планирование и учет); об организации работы коллегии и совещаний; о работе с заявлениями, жалобами и иными обращениями; о подготовке и направлении на места поручений, заданий, информационно-методических документов и выезда на места; о подготовке организационно-распорядительных документов, вызовов работников с мест; о контроле исполнения.

Определение профессиональной пригодности и качества выполнения обязанностей работниками Генеральной прокуратуры связано с деятельностью Аттестационной комиссии и Высшей аттестационной комиссии Генеральной прокуратуры РФ, Положение о которых утверждается Генеральным прокурором РФ. Аттестационную комиссию возглавляет начальник управления кадров, а Высшую аттестационную комиссию - Генеральный прокурор РФ.

ПРАВОВОЙ СТАТУС ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПОРЯДОК НАЗНАЧЕНИЯ НА ДОЛЖНОСТЬ

Системой прокуратуры Российской Федерации руководит Генеральный прокурор РФ, который назначается на должность (сроком на 5 лет) и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ (ст. 12 Закона о прокуратуре). Он имеет первого заместителя и заместителей.

Первый заместитель - председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации - назначается на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ.

Заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ.

Генеральный прокурор РФ, в соответствии со ст. 17 Закона о прокуратуре имеет соответствующие полномочия по руководству системой прокуратуры:

  •  руководит системой прокуратуры Российской Федерации;
  •  издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников;
  •  определяет штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры;
  •  устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда, определяет полномочия структурных подразделений;
  •  назначает на должность и освобождает от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры Российской Федерации и их заместителей;
  •  несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры.

По своим руководящим обязанностям в основных направлениях деятельности Генеральный прокурор РФ обеспечивает координацию деятельности правоохранительных органов; представляет (по должности) прокуратуру Российской Федерации во внутригосударственных делах и в международном сотрудничестве (участие в международных совещаниях, в подписании договоров, в решении вопросов об экстрадиции) и имеет другие представительские и организаторские полномочия. На него возлагаются контроль за деятельностью нижестоящих руководящих работников прокуратуры и проверка исполнения принятых решений. Он информирует государственные органы и Президента РФ о состоянии законности и правопорядка в стране (по результатам аналитической работы прокуратуры - в докладах, отчетах, ежегодных информациях).

Генеральный прокурор РФ имеет советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям (со статусом, соответствующим начальнику управления), а также помощников и помощников по особым поручениям (со статусом, соответствующим заместителям начальника управления). Их основная обязанность - организация аналитической работы и использование материалов о результатах работы прокуратуры Российской Федерации при подготовке докладов, обобщение информации при организации совещаний и в решении других возникающих в процессе управления вопросов.

В отсутствие Генерального прокурора РФ или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей, их исполняет первый заместитель или же один из заместителей, согласно установленному Генеральным прокурором порядку и статусу. Заместители Генерального прокурора РФ направляют и контролируют работу Главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений) в соответствии с установленным Генеральным прокурором РФ распределением обязанностей.

При назначении Генерального прокурора РФ на должность используются полномочия Президента РФ, возглавляющего исполнительную власть, и полномочия законодательной власти - Совета Федерации (как верхней палаты парламента). Этим органам власти он подотчетен. Президент РФ представляет кандидатуру Генерального прокурора РФ в Совет Федерации, где предложение рассматривается в течение 30 дней. Кандидатура сначала рассматривается в Комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам и в Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности, которые готовят по представленной кандидатуре заключения. Кандидат может быть приглашен на заседания указанных комитетов для обсуждения возникших вопросов. Затем на заседании Совета Федерации Президент РФ рекомендует кандидатуру, которая после обсуждения назначается тайным голосованием. Если за кандидата проголосовало большинство, то Совет Федерации своим постановлением назначает его на должность Генерального прокурора РФ. Сообщение об этом публикуется в печати.

Организация и деятельность территориальных и специализированных прокуратур. Разграничение компетенции между территориальными и специализированными прокуратурами.

Прокуратуры федеральных округов (наряду с территориальными и специализированными), как отмечалось, созданы и действуют в целях координации деятельности правоохранительных органов и обеспечения законности на территории нескольких пограничных субъектов Российской Федерации (по территориальным округам). В соответствии с Положением «Об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах», утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 2 сентября 2002 г., они являются структурными подразделениями, входящими в Генеральную прокуратуру РФ, но действующими на территории субъектов Российской Федерации. Так, управление Генеральной прокуратуры РФ в Центральном федеральном округе находится в г. Москве, Северо-Западного федерального округа - в г. Санкт-Петербурге, Приволжского - в г. Нижнем Новгороде, Уральского - в г. Екатеринбурге, Сибирского - в г. Новосибирске, Дальневосточного - в г. Хабаровске, Южного - в г. Ставрополе. При этом, выполняя возложенные функции, данные подразделения не подменяют прокуратуры субъектов Российской Федерации и специализированные прокуратуры, а взаимодействуют с ними в обеспечении прокурорского надзора и координации деятельности органов, обеспечивающих правопорядок на территории округа, необоснованно и беспричинно не вмешиваясь в их деятельность, но оказывая всестороннюю организационную помощь.

Прокуратуры субъектов Российской Федерации (ст. 15 Закона о прокуратуре) как среднее звено территориальных органов прокуратуры образованы в соответствии с административно-территориальным и национально-государственным устройством Российской Федерации. Существуют прокуратуры республик, входящих в состав Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, автономных округов и автономной области, а также приравниваемые к ним, прокуратуры двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга.

Прокуратуры субъектов возглавляют соответствующие прокуроры (ст. 18 Закона о прокуратуре), назначаемые на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъекта Российской Федерации. Руководители прокуратур субъектов Российской Федерации имеют первого заместителя, заместителей, которые также назначаются на должность Генеральным прокурором РФ.

Для последовательной реализации сочетания единоличных и коллегиальных методов работы в прокуратурах субъектов Российской Федерации создаются коллегии в составе прокурора (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Российской Федерации. В прокуратурах субъектов Российской Федерации образуются управления и отделы (на правах управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений - помощниками прокуроров субъектов Российской Федерации. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации руководят деятельностью прокуратур районов, иных административно-территориальных единиц и уполномочены издавать приказы, указания, распоряжения, которые обязательны для исполнения всеми нижестоящими прокурорами. Они также могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах фонда оплаты труда, установленного Генеральным прокурором РФ.

На прокуроров субъектов Российской Федерации (в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур») возложены следующие полномочия:

  •  надзор за исполнением Конституции РФ и законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
  •  надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях;
  •  участие в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации;
  •  надзор за исполнением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять ОРД, дознание и предварительное следствие, в том числе за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
  •  надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, при исполнении уголовных наказаний и применении назначенных судом принудительных мер медицинского характера;
  •  рассмотрение обращений, содержащих сведения о нарушении законов территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и не коммерческих организаций соответствующего уровня, а также жалоб на решения и действия (бездействие) подчиненных прокуроров;
  •  организация и осуществление уголовного преследования в судебных стадиях уголовного судопроизводства;
  •  участие в гражданском и арбитражном процессах;
  •  координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории субъектов Российской Федерации;
  •  анализ и обобщение данных о состоянии законности и правопорядка на территории субъектов Российской Федерации;
  •  руководство деятельностью прокуратур городов, районов и иных территориальных прокуратур;
  •  взаимодействие со средствами массовой информации, общественными организациями.

Прокуроры субъектов Российской Федерации также организуют деятельность подчиненных прокуроров специализированных прокуратур (на правах районных): по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах, в исправительных учреждениях, природоохранных прокуратур.

Специализированные прокуратуры Российской Федерации организованы и действуют на определенных территориях, наряду с территориальными, но их деятельность обусловлена необходимостью обеспечения законности в сферах правоотношений, требующих определенной специализации. Организация их деятельности в реализации своих полномочий не связана административно-территориальным принципом. В основу создания и функционирования этих прокуратур положены принципы формирования Вооруженных Сил РФ, состояние пользования природными (водными) ресурсами, особенности обеспечения законности на транспортных магистралях, специфичность обеспечения законности в местах ограничения свободы и учреждениях исполнения наказания. Поэтому к специализированным прокуратурам относят: военные, природоохранные (природоохранительные), транспортные, по надзору за исполнением законов в местах исполнения наказаний (можно сказать - пенитенциарные).

Военные прокуратуры, как и территориальные, составляют трехзвенную (трехуровневую) систему организации: верхнее звено представляет Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ; среднее звено (приравниваемое к прокуратурам субъектов Российской Федерации) - военные прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы, Московская городская военная прокуратура и другие, приравненные к ним, прокуратуры; низовое (основное) звено - военные прокуратуры объединений, соединений (в том числе во время пребывания за пределами страны), гарнизонов, приравниваемые к районным (к городским, районного значения) прокуратурам.

Образование, реорганизация и ликвидация органов военной прокуратуры, определение их статуса, компетенции, структуры и штатов осуществляются Генеральным прокурором РФ, приказы которого по этим вопросам реализуются в соответствии с директивами Генерального штаба Вооруженных Сил. Финансирование, материально-техническое обеспечение военных прокуратур осуществляются Министерством обороны Российской Федерации за счет выделяемых из федерального бюджета средств.

Главный военный прокурор (являясь заместителем Генерального прокурора РФ руководит всей военной прокуратурой и имеет первого заместителя и заместителей, старших помощников по особым поручениям (по статусу соответствующим начальникам управления) и помощников по особым поручениям (по статусу соответствующим заместителям начальников управлений). Структуру Главной военной прокуратуры составляют управления, отделы (самостоятельные и в составе управлений), начальники которых (самостоятельных подразделений) являются старшими помощниками, а их заместители - помощниками Главного военного прокурора. Организация и деятельность всей структуры регламентируются Положением о структурных подразделениях Главной военной прокуратуры, утверждаемым Главным военным прокурором. В Главной военной прокуратуре образуется Коллегия, персональный состав которой утверждается Генеральным прокурором РФ по представлению Главного военного прокурора. На военную прокуратуру возлагаются функции надзора за исполнением и соблюдением законов (в том числе при производстве предварительного следствия, дознания и осуществления ОРД) в военизированных подразделениях Вооруженных Сил РФ, внутренних войск МВД России, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны, ЗАТО (закрытом административно-территориальном образовании, космодроме).

Главный военный прокурор и подчиненные ему прокуроры, независимо от командования и органов военного управления, обладают следующими полномочиями: участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, в служебных совещаниях органов военного управления; назначать вневедомственные ревизии и проверки; по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории воинских частей и воинских организаций, иметь доступ к документам и материалам; проверять законность содержания задержанных, арестованных, осужденных в местах ограничения свободы; требовать законного обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, нарушивших законы военной службы.

Природоохранные (природоохранительные) прокуратуры созданы для усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды. На правах прокуратуры субъекта Российской Федерации действует Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура. Ее деятельность распространяется на акваторию р. Волги от ее истоков до Каспийского моря. Конкретный перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, на территории которых распространяются полномочия этой прокуратуры, определяются Волжским межрегиональным природоохранным прокурором по согласованию с прокурорами субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации созданы природоохранительные прокуратуры на правах межрайонных. На природоохранную прокуратуру возложены полномочия надзора за исполнением законов, направленных на защиту окружающей природной среды и экологических прав граждан государственными органами, коммерческими и некоммерческими организациями, функционирующими или расположенными вблизи водного бассейна, а также за соответствием законам издаваемых ими нормативных правовых актов. С этой деятельностью связана организация уголовного преследования по делам об экологических и экономических преступлениях, совершаемых в районе водного бассейна.

Транспортные прокуратуры осуществляют свои полномочия, касающиеся исполнения законов о безопасности движения на воздушном, речном (морском) и железнодорожном транспорте. Реализуя свои полномочия, транспортные прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, организациями, связанными с предоставлением или обслуживанием транспортных перевозок грузов и пассажиров. В то же время они обеспечивают надзор за законностью административной деятельности органов внутренних дел на транспорте, а также ОРД, дознанием и предварительным следствием, проводимыми сотрудниками транспортной милиции. В сферу деятельности этих сотрудников по охране правопорядка и борьбы с преступностью входят не столько территории, сколько конкретные, перемещающиеся объекты (перевозящиеся ценные грузы, мигрирующие по магистралям, портам, станциям потоки пассажиров). Сложность условий обеспечения и защиты прав граждан на транспортных магистралях требует применения специальных полномочий по надзору за законностью по всем основным направлениям грузо-, пассажиропотоков.

Прокуратуры по надзору за соблюдением законов при исполнении назначенных судом наказания и иных мер принудительного характера (пенитенциарные), в соответствии с требованиями гл. 4 Закона о прокуратуре, создаются для усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Такие прокуратуры, расположенные в местах нахождения исправительных учреждений, действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов Российской Федерации. Предметом надзора прокуратуры по надзору за законностью исполнения наказания, согласно ст. 32 Закона о прокуратуре, являются законность нахождения лиц в местах исполнения наказания (заключения, ограничения свободы); соблюдение администрациями порядка и условий содержания лиц, заключенных под стражу; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы. Прокуроры принимают участие в пресечении беспорядков и конфликтов в исправительных учреждениях, связанных с нарушением законности, в решении вопросов о правомерности досрочного и условно-досрочного освобождения заключенных и др.

В систему прокуратуры входят также научные и образовательные учреждения. Так, исследованием проблем организации деятельности прокуратуры и прокурорского надзора занимается Научно-исследовательский институт укрепления законности и правопорядка (г. Москва). Ряд учебных заведений, подведомственных Генеральной прокуратуре РФ, в настоящее время объединены в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации. В нее, с использованием формы филиалов, вошли Институт повышения квалификации руководящих кадров органов прокуратуры (г. Москва), Институт повышения квалификации прокурорских работников (г. Иркутск), Юридический институт прокуратуры Российской Федерации (г. Санкт-Петербург).

ПРОКУРАТУРЫ РАЙОНОВ И ГОРОДОВ, ПРИРАВНЕННЫЕ К НИМ ПРОКУРАТУРЫ

Нижним (основным) звеном территориальной прокуратуры в трехуровневой системе подчинения являются районные прокуратуры. Эти прокуратуры образуются в районном городе областного (субъектного) подчинения или в отдельном районе большого города. Межрайонные прокуратуры действуют на территории нескольких районов в одном большом городе, а в некоторых случаях на территории нескольких районов, городов районного значения. В городах, где отсутствует районное деление, действуют прокуратуры административных округов с приданием им статуса прокуратур района в городах. В небольших городах районного масштаба, не имеющих территории районного подчинения, образуется городская прокуратура в составе субъекта (области).

Руководит прокуратурой районный прокурор (прокурор районного отдела), назначаемый также приказом Генерального прокурора РФ. В отделах устанавливаются должности первого заместителя и заместителей прокурора, старших помощников и помощников прокурора, выполняющих функции по основным направлениям деятельности прокуратуры и отраслям прокурорского надзора. При прокуратурах действуют следственные подразделения (следственные отделы, следственные части), имеющие непосредственное организационное подчинение вышестоящим подразделениям (отделам, управлениям) Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Исходя из особого положения Москвы, в столице образованы межрайонные прокуратуры и прокуратуры административных округов, имеющие статус прокуратур городов с районным делением.

Районные прокуратуры осуществляют надзор:

  •  за исполнением законов органами местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
  •  за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления, органами контроля и их должностными лицами;
  •  за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность;
  •  за исполнением законов администрацией мест содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, находящихся в ведении районных (городских) органов внутренних дел.

Компетенция прокуроров включает в себя: разрешение жалоб, заявлений и иных обращений о нарушениях законов и прав граждан; внесение предостережений, представлений на незаконные действия должностных лиц, а также апелляционных, кассационных представлений на незаконные судебные решения; участие в рассмотрении уголовных дел в судах в качестве государственного обвинителя; участие в гражданском судопроизводстве по заявлениям и искам, затрагивающим интересы государства и по фактам неисполнения актов прокурорского реагирования; координацию деятельности районных (городских) правоохранительных органов и поддержание взаимодействия с военными и иными специализированными прокуратурами на территории района; поддержание деловых контактов со средствами массовой информации.

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ И СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫМИ ПРОКУРАТУРАМИ

Деятельность прокуратуры Российской Федерации как единой централизованной системы обусловлена общностью решаемых ею задач по обеспечению единства законности в государстве. Вместе с тем, квалифицированность осуществления прокурорского надзора сопряжена с необходимостью специализации прокуратуры применительно к правовому положению поднадзорных субъектов. Специфика деятельности этих субъектов предопределила, с одной стороны, разделение прокурорского надзора на отрасли (в территориальных органах), а с другой - специализировала органы прокуратуры на отдельные виды (специализированные прокуратуры). Если территориальные прокуратуры обладают широкими полномочиями по нескольким отраслям прокурорского надзора, то специализированные прокуратуры выполняют свои функции в сравнительно узких сферах общественных отношений, где, учитывая специфику их деятельности, особенно важно соблюдение законности: военная специфика связана с режимом доступности и военной секретности, транспортная - с протяженностью магистралей и быстрым изменением обстановки, природоохранная связана с особенностями защиты природы и водных ресурсов, надзор за законностью исполнения наказаний связан со спецификой принудительного ограничения свободы в исправительных учреждениях. Однако объекты их надзора могут находиться (проходить) на определенных территориях.

Регламентация вопросов разграничения сфер деятельности прокуратуры нашла отражение в приказе Генерального прокурора РФ от от 7 мая 2008 г. «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». Согласно приказу, надзор за исполнением законов территориальными органами Федеральной службы безопасности осуществляет территориальная прокуратура. Надзор за соблюдением законности органами безопасности в войсках входит в компетенцию военной прокуратуры. Надзор за дознанием, предварительным следствием, ОРД, проводимыми территориальными органами ФСБ и пограничной службы в отношении граждан, осуществляют территориальные прокуратуры, а в отношении военнослужащих - военные прокуратуры. Территориальная прокуратура осуществляет надзор также за производством по делам об административных правонарушениях в отношении граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, допустивших нарушение пограничного режима в погранзоне и пунктах пропуска через границу Российской Федерации. Полномочия военной прокуратуры - осуществление надзора за исполнением законов органами военного управления и должностными лицами воинских частей, учреждений и организаций Минобороны России, Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службы по оборонному заказу, Федеральной службы по техническому и экспортному контролю, Федерального агентства специального строительства, внутренних войск МВД России, ФСБ России, ФСО России, СВР России, МЧС России (за исключением Государственной противопожарной службы), ГУ специальных программ Президента РФ, Службы специальных объектов при Президенте РФ, Российской оборонной спортивно-технической организации (РОСТО), ООО «Военно-страховая компания», других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Военная прокуратура осуществляет также надзор за исполнением законов при производстве предварительного следствия, дознания и ОРД в отношении военнослужащих и членов их семей (проживающих в гарнизонах), а также гражданами, проходящими военные сборы.

К компетенции природоохранной прокуратуры относится надзор за исполнением законов, прежде всего, природоохранными органами государственного управления, различными природоохранными инспекциями, санитарно-эпидемиологической и ветеринарной службой и т.д. Улучшение экологической обстановки в стране требует усиления надзора за исполнением природоохранного законодательства руководством промышленных предприятий, загрязняющих природную и водную среду. Перечень таких предприятий определяется территориальным прокурором, а в акватории р. Волги данный перечень устанавливается Волжским природоохранным прокурором по согласованию с прокурорами прибрежных республик и областей.

Прокуратуры по надзору за исполнением законов при исполнении уголовных наказаний создаются в местах наибольшей концентрации (сосредоточения) исправительных учреждений различных режимов и находятся в подчинении вышестоящего прокурора субъекта Российской Федерации (республики, области, края). Если же на территории района имеется лишь одно исправительное учреждение, то функции надзора за законностью в нем выполняет прокурор района, города.

Все прокуроры при выявлении нарушений законности, устранение которых подведомственно (подсудно) областным, краевым арбитражным судам, могут обращаться в суды с исками и участвовать в их рассмотрении. Прокуроры вправе вносить представления на незаконные и необоснованные решения, вынесенные судами по гражданским делам, рассматриваемым по их инициативе.

Приложение №1

2. Основные направления деятельности прокуратуры

Функции и основные направления деятельности прокуратуры и их соотношение. Правовой категорией, которая раскрывает и объясняет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, являются ее функции. Функции прокуратуры - это вид деятельности, определяемый социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуемый определенным предметом ведения, направленный на решение этих задач и требующий использования присущих ему полномочий, правовых средств и процедур.

В ст. 1 Закона о прокуратуре содержится перечень функций прокуратуры. Основная функция - надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Вместе с тем, прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Прокурорский надзор как одно из основных направлений деятельности прокуратуры. Целью прокурорского надзора является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Под прокурорским надзором понимают осуществляемую от имени Российской Федерации деятельность специально уполномоченных должностных лиц - прокуроров по обеспечению точного соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации.

Характеризуя прокурорский надзор, необходимо помнить о некоторых особенностях, определяющих его специфику.

Во-первых, прокурорский надзор имеет самые широкие границы, которыми не обладает ни один государственный орган. Он распространяется на: все министерства, ведомства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; органы военного управления; органы контроля, а также на деятельность их должностных лиц; органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, а также на соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Во-вторых, прокурорский надзор не распространяется на органы судебной власти и высшие представительные и исполнительные органы (должностных лиц этих органов) Российской Федерации.

В-третьих, при осуществлении надзора прокурор не вмешивается в хозяйственную и управленческую деятельность организаций, учреждений и должностных лиц. Прокурор не обладает никакой административной властью и не управляет поднадзорными ему организациями. Он не вправе сам применить меры наказания. Однако при установлении нарушения закона прокурор может вынести постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

В-четвертых, сам по себе прокурорский надзор является одним из основных направлений прокурорской деятельности, так как определяет государственно-правовую сущность прокуратуры.

Краткая характеристика направлений деятельности прокуратуры.

1. Надзор за исполнением законов. Характеризуя это направление прокурорского надзора, следует, прежде всего, отметить чрезвычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорского надзора и на практике его принято называть «общий надзор».

Объектами данной отрасли надзора согласно ст. 21 Закона о прокуратуре являются: 1) федеральные министерства; 2) государственные комитеты; 3) государственные службы; 4) иные федеральные органы исполнительной власти; 5) представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации: 6) исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации; 7) органы местного самоуправления; 8) органы военного управления; 9) органы контроля; 10) должностные лица перечисленных органов; 11) органы управления коммерческих и некоммерческих организаций; 12) руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

В предмет отрасли надзора входит надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории, перечисленными выше органами, а также надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых и принимаемых этими органами и должностными лицами.

В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора на практике выделяются дополнительные, более узкие, подотрасли, например, надзор за исполнением законов в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и т.д.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В этой сфере осуществляется надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Специфика данной отрасли прокурорского надзора определяется сферой
правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан.

В предмет этой отрасли прокурорского надзора (ст. 26 Закона о прокуратуре) входит исполнение законодательных актов, регулирующих права и свободы человека и гражданина. Исполняют эти нормативные акты организации, учреждения, их должностные лица, а также руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Характеризуя данную отрасль прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетность, что связано с реализацией государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное
следствие.
Эта отрасль выделена в самостоятельную в связи с исключительно важной для каждого гражданина защитой его конституционных прав и свобод, ограничение которых связано с деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством. Нарушение этого законодательства может причинять гражданам невосполнимый вред. Вот почему законодатель закрепил в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, в самостоятельную отрасль надзора, подчеркнув тем самым ее особую важность.

В соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре предметом надзора этой отрасли являются соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщении о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью осуществляется на основании ст. 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности Генеральным прокурором РФ и уполномоченными им прокурорами. Эта статья определяет объем и характер материалов, предоставляемых уполномоченному прокурору органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также последствия неисполнения его законных требований.

В УПК РФ отражены полномочия прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Это правовые средства, реализуя которые, прокурор предупреждает, выявляет и устраняет нарушения закона при расследовании преступлений.

Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, осуществляющих дознание и предварительное следствие, своевременного и полного выявления и расследования преступлений, установления размеров причиненного вреда, принятия мер к его возмещению.

4. Надзор за исполнением законов судебными приставами. В ст. 19 Федерального закона от 21 июля 2001 г. «О судебных приставах» закреплено, что надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. Это подтверждено и в ст. 1 Закона о прокуратуре. Однако Закон не конкретизирует предмет и полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами, хотя согласно ст. 129 Конституции РФ это должно определяться федеральным законом. Федеральная служба судебных приставов - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов и актов других органов. Служба подведомственна Министерству юстиции РФ.

5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями шест содержания задержанных и заключенных под стражу. Выделение законодателем этой отрасли прокурорского надзора объясняется исключительной важностью законов, регулирующих .права и свободы граждан, отбывающих наказание. Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Поскольку вина этих лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор должен выступать гарантией законности существенного ограничения свободы граждан.

В предмет данной отрасли надзора входят: законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.

Уголовное преследование за совершение преступлений. Уголовное преследование за совершение преступлений осуществляется прокурорами и следователями Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и Законом о прокуратуре (ст. 1, 35). В УПК РФ уголовное преследование определяется как процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5) Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя (п. 2 ст. 35 Закона о прокуратуре).

Участие прокурора в рассмотрении дел судами - самостоятельное направление в деятельности прокуроров. Согласно Закону о прокуратуре (ст. 35-39) в сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, он осуществляет две основные функции. Во-первых, принимает непосредственное участие в качестве равноправного участника, стороны в судопроизводстве по конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. Вторая Функция прокурора в судопроизводстве состоит в надзоре за законностью судебных решений, приговоров, определений или постановлений. Следует уточнить, что это именно надзор за законностью судебных решений. Реализация этой функции предполагает право и обязанность прокурора в случаях выявления незаконности или необоснованности судебных решений принять меры к их устранению.

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это направление деятельности органов прокуратуры определено ст. 8 Закона о прокуратуре и в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 (в ред. от 25 ноября 2003 г.).

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется путем: проведения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмена информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместных выездов в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью; изучения и распространения положительного опыта; проведения совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствовавших их совершению, взаимного использования возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведения совместных семинаров, конференций; оказания взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; издания совместных приказов, указаний, подготовки информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуска совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработки и утверждения согласованных планов координационной деятельности. Координация деятельности осуществляется на основе соблюдения законности и равенства всех участников координационной деятельности.

Прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности (п. 4 ст. 1 Закона о прокуратуре). Однако правом законодательной инициативы Генеральная прокуратура РФ в настоящее время не обладает.

Обязанность прокурора участвовать в правотворческой деятельности законодательно закреплена в ст. 9 Закона о прокуратуре. Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры реализуют возложенную на них функцию правозащиты и совершенствования правовой базы государства.

Международное сотрудничество. Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации (ст. 2 Закона о прокуратуре). Сотрудничество с правоохранительными и иными компетентными органами других государств, международными организациями осуществляется в целях совершенствования практики применения международных договоров и соглашений о правовой помощи, борьбы с международной преступностью, защиты прав и свобод граждан, оказания правовой помощи.

ЛИТЕРАТУРА:

  1.  Конституция Российской Федерации // Российская газета 25 декабря 1993 г. № 237.
  2.  Закон от 17 января 1992 г. № 220-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
  3.  Приказ Генерального прокурора РФ от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур».
  4.  Приказ Генерального прокурора РФ от 17 апреля 2008 г. № 67 «Об утверждении регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации».
  5.  Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений ВПО МВД России обучающихся по специальности 030501 – «юриспруденция» /под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, Н.Х. Сафиуллина – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008г.
  6.  Прокурорский надзор: учебник. Бессарабов В.Г. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008 г.

Лекция 3.

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ

ПЛАН

  1.  Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов.
  2.  Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов.
  3.  Направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов
  4.  Организация работы по надзору за исполнением законов
  5.  Проведение прокурором проверок исполнения законов
  6.  Проведение прокурором проверок законности издаваемых  правовых актов
  7.  Понятие правовых средств реагирования прокурора на выявленные нарушения законов

1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов

Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Традиционно данная отрасль именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.

В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно проявляется сущность и назначение прокурорского надзора в России, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона — нормативного фундамента правового государства — охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора в отрасли прокурорский надзор за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 Закона о прокуратуре и включает в себя следующее.

  1.  Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, федеральными органами исполнительной власти (министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными выше органами и лицами. При анализе этой статьи закона нельзя не прийти к выводу, что в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. В этой статье не упоминаются предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения. В связи с тем что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории РФ законов (ст. 15 Конституции РФ) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности.

Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности. Из этого следует, что граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора.

Как известно, на территории РФ действуют федеральные законы, законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), статусные акты муниципальных образований (уставы), в связи с этим возникает вопрос, за исполнением всех ли законов, действующих на территории РФ, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Закона о прокуратуре можно прийти к выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ (включая конституции и уставы) и уставов муниципальных образований (районов, городских округов, городских и сельских поселений).

В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ — Государственной Думой и Советом Федерации.

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству.

В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство — высшей исполнительной властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты — указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим исполнение нормативных указов и постановлений Президента и Правительства РФ не может быть исключено из сферы прокурорского надзора. Вместе с тем на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ, равно как прокурорами не осуществляется проверка соответствия правовых актов поднадзорных органов и лиц нормативным актам Президента и Правительства РФ.

Таким образом, употребляемый в ст. 1, 21 Закона о прокуратуре применительно к вопросу исполнения термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально.

Более того, в настоящее время ряд федеральных законов прямо расширяют круг нормативных правовых актов, проверка исполнения которых вменена в обязанность органам прокуратуры. Так, в ст. 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, выражается в том, что основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.

В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, охватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные судом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.

Прокурорский надзор за исполнением законов (общий надзор) был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами. Эта цель конкретизируется в законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, применительно к задачам, стоящим перед обществом и государством на определенных этапах их развития. Так, в ст. 1 Закона о прокуратуре закреплено, что прокурорский надзор за исполнением законов, как и надзор в других отраслях, осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнении стоящих перед российским государством задач. В первую очередь на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.

Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отношений в России, повышению стабильности в обществе, укреплению государственности, становлению правового государства, т.е. реализации социально- экономических и иных реформ.

В связи с ростом преступности в последнее время возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законов как раннего средства предупреждения преступлений. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, такие правонарушения, которые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению преступлений.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законов применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят:

  •  в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
  •  наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
  •  активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях; более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
  •  доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике право- нарушаемости в регионах;
  •  выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
  •  повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов — это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат — состояние законности и правопорядка.

2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов

Для успешного осуществления прокурорского надзора за исполнением законов прокуроры наделены определенными правами и несут установленные законом обязанности. Полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов по их содержанию и целенаправленности с определенной долей условности подразделяются на две группы.

Первая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на своевременное выявление нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц. Эти полномочия закреплены в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре.

Прокурор, осуществляя возложенные на него функции, имеет следующие права.

  1.  По предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Для вхождения на территорию и в помещения особо режимных (секретных) объектов прокурору необходимо иметь соответствующий допуск, дающий право работы с документами и иными материалами, содержащими сведения, отнесенные к государственной или военной тайне, являющейся разновидностью государственной тайны. Иметь доступ к интересующим его документам и материалам. Реализуя это полномочие, прокурор руководствуется исключительно служебными (государственными) интересами. Следует иметь в виду, что закон не содержит каких-либо ограничений в зависимости от содержания документов и материалов, степени их открытости. Прокурор имеет доступ ко всем документам и материалам с грифом «Для служебного пользования», а также содержащих сведения, составляющие коммерческую тайну, информацию медицинского, интимного и иного характера, не подлежащую оглашению. Однако, обладая такими сведениями, прокурор не вправе разглашать их. Что же касается документов и материалов, содержащих сведения, составляющие государственную или военную тайну, т.е. документов и материалов с грифом «Секретно» и «Совершенно секретно» прокурор допускается к ним при наличии у него соответствующего допуска. Знакомясь с подобными документами и материалами, изучая их, он обязан соблюдать установленные правила обращения с ними. При разглашении сведений, содержащих служебную, военную или государственную тайну, прокурор несет установленную законом ответственность наравне с другими должностными и иными лицами.
    1.  Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, предоставления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений. Хотя в ст. 22 Закона о прокуратуре и говорится о том, что прокурор может требовать предоставления ему документов и материалов не только от руководителей, но и от других должностных лиц указанных органов, прокуроры предъявляют такое требование, как правило, к руководителям или лицам, их замещающим.

Предъявление подобного требования к другим должностным лицам, минуя руководителя органа, явилось бы нарушением правил субординации.

Прокурора могут интересовать сведения о состоянии законности, о совершенных правонарушениях и принимаемых мерах к их устранению и предупреждению, о привлечении к ответственности виновных лиц и другая информация. При этом он может истребовать самые различные документы и материалы без каких-либо ограничений. Это могут быть правовые акты, изданные органом; материалы и акты проверок, ревизий, обследований; разного рода разрешения и лицензии; приходно-расходные документы; справки; статистические и другие отчеты и многие другие документы и материалы. В одном случае прокурор истребует документы в офис прокуратуры, в другом — знакомится с ними по месту их хранения непосредственно во время проведения соответствующих проверок. В соответствии со ст. 6 Закона о прокуратуре статистическая и иная информация, справки, их копии и иные документы, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора безвозмездно.

  1.  Требовать от руководителей органов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре, выделения специалистов для выяснения возникающих вопросов в ходе осуществления надзора за исполнением законов. Прокуроры обращаются к помощи специалистов на разных стадиях надзорного процесса. Наиболее часто специалисты привлекаются для участия в проверках, проводимых прокурором. Главное назначение специалиста как лица, обладающего специальными познаниями, дать обоснованные ответы (заключения) на вопросы, поставленные перед ним прокурором. В качестве специалистов привлекаются работники самых различных профессий: инженеры, техники, экономисты, бухгалтеры, врачи, агрономы и другие, чаще занимающие должности государственных инспекторов (контролеров). Полномочие о выделении специалистов прокуроры чаще реализуют путем направления в адрес руководителя соответствующего органа письменного требования с просьбой направления в распоряжение прокурора того или иного специалиста. Услуги, оказываемые прокурору специалистами, выделяемыми негосударственными органами (структурами), подлежат материальному вознаграждению в виде выплаты гонораров.
    1.  Требовать от руководителей органов, за исполнением законов которыми осуществляется прокурорский надзор, проведения проверок в связи с поступившими в орган прокуратуры материалами и обращениями. Это полномочие реализуется путем направления в адрес руководителей органов письменного требования с просьбой проведения проверки и сообщении о ее результатах в прокуратуру. На выполнение требования прокурора о проведении проверки обычно дается не более десяти суток со дня его поступления. Чаще проведение проверок поручается органам контроля и вышестоящим органам. На предприятиях, в учреждениях, в организациях проверки преимущественно должны проводиться органами контроля.
      1.  Требовать от руководителей поднадзорных прокурору органов проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Это требование реализуется чаще путем направления письменного требования и реже — путем вынесения мотивированного постановления. Прокуроры вправе также требовать от соответствующих органов проведения ревизий и инвентаризаций в структурных подразделениях органа (цехах, участках, отделах, лабораториях, службах). Хотя об этом и не упоминается в Законе, но прокуроры могут также требовать от руководителей предприятий, учреждений и организаций проведения служебных расследований в связи, например, с происшедшими авариями, несчастными случаями с людьми, выявленными злоупотреблениями, недостачами материальных средств и т.д. Вправе прокуроры требовать и проведения разного рода экспертиз. Требование о проведении экспертиз реализуется путем вынесения соответствующих постановлений.
      2.  Вызывать должностных лиц и граждан в прокуратуру или в иное место своего нахождения для истребования объяснений по поводу нарушения закона. Обычно прокурорами истребуются письменные объяснения от должностных лиц и граждан, составляемые ими самостоятельно. Объяснения приобщаются к материалам проверки. Проводить прокурорские проверки исполнения законов и проверки законности правовых актов. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов прокурор проводит на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Что касается проверок законности актов, изданных федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, то они в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 могут проводиться как при наличии сведений о нарушении законов, так и при их отсутствии. Проверки законности актов в других органах проводятся только в связи со сведениями о нарушении законов. Но и обладая информацией о нарушении законов, прокурор проводит проверки, в частности, на предприятиях, в учреждениях и в организациях, как правило, тогда, когда их проведение нельзя поручить органам контроля, вышестоящим и иным органам.

Проверки исполнения законов и проверки законности актов проводятся прокурорами в пределах их должностной компетенции. Так, прокуроры районного (городского) уровня проводят проверки в органах районного звена. Что касается прокуроров субъектов РФ, то они проводят проверки в республиканских, краевых, областных органах. При этом вышестоящий прокурор обладает правом проводить проверки в органах, относящихся к компетенции нижестоящих прокуроров, а в отдельных случаях поручать проведение проверок прокурорам районов и городов в органах краевого, областного и им равных звеньев.

Вторая группа полномочий прокуроров по надзору за исполнением законов направлена на устранение выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Названные полномочия закреплены в ст. 22—25.1 Закона о прокуратуре. К ним относятся следующие права прокуроров:

  •  опротестовывать противоречащие закону правовые акты либо обращаться в суды и арбитражные суды с заявлениями (исками) о признании таких актов недействующими или недействительными;
  •  вносить представления в государственные и иные органы об устранении выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств;
  •  возбуждать дело об административном правонарушении;
  •  требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной);
  •  освобождать лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
  •  предостерегать должностных лиц о недопустимости нарушения закона.

Специфические полномочия прокурора, относящиеся ко второй группе, закреплены также в Федеральном законе от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», на основании ст. 6—8 которого прокуроры вправе:

  •  объявлять предостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности;
  •  выносить предупреждение общественному или религиозному объединению или иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности;
  •  выносить предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности.

Прокурор в пределах своей компетенции также полномочен: принимать меры к обеспечению в установленном порядке возмещения материального ущерба, причиненного нарушением закона; обращаться в интересах государственных, кооперативных органов, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды и арбитражные суды.

В то же время следует отметить, что в последние годы начала формироваться самостоятельная третья группа надзорных полномочий прокурора, связанных с согласованием им отдельных решений поднадзорных ему органов. Так, согласно ст. 77 части первой Налогового кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 146-ФЗ постановление налогового или таможенного органа об аресте имущества в качестве способа обеспечения решения о взыскании налога, пеней и штрафов выносится только с санкции прокурора. В свою очередь в силу ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» внеплановая выездная проверка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводится органами государственного контроля (надзора) или муниципального контроля только после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В ст. 6 Закона о прокуратуре закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Закреплено также, что неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность, как правило, административную.

Многие права прокуроров являются вместе с тем и их обязанностями. Например, из права прокурора истребовать для проверки соответствия законам правовых актов органов представительной и исполнительной власти вытекает его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений, допущенных при издании указанных актов. Все рассмотренные выше полномочия прокуроров рассчитаны на активное их применение.

Активное, обоснованное применение прокурорами предоставленных им полномочий позволяет своевременно выявлять и устранять нарушения законов, способствующие им обстоятельства, предупреждать нарушения законов и тем самым способствует укреплению законности и правопорядка в регионах и в целом в стране.

3.Направления (подотрасли) прокурорского надзора

за исполнением законов

На прокурора возложен надзор за исполнением многочисленных законодательных актов, регулирующих общественные отношения в самых различных сферах жизни и деятельности общества. При нарушении любого закона, кем бы оно ни было совершено, прокурор реагирует установленным законом образом, поскольку любое правонарушение общественно опасно. В этом смысле не может быть исключений, и прокурор, следовательно, осуществляет надзор за исполнением всех законов. Однако в зависимости от задач, решаемых государством на каждом этапе его развития, законодательство подвергается кардинальным изменениям, в особенности при смене общественной формации, что происходит в настоящее время в России. Появляется необходимость в правовом регулировании вновь возникших общественных отношений, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий, в аграрной сфере, где серьезным изменениям подвергается институт собственности на землю. В связи с этим принимаются новые законы, надзор за исполнением которых возлагается на прокуроров. Поскольку от того, как исполняются эти законы, во многом зависит реализация намеченных государством преобразований в социальной, экономической, оборонной и других сферах, а также состояние законности и правопорядка, определяются и направления прокурорского надзора за исполнением законов. Направление — это надзор за исполнением конкретного закона или нескольких законов, регулирующих общественные отношения в определенной сфере (банковской, налоговой, аграрной и др.).

Исходя из задач, стоящих в современный период перед российским государством, сформировавшейся структуры федерального законодательства и сложившейся практики работы прокуратуры, выделяют следующие направления (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов:

  •  надзор за исполнением: законодательства о политических правах и свободах граждан; законодательства о гражданстве; законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах; трудового законодательства; законодательства об охране труда и соблюдению правил техники безопасности; законодательства о занятости населения; законодательства о здравоохранении; законодательства об образовании; жилищного законодательства; законодательства о приватизации жилищного фонда; законодательства о защите прав потребителей; законодательства об охране окружающей среды; законодательства о ядерной и радиационной безопасности; пенсионного законодательства; законодательства о льготах; законодательства о борьбе с наркоманией; законодательства о несовершеннолетних; законодательства об обращениях граждан (социальная сфера)',
  •  надзор за исполнением: законодательства о собственности; законодательства о предпринимательстве; законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий; законодательства о банках и банковской деятельности; законодательства о налогах; аграрного (земельного) законодательства; инвестиционного законодательства; законодательства об аренде; дорожно- транспортного законодательства (экономическая сфера)
  •  надзор за исполнением: законодательства об обороне; законодательства об оружии; законодательства о границе; законодательства о чрезвычайных ситуациях или положении (оборонная сфера)-,
  •  надзор за исполнением: законодательства о внешнеэкономической деятельности; таможенного законодательства {внешнеэкономическая сфера)-,
  •  надзор за законностью: привлечения физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности; применения мер административного пресечения и предупреждения; содержания под арестом лиц, совершивших административные правонарушения (администратпивно-юрисдикционная сфера).

Таким образом, выделяется более тридцати направлений (подотраслей) прокурорского надзора за исполнением законов, которые должны находиться в поле зрения прокуроров.

Что касается прокурорского надзора за законностью правовых актов, то здесь необходимо выделить такие направления, как надзор за законностью правовых актов, издаваемых: органами представительной и исполнительной власти, включая и органы местного самоуправления; министерствами и федеральными службами; органами контроля; министерствами и ведомствами субъектов РФ; органами военного управления; предприятиями, учреждениями, организациями; общественными организациями.

Выделение направлений прокурорского надзора за исполнением законов позволяет лучше организовать работу прокуратуры, закрепить надзор по отдельным направлениям или группе направлений за конкретными прокурорскими работниками (предметниками), упорядочить учет выявленных нарушений законов, облегчить анализ правонарушаемости, а также составление статистических отчетов.

В зависимости от состояния исполнения законов и, в частности, от того, нарушения каких законов допускаются в регионах, для одних прокуроров могут быть актуальными одни направления прокурорского надзора за исполнением законов, для других — иные. Если не допускаются нарушения тех или иных законов, то и отсутствуют основания для вмешательства прокурора. Необходим, в первую очередь, надзор за исполнением тех законов, которые нарушаются.

В связи с тем что в настоящее время почти повсеместно нарушается законодательство о приватизации государственных и муниципальных предприятий, законодательство о банках и банковской деятельности и при этом существенно ущемляются права граждан и законные интересы государства, прокурорский надзор за исполнением этих законов является особо актуальным. Для прокуроров сельских районов исключительную актуальность представляет надзор за исполнением аграрного (земельного) законодательства ввиду его многочисленных нарушений. Требует особого внимания со стороны территориальных прокуроров надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних. С учетом большой распространенности нарушений законов и наступающих вредных последствий для транспортных прокуроров особую значимость приобретает надзор за исполнением таможенного законодательства, для природоохранных прокуроров — надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха и вод. Что касается военных прокуроров, то для них является приоритетным надзор за исполнением законодательства, регулирующего вопросы материально-бытового обеспечения военнослужащих и сохранения государственного имущества и вооружения.

Из-за роста травматизма на производстве, особенно на малых предприятиях, для всех прокуроров становится особо актуальным надзор за соблюдением законодательства об охране труда и соблюдением правил по технике безопасности.

В связи с неконтролируемым распространением огнестрельного, в том числе и боевого, оружия среди населения и ростом преступлений, совершенных с применением оружия и боеприпасов, в поле постоянного внимания прокуроров должен находиться надзор за исполнением законодательства об оружии. Является актуальным также надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях, поскольку органы, наделенные правом применения административных санкций, нередко допускают нарушения или бездействуют.

Пристальное внимание должно уделяться прокурорскому надзору за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами представительной и исполнительной власти областного и им равного звеньев, а также органами местного самоуправления. Это обстоятельство связано с тем, что названными органами нередко издаются акты в нарушение законов, в результате чего нарушаются права всех или многих граждан, проживающих в соответствующих регионах, ущемляются законные интересы предприятий, учреждений и организаций.

Сказанное не означает, что в поле зрения прокурора должны находиться только названные направления прокурорского надзора за исполнением законов. При получении информации о нарушении любого другого закона прокурор принимает меры к установлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств, проводя прокурорские проверки и совершая другие надзорные действия, внося акты прокурорского надзора.

4. Организация работы по надзору за исполнением законов

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов во многом зависит от того, как организована работа. Организация работы по надзору за исполнением законов — составная часть организации работы прокуратуры в целом, под которой понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров, постоянному регулированию (направлению) их деятельности, обеспечению их всеми необходимыми средствами, сбору и анализу информации, анализу работы прокуратуры и ее оценке, планированию работы, контролю за выполнением планов, объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности.

Осуществление надзора за исполнением законов в прокуратурах закрепляется за конкретными прокурорскими работниками. В районных и приравненных к ним специализированных прокуратурах в зависимости от штатной численности оперативного состава эта работа закрепляется за одним или несколькими помощниками прокурора. При отсутствии в штате прокуратуры помощника прокурора, прокурорский надзор за исполнением законов закрепляется обычно за заместителем прокурора и реже — за прокурором. В республиканских, краевых, областных и им равных прокуратурах, в прокуратурах больших городов эта работа выполняется управлениями или отделами по надзору за исполнением законов, за каждым из работников которых закрепляются конкретные направления прокурорского надзора. Для оказания помощи районным и городским прокурорам и осуществления контроля за их работой за прокурорскими работниками этих отделов закрепляются нижестоящие прокуратуры (зоны). Независимо от того, как распределены обязанности в прокуратурах, прокуроры и их заместители участвуют в организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов, направляют и контролируют работу подчиненных прокуроров в этой области.

Для успешного осуществления надзора за исполнением законов требуется хорошее знание законодательства и практики его применения, высокое профессиональное мастерство. Это вызывает необходимость постоянного повышения квалификации прокурорских работников. Поэтому различными формами учебы охватываются все прокурорские работники, осуществляющие надзор за исполнением законов.

Но для того чтобы изучить и знать законодательство, надо его иметь, располагать им. В связи с этим во всех прокуратурах большое внимание уделяется правовому обеспечению, т.е. обеспечению прокурорских работников законодательными и другими нормативными актами.

Для успешного проведения проверок исполнения законов и законности правовых актов прокурорам необходимо иметь соответствующие методики (методические пособия, разработки). Разработка методик и обеспечение ими прокуроров является одним из элементов организации работы. В разработке таких методик участвуют прокурорские работники Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, отчасти нижестоящих прокуратур, ученые НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ и преподаватели институтов повышения квалификации прокурорских и следственных работников.

Важнейшими элементами организации работы по надзору за исполнением законов являются сбор информации о нарушениях законов, ее анализ и планирование работы.

Выполнение стоящих перед прокуратурой задач по надзору за исполнением законов предполагает наличие полной и объективной информации о нарушении законов, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений и многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям. В широком плане под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осуществления. Наибольший интерес для прокуроров представляют сведения о нарушении законов. Прокурор обязан проявлять активность в получении таких сведений.

Емкими источниками информации о нарушении законов являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения средств массовой информации (периодической печати, радио, телевидения); обращения в прокуратуру руководителей предприятий, учреждений, организаций, предпринимателей, фермеров и других юридических лиц, законные интересы которых были нарушены; сообщения правоохранительных органов и органов контроля о совершении правонарушений и принимаемых ими мерах. Сведения о нарушении законов содержатся также в уголовных и гражданских делах, материалах прокурорских проверок, представлениях, вносимых следователями по уголовным делам.

Разнообразной информацией обладают налоговые инспекции, земельные органы, центры санитарно-эпидемиологического надзора и многие другие государственные органы специальной компетенции, осуществляющие функции государственного контроля за соблюдением законодательства, регулирующего отношения в определенных сферах общественной жизни. Поэтому прокуроры путем истребования из таких органов соответствующих материалов и сведений или непосредственно при посещении этих органов получают, в частности, информацию: о выявленных ими нарушениях законов, причинах нарушений и способствующих этому условиях; о наступивших вредных последствиях в результате совершения этих нарушений; о принятых или принимаемых мерах по устранению и предупреждению нарушений законов; о числе должностных лиц и граждан, привлеченных к административной и иной ответственности; о количестве и суммах заявленных исков в суды в возмещение ущерба, причиненного нарушениями законов; о количестве материалов, направленных в органы прокуратуры и другие правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, и другую информацию. Названные органы обычно имеют перспективные и текущие планы или программы своей деятельности, с которыми также необходимо знакомиться прокурору и организовывать свою работу, сообразуясь с этими плановыми документами.

Многочисленными сведениями о нарушении соответствующих законов обладают территориальные органы МВД России, ФСБ России, ФТС России, Минприроды России и других федеральных органов исполнительной власти. Обширной и разносторонней информацией о состоянии законности и правопорядка в регионах располагают органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Сводные данные о нарушениях законодательства, регулирующего отношения в определенных сферах общественной жизни, могут быть получены прокурором в региональных органах Федеральной службы государственной статистики. Данные о числе и суммах рассмотренных и удовлетворенных исков могут быть получены в судах и арбитражных судах. Кроме того, в судах, а также в административных комиссиях при местной (муниципальной) администрации и в других органах, обладающих правом применения административных санкций, прокуроры получают сведения о числе лиц, привлеченных к административной ответственности. Сведениями о несоблюдении требований государственных стандартов обладают региональные органы Федеральной службы государственной статистики. Банковские, финансовые и налоговые органы обладают сведениями о поступлениях средств, взыскиваемых с виновных по решениям судов и органов, обладающих правом применения административных санкций.

В процессе организации работы по надзору за исполнением законов необходимая прокурору информация о нарушении законов может быть получена в различных общественных организациях и движениях. Соответствующую информацию прокуроры получают при изучении уголовных дел, при участии в рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, дел об административных правонарушениях. Встречаясь с трудовыми и иными коллективами, гражданами по месту их жительства, с работниками профсоюзных органов, ведя прием посетителей, участвуя в работе представительных и исполнительных органов власти, различных совещаний и заседаний, прокуроры нередко получают информацию о нарушениях законов. Разносторонние контакты прокуроров с правоохранительными органами и органами контроля, с руководителями органов власти и управления, с депутатами служат также обогащению информационной базы прокурорского надзора за исполнением законов.

Не следует сбрасывать со счетов и такой емкий источник информации, каким являются личные (визуальные) наблюдения прокуроров и восприятие ими реальной действительности.

Полученная прокурором информация о нарушениях законов подлежит тщательному анализу, который позволяет видеть реальное состояние исполнения законов, определить те законы, которые нарушаются чаще, органы и должностных лиц, допускающих эти нарушения. Глубокий и всесторонний анализ позволяет прокурору определить содержание первоочередных мероприятий, которые в наибольшей мере могут способствовать предупреждению нарушений законов, в том числе наметить органы, где проверки исполнения законов надлежит провести в первую очередь. Анализ позволяет определить также те проверки, проведение которых следует поручить другим органам, помогает более целенаправленно осуществлять прокурорский надзор за исполнением законов.

Работа по надзору за исполнением законов организуется на плановой основе. Отдельные планы работы по надзору за исполнением законов, как правило, не составляются. Соответствующие мероприятия, объединенные в самостоятельный раздел, включаются в перспективные и текущие планы работы прокуратуры. Это, прежде всего, такие мероприятия, как: проведение проверок исполнения законов в связи с сигналами об их нарушении; проверки законности издаваемых правовых актов; проведение совместных или одновременных с другими органами проверок исполнения законов; подготовка актов прокурорского надзора (реагирования), в том числе обобщенных представлений, а также информаций по результатам изучения правоприменительной практики; подготовка и предъявление исков и заявлений в суды и арбитражные суды; подготовка методических рекомендаций по проведению проверок исполнения законов; проведение разного рода предупредительно-профилактических мероприятий (бесед, выступлений в средствах массовой информации).

Планами предусматривается также проведение различных аналитических мероприятий, в том числе по обобщению и изучению практики работы прокуратуры, а в вышестоящих прокуратурах — мероприятий по оказанию помощи районным и городским прокурорам в правильной организации надзора за исполнением законов.

Плановые мероприятия прокуратуры во избежание дублирования необходимо согласовывать с мероприятиями, планируемыми и реализуемыми другими правоохранительными органами и органами контроля. Необходимо учитывать также мероприятия, проводимые в регионах по решениям органов представительной и исполнительной власти.

В процессе исполнения планы работы могут корректироваться. Однако общий объем запланированных мероприятий должен быть выполнен. В определенной мере этому способствует контроль со стороны руководителей прокуратур за выполнением планов работы, который должен быть постоянным. Руководители прокуратур всех звеньев при этом руководствуются принципом: доверяй, но проверяй. Что касается вышестоящих прокуроров, то они проводят проверки исполнения заданий, плановых мероприятий в нижестоящих прокуратурах. Такие проверки являются одним из методов управления органами прокуратуры.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры тесно взаимодействуют с другими подразделениями прокуратуры, с прокурорскими работниками, за которыми закреплены другие направления (отрасли) надзора. Это взаимодействие проявляется во взаимном обмене разносторонней информацией, в согласованности действий, исключающей дублирование, проведении совместных надзорных и иных действий и мероприятий. Прокуроры поддерживают также тесные деловые контакты с руководителями, депутатами и другими сотрудниками органов представительной и исполнительной власти, правоохранительных органов и органов контроля. Контактируют прокуроры и с общественными организациями и объединениями. Организация такого взаимодействия и поддержание контактов является составной частью организации работы.

Все положительное, передовое, применяемое при осуществлении надзора за исполнением законов, и рекомендации, разработанные учеными и практиками и направленные на совершенствование работы прокуратуры, подлежат распространению, внедрению в практику работы всех прокуратур. Поэтому распространение передового опыта и внедрение научных рекомендаций в практику — это один из элементов организации работы.

В ходе организации работы по надзору за исполнением законов большое внимание уделяется ее учету, так как хорошо налаженный учет помогает изучению (анализу) проделанной работы, позволяет видеть объем и в определенной мере качество выполненной работы, допущенные недостатки и, следовательно, оценивать ее, облегчает осуществление оперативной и статистической отчетности.

5. Проведение прокурором проверок исполнения законов

Прокурорские проверки исполнения законов — это основное правовое средство выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся только при наличии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содержания административно задержанных в камерах (комнатах) временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приемниках- распределителях проводятся прокурорами периодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигналов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке.

Будучи разновидностью расследования, проверки служат установлению истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в социальной, банковской и других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживающие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном вышестоящими, органами проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция — в другом. Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также повторные, или контрольные, проверки. Основной целью проведения контрольной проверки является определение качества, в основном, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Разновидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предпринятые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьшилось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правонарушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов прокурорского надзора (реагирования) или фактического устранения нарушений законов. Основная цель проведения таких проверок — определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора. Их целью является также установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, распространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наиболее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. При этом следует иметь в виду, что эффективность проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени совершения нарушения закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения времени проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя категориями: объемом и глубиной. Объем — это собственно границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узкими, то это может привести к тому, что отдельные нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она выражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, способствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допустивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им.

Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от характера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и специфики предстоящей проверки, ее сложности, а также от опыта работы и квалификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает такие элементы:

  •  ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного закона и других законов допускались там ранее и какие в связи с этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;
  •  тщательное изучение законов, положений и других нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;
  •  подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяемых органом, где предстоит проводить проверку;
  •  ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;
  •  изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ в части предмета проверки;
  •  изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки;
  •  определение тактики и методики проведения предстоящей проверки, а именно: характера и последовательности проверочных и иных действий; определение структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабораторий и т.д.), охватываемых проверкой; определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;
  •  определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если в этом имеется необходимость) и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы преимущественно в виде заключений;
  •  составление плана или программы проверки, отражающих ее составные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы. При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки исполнения законов в составлении плана участвуют все участники проверки. В ходе проверки план ее проведения может корректироваться. Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными органами фиксируется в методических пособиях и разработках. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в известность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предоставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры как сами, так и с помощью специалистов выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор. В этом смысле каждая проверка индивидуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится известно, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа вносились ранее протесты или представления, то необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены незаконные акты и устранены другие нарушения законов.

Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное применение прокурорами различных проверочных действий. Ими применяются следующие проверочные действия: ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчетами и многими другими документами; осмотр документов и предметов; назначение ревизий и экспертиз; получение заключений специалистов; беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками); получение устных или письменных объяснений; направление запросов и отдельных поручений; снятие копий с документов; составление разного рода справок.

В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода веществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсчетов); фотографированию и киносъемке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений на носители информации и другим действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. При этом основное внимание уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные и иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому. По результатам проверки прокурором — руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и фиксируются выявленные нарушения законов.

6. Проведение прокурором проверок законности издаваемых

правовых актов

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет издание незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Следует иметь в виду, что издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21

Закона о прокуратуре, и проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительней объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Необходимо подчеркнуть, что, осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения трудового законодательства на промышленном предприятии, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем предприятия приказов в ходе применения этого законодательства. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров). Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности — предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов.

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких сигналов. Проверки могут проводиться и на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделенных правом применения административных санкций, поскольку выносимые ими постановления о привлечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться проверки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение:

сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);

целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);

проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений о их незаконности;

комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов. 

Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и исполнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти и управления. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям, поступившим в районные органы местного самоуправления, могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций — по копиям, поступившим в районную администрацию.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими документами: материалами проверок, расследований, ревизий; разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами; побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, что осуществить в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов.

Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руководитель органа, где она будет проводиться. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника органа для оказания соответствующей помощи.

/

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный перечень дел, ведущихся в органе, дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными (или недействующими) и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они кроме того должны соответствовать законам субъектов РФ и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов. Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться не выявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет вопросы:

  •  правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;
  •  не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;
  •  не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц; не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов федерации;
  •  не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;
  •  не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;
  •  соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;
  •  содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально- технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;
  •  не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;
  •  соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа;
  •  содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;
  •  каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому.

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, не исполняющим эти решения, и соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно истребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

В последнее время в рамках реализации утвержденной Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460 Национальной стратегии противодействия коррупции органами прокуратуры осуществляется антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов РФ. Данное направление деятельности обусловлено необходимостью выявления и устранения действующих и готовящихся к принятию положений законодательства, создающих предпосылки для усмотрения (вариативности) чиновников при реализации предоставленных им полномочий, и осуществляется такая работа в соответствии с требованиями приказа Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

7. Понятие правовых средств реагирования прокурора

на выявленные нарушения законов

Средства реагирования прокурора при выявлении нарушений закона реализуются посредством актов прокурорского надзора, которыми в соответствии с Законом о прокуратуре являются: протест, представление, постановление и предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 23-25, 251). Выбор формы реагирования осуществляется по усмотрению прокурора и зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей.

Акты прокурорского надзора - индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными, конкретными фактами (нарушениями законов).

Реагирование прокуроров должно быть своевременным и оперативным, обоснованным, упреждающим, комплексным, динамичным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами предупредительно-профилактического характера.

Протест прокурора (ст. 23 Закона о прокуратуре) применяется в тех случаях, когда в процессе осуществления прокурорского надзора за соответствием законам правовых актов, издаваемых объектами надзора, выявляются приказы, распоряжения, постановления и иные акты, полностью или частично не соответствующие Конституции РФ и иным законам Российской Федерации.

Протест прокурора - не только его право, но и обязанность, поскольку во всех случаях выявления противоречащих закону правовых актов прокурор не должен уклоняться от реагирования на них.

Содержание рассматриваемого средства прокурорского реагирования заключается в требовании прокурора полностью или частично отменить противоречащие (не соответствующие) закону акты, привести акт в соответствие с действующим законодательством, обращенном к должностному лицу или органу, издавшему (принявшему) незаконный акт, либо к вышестоящему органу или должностному лицу, компетентному отменить такой акт, либо к суду в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Правом принесения протеста наделены прокурор и его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов могут осуществлять подготовку проектов протеста, но вносить их от своего имени они не вправе.

Принесение протеста производится прокурорами в соответствии с их компетенцией и означает, что нижестоящие прокуроры не могут пользоваться полномочиями вышестоящего прокурора, тогда как вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров.

В необходимых случаях прокурор, реализуя данное полномочие, может обратиться в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с требованием о признании не соответствующих закону актов недействительными. Исключением является ограничение права прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с требованием о признании закона субъекта Российской Федерации недействительным.

Протест приносится в письменном виде и должен содержать следующие реквизиты: название органа или должностного лица, которым приносится протест; наименование правового акта, находящегося в противоречии (несоответствии) с законом; основания, которые свидетельствуют о противоречии (несоответствии) правового акта закону; изложение существа нарушений; ссылка на закон, который нарушен; требования прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения протеста; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест, и его подпись.

Принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта.

Протест подлежит рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания этого органа сообщается прокурору.

До рассмотрения протеста он может быть отозван прокурором, его принесшим.

О результатах рассмотрения протеста в письменной форме незамедлительно сообщается прокурору.

Если протест не рассмотрен в установленный законом срок, либо, по мнению прокурора, необоснованно отклонен, прокурор обращается в суд общей юрисдикции или арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным. Так, в частности, заявления прокурора о признании недействительными нормативных актов, противоречащих закону и нарушающих права и охраняемые законом интересы организаций и граждан-предпринимателей, направляются прокурором в арбитражные суды на основании ст. 52 АПК РФ.

Представление прокурора об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона о прокуратуре) означает право и обязанность прокурора или его заместителя требовать устранения выявленных в процессе осуществления надзора фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения требований закона объектами надзора, которые причинили или создали реальную угрозу интересам личности, общества или государства. Представление обращено к органам, организациям, учреждениям или должностным лицам, обладающим правомочием устранить выявленные нарушения закона.

Представление имеет письменную форму и содержит следующие реквизиты: наименование органа или должностного лица, которому вносится представление; вид нарушения закона, по поводу которого применяется данный акт прокурорского реагирования; краткое изложение установленных прокурором фактов нарушений закона и их причин; должностные и иные лица, виновные в их совершении; требования прокурора с указанием правовых норм, регламентирующих процедуру принесения и рассмотрения представления; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего представление, и его подпись.

Представление должно быть юридически обоснованным, достоверным, грамотным, конкретным, исчерпывающим.

В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах в письменной форме сообщается прокурору.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Постановление прокурора (ст. 25 Закона о прокуратуре). При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор выносит постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. В соответствии с УПК РФ (ст. 37, 146) в компетенцию прокурора не входит вынесение постановления о возбуждении уголовного дела. Однако прокурор дает согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела частного и частно-публичного обвинения при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Это является эффективным средством для устранения нарушений закона.

Решение о возбуждении дела об административном правонарушении принимается прокурором при наличии данных, указывающих на признаки административного проступка, оно оформляется мотивированным постановлением, которое направляется для исполнения органу, компетентному применять меры административной ответственности.

Согласно КоАП РФ прокурор вправе возбуждать любое дело об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.4). КоАП РФ определяет перечень дел об административных правонарушениях, возбуждаемых исключительно прокурором (ст. 28.4), среди которых можно назвать:

нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1);

отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме (ст. 5.7);

сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме (ст. 5.23);

непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов (ст. 5.25);

использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.45);

подделка подписей избирателей, участников референдума (ст. 5.46);

нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума при выделении площадей для размещения агитационных материалов (ст. 5.48);

невыполнение уполномоченным лицом требований законодательства о выборах об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий (ст. 5.52);

нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта (ст. 7.24);

незаконное ограничение прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию (ст. 12.35);

воспрепятствование законной деятельности по управлению и эксплуатации транспортных средств (ст. 12.36);

нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11);

разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14);

нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ч. 1, 2 ст. 14.25);

неисполнение банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10);

воспрепятствование доступу членов международной инспекционной группы, осуществляющей свою деятельность в соответствии с международным договором Российской Федерации, на объект, подлежащий международному контролю (ч. 3 ст. 19.4);

нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9);

самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора (ст. 20.26);

организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности (ст. 20.28) и др.

Постановление имеет письменную форму и содержит следующие реквизиты (ст. 28.2 КоАП РФ): дату и место его вынесения; должность и фамилию прокурора; описание обстоятельств нарушения; ссылки на нормы нарушенного закона; указание лица, допустившего нарушения; фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших; предложение прокурора о наложении административного взыскания; наименование органа, куда направляется постановление для принятия решения по существу; ссылка на необходимость уведомления прокурора о времени и месте рассмотрения дела; должностное положение и классный чин прокурора, вынесшего постановление, и его подпись.

Лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с постановлением о возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения.

Если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента вынесения постановления.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, передается на рассмотрение судье немедленно после его вынесения (ст. 28.8 КоАП РФ).

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении рассматривается в порядке и сроки, установленные КоАП РФ. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

Не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором (ст. 30.10 КоАП РФ).

Право принесения протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста принадлежит прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям (ст. 30.11 КоАП РФ).

Предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 251 Закона о прокуратуре) имеет целенаправленный профилактический характер и применяется в случае, когда прокурор в процессе осуществления общего надзора получает сведения о том, что должностные лица объектов надзора готовятся совершить противоправные деяния.

При наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, предостережение о недопустимости нарушения закона направляется также руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

В целях предупреждения совершения противоправных деяний и недопущения их общественно опасных последствий прокурор в тексте предостережения сообщает указанным лицам об имеющейся в его распоряжении информации о готовящихся противоправных деяниях и о том, что при совершении деяний они могут быть привлечены к ответственности в установленном законом порядке.

Применение предостережения - исключительная компетенция прокурора и его заместителя.

Предостережение необходимо объявлять во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.

Основанием для предостережения могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан.

Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется к должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, - руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Применению предостережения должна в обязательном порядке предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными лицами с истребованием от них письменных объяснений.

Предостережение оформляется письменно и объявляется лицу под расписку непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы предостерегаемого лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом акта прокурорского реагирования.


ЛИТЕРАТУРА:

  1.  Конституция Российской Федерации // Российская газета 25 декабря 1993 г. № 237.
  2.  Закон от 17 января 1992 г. № 220-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
  3.  Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. №16. Ст. 1774.
  4.  Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 84-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
  5.  Указание Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. (в ред. от 16 октября 2000 г.). № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона».
  6.  Приказ Генерального прокурора РФ от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».
  7.  Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
  8.  Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
  9.  Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений ВПО МВД России обучающихся по специальности 030501 – «юриспруденция» /под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, Н.Х. Сафиуллина – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008г.
  10.  Прокурорский надзор: учебник. Бессарабов В.Г. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008 г. 

Лекция 4.

НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

ПЛАН

1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

3. Работа прокурора с обращениями граждан

4. Приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Российская прокуратура традиционно стояла на страже прав и свобод человека и гражданина, и прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению предоставленных

гражданам Конституцией РФ прав и свобод (гл. 2 разд. I). Речь идет о защите политических, трудовых, жилищных, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина.

Защита прав и свобод человека и гражданина средствами прокурорского надзора пронизывает всю многогранную деятельность прокурора. Какие бы действия ни совершал прокурор, реализуя предоставленные ему полномочия, в какой бы отрасли он ни осуществлял надзор — его в первую очередь интересует вопрос, соблюдаются ли права и свободы человека и гражданина. И если они не соблюдаются, прокурор принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. В связи с этим прокурорский надзор выступает одной из гарантий реального соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Он является основным, важнейшим направлением прокурорской деятельности на современном этапе.

Включение в разд. III Закона о прокуратуре специальной главы «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», с одной стороны, говорит об особой актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан и, с другой — о повышении роли прокуратуры как органа надзора в обеспечении этих прав и свобод в переходный для государства период. В правовом государстве, которое у нас создается, приоритетным является соблюдение прав и свобод личности. Будучи принятой в Европейский Союз, Российская Федерация взяла на себя обязательство по неукоснительному соблюдению прав и свобод человека и гражданина, по созданию необходимых условий для реализации гражданами предоставленных им прав и свобод.

Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, допускаемые в последнее время, недостатки в работе судов (волокита) вследствие возросшего количества рассматриваемых дел, недоступность для многих граждан услуг адвокатов ввиду отсутствия средств и, следовательно, ослабление правовой защищенности граждан подчеркивают необходимость совершенствования и активизации прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Предмет прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Он включает в себя соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Анализируя содержание названной статьи, нельзя не прийти к выводу о том, что полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств и ведомств, и закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений. Иными словами, при поступлении сведений о нарушении прав и свобод человека и гражданина прокурор траве провести проверку или совершить иные надзорные действия в любом органе, на любом предприятии, в учреждении и организации, а также в общественной организации или объединении. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено Конституцией на все без исключения органы. Из этого видно, какое значение законодатель придает соблюдению прав и свобод человека и гражданина. Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — это достижение такого положения, когда эти права и свободы реально соблюдаются всеми органами, должностными и иными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов РФ. Эти задачи в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов. Генеральный прокурор требует от всех прокуроров, чтобы надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина находился в центре их постоянного внимания и чтобы прокуроры остро реагировали на факты ущемления прав и свобод личности. При этом предметом особой заботы прокуроров должно быть соблюдение прав и свобод слабозащищенных категорий населения (инвалидов, престарелых, детей, потерявших родителей и некоторых других).

Прокурорам особенно внимательно следует относиться к жалобам и заявлениям граждан об ущемлении их прав и свобод, своевременно рассматривать и разрешать подведомственные прокуратуре обращения граждан, принимая меры к восстановлению нарушенных прав и свобод.

Надзорные мероприятия в первую очередь должны проводиться в тех государственных органах, на которые возложено осуществление контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как от того, как применяют эти органы и их должностные лица предоставленные им полномочия и исполняют возложенные на них обязанности, во многом зависит состояние обеспечения этих прав и свобод. Однако, осуществляя надзор за исполнением законов этими органами, прокурор должен действовать строго в рамках предоставленной ему компетенции, не допуская вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность названных органов и не подменяя их.

Если установлен судебный порядок рассмотрения споров, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина, прокурор, не подменяя суд, может воспользоваться правом обращения с исками в суды в защиту интересов граждан.

Прокурор должен быть особенно нетерпим к фактам проявления бездушия к гражданам со стороны соответствующих органов и должностных лиц, к которым обратились граждане с просьбой о защите своих прав и свобод, непринятия ими мер по восстановлению нарушенных прав и свобод граждан. Следует подчеркнуть, что одна из главнейших задач прокуратуры как федерального правозащитного органа — это защита общественных и личных интересов. В связи с этим прокуроры обязаны в первую очередь предпринимать такие действия и меры, которые способствуют защите прав и свободвсех или многих граждан, проживающих в стране или регионах. Речь должна идти о действиях, предупреждающих принятие или издание правовых актов представительными и исполнительными органами, которыми могут быть нарушены права и свободы всех или многих граждан, о принятии мер к отмене подобных актов, о предъявлении исков (заявлений) в суды в защиту интересов всех или многих граждан, проживающих в регионе и т.д. К сожалению, возможности прокуратуры по защите общественных публичных интересов используются нередко далеко не полностью.

2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор в полную меру использует полномочия, применяемые им при осуществлении надзора за исполнением законов, которые закреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре. При этом основным правовым средством выявления нарушений прав и свобод граждан также является прокурорская проверка, проводимая при наличии сведений о нарушении законов.

В соответствии со ст. 27 указанного Закона прокурор при осуществлении возложенных на него функций по защите прав и свобод человека и гражданина кроме того:

  •  рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан. Работа с обращениями граждан занимает большое место в деятельности прокуроров. Она подчинена исключительно решению задачи охраны прав и свобод человека и гражданина. Рассматривая и разрешая обращения, прокурор получает информацию о состоянии соблюдения прав и свобод человека и гражданина и принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод. Рассмотрение жалобы прокурором не препятствует обращению гражданина в суд по тому же вопросу;
  •  разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. В связи с тем что многие граждане имеют слабое представление о порядке защиты своих прав и свобод, прокуроры на личном приеме граждан, во время иных встреч с трудящимися, через средства массовой информации разъясняют им, какими правами и свободами они обладают и как их следует защищать, если они нарушаются. Прокуроры знакомят граждан, в частности, с процедурой судебной защиты их прав и свобод, с основаниями обращения в другие органы по защите прав и свобод, при необходимости оказывают помощь инвалидам, престарелым и некоторым другим категориям граждан в составлении исковых заявлений и иных документов, представляемых в суды. Разъяснительная деятельность прокуроров пострадавшим весьма разнообразна;

— принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба слабозащищенным в социальном отношении категориям граждан (при их согласии).

Предупреждению нарушений прав и свобод человека и гражданина служит вся надзорная и иная деятельность прокурора, а также проводимая им предупредительно-профилактическая работа, выражающаяся в чтении лекций и проведении бесед на правовые темы, в выступлениях в средствах массовой информации, консультировании граждан и должностных лиц и в иных формах доведения до масс требований законов. Своевременное выявление прокурором нарушений законов и принятие им мер к их устранению пресекают противоправные действия, препятствуют их распространению. Большую роль в предупреждении нарушений прав и свобод граждан играет объявление должностным лицампредостережения о недопустимости нарушения закона, если прокурор обладал достоверными сведениями о готовящихся нарушениях. В случаях причинения гражданам ущерба прокурор ставит вопрос перед виновными должностными и иными лицами или органами о возмещении ущерба, при необходимости обращается в суд с исками.

В тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер административного правонарушения, прокурор возбуждает дело об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях соответствующих составов. Как видно, закон предоставляет прокурору право выбора. Однако во всех случаях он должен проконтролировать, вынесено ли постановление о привлечении виновных лиц к административной ответственности и исполнено ли оно.

В случаях нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор предъявляет и поддерживает в судах иски в интересах пострадавших. Этим правом прокурор пользуется, как правило, тогда, когда пострадавший по своему состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы.

Прокурор предъявляет и поддерживает также иски в судах в тех случаях, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо когда нарушение приобрело (получило) особое общественное значение (общественный резонанс).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина носит характер преступления, прокурор принимает предусмотренные законом меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию.

Таким образом, прокуроры наделены необходимыми полномочиями, позволяющими им надежно отстаивать права и свободы человека и гражданина. Эти полномочия рассчитаны на активное их применение прокурорами.


3. Работа прокурора с обращениями граждан

Закон о прокуратуре (ст. 10) обязывает прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.

Работа с обращениями граждан занимает значительное место в общем объеме работы органов прокуратуры. Число жалоб и заявлений, поступающих в органы прокуратуры, в последние годы неизменно возрастает. Граждане России широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции РФ право личного обращения в государственные органы, в том числе и в органы прокуратуры, призванные охранять права и свободы граждан. Реализуя право на обращение, граждане добиваются восстановления нарушенных прав и свобод, торжества добра над злом. Право обращения граждан с жалобами и заявлениями, будучи одним из важнейших социально-правовых институтов, активно используется прокурорами в качестве одного из основных способов обеспечения законности, охраны прав и свобод граждан, в определенной мере и охраны государственных интересов.

Работая с обращениями граждан, т.е. рассматривая и разрешая их жалобы и заявления, прокуроры получают ценную информацию:

- о нарушениях прав и свобод граждан, допускаемых в регионе;

  •  о преступлениях и других общественно опасных правонарушениях, совершаемых как лицами, проживающими в регионе, так и другими лицами;
  •  об органах и должностных лицах, нарушивших права и свободы граждан и совершивших иные правонарушения;
  •  об органах и должностных лицах, не выполняющих требования законодательства об обращениях граждан, т.е., иными словами, не принимающих меры к удовлетворению жалоб и заявлений.

Не менее важным является и то, что в органы прокуратуры поступает информация от граждан о недостатках и нарушениях в работе самой прокуратуры, в частности:

  •  о непринятии мер к привлечению к ответственностиправонарушителей и к устранению нарушений законов;
  •  о несогласии с ранее принятыми органами прокуратуры решениями по жалобам и обращениям;
  •  о недостойном, по мнению граждан, поведении работников прокуратуры как в процессе исполнения служебных обязанностей, так и в общественных местах (в быту) и иная информация.

Названная информация, содержащаяся как в устных, так и в письменных обращениях граждан, существенным образом пополняет информационную базу органов прокуратуры, что в свою очередь способствует, во-первых, организации их работы на научной основе с учетом состояния законности, в том числе и состояния соблюдения в регионе прав и свобод граждан, и, во-вторых, помогает улучшению всей деятельности прокуратуры путем устранения недостатков и упущений в работе.

Принимая посетителей, рассматривая и разрешая жалобы и заявления граждан, прокуроры имеют возможность изучать общественное мнение, складывающееся у населения о прокуратуре в целом и об ее работниках в отдельности, что само по себе имеет большое значение в плане совершенствования деятельности прокуратуры.

Генеральный прокурор РФ в своем приказе от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» требует от прокуроров всех звеньев работу по рассмотрению и разрешению обращений граждан подчинять решению задач защиты прав и свобод человека, укреплению законности и правопорядка и организовывать работу таким образом, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение той прокуратурой, к компетенции которой относится решение вопроса. Генеральный прокурор РФ обращает особое внимание на принятие исчерпывающих мер к удовлетворению обоснованных обращений и пресечению нарушений законов, используя в полном объеме полномочия прокурора, предусмотренные Законом о прокуратуре.

Работу по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан и приему посетителей организует и контролирует прокурор —руководитель районной, областной и им равных прокуратур, а также начальники структурных подразделений прокуратуры. Прокурор-руководитель обязан так организовать работу, чтобы обеспечивалось правильное и своевременное рассмотрение и разрешение обращений граждан, проводилась тщательная проверка содержащейся в них информации о нарушении законов, полностью восстанавливались нарушенные права и свободы граждан, привлекались к ответственности лица, допустившие эти нарушения, устанавливались причины нарушений и принимались меры к их устранению. Прокуроры-руководители систематически проверяют работу прокуроров и следователей по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений, принимают меры к оперативному устранению имеющихся недостатков, регулярно обсуждают на заседаниях коллегий, оперативных совещаниях состояние этой работы, а в отдельных случаях и факты проявления оперативными работниками недобросовестного отношения к этому участку работы.

В составе Генеральной прокуратуры РФ имеется Управление по рассмотрению писем и приему граждан, а в прокуратурах субъектов РФ — отделы, группы или старшие помощники (помощники) по рассмотрению писем и приему граждан. На них возложены непосредственная организация работы по рассмотрению и разрешению обращений граждан, оказание помощи в этом начальникам структурных подразделений прокуратуры, прокурорам районов и городов, оперативным работникам, а также осуществление контроля за исполнением приказов Генерального прокурора РФ, регулирующих этот участок работы. Следует иметь в виду, что рассмотрением и разрешением обращений в органах прокуратуры занимаются в той или иной мере все прокурорские работники и следователи.

В органах прокуратуры осуществляется личный прием граждан (посетителей) в течение всего рабочего дня. Он организуется таким образом, чтобы гражданам было известно, когда, где и кто из прокурорских работников принимает. В этих целях в офисах прокуратур на видном месте вывешивается график приема посетителей. Помимо этого прокурорские работники могут проводить прием посетителей непосредственно на предприятиях, в учреждениях и в организациях. В соответствии с требованиями Генерального прокурора РФ руководители прокуратур обязаны принимать лично граждан не реже раза в неделю. О лицах, принятых на личном приеме, делается соответствующая запись в книге приема посетителей или книге личного приема, где отражается кроме сведений о гражданине, обратившимся к прокурору, краткое содержание обращения и принятое решение.

Порядок рассмотрения и разрешения заявлений, жалоб и иных обращений, поступающих в органы прокуратуры, определяется нормами действующего законодательства и приказами Генерального прокурора РФ. В соответствии с действующей инструкцией в каждой прокуратуре в доступном для заявителей месте устанавливается ящик «Для обращений и заявлений». Все заявления и жалобы до передачи их на рассмотрение и разрешение подлежат обязательной регистрации.Как правило, безотлагательно разрешаются обращения, поступившие от Президента РФ и его помощников, Председателя Правительства РФ и его заместителей, руководителя Администрации Президента РФ, Секретаря Совета Безопасности РФ, председателей палат Федерального Собрания РФ и их заместителей, членов Государственного совета, председателей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, руководителей министерств и федеральных служб, высших должностных лиц субъектов РФ, а также обращения, взятые на особый контроль.

Срок разрешения обращений при наличии оснований может быть продлен прокурором или его заместителем. Об этом уведомляется заявитель с объяснением причины продления срока разрешения обращения.

Решение по заявлению или жалобе принимается только после тщательной проверки изложенных в них обстоятельств и доводов. При необходимости к проверкам, проводимым по заявлениям и жалобам, могут привлекаться соответствующие специалисты. Если требования заявителя признаны обоснованными, заявление или жалоба подлежит удовлетворению. О решении по заявлению или жалобе письменно сообщается заявителю с указанием принятых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод, а при отказе в удовлетворении — о мотивах отклонения со ссылкой на закон. Во всех случаях отказа в удовлетворении заявления или жалобы заявителю разъясняется порядок обжалования принятого прокурором решения в вышестоящую прокуратуру, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. После этого заявление или жалоба считаются разрешенными. По требованию заявителя ему предоставляются для ознакомления материалы проверки. Однако он ознакомляется с этими материалами в той мере, в какой это не затрагивает права и интересы других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной (военной) и иной охраняемой законом тайны (коммерческой, врачебной).

В отдельных случаях после проверки по жалобе исполнитель по указанию прокурора составляет мотивированное заключение об обоснованности доводов заявителя.

По результатам проверки, проведенной по заявлению или жалобе, прокурор может принять решение о принесении протеста на незаконный акт либо об обращении в суд с заявлением о признании акта недействующим, о внесении представления об устранении нарушений закона, о возбуждении производства по делу об административном правонарушении или вынесении постановления о направлении материалов в органы предварительного расследования в случае наличия в выявленных правонарушениях признаков преступления.

В соответствии с указаниями Генерального прокурора РФ не подлежат разрешению в органах прокуратуры обращения, не связанные с вопросами исполнения или нарушения законов. Что касается обращений по вопросам, подведомственным судам, то они могут разрешаться органами прокуратуры при необходимости защиты общественного (не персонифицированного) интереса либо прав наименее защищенных лиц.

В органах прокуратуры не реже двух раз в год осуществляется комплексный анализ работы по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан с составлением соответствующего акта или справки. При этом особенно тщательно анализируются причины поступления повторных жалоб, обоснованных жалоб на незаконные действия прокуроров и следователей, нарушения устанавливаемых законом сроков разрешения жалоб. На основе результатов анализа принимаются меры к устранению имеющихся ошибок и недостатков в работе, совершенствованию правозащитной деятельности прокуратуры.

4. Приоритетные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

Защита прав и свобод всех категорий граждан средствами прокурорского надзора уже сама по себе является основным приоритетным направлением в деятельности прокуроров. В связи с этим, чьи бы права и свободы ни были нарушены, прокурор не может оставаться безучастным. Он обязан принять все предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод граждан.

Однако предметом особой заботы прокурора является соблюдение прав и свобод граждан, которые в силу состояния здоровья (физических и психических недостатков), возраста и по иным причинам не могут сами в полную меру защищать свои права и свободы. Речь в первую очередь идет о больных, прикованных к постели, в особенности страдающих опасными заболеваниями, ведущими к летальному исходу, психически больных, признанных недееспособными или ограниченно дееспособными; инвалидов первой и второй групп; престарелых, в особенности одиноких, нуждающихся в уходе. Сюда же следует отнести детей и подростков-сирот, потерявших родителей или брошенных (оставленных) ими; женщин-одиночек, имеющих малолетних детей. В особом внимании со стороны прокурора нуждаются такие категории населения, как беженцы и вынужденные переселенцы, права и законные интересы которых далеко не всегда соблюдаются. Будучи вынужденными покинуть места постоянного проживания, часто лишенные средств к существованию, они нередко не находят понимания и поддержки у местной администрации и среди населения. Следует также назвать граждан, оказавшихся безработными по независящим от них причинам, которые нуждаются в социальной защите.

В центре внимания прокурора должны находиться семьи и отдельные граждане, пострадавшие от техногенных и природных катастроф и аварий, а также от преступных посягательств, так как выделяемые государством для оказания им помощи средства порой расходуются не по назначению.

Для военных прокуроров особо актуальным является соблюдение прав и свобод военнослужащих срочной службы, а также военнослужащих, участвующих в боевых операциях, поскольку в силу специфики службы и боевой деятельности реализация многих прав и свобод, принадлежащих им, как и всем гражданам, приостанавливается, и они, кроме того, не в состоянии в полную меру лично защищать свои интересы.

В поле зрения прокурора должно находиться также соблюдение прав лиц, отбывающих наказания, назначаемые судом, а также задержанных и заключенных под стражу следственными, судебными и иными органами.

В связи с этим предметом особой заботы прокуроров является исполнение законодательства о гражданстве, о льготах и пособиях, пенсионного законодательства, законодательства о материнстве и детстве, о несовершеннолетних, о ветеранах, о занятости населения, о беженцах и вынужденных переселенцах, о труде, об обороне, о борьбе с наркоманией. При наличии сведений о нарушении этого законодательства прокурорские проверки следует проводить в первоочередном порядке либо поручать проведение проверок другим органам. Прокурорам необходимо проявлять активность в получении сведений о нарушении названного законодательства.

Сокращение продолжительности жизни россиян, рост заболеваемости населения, в том числе и в результате загрязнения окружающей среды, коммерциализация медицинских услуг и их недоступность для бедной части населения делает особо актуальным надзор за исполнением законодательства о здравоохранении и об охране окружающей природной среды.

Многочисленные нарушения законодательства об образовании, рост числа подростков, оставивших общеобразовательные учебные заведения, подчеркивает необходимость активизации прокурорского надзора за исполнением этого законодательства. Сказанное относится и к надзору за исполнением жилищного законодательства, включая и законодательство о приватизации жилищного фонда.

Нуждаются в защите средствами прокурорского надзора также политические, экономические и иные права граждан, в том числе и их право на свободу мысли и слова, передвижение и выбор места жительства, вероисповедание, личную неприкосновенность, занятие предпринимательской деятельностью, владение частной собственностью, включая недвижимость, и т.д. В поле постоянного внимания прокурора должно находиться исполнение законодательства об обращениях граждан. Дело в том, что от того, как соответствующие руководители (владельцы) предприятий, учреждений, организаций и других органов исполняют возложенные на них обязанности по рассмотрению и разрешению писем, жалоб, заявлений и иных обращений населения и работников, во многом зависит состояние соблюдения предоставленных им прав и свобод. В связи с этим при наличии оснований прокуроры планируют и проводят проверки законности рассмотрения и разрешения писем, жалоб и заявлений.

Работа по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина находит отражение в текущих и перспективных планах работы прокуратуры. Мероприятия по защите их прав и свобод обычно включаются во все разделы планов работы. Эти мероприятия могут быть сгруппированы в самостоятельные разделы планов.

ЛИТЕРАТУРА:

  1.  Конституция Российской Федерации // Российская газета 25 декабря 1993 г. № 237.
  2.  Закон от 17 января 1992 г. № 220-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
  3.  Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
  4.  ПРИКАЗ от 10 февраля 2012 г. N 46 О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПРИКАЗ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПРОКУРОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 07.12.2007 N 195 "ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ, СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВИ СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА"
  5.  Приказ Генерального прокурора от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».
  6.  Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений ВПО МВД России обучающихся по специальности 030501 – «юриспруденция» /под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, Н.Х. Сафиуллина – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008г.
  7.  Прокурорский надзор: учебник. Бессарабов В.Г. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008 г.

Лекция 5.

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ И ДОЗНАНИЕ

ПЛАН

  1.  Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскной деятельность. Полномочия прокурора.
  2.  Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. Полномочия прокурора.
  3.  Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими  оперативно-розыскной деятельность. Полномочия прокурора.

Статья 1 Закона об оперативно-розыскной деятельности определяет, что оперативно-розыскная деятельность - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом (далее - органы, осуществляющие ОРД), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Задачами ОРД являются:

выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;

добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Правовую основу ОРД составляют Конституция РФ, Закон об оперативно-розыскной деятельности, другие федеральные законы и Принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Федеральных органов государственной власти.

Органы, осуществляющие ОРД, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные  акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Статья 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности установила, что прокурорский надзор за исполнением данного Закона осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

Важнейшей особенностью ОРД является осуществление ее преимущественно негласно, чем и определяется специфика организации данного направления прокурорского надзора.

Сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, определяется обязанностью прокурора в этой сфере осуществлять надзор за соблюдением положений закона, регламентирующих ОРД, а в случае выявления нарушений принимать меры в пределах своей компетенции по устранению нарушений, восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, законных интересов иных субъектов правоотношений в области ОРД.

Целями данного направления прокурорского надзора являются:

- способствование выполнению органами, осуществляющими ОРД, обязанностей по предупреждению, своевременному выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных в их совершении лиц, розыску лиц, без вести пропавших, а также скрывшихся от органов дознания, следствия или суда либо уклоняющихся от уголовного наказания;

- содействие комплексному и активному осуществлению оперативными подразделениями всего объема оперативно-розыскных мероприятий, разрешенных Законом об оперативно-розыскной деятельности;

- содействие надлежащему документированию результатов ОРД и использованию их в соответствии с требованиями указанного Федерального закона.

Для достижения названных целей прокурорским надзором подлежат решению следующие задачи: защита прав и свобод личности, обеспечение верховенства закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий, обеспечение мер по раскрытию преступлений и привлечению виновных к ответственности, предупреждение и пресечение нарушений со стороны органов, осуществляющих ОРД, и их должностных лиц, обеспечение законности деятельности компетентных государственных органов по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.

Предметом рассматриваемого направления прокурорского надзора являются: соблюдение прав и свобод человека и гражданина при проведении оперативно-розыскных мероприятий, соблюдения установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД, в том числе о заведении и прекращении дел оперативного учета, о проведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий, об использовании результатов ОРД, о рассекречивании сведений, полученных при проведении оперативно-розыскных мероприятий, о мерах правовой защиты сотрудников оперативно-розыскных подразделений и лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам, осуществляющим ОРД. Исходя из положений приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении  оперативно-розыскной деятельности», предметом данной подотрасли прокурорского надзора является обеспечение законных гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиты чести и доброго имени, неприкосновенности жилища и тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях и установленных законом запретов при осуществлении ОРД, обеспечение законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятии должностными лицами решений, представлении результатов ОРД следователю, руководителю следственного органа, органу дознания и суду.

Представляется, что включение ведомственным нормативным актом в предмет надзора обеспечение «соблюдения установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях» является необоснованным. Порядок разрешения сообщения о преступлении регламентирован нормами УПК РФ и, следовательно, обеспечение этого порядка входит в предмет прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.

Объектами надзорной деятельности прокурора являются государственные органы, уполномоченные Законом об оперативно-розыскной деятельности на осуществление этой деятельности, а именно:  органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, федеральные органы государственной охраны, органы федеральной таможенной службы, органы внешней разведки, органы федеральной службы исполнения наказаний, органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

На федеральном уровне надзорную деятельность в отношении этих объектов осуществляет Генеральная прокуратура РФ; в отношении указанных органов по субъектам Российской Федерации прокуратуры этих субъектов, в районных и городских муниципальных образованиях - соответствующие районные и городские прокуроры. Аналогично выполнение надзорных задач в данной сфере организовано на особо режимных объектах, в закрытых административно-территориальных образованиях и в закрытых военных городках, а также в Вооруженных Силах РФ и в иных органах государственной власти, в которых предусмотрена военная служба.

ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Законом о прокуратуре определено, что полномочия прокурора в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, устанавливаются федеральными законами. Статья 21 Закона об оперативно-розыскной деятельности сформулировала полномочия прокурора следующим образом: «по требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий.

Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности».

Такого рода положения не привносят никакой ясности в вопрос о полномочиях прокурора при осуществлении рассматриваемого направления надзорной деятельности.

В приказе Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении  оперативно-розыскной деятельности»  установлено, что прокурор в ходе проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, должен:

- знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включая дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы, необходимые для осуществления надзора за ОРД;

- получать письменные объяснения от должностных лиц и сотрудников органов, осуществляющих ОРД, по поводу выявленных нарушений закона;

- предъявлять письменные требования и давать поручения по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам об устранении нарушений закона;

- решать вопрос об опротестовании незаконных и необоснованных постановлений руководителей органов, осуществляющих ОРД, в том числе о передаче результатов ОРД следователю, дознавателю, руководителю следственного органа, органу дознания, в суд;

- ставить вопрос об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенных в порядке реализации результатов ОРД;

- решать вопрос об опротестовании противоречащих закону правовых актов руководителей органов, осуществляющих ОРД;

- решать вопрос о внесении представлений об устранении нарушений закона, допущенных сотрудниками и должностными лицами органов, осуществляющих ОРД, в которых требовать их отстранения от дальнейшего участия в проведении оперативно-розыскных мероприятии по конкретным делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам, а также требовать прекращения проведения оперативно-розыскных мероприятий, ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов;

- при выявлении в ходе проверки повода и основания для возбуждения уголовного дела, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, ставить вопрос о вынесении мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам допущенных нарушений уголовного законодательства.

При нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим ОРД, прав и законных интересов физических и юридических лиц уполномоченный прокурор в соответствии с законодательством обязан принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

В целом вызывает сомнение легитимность установления полномочий прокурора при осуществлении им надзора подзаконным нормативным актом.

Согласно прямому указанию ч. 1 ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Статья 17 этого же Федерального закона установила, что Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации. Анализ этих правовых норм в их взаимосвязи приводит к выводу о том, что надзорные полномочия прокурора должны определяться федеральными законами, поскольку к вопросам организации деятельности системы прокуратуры относятся распределение этих полномочий в зависимости от должностного положения прокурора, наделение прокурора того или иного уровня полномочиями, реализуемыми только внутри самой системы прокуратуры (дисциплинарные, штатные, контрольные и иные). Именно так законодатель поступил при определении полномочий прокурора в сфере так называемого общего надзора (ст. 22, 27), надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования (ст. 37 и некоторые другие статьи УПК РФ), надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. 33 Закона о прокуратуре, а также отдельные нормы УПК РФ и УИК РФ). Совершенно не ясно, почему законодатель отступил от этого правила в части, касающейся полномочий прокурора по надзору за исполнением законодательства об ОРД.

 ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

Положения по организации работы прокурора при осуществлении рассматриваемого направления надзорной деятельности, как уже отмечалось, в основном сосредоточены в приказе Генерального прокурора РФ от 15.02.11г.

Данным нормативным актом установлены основания для проведения надзорных проверок исполнения законодательства об ОРД. Такие проверки предписано проводить:

а) по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;

б) по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определение суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;

в) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;

г) в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших. В силу специфики содержания материалов ОРД, большинство из которых защищено грифом секретности, надзор за исполнением законов об ОРД возлагается на прокуроров, в отношении которых оформлен их допуск к сведениям, составляющим государственную тайну (уполномоченный прокурор). О возложении данного направления надзор
ной деятельности на конкретного прокурора вышестоящий прокурор инфо
рмирует руководителей соответствующих поднадзорных органов.

Приказ предписывает при проведении надзорных проверок обращать внимание на:

а) законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения;

б) законность и обоснованность решений о проведении или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, соблюдение установленных условий и порядка их проведения, а также использования результатов ОРД.

Необходимо учитывать, что в соответствии с Законом об оперативно-розыскной деятельности перечень дел оперативного учета и порядок их ведения, а также организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий определяются нормативными актами органов, осуществляющих ОРД; строго следовать требованиям Закона об оперативно-розыскной деятельности о том, что оперативная проверка прекращается в случае решения конкретных задач ОРД или при установлении обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения;

в) соблюдение обязательности регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы;

г) соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам ОРД, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

д) наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов ОРД следователю, руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;

е) соблюдение определенного Законом об оперативно-розыскной деятельности перечня оперативно-розыскных мероприятий;

ж) наличие оснований для проведения оперативно-розыскных
мероприятий, в том числе тех, разрешения на которые даны судом.

Следует учитывать, что срок действия вынесенного судьей постановления о разрешении проведения оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права человека, исчисляется непрерывно в сутках со дня его вынесения и не может превышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. Дальнейшее продление допускается по новому судебному решению на основании вновь представленных материалов;

з) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в экстренном режиме.

При осуществлении надзора приказ Генерального прокурора РФ № 33 устанавливает требование прокурору иметь в виду, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

При проверках выполнения оперативно-розыскных мероприятий по поручениям следователя, органа дознания, указаниям прокурора и решениям суда не следует ограничиваться изучением обоснованности их проведения. Каждый раз нужно рассматривать необходимость проведения дополнительных оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц.

Незаконный отказ в предоставлении документов в зависимости от обстоятельств рассматривается как невыполнение требований или воспрепятствование законной деятельности прокурора. Прокурор в этих случаях при наличии оснований обязан принять меры для привлечения виновных должностных лиц в установленном законом порядке к ответственности, в том числе уголовной.

Указание Генпрокуратуры России и ФСБ России от 18 апреля 2002 г. № 20-27/10 «О порядке осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» органами федеральной службы безопасности» в основном отражает те же моменты, что и рассмотренный выше приказ, но с учетом специфики деятельности указанных органов. Так, п. 2 указания установлено, в частности, что сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления контрразведывательной и разведывательной деятельности органов федеральной службы безопасности в предмет проверок не входят.

2.Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное

следствие. Полномочия прокурора.

Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве

Закон о прокуратуре предусмотрел, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура осуществляет надзор, в том числе за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие. В УПК РСФСР 1960 г. в разд. II «Возбуждение уголовного дела, дознание и предварительное следствие» была включена гл. 18 «Надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия». УПК такой специальной главы не имеет. В разд. II «Участники уголовного судопроизводства» включена глава шестая «Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения». В соответствии с ч. 1 ст. 37 прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Часть 2 этой статьи определяет полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу.

Органы дознания и органы предварительного следствия, осуществляя досудебное производство, защищают права и законные интересы лиц и организаций, потерпевших от преступлений. В каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные УПК меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. Предварительное расследование существенно затрагивает права и интересы участников уголовного судопроизводства, поскольку оно связанно с ограничением конституционных прав и свобод граждан. В процессе расследования могут применяться меры процессуального принуждения (задержание подозреваемого, заключение под стражу, привод, временное отстранение от должности, наложение ареста на имущество и т.д.). Ограничение прав и свобод допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, уголовно-процессуальным законодательством. И хотя уголовно-процессуальное законодательство в основном детально регламентирует досудебное производство, в практике не всегда исполняются требования этого законодательства.

Указанные обстоятельства предопределяют сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам.

Прокурор обязан следить за тем, чтобы нормы закона, регулирующие процессуальную деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, не нарушались, а при обнаружении нарушений — немедленно принимались меры к их устранению, восстановлению нарушенных прав и свобод гражданина, предупреждению нарушений законов.

Рассматривая сущность прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам, следует также отметить, что прокурор не может произвольно вмешиваться в предварительное следование. Согласно уголовно-процессуальному законодательству (п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК) следователь самостоятельно направляет ход расследования, принимает решения о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа. Следователь наделен правом обжаловать с согласия руководителя следственного органа решение прокурора, вынесенное в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК, а в случае несогласия с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, следователь обязан представить свои письменные возражения руководителю следственного органа, который информирует прокурора о своем решении по существу требования последнего. Федеральный закон от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» принципиально изменил сущность прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия. Большинство процессуальных полномочий прокурора переданы руководителям следственных органов. Исключены из УПК нормы о необходимости получения следователем согласия прокурора на принятие процессуальных решений и производство следственных действий, требующих в соответствии с ч. 2 ст. 29 УПК судебного решения. В то же время Федеральным законом от 28.12.2010 № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» с учетом окончательного выделения из системы прокуратуры следственных органов (образованием самостоятельного Следственного комитета РФ) прокурору предоставили право истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК) в виде постановления об отмене незаконных постановлений названных лиц соответственно об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК), приостановлении предварительного следствия (ч. 1.1 ст. 211 УПК) и прекращении уголовного дела или уголовного преследования (ч. 1 ст. 214 УПК).

Сущность прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания таких глобальных изменений не претерпела.

Предмет надзора в соответствии со ст. 29 Закона о прокуратуре — соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

В УПК учтены требования, вытекающие из положений Конституции РФ, общепризнанных норм и принципов международного права, международных договоров по обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина. Так, в ходе уголовного судопроизводства запрещается осуществление действий и принятие решений, унижающих честь и достоинство участников уголовного судопроизводства, а также обращение, унижающее его человеческое достоинство либо создающее опасность для его жизни и здоровья. Никто из участников уголовного судопроизводства не может подвергаться насилию, пыткам, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Суд, прокурор, следователь, дознаватель обязаны разъяснить подозреваемому, обвиняемому, потерпевшему, гражданскому истцу, гражданскому ответчику, а также другим участникам уголовного судопроизводства их права, обязанности и ответственность и обеспечить возможность осуществления этих прав.

При осуществлении досудебного производства по уголовным делам необходимо соблюдать основания и процедуры ограничения прав и свобод человека и гражданина, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством. Например, ограничение права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений допускается только на основании судебного решения (ч. 1 ст. 13 УПК).

УПК (разд. XVII) установлены дополнительные ограничения по осуществлению досудебного производства в отношении отдельных категорий лиц. Так, член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, судья федерального суда, мировой судья, прокурор, Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудитор Счетной палаты РФ, уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, задержанные по подозрению в совершении преступления, за исключением случаев задержания на месте преступления, должны быть освобождены немедленно после установления их личности.

Установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях также является одним из элементов предмета прокурорского надзора, определенного Законом о прокуратуре. В УПК в понятие «разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях» внесены некоторые коррективы. В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 в ходе досудебного производства по уголовным делам прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. Статья 145 УПК предусматривает принятие решений по результатам рассмотрения сообщения о преступлении.

Сообщения о преступлениях могут быть выражены в различных формах, устные и письменные заявления; явки с повинной, сделанные как в устном, так и в письменном виде; сообщениях о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников. Письменное заявление подписывается заявителем. Устные заявления о преступлении заносятся в протокол, который подписывается заявителем и лицом, принявшим заявление. Если устное сообщение о преступлении сделано при производстве следственного действия или в ходе судебного разбирательства, то оно заносится соответственно в протокол следственного действия или судебного заседания. Заявитель предупреждается об ответственности за заведомо ложный донос. Устное заявление о явке с повинной — добровольное сообщение лица о совершенном им преступлении — заносится в протокол в описанном выше порядке. Сообщения о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников информации, принимается лицом, получившим данное сообщение, о чем составляется рапорт об обнаружении признаков преступления. Анонимные заявления о преступлении не являются поводом для возбуждения уголовного дела. Анонимные письма и заявления о готовящихся или совершенных преступлениях направляются прокурором в другие правоохранительные органы в зависимости от содержания обращений.

Порядок регистрации и учета сообщений о преступлениях законом не предусмотрен. Он устанавливается ведомственными нормативными актами правоохранительных органов. Подавляющее большинство сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях рассматривается и разрешается органами внутренних дел.

Прокурор должен следить за тем, чтобы не было отказов в принятии сообщений о преступлениях. При проверке необходимо обращать внимание на то, чтобы лицо, имеющее право осуществлять прием сообщений о преступлениях, выдавало заявителю документ о принятии сообщения о преступлении с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия.

Генеральный прокурор РФ, придавая большое значение этому участку надзорной деятельности, требует от подчиненных ему прокуроров, своевременной проверки всех находящихся на рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, пресечения случаев проведения не вызванных необходимостью проверочных действий.

Прокурор должен также следить за тем, чтобы решения по сообщениям о преступлениях принимались в трехдневный срок, в случаях его продления руководителем следственного органа, начальником органа дознания — в десятидневный, а в исключительных случаях при продлении руководителем следственного органа, прокурором — в срок до 30 суток.

Прокурорский надзор за соблюдением порядка предварительного расследования как в форме дознания, так и предварительного следствия служит одной из гарантий обеспечения прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства (потерпевших, подозреваемых, обвиняемых, свидетелей и т.д.), неотвратимости ответственности за совершенное преступление, защиты лиц, общества, государства от преступных посягательств. Соблюдение предписанных законом процедур расследования способствует обеспечению достижения истины, объективности оценки полученной информации, соблюдению конституционного принципа презумпции невиновности.

Порядок предварительного расследования преступлений подробно регламентирован уголовно-процессуальным законом. Принципиальные положения этого порядка нашли отражение и в Конституции РФ. При осуществлении надзора прокурор должен ориентироваться на такие конституционные нормы: решения и действия органов государственной власти и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46); каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответствующего задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ст. 48); обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого (ст. 49), при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст. 50); никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ст. 51); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст. 52).

В уголовно-процессуальном законодательстве реализуются конституционные нормы путем регламентации не только общих требований, относящихся к стадии предварительного расследования (неприкосновенность личности; неприкосновенность жилища; охрана личной жизни и тайны переписки и т.д.), но и путем установления четкого порядка производства каждого следственного действия. Так, очная ставка производится, если в показаниях ранее допрошенных лиц имеются существенные противоречия. При ее проведении не должно быть отступлений от правил начала допроса этих лиц, предоставления возможности задавать вопросы и т.п.

Проверка общих условий предварительного расследования и порядка производства отдельных следственных действий составляют существенный объем прокурорской деятельности. При этом прокурору следует обращать внимание на следующие обстоятельства:

  •  компетенцию лица, осуществляющего процессуальные действия (например, согласно ч. 2 ст. 41 УПК не допускается возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия; в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 40 УПК орган дознания по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия обязательно, может выполнить лишь неотложные следственные действия);
  •  соответствие следственного и иного процессуального действия тому наименованию, который предусмотрен УПК (осмотр, проверка показаний на месте, обыск, выемка и т.д.);
  •  наличие оснований для проведения следственного и иного процессуального действия (например, основанием производства обыска является наличие достаточных оснований полагать, что в каком-либо месте или у какого-либо лица могут находиться орудия преступления, предметы, документы и ценности, которые могут иметь значение для уголовного дела);
  •  наличие условий для проведения следственного и иного процессуального действия (например, контроль телефонных и иных переговоров подозреваемого, обвиняемого и других лиц допускается лишь при производстве по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях);
  •  соблюдение правил собирания доказательств (например, производство следственного действия в ночное время не допустимо, за исключением случаев, не терпящих отлагательства; в ходе следственного действия или непосредственно после его окончания должен быть составлен протокол следственного действия и т.д.).

Ответственный участок деятельности прокурора — надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве.

Особого внимания заслуживают решения, влияющие на движение уголовного дела. Это относится, прежде всего, к законности и обоснованности решений о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении дела, передаче сообщения по подследственности.

К наиболее важным решениям, принимаемым в процессе предварительного расследования и подлежащим тщательной проверке прокурором, относятся следующие: о задержании подозреваемого; об избрании в отношении подозреваемых и обвиняемых меры пресечения; о привлечении в качестве обвиняемого; о приводе подозреваемого, обвиняемого, потерпевшего, свидетеля; о временном отстранении обвиняемого от должности; о розыске обвиняемого; о производстве выемки; о производстве обыска; о наложении ареста на имущество; о назначении экспертизы; о приобщении к уголовному делу вещественных доказательств; о продлении срока следствия, содержания под стражей; о выделении уголовных дел и другие.

Прокурорской проверке подлежат и такие важные решения, принимаемые на завершающем этапе предварительного расследования, как о приостановлении предварительного расследования, о прекращении уголовного преследования и уголовного дела.

Надзор за законностью решений, принимаемых в досудебном производстве, включает исполнение требований закона при принятии всех следственных и иных процессуальных решений, независимо о того, принимает ли следователь, орган дознания или дознаватель такие решения самостоятельно либо требуется получение судебного решения и (или) согласия прокурора.

Задачи прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве могут быть определены с учетом целей прокуратуры и назначения уголовного судопроизводства. При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве должны приниматься меры, направленные на исполнение органами дознания и органами предварительного следствия требований закона по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры к обеспечению защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничении ее прав и свобод. Прокурору необходимо следить за тем, чтобы:

  •  исполнялись требования закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях;
  •  соблюдался установленный законом порядок возбуждения уголовных дел;
  •  в каждом случае обнаружения признаков преступления следователь, орган дознания и дознаватель принимали предусмотренные законом меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления;
  •  соответствовали требованиям закона решения, принимаемые в процессе досудебного производства по уголовным делам;
  •  соблюдались условия и порядок проведения следственных и иных процессуальных действий, а в предусмотренных законом случаях — основания для их проведения;
  •  соблюдались права потерпевшего, подозреваемого, обвиняемого и других участников уголовного судопроизводства.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в досудебном производстве

Для осуществления надзора за исполнением законов в досудебном производстве прокурор наделяется соответствующими полномочиями. Прокурор осуществляет свою деятельность строго в рамках этих полномочий. На практике деятельность прокурора должна осуществляться в определенных формах. В формах надзора реализуются те права, которыми прокурор наделен по закону. Правовая норма, определяющая полномочия прокурора, предоставляет ему право на совершение определенных действий. Прокурор, реализуя свое право на совершение таких действий, вместе с тем и обязан совершить определенное действие.

Понятие «прокурор», используемое в УПК имеет следующее значение: Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры, их заместители и иные должностные лица органов прокуратуры, участвующие в уголовном судопроизводстве и наделенные соответствующими полномочиями федеральным законом о прокуратуре (п. 31 ст. 5 УПК). В то же время в ч. 6 ст. 37 УПК указано, что полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Эта статья предусматривает полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу, многие из которых имеют властно-распорядительный характер (например, отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК; изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с установленными правилами и др.). Такой характер полномочий прежде всего присущ надзору за процессуальной деятельностью органов дознания. Вместе с тем не все полномочия имеют властно-распорядительный характер (например, проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях), хотя помощники прокуроров не наделены и ими. Однако уголовно-процессуальное законодательство не лишает полномочий помощников прокуроров в иных случаях. Например, помощник прокурора, по поручению прокурора поддерживающий от имени государства обвинение в суде по уголовному делу, вправе принести представление на указанные в законе судебные решения в апелляционном и кассационном порядке.

Реализация полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов в досудебном производстве направлена на то, чтобы органами дознания и органами предварительного следствия были приняты все предусмотренные законом меры по защите прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а также меры по защите личности от незаконного и необоснованного обвинения, ограничения ее прав и свобод.

Часть 1 ст. 37 УПК устанавливает, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Закон о прокуратуре (п. 2 ст. 1) предусматривает, что прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Статья 35 Закона о прокуратуре, кроме того, предусматривает, что, осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя.

В УПК содержится ряд положений, посвященных уголовному преследованию. Определение уголовного преследования содержится в п. 55 ст. 5 УПК. Оно понимается как процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. Часть 1 ст. 21 УПК определяет, что уголовное преследование от имени государства осуществляет прокурор, а также следователь и дознаватель.

Особо следует отметить, что Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ исключен процессуальный институт согласия прокурора на возбуждение следователем и органом дознания или дознавателем уголовного дела. Исключением является право прокурора согласовывать постановление дознавателя о возбуждении уголовного дела частного или частно-публичного обвинения (статьи перечислены в ч. 2 и 3 ст. 20 УПК) при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы.

Часть 2 ст. 37 УПК определяет полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовному делу. Этот перечень, состоящий из 17 пунктов, не разделяет надзорные полномочия с полномочиями по осуществлению уголовного преследования. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1. Проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Глава 19 УПК посвящена поводам и основаниям для возбуждения уголовного дела (ст. 140—145), а ст. 144 регламентирует порядок рассмотрения сообщения о преступлении.

Вопросам прокурорского надзора за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях посвящен специальный приказ Генерального прокурора РФ от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия». Прокурорам предписано проверки исполнения требований Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (с обязательным документальным оформлением результатов каждой проверки) проводить в органах внутренних дел, в следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах и учреждениях уголовно- исполнительной системы, органах Федеральной службы судебных приставов, таможенных органах, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органах государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы — систематически, не реже одного раза в месяц; в воинских частях, соединениях (объединениях), военных учреждениях и гарнизонах — в порядке, определяемом заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором; при наличии сведений о нарушениях закона — безотлагательно.

Прокуроры должны с особым вниманием проверять законность разрешения сообщений о преступлениях, связанных с проявлениями коррупции, организованной преступности, терроризма и экстремизма; незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств и психотропных веществ; о преступных посягательствах на бюджетные средства; о преступлениях в сфере экологии, добычи природных ресурсов и вывоза их за границу, а также совершенных несовершеннолетними либо в отношении их.

  1.  Выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. До вступления в силу Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ прокурор имел право возбудить уголовное дело и в порядке, установленном УПК, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству.

В письме заместителя Генерального прокурора РФ от 11.09.2007 № 49-64532-07 предусмотрено, что при осуществлении надзорных функций на стадии досудебного производства прокурор в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК уполномочен направлять в следственный орган или орган дознания материалы для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства (например, при рассмотрении материалов проверок исполнения федерального законодательства, соблюдения требований закона при осуществлении розыска без вести пропавших лиц и пр.). Процессуальное оформление этих полномочий выражается в составлении мотивированного постановления.

3.Требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания и предварительного следствия.

В вышеуказанном письме от 11.09.2007 № 49-64532-07 заместитель Генерального прокурора РФ разъясняет, что п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК позволяет прокурору при осуществлении надзорной деятельности оперативно реагировать на нарушения, допущенные должностными лицами следственных органов и органов дознания. При этом сведения прокурора, содержащие сведения о нарушении прав граждан, гарантированных Конституцией РФ, подлежит незамедлительному рассмотрению руководителем соответствующего органа следствия (дознания). В остальных случаях прокурор должен быть извещен о принятом по его требованию решении в сроки, установленные законодательством для разрешения жалоб и ходатайств участников уголовного процесса.

В случае несогласия руководителя следственного органа с требованием прокурора об устранении нарушений федерального законодательства при наличии оснований проект требования и подтверждающие его обоснованность материалы представляются вышестоящему прокурору для рассмотрения вопроса о его направлении вышестоящему руководителю следственного органа.

Требования об устранении нарушений федерального законодательства руководителям следственных управлений Следственного комитета РФ по субъектам РФ и приравненных к ним специализированных следственных управлений, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета, руководителям следственных органов федеральных органов исполнительной власти (при федеральных органах исполнительной власти) по субъектам РФ уполномочены направлять прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур и их заместители.

Указанные требования в адрес Председателя Следственного комитета РФ и его заместителей, а также руководителей следственных органов федеральных органов исполнительной власти (при федеральных органах исполнительной власти) направляются заместителями Генерального прокурора РФ.

При несогласии Председателя Следственного комитета РФ или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с предъявленными требованиями об устранении нарушений федерального законодательства материалы докладываются Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным.

4.Давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий.

В п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК имеются два принципиально важных момента. Во-первых, в соответствии с этим положением прокурор имеет право давать письменные указания только дознавателю. Во-вторых, прокурор может определять для дознавателя как направление расследования по уголовному делу, так и конкретные процессуальные действия, которые, по мнению прокурора, должны быть выполнены по уголовному делу.

Указания прокурора в соответствии с ч. 4 ст. 41 УПК обязательны для дознавателя.

В приказе Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 предусмотрена необходимость в целях обеспечения своевременного раскрытия преступления давать письменные указания дознавателям о направлении расследования, о получении и надлежащей фиксации доказательств, о производстве необходимых процессуальных действий, в том числе неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления.

5.Давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 91 УПК прокурор вправе давать согласие дознавателю о направлении в суд ходатайства об избрании в отношении задержанного по подозрению в совершении преступления меры пресечения в виде заключения под стражу.

Продление срока содержания под стражей по уголовному делу до шести месяцев в соответствии с ч. 4 ст. 224 УПК осуществляется с согласия прокурора района, города или приравненного к нему прокурора; от 6 до 12 месяцев в соответствии с ч. 2 ст. 109 УПК — с согласия прокурора субъекта РФ или приравненного к нему прокурора только в исключительных случаях, предусмотренных ч. 5 ст. 223 УПК, связанных с исполнением запроса о правовой помощи.

В приказе Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 предусмотрено, что давать согласие дознавателям на возбуждение перед судом ходатайств об избрании меры пресечения виде заключения под стражу в соответствии со ст. 224 УПК лишь при наличии оснований и обстоятельств, предусмотренных ст. 97, 99, 100, ч. 1—3 ст. 108 УПК.

Ходатайства о продлении срока содержания лица под стражей дознаватели должны представлять прокурорам не менее чем за 15 дней до истечения срока содержания под стражей.

С особой тщательностью прокурору нужно рассматривать вопросы о необходимости применения меры пресечения в виде заключения под стражу в отношении несовершеннолетних, лиц пожилого возраста и других граждан, к которым может быть применена иная мера пресечения, исходя из обстоятельств дела и данных о личности.

Принимать решение о даче согласия дознавателю на возбуждение ходатайства перед судом о продлении срока содержания под стражей прокурор должен только при условии особой сложности уголовного дела и наличии оснований для сохранения этой меры пресечения.

В случае принятия решения об отказе в даче согласия дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства о продлении срока содержания под стражей прокурор выносит мотивированное постановление, которое приобщается к материалам уголовного дела. Аналогичным образом поступает прокурор при несогласии с дознавателем на возбуждение перед судом ходатайства о производстве следственных действий, которые допускаются только на основании судебного решения.

  1.  Истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение. Речь идет о возвращении прокурору права выносить в случае признания названных решений следственных органов незаконными или необоснованными постановление об отмене соответственно постановлений: об отказе в возбуждении уголовного дела (ч. 6 ст. 148 УПК); о приостановлении предварительного следствия (ч. 1.1 ст. 211 УПК) и о прекращении уголовного дела или уголовного преследования (ч. 1 ст. 214 УПК).
  2.  Отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя в порядке, установленном УПК. 

Таким полномочием прокурор наделен в целях наиболее эффективного устранения нарушений закона, допускаемых при производстве предварительного расследования. Прокурор отменяет решения путем вынесения мотивированного постановления, в котором указываются основания для их отмены.

Кроме того, следует отметить, что УПК (ч. 6 ст. 148) предусматривает право прокурора отменять незаконное или необоснованное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела не только дознавателя, но и органа дознания, с направлением соответствующего постановления начальнику органа дознания со своими указаниями.

Такое полномочие реализуется также прокурором при проверке законности и обоснованности приостановления дознавателем предварительного расследования, прекращения дознавателем уголовного дела и прекращения уголовного преследования и в иных предусмотренных законом случаях.

Генеральный прокурор РФ, например, требует от прокуроров в месячный срок с момента вынесения дознавателем постановления о приостановлении производства дознания проверять его законность и обоснованность.

В случае установления оснований, предусмотренных ст. 211 УПК, в соответствии с ч. 3.1 ст. 223 УПК прокурор выносит постановление о возобновлении производства по делу, которое было незаконно или необоснованно приостановлено дознавателем.

От прокуроров также требуется ежемесячно проверять в органах дознания законность и обоснованность прекращения уголовных дел, уголовного преследования. В случае признания постановления дознавателя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным в соответствии со ст. 214 УПК прокурор должен безотлагательно отменить его и с указаниями возвратить в орган дознания, установив конкретный срок проведения расследования с учетом объема производства необходимых следственных действий.

8. Рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение. Необходимость этого полномочия следует из предоставления прокурору права требовать от следственных органов устранения выявленных им в ходе предварительного расследования нарушений федерального законодательства. Одновременно в уголовно-процессуальном законодательстве установлен порядок обжалования следователем требований прокурора об устранении выявленных последним нарушений законодательства, допущенных следователем в процессе расследования уголовного дела (ч. 3 ст. 38 УПК). Следователь в этом случае вправе при несогласии с требованиями прокурора представить письменные возражения руководителю следственного органа, который информирует прокурора о своем решении по существу требования последнего.

9. Участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении сроков содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайства о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном ст. 125 УПК. В связи с существенным ограничением полномочий прокурора за исполнением законов при производстве предварительного следствия это полномочие приобретает весьма существенное значение. Не случайно в приказах Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» и от 06.09.2007 № 137 реализации этого полномочия отводится существенный объем. При этом большее внимание уделяется обеспечению участия прокурора в судебном заседании при рассмотрении судом ходатайств следователя, поскольку по ходатайствам дознавателя прокурор, реализуя свое полномочие о даче согласия дознавателю на возбуждение их перед судом, уже на этом этапе знакомился с материалами уголовного дела и мог принять меры к устранению нарушений закона.

Прокурор должен тщательно готовится к судебному заседанию. При этом он должен обращать внимание на соответствие постановления следователя требованиям о законности, обоснованности и мотивированности. В каждом случае прокурору, участвующему в судебном заседании, необходимо составлять письменное заключение об обоснованности заявленного ходатайства для приобщения к рассмотренным судом материалам и надзорному производству. Вывод об отсутствии оснований для поддержания ходатайства согласовывается с руководителем прокуратуры.

При изложении в суде своего мнения при рассмотрении вопросов об избрании меры пресечения и о продлении сроков содержания под стражей прокурор исходит из положений ст. 97, 100, 106—109 УПК, а также позиции Европейского Суда по правам человека о разумных сроках содержания под стражей, учитывая при этом тяжесть совершенного преступления, сведения о личности подозреваемого или обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, место жительства, род занятий и другие обстоятельства.

  1.  Разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы. Ранее прокурор разрешал отводы, заявленные не только дознавателю, и его самоотводы, но и выполнял аналогичное полномочие в отношении следователя, а также прокурора. Сейчас отводы, заявленные следователю, а также его самоотводы разрешает руководитель следственного органа (п. 5 ч. 1 ст. 39 УПК). Прокурор же в настоящее время лишен права проводить предварительное расследование.

При наличии оснований для отвода, предусмотренных гл. 9 УПК, дознаватель обязан устраниться от участия в производстве по уголовному делу. Если он не устранился от участия в производстве по уголовному делу, отвод ему может быть заявлен подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем, защитником, потерпевшим, гражданским истцом, гражданским ответчиком или их представителями.

  1.  Отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК.

Не всякое нарушение требований УПК дознавателем может явиться основанием для отстранения его от дальнейшего производства расследования. Прокурор в каждом конкретном случае с учетом характера допущенных нарушений и наступивших последствий либо возможного их наступления принимает решение об отстранении дознавателя.

Прокурор должен обеспечить надлежащий надзор за всесторонностью, полнотой и объективностью производства дознания по уголовным делам. В соответствии с требованиями Генерального прокурора РФ прокурор должен отстранять дознавателя от дальнейшего расследования, если им допущены такие нарушения требований УПК, которые могут повлиять на исход дела.

Отстранение прокурором дознавателя от дальнейшего расследования осуществляется путем вынесения прокурором мотивированного постановления.

  1.  Изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи.

Передавая дела от органов дознания в следственные органы, прокурор направляет дела руководителям Следственного комитета РФ, руководителям следственных органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, которые решают организационные вопросы, т.е. кому из подчиненных им следователей необходимо расследовать уголовное дело.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 06.09.2007 № 137 прокурор должен использовать предусмотренные п. 2 ч. 3 ст. 150 УПК полномочия, в необходимых случаях поручать производство дознания по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести, не указанных в п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК.

  1.  Передавать уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК, изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи.

Решение об изъятии и передаче уголовного дела от одного органа предварительного следствия другому было мотивировано и изложено в письменном виде (в форме постановления).

Генеральный прокурор РФ требует, чтобы полномочия прокурора о передаче уголовного дела от одного органа предварительного расследования другому использовались с целью обеспечения объективного, полного и качественного производства предварительного следствия, а также с учетом общественной значимости расследуемого уголовного дела.

  1.  Утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу.

По-видимому, в этом пункте допущена неточность. Статья 213 УПК не предусматривает утверждения прокурором постановления о прекращении уголовного дела или уголовного преследования. В этой статье говорится о направлении копии постановления прокурору. Статьи 25, 28 УПК, предусматривающие прекращение уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям, также не содержат положения об утверждении постановления дознавателя прокурором. В этих статьях указывается, что уголовное преследование по нереабилитирующим основаниям прекращается дознавателем с согласия прокурора.

В соответствии с требованиями Генерального прокурора РФ давать согласие на прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным ст. 25 и 28 УПК, а также на освобождение лица от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием, примирением сторон, возможностью исправления несовершеннолетнего путем применения принудительных мер воспитательного воздействия прокурор должен только после тщательного изучения всех обстоятельств совершенного уголовно наказуемого деяния и при наличии условий и оснований, предусмотренных УПК.

В остальных случаях согласия либо утверждения прокурором постановления дознавателя о прекращении уголовного дела не требуется.

15. Утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт по уголовному делу. Прокурор рассматривает поступившее от следователя уголовное дело и, установив, что по делу соблюдены необходимые требования, в течение 10 суток утверждает обвинительное заключение и направляет дело в суд. В случае сложности или большого объема уголовного дела данный срок по мотивированному ходатайству прокурора может быть продлен вышестоящим прокурором до 30 суток.

При поступлении дела от дознавателя и при соблюдении по делу требований закона прокурор утверждает обвинительный акт и направляет дело в суд в течение двух суток.

При утверждении обвинительного заключения и обвинительного акта прокурор изучает соответствие выводов соответственно следователя, дознавателя установленным в ходе расследования обстоятельствам дела, правильность квалификации содеянного, соблюдение уголовно- процессуальных норм при производстве следственных действий, соответствие имеющихся в деле процессуальных документов требованиям УПК.

При выявлении в уголовном деле доказательств, полученных с нарушением норм уголовно-процессуального законодательства, в соответствии с ч. 3 ст. 88 УПК прокурор выносит мотивированное постановление о признании таких доказательств недопустимыми и об исключении их из обвинительного заключения или обвинительного акта.

  1.  Возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения и обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.

Необходимость в реализации такого полномочия возникает, в частности, в случаях, когда прокурор, рассмотрев поступившее от следователя уголовное дело с обвинительным заключением, пришел к выводу о том, что в деле имеются обстоятельства, препятствующие рассмотрению уголовного дела судом. Используя предоставленное право, прокурор возвращает уголовное дело следователю для производства дополнительного расследования с мотивированным постановлением, содержащим указания о том, что необходимо сделать по устранению нарушений и недостатков.

  1.  Осуществлять иные полномочия, предоставленные прокурору УПК. Уголовно-процессуальный закон наделил прокуроров и рядом других полномочий, в частности:

продлевать по ходатайству дознавателя срок проверки сообщения о преступлении до 30 суток в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК при наличии данных, подтверждающих необходимость проведения документальной проверки или документальной ревизии.

Прокурор дает согласие дознавателю на возбуждение уголовного дела о любом преступлении, указанном в ч. 2 и 3 ст. 20 УПК (т. е. возбуждение уголовного дела частного или частно-публичного обвинения), и при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои правам и законные интересы. К иным причинам относится также случай совершения преступления лицом, данные о котором не известны (ч. 4 ст. 20 УПК).

Прокурор наделен правом продлевать срок дознания. По общему правилу дознание проводится в течение в течение 30 суток со дня возбуждения уголовного дела. При необходимости этот срок может быть продлен прокурором до 30 суток. В необходимых случаях, в том числе связанных с производством судебной экспертизы, срок дознания может быть продлен прокурорами района, города, приравненным к ним военным прокурором и их заместителями до шести месяцев. В исключительных случаях, связанных с исполнением запроса о правовой помощи, направленного в порядке, предусмотренном ст. 453 УПК, срок дознания может быть продлен прокурором субъекта РФ и приравненным к нему военным прокурором до 12 месяцев.

Генеральный прокурор РФ требует, чтобы дознаватели представляли ходатайства о продлении срока дознания до 60 суток за пять дней до истечения срока, свыше 60 суток — за 10 дней, свыше шести месяцев — за 15 дней.

Прокурор имеет право немедленно своим постановлением освобождать всякого незаконно задержанного или лишенного свободы, а также незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар либо содержащего под стражей свыше установленного срока (ч. 2 ст. 10 УПК).

Прокурору предоставлено право давать согласие на сохранение в тайне факта задержания (за исключением задержания несовершеннолетнего) в интересах предварительного расследования (ч. 4 ст. 96 УПК).

Прокурор, как уже ранее отмечалось, выносит постановление о возобновлении приостановленного дознания в случае установления оснований, предусмотренных ст. 211 УПК, в соответствии с ч. 3.1 ст. 223 УПК.

Прокурору принадлежит право возбуждения производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 ст. 415 УПК.

В соответствии с ч. 5 ст. 439 УПК прокурор наделен правом утверждать постановление следователя о прекращении уголовного преследования и о направлении уголовного дела в суд для применения принудительной меры медицинского характера.

Признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его своим постановлением и направляет материалы руководителю следственного органа для решения вопроса о дополнительном расследовании (ч. 1 ст. 214 УПК). По делам частного обвинения такое решение прокурор принимает только при наличии жалобы заинтересованного лица.

Прокурор наделен правом рассмотрения жалоб на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, руководителя следственного органа и нижестоящего прокурора. Прокурор рассматривает жалобу в течение трех суток со дня ее поступления. Закон допускает рассмотрение жалобы в срок и до 10 суток, однако когда имеют место исключительные случаи, при которых возникла необходимость истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры. Об увеличении срока рассмотрения жалобы прокурор обязан уведомить заявителя. По результатам рассмотрения жалобы прокурор обязан вынести постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы или об отказе в ее удовлетворении. При рассмотрении жалобы на постановление об отказе в возбуждении уголовного дела (копия постановления должна быть представлена прокурору в течение 24 часов с момента его вынесения) прокурор, признав постановление об отказе в возбуждении уголовного дела дознавателя и органа дознания незаконным или необоснованным, отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями.

В соответствии с требованиями Генерального прокурора РФ прокурор или его заместитель по результатам рассмотрения жалобы обязаны выносить постановление о полном или частичном ее удовлетворении или об отказе в удовлетворении, о чем уведомлять заявителя. Кроме того, Генеральный прокурор РФ требует, чтобы копия постановления об удовлетворении жалобы направлялась руководителю следственного органа с требованием об устранении выявленных нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия (п. 1.17 приказа Генерального прокурора РФ от 02.06.2011 № 162).

Полномочия прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, регламентированы ст. 221 и 222 УПК, по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом, — ст. 226 УПК; по уголовному делу, поступившему с постановлением о направлении дела в суд для применения принудительных мер медицинского характера, — ст. 439 УПК; по уголовному делу, производство по которому возбуждено ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств, — ст.416и417 УПК.

УПК определяет полномочия Генеральной прокуратуры РФ. В частности, Генеральная прокуратура РФ решает вопрос о направлении в компетентные органы иностранного государства для осуществления уголовного преследования материалов возбужденного и расследуемого уголовного дела в случае совершения преступления на территории РФ иностранным гражданином, впоследствии оказавшимся за ее пределами, и невозможности производства процессуальных действий с его участием на территории РФ (ст. 458 УПК). Генеральная прокуратура РФ рассматривает запросы компетентных органов иностранных государств об осуществлении уголовного преследования в отношении гражданина Российской Федерации, совершившего преступление на территории иностранного государства и возвратившегося на территорию РФ. Генеральная прокуратура РФ рассматривает материалы, предоставленные соответствующими компетентными органами иностранного государства в случае совершения на территории иностранного государства преступления лицом, имеющим российское гражданство, возвратившимся в Российскую Федерацию до возбуждения в отношении его уголовного преследования по месту совершения преступления (ст. 459 УПК). В соответствии с порядком, установленным гл. 54 УПК, Генеральный прокурор РФ и его заместитель решают вопросы о выдаче лиц для уголовного преследования или исполнения приговора.

Следует также отметить, что Закон о прокуратуре (п. 2 ст. 30) наделил Генерального прокурора РФ правом давать указания по вопросам дознания, которые не требуют законодательного регулирования и не выходят за рамки действующего закона.

И в завершение отметим еще два важных обстоятельства. Прокурор имеет право на получение от органа дознания, дознавателя, следователя в установленный законом срок письменных сообщений (уведомлений) о проведении ими определенных процессуальных действий, в частности: о проведении задержания — в течение 12 часов с момента задержания подозреваемого (ч. 3 ст. 92 УПК); о производстве без судебного решения осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нем лиц, обыска и выемке в жилище, личного обыска, наложения ареста на имущество, указанное в ч. 1 ст. 104.1 УК — в течение 24 часов с момента начала производства следственного действия (ч. 5 ст. 165 УПК).

Прокурор имеет также право на получение отдельных процессуальных решений по уголовному делу после их принятия (в частности: копии постановлений о проведении выше указанных следственных действий без судебного решения; копии постановлений о привлечении в качестве обвиняемых; копии постановлений о приостановлении предварительного следствия, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования).

Кроме того, с учетом дополнений в УПК (ст. 223.1) прокурор имеет право получать копию уведомления о подозрении лица в совершении преступления в случае, если уголовное дело возбуждено по факту совершения преступления и в ходе дознания получены достаточные данные, дающие основания подозревать лицо в совершении преступления.

Актами прокурорского надзора за исполнением законов в досудебном производстве являются: постановление, письменное требование, письменное указание, представление.

Литература:

  1.  Конституция Российской Федерации // Российская газета 25 декабря 1993 г. № 237.
  2.  Закон от 17 января 1992 г. № 220-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
  3.  Федеральный закон от 21 июня 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759.
  4.  Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (с последующими изм. и доп.) «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
  5.  Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с последующими изм. и доп.) // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4921.
  6.  Указание Генерального прокурора РФ от 29 июля 1996 г. № 44/15 и Министра внутренних дел РФ от 25 июля 1996 г. №1/12812 «О порядке предоставления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».
  7.  Инструкция о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, утвержденная приказом МВД России, ФСБ России, ФСО России, ФТС России, СВР России, ФСИН России, ФСКН России, Минобороны России от 17 апреля 2007 г. № 368/185/164/481/32/184/ 97/147.
  8.  Приказ Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении  оперативно-розыскной деятельности»
  9.   Приказ Генерального прокурора РФ от 6 сентября 2007 г. № 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания».
  10.  Приказ Генерального прокурора РФ от 02 июня 2011 г. № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия».
  11.  Приказ Генерального прокурора РФ от 05 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия».
  12.  Прокурорский надзор: учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений ВПО МВД России обучающихся по специальности 030501 – «юриспруденция» /под ред. О.А. Галустьяна, А.В. Ендольцевой, Н.Х. Сафиуллина – 5-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008г.
  13.  Прокурорский надзор: учебник. Бессарабов В.Г. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008 г.

Лекция 6.

НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В МЕСТАХ СОДЕРЖАНИЯ ЗАДЕРЖАННЫХ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО ЗАКЛЮЧЕНИЯ, ПРИ ИСПОЛНЕНИИ НАКАЗАНИЯ И ИНЫХ МЕР ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ХАРАКТЕРА, НАЗНАЧАЕМЫХ СУДОМ

ПЛАН

  1.  Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
  2.  Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
  3.  Организация работы по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

1.Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

Задачи прокурорского надзора данной отрасли заключаются в следующем:

- соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей лиц, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, а также порядка и условий их содержания;

- выявление и устранение фактов унижения человеческого достоинства, произвола, жестокого обращения по отношению к осужденным и заключенным со стороны работников учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания;

- выявление и устранение фактов необоснованного помещения в места заключения;

- обеспечение гуманных условий содержания;

- совершенствование организации и повышения эффективности прокурорского надзора.

Правовой основой деятельности прокуроров в данной отрасли прокурорского надзора являются нормы и принципы международного права (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.; Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, от 13 мая 1977 г. и др.); Закон о прокуратуре (ст. 32-34); Федеральный закон от 21 июня 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ст. 5, 6, 36); Закон РФ от 2 июля 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»; УПК РФ; УИК РФ (ст. 10-15, 16); Закон РФ от 21 июля 1993 г. «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»; приказ Генерального прокурора РФ от 30 января 2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и др.

Предмет прокурорского надзора, в соответствии со ст. 32 Закона о прокуратуре, применительно к данному направлению деятельности прокурора включает в себя:

  1.  законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения под стражу, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначенные судом;
  2.  соблюдение установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
  3.  законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы;
  4.  соответствие законам правовых актов, издаваемых объектами надзора.

Законность нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения под стражу, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначенные судом, означает законность помещения, освобождения, содержания и соблюдение сроков. Основанием помещения лица в указанные органы и учреждения является соответствующий документ (протокол задержания, постановление (определение) судьи об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, постановление суда о применении к лицу принудительных мер медицинского характера, постановление суда о применении к лицу принудительных мер воспитательного воздействия, обвинительный приговор).

Соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания обусловлено законодательством Российской Федерации (УПК РФ, УИК РФ, Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и др.), в котором закреплены правовое положение подозреваемых, обвиняемых, осужденных, лиц, подвергнутых принудительным мерам, назначаемым судом, и гарантии его реализации.

Порядок содержания под стражей включает в себя: режим изоляторов временного содержания и следственных изоляторов, надзор за содержащимися лицами; правоограничения; правила внутреннего распорядка; раздельное содержание различных категорий лиц (совершеннолетних и несовершеннолетних и т.п.); применяемые меры дисциплинарного и профилактического воздействия и др.

Порядок исполнения наказания в виде лишения свободы определяется следующими основными средствами исправления осужденных: установленный порядок исполнения и отбывания наказания (режим), воспитательная работа, общественно полезный труд, получение общего образования, профессиональная подготовка и общественное воздействие (ст. 9 УИК РФ).

Условия содержания включают устанавливаемые законодательством Российской Федерации нормы материально-бытового и медико-санитарного обеспечения лиц, задержанных и заключенных под стражу.

Законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, определяет необходимость осуществления прокурорского надзора за исполнением таких видов наказаний, как обязательные работы, исправительные работы, ограничение по военной службе, штраф и лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.

Включение в предмет прокурорского надзора законности правовых актов, издаваемых администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание, определено приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2007 г. № 19 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Прокурорам предписано установить систематический надзор за соответствием действующему законодательству приказов, распоряжений и постановлений, регламентирующих вопросы, связанные с исполнением уголовных наказаний, содержанием граждан под стражей, издаваемых администрацией исправительных учреждений, следственных изоляторов, а также учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы, дисциплинарных воинских частей, командирами воинских частей, своевременно опротестовывать их в случае несоответствия закону.

Объекты прокурорского надзора:

- места содержания задержанных (изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел, пограничной службы ФСБ России);

- места предварительного заключения (следственные изоляторы ФСИН России Министерства юстиции РФ);

- органы и учреждения, исполняющие наказания, связанные с лишением свободы (исправительные и воспитательные колонии, лечебные исправительные учреждения, колонии-поселения, тюрьмы, исправительные центры, арестные дома, дисциплинарные воинские части);

- органы и учреждения, исполняющие наказания, не связанные с лишением свободы (уголовно-исполнительные инспекции системы Министерства юстиции РФ, исправительные центры, исправительные учреждения, дисциплинарная воинская часть). Требования приговора о лишении права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью исполняются также администрацией организации, в которой работает осужденный, а также органами, правомочными в соответствии с законом аннулировать разрешение на занятие соответствующей деятельностью;

- органы и учреждения, исполняющие меры принудительного характера, назначаемые судом (воспитательные и лечебно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних, психиатрические стационары Министерства здравоохранения и социального развития РФ).

Органы и учреждения, исполняющие наказания, определены в ст. 16 УИК РФ.

Пределы прокурорского надзора. В предмет прокурорского надзора не входит оценка судебных решений с точки зрения их законности и обоснованности. При установлении незаконности, необоснованности и несправедливости судебного решения прокурор в рамках другого направления деятельности прокуратуры (участие в рассмотрении уголовных дел судами) должен в установленном законом порядке решить вопрос о внесении представления.

Законность проводимых мероприятий по выявлению и предотвращению преступлений, их раскрытию, а также пресечению недозволенных связей сотрудников уголовно-исполнительной системы с осужденными, подозреваемыми и обвиняемыми, входит в предмет прокурорского надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях и следственных изоляторах.

Надзор за исполнением наказания в виде штрафа реализуется прокурором в рамках прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами, поскольку наказание в виде штрафа исполняется судебными приставами-исполнителями по месту жительства (работы) осужденного.

2. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

В соответствии со ст. 22 УИК прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Законом о прокуратуре.

Для выполнения задач при осуществлении надзора за соблюдением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу для предупреждения, выявления и устранения нарушений законов прокуроры наделены соответствующими полномочиями. В этих целях прокуроры могут использовать не только специальные полномочия, предоставленные для надзора за исполнением законов на рассматриваемом направлении надзорной деятельности (ст. 33 Закона о прокуратуре), но и с учетом специфики предмета надзора полномочия, предусмотренные по другим направлениям прокурорского надзора: полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 22 Закона о прокуратуре); полномочия, предусмотренные при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 27 Закона о прокуратуре).

К специальному полномочию относится право прокурора посещать в любое время учреждения и органы, указанные в ст. 32 Закона о прокуратуре. В ст. 24 УИК предусмотрено право Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, подчиненных им прокуроров, а также прокуроров, непосредственно осуществляющих надзор за исполнением наказаний на соответствующих территориях без специального разрешения посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Закон не ограничивает прокурора временем посещения указанных учреждений, следовательно, он сам определяет время посещения.

В приказе Генерального прокурора от 30.01.2007 № 19 содержится требование к подчиненным прокурорам в целях обеспечения законности и обоснованности, а также соблюдения сроков содержания граждан под стражей ежемесячно проверять следственные изоляторы, гауптвахты. В исправительных учреждениях, дисциплинарных войсках прокуроры должны проводить проверки не реже одного раза в месяц, а в учреждениях, расположенных в труднодоступных местностях, — не реже одного раза в квартал. Исполнение законов в уголовно-исполнительных инспекциях, соответствующих службах органов внутренних дел, а также в органах и учреждениях, участвующих в исполнении наказаний и осуществлении мер уголовно-правового характера, не связанных с лишением свободы проверки прокурорами должны проводиться не реже одного раза в квартал.

Закон не ограничивает прокурора какими-либо основаниями для посещения указанных учреждений и органов.

Посещение прокурором учреждений и органов не является самоцелью. Посещая их, прокурор выясняет вопросы, входящие в предмет прокурорского надзора (соблюдение сроков задержаний и иных сроков, законность водворения осужденных к лишению свободы в штрафной изолятор и т.д.). При этом проверки могут быть как целевые, т.е. затрагивающие, как правило, законность отдельных сторон деятельности учреждений (например, соответствие требованиям закона условий труда лиц, лишенных свободы), так и общие, охватывающие весь комплекс вопросов, относящихся к предмету надзора. Результаты проверки отражаются в составляемых справках (актах).

Для того чтобы выявить нарушения законов, прокурору предоставлено право опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Опрос указанных лиц является также средством предупреждения нарушений законности в деятельности учреждений и органов, где эти лица содержатся.

Путем опроса могут быть выявлены такие существенные нарушения законности, как применение к задержанным, арестованным и иным лицам недозволенных методов воздействия, применения в нарушение требований закона специальных средств, оружия и других.

При осуществлении надзора прокурор вправе знакомиться с документами, на основании которых произведено задержание, заключение под стражу, осуждение, определение мер принудительного характера. Это полномочие важно, поскольку позволяет выявить и предупредить нарушение сроков содержания под стражей, неправильное определение вида исправительного учреждения, неправильное применение мер взыскания и другие существенные нарушения закона.

Федеральный закон от 15.07.1995 № ЮЗ-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (ч. 7 ст. 34) предусматривает проведение оперативно-розыскных мероприятий в местах содержания под стражей в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений. Осуществление оперативно-розыскной деятельности предусмотрено законом (ст. 84 УИК) и в исправительных учреждениях. Задачами оперативно-розыскной деятельности в этих учреждениях являются: обеспечение личной безопасности осужденных, персонала исправительных учреждений и иных лиц; выявление, предупреждение и раскрытие готовящихся и совершаемых в исправительных учреждениях преступлений и нарушений установленного порядка отбывания наказания; розыск в установленном порядке осужденных, совершивших побег из исправительных учреждений, а также осужденных, уклоняющихся от отбывания наказания в виде лишения свободы; содействие в выявлении и раскрытии преступлений, совершенных осужденными до прибытия в исправительное учреждение.

В этой связи Закон о прокуратуре и Закон об ОРД предоставляют прокурору право знакомиться с оперативными материалами. При этом следует иметь в виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона об ОРД сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, и о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия указанных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.

Наделение прокурора полномочием требовать от администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу, создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера — одна из характерных особенностей надзора на рассматриваемом направлении прокурорской деятельности. Сущность этих требований прокурора заключается в следующем:

  •  во-первых, прокурор может требовать от администрации указанных органов и учреждений соблюдения правил режима и условий содержания, привлечения осужденных к труду и других условий, исходя из тех вопросов, которые входят в предмет прокурорского надзора;
  •  во-вторых, прокурор может, исходя из конкретной ситуации, установить время для исполнения своих требований;
  •  в-третьих, эти требования подлежат обязательному исполнению администрацией;
  •  в-четвертых, обжалование администрацией требований прокурора не приостанавливает их исполнение;
  •  в-пятых, хотя законом и не установлена форма требований прокурора (они могут быть выражены как в устной, так и письменной форме), целесообразно в целях возможности контролирования облекать их в письменную форму.

Прокурор вправе проверять соответствие законодательству РФ правовых актов — приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Закона о прокуратуре.

Как отмечалось выше, в приказе Генерального прокурора РФ от 30.01.2007 № 19 от прокуроров требуется систематически осуществлять надзор за соответствием действующему законодательству приказов, указаний, распоряжений и постановлений, регламентирующих вопросы, связанные с исполнением уголовных наказаний, содержанием граждан под стражей, издаваемых администрацией следственных изоляторов, учреждений, исполняющих наказания, а также территориальных органов уголовно- исполнительной системы, командирами дисциплинарных и других воинских частей, опротестовывать их в случае несоответствия закону.

Прокурор может проверять соответствие закону правовых актов указанных учреждений и органов не только при поступлении заявлений и жалоб о их противозаконном характере, но и по собственной инициативе.

Он проверяет соответствие закону правовых актов, относящихся к деятельности учреждений и органов, вопросы которой входят в предмет прокурорского надзора. Это, прежде всего, приказы, распоряжения и постановления, в которых регламентируется порядок и условия содержания задержанных, арестованных, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, привлечение осужденных к общественно полезному труду, получение общего образования, профессиональной подготовки и другие.

Прокурор вправе, как и по другим направлениям надзорной деятельности, требовать объяснения от должностных лиц. Он может требовать объяснения по любому проверяемому вопросу о нарушениях законности в деятельности администрации. Форма объяснения в законе не предусмотрена, а поэтому прокурор вправе сам определить, исходя из конкретной ситуации, какую форму (устную или письменную) следует использовать. Получение объяснений позволяет прокурору выяснить причины и условия, способствующие нарушениям закона, а, следовательно, использовать более эффективные средства по их устранению.

Одним из основных средств реагирования прокурора на выявленные нарушения законов является протест. Протест приносится во всех случаях выявления противоречащих закону приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений, указанных в ст. 32 Закона о прокуратуре. В протесте заключается требование о приведении в соответствие с действующим законодательством приказов, распоряжений и постановлений либо их отмене. Отличительной особенностью принесения протеста на правовые акты администрации указанных учреждений и органов от принесения протеста при осуществлении надзора за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов является приостановление действия опротестованного акта администрацией учреждения.

Важным средством реагирования прокурора на устранение выявленных нарушений законов является представление прокурора. В представлении указываются также причины выявленных нарушений законности и условия, им способствующие, и высказывается требование прокурора об их устранении. В представлении прокурор может поставить вопрос о необходимости привлечения к дисциплинарной, материальной ответственности конкретных лиц, чья деятельность привела к нарушениям законов (при отсутствии признаков преступления или административного проступка).

Прокурор вправе и обязан в случаях установления в действиях администрации органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу признаков преступления, в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства.

Законом о прокуратуре в 1992 г. впервые прокурору было предоставлено право отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу и осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. До этого прокурор был вправе в случаях незаконного или необоснованного дисциплинарного взыскания, наложенного на осужденного администрацией учреждения уголовно-исполнительной системы, опротестовать приказ о наложении такого взыскания или поставить вопрос о его отмене в своем представлении. В настоящее время отмена решений администрации может осуществляется путем вынесения прокурором постановления.

В соответствии с п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель обязаны немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение. В соответствии с ч. 2 ст. 10 УПК прокурор имеет право немедленно своим постановлением освобождать всякого незаконно задержанного или лишенного свободы, а также незаконно помещенного в медицинский или психиатрический стационар либо содержащего под стражей свыше установленного срока.

Без законных оснований содержание лиц в этих учреждениях и органах будет в случаях отсутствия оформленных в соответствии с установленными правилами документов (постановлений, приговоров, определений) либо истечения сроков задержания, ареста, наказания или применения меры принудительного характера.

Порядок освобождения подозреваемых и обвиняемых из-под стражи определен ст. 50 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». Порядок освобождения осужденных к ограничению свободы, аресту и лишению свободы определен в ст. 173 УИК. В частности, предусмотрено, что указанные лица освобождаются в первой половине последнего дня срока наказания. Если срок наказания оканчивается в выходной или праздничный день, осужденный освобождается от отбывания наказания в предвыходной или предпраздничный день. При исчислении срока наказания в месяцах он истекает в соответствующее число последнего месяца, а если данный месяц не имеет соответствующего числа — в последний день этого месяца. Выписка из психиатрического стационара пациента, к которому по решению суда применены принудительные меры медицинского характера, производится только по решению суда.

При установлении случаев содержания указанных лиц без законных оснований прокурор или его заместитель выносит постановление об их освобождении. Это постановление подлежит немедленному исполнению.

Законодательство предусматривает случаи, когда действия администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражей, органов и учреждений, исполняющих наказание, требуют санкции прокурора. В соответствии с ч. 2 ст. 32 Федерального закона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» размещение подозреваемых и обвиняемых в одиночных камерах на срок более одних суток допускается по мотивированному постановлению начальника места содержания под стражей, санкционированному прокурором. В законе оговорены случаи, когда санкция прокурора не требуется. В УИК, например, предусмотрено получение санкции прокурора для задержания на срок до 30 суток разыскиваемых, скрывшихся с места жительства; лиц, осужденных к исправительным работам (ч. 4 ст. 46); для задержания на срок до 15 суток осужденных к ограничению свободы, уклоняющихся от получения в органе внутренних дел предписания о выезде к месту отбывания наказания или невыезде к месту отбывания наказания в установленный срок (ч. 2 ст. 48); для задержания органами внутренних дел или администрацией исправительного центра на срок не более 30 суток осужденных к отбыванию наказания в виде ограничения свободы и самовольно без уважительных причин оставивших территорию исправительного центра и находящихся в розыске (ч. 5 ст. 58).

УИК предусматривает необходимость согласования с прокурором введения режима особых условий в исправительных учреждениях. В ч. 3 ст. 85 отмечено, что режим особых условий (в случае стихийного бедствия, введения в районе расположения исправительного учреждения особого или военного положения, при массовых беспорядках, а также при групповых неповиновениях осужденных) вводится на срок до 30 суток по решению руководителя федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, либо начальника территориального органа уголовно-исполнительной системы субъекта РФ, согласованному с Генеральным прокурором РФ либо соответствующим прокурором.

Статья 186 УИК, регламентирующая порядок исполнения смертной казни, предусматривает не только обязательное присутствие прокурора при исполнении этого вида наказания, но и обязательность подписи прокурора в протоколе об исполнении приговора суда.

3. Организация работы по надзору за исполнением

законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

В 1985—1986 гг. образованы специализированные прокуратуры по надзору за исполнением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы (их точное название: прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях). В состав этих прокуратур входят: прокурор, заместитель прокурора, старшие помощники, помощники прокурора и работники канцелярии. Распределение обязанностей между ними производится распоряжением прокурора (распределяются конкретные объекты; обязанности за исполнением приказов Генерального прокурора РФ, проведение анализов и обобщений по определенному предмету надзора). Планирование работы прокуратуры осуществляется на основе анализа состояния законности и правопорядка в учреждениях уголовно-исполнительной системы с использованием материалов прокурорского надзора, ведомственного контроля, статистических и других учетных данных, материалов уголовных и гражданских дел, имеющейся информации о причинах и условиях, способствующих нарушениям законности.

Прокурор по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях координирует деятельность администрации этих учреждений, военных прокуроров по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями в указанных учреждениях, а также принимает участие в координационных мероприятиях, проводимых территориальными органами прокуратуры.

Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях взаимодействуют с территориальными и военными прокуратурами путем планирования и совместного проведения с ними мероприятий по укреплению законности и правопорядка в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания.

Основными направлениями деятельности указанных прокуратур являются:

  •  надзор за исполнением уголовно-исполнительного и иного законодательства в учреждениях уголовно- исполнительной системы, находящихся на территориях, где такие прокуратуры созданы;
  •  надзор за исполнением требований закона о приеме, регистрации и разрешении сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях в указанных учреждениях, своевременном возбуждении уголовных дел и принятия мер по каждому случаю нарушения законности;
  •  выезды на чрезвычайные происшествия в учреждения уголовно-исполнительной системы для проверки обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий, вызвавших происшествия, и привлечения виновных к ответственности;
  •  надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в учреждениях уголовно-исполнительной системы;
  •  надзор за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, совершенных в учреждениях уголовно-исполнительной системы;
  •  участие при рассмотрении в судах первой инстанции направленных прокуратурой уголовных и гражданских дел, а также при рассмотрении в судах дел об условно-досрочном освобождении от отбывания наказания, замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания и при разрешении судом других вопросов, связанных с исполнением приговоров;
  •  обжалование в кассационном порядке необоснованных решений суда;
  •  изучение причин рецидивной преступности с использованием проводимых администрацией учреждений уголовно-исполнительной системы и иной информации о лицах, совершивших новые преступления в течение года после освобождения от отбывания наказания из указанных учреждений и принятие мер к их устранению;
  •  надзор за точным применением в учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания, актов амнистии;
  •  надзор за законностью издаваемых администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, приказов, распоряжений, постановлений.

Прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях в пределах своих полномочий систематически проводят комплексные проверки в этих учреждениях; с учетом состояния законности в них обеспечивают их посещение, как правило, не реже одного раза в месяц для проведения приема осужденных по личным вопросам, проверки законности водворения осужденных в штрафные помещения, предусмотренные уголовно- исполнительным законодательством, и выполнения других неотложных мероприятий.

В прокуратурах субъектов РФ имеются отделы либо группы прокуроров, возглавляемые начальниками отделов или старшими помощниками прокуроров субъектов РФ, по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний. В пределах своей компетенции эти подразделения либо группы прокуроров:

  •  организуют и осуществляют надзор за исполнением уголовно-исполнительного законодательства (о режиме отбывания наказания и борьбе с преступностью, о трудовом использовании осужденных и т.д.);
  •  непосредственно осуществляют надзор за исполнением законов в деятельности органов управления уголовно- исполнительной системы.
  •  контролируют работу прокуратур по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний, проводят проверки в прокуратурах по организации работы на данном направлении, оказывают практическую и методическую помощь;
  •  осуществляют надзор за законностью издаваемых нормативных актов по вопросам исполнения уголовных наказаний;
  •  рассматривают и разрешают жалобы и заявления, проводят в установленном порядке прием граждан;
  •  анализируют состояние законности и прокурорского надзора, разрабатывают и реализуют меры по предупреждению нарушений законности при исполнении уголовных наказаний и повышению эффективности прокурорского надзора;
  •  выявляют и распространяют положительный опыт работы;
  •  организуют и проводят учебно-методические мероприятия, стажирование работников нижестоящих прокуратур;
  •  разрабатывают методические рекомендации по проверке исполнения законов в соответствующих учреждениях;
  •  участвуют в пропаганде и разъяснении законодательства.

В Генеральной прокуратуре РФ надзор за исполнением законов в местах предварительного заключения, при исполнении уголовных наказаний, назначаемых судом, организует и осуществляет управление по надзору за законностью исполнения уголовных наказаний. От управления требуется систематически анализировать состояние надзора и законности при исполнении уголовных наказаний и содержании под стражей, вникать в организацию и содержание деятельности подконтрольных прокуратур, оказывать им практическую и методическую помощь, распространять положительный опыт работы. Управление должно обеспечить надзор за исполнением законов Федеральной службой исполнения наказаний. Сотрудники управления должны осуществлять надзор за исполнением законов в федеральных государственных учреждениях — следственных изоляторах № 1 и 2 Федеральной службой исполнения наказаний. Проверки в этих учреждениях должны проводить не реже одного раза в месяц.

 Особенности надзора за законностью исполнения наказаний в виде лишения свободы

Надзор за исполнением законов в местах отбывания лишения свободы представляет наиболее объемный и сложный участок в деятельности прокуроров. Перед выездом для проведения проверки в этих местах прокурору целесообразно определить конкретные цели проверки, продолжительность проверки, круг участников, привлекаемых для проведения проверки, изучить необходимую информацию (справки по предыдущим проверкам и принятых мерах по выявленным нарушениям законности, результаты ведомственных проверок и т.п.) для лучшей ориентации в обстановке и более эффективного проведения проверки.

При проведении комплексных проверок прокурору необходимо выяснить:

  •  законность нахождения осужденных в местах отбывания лишения свободы;
  •  соблюдение требований закона о раздельном содержании осужденных к лишению свободы в исправительных учреждениях;
  •  законность и обоснованность перевода осужденных для дальнейшего отбывания наказания из одной колонии в другую того же вида или из одной тюрьмы в другую;
  •  соответствие режима содержания осужденных видам исправительных учреждений;
  •  соблюдение требований закона об условиях отбывания наказания (материально-бытовое и медико-санитарное обеспечение и др.);
  •  соблюдение требований закона при привлечении к труду осужденных к лишению свободы, правил охраны труда, а также при обеспечении профессионального образования и профессиональной подготовки осужденных к лишению свободы;
  •  соблюдение требований закона, регулирующих воспитательное воздействие на осужденных;
  •  законность оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях;
  •  обеспечение прав осужденных при использовании технических средств надзора и контроля;
  •  законность и обоснованность применения администрацией в отношении осужденных при оказании ими сопротивления персоналу исправительных учреждений, злостного неповиновения и в других случаях физической силы, специальных средств и оружия;
  •  состояние борьбы с преступлениями и иными нарушениями в исправительных учреждениях, арестных домах; соблюдение требований уголовно-процессуального законодательства о производстве неотложных следственных действий;
  •  соблюдение администрацией исправительных учреждений требований закона о порядке представления к условно- досрочному освобождению от отбывания наказания осужденных или о замене им неотбытой части наказания более мягким видом наказания, о порядке применения амнистии;
  •  соблюдение администрацией исправительных учреждений требований закона о порядке разрешения жалоб и заявлений осужденных;
  •  законность приказов, распоряжений, постановлений администрации исправительных учреждений;
  •  выполнение администрацией исправительных учреждений обязанностей по содействию в трудовом и бытовом устройстве освобождаемых осужденных.

Проверку прокурор, как правило, начинает с предварительной беседы с начальником учреждения и поручения ему подготовить необходимые документы и сведения (журнал учета и информации для оперативных дежурных; книгу замечаний и предложений по недостаткам в деятельности администраций; журнал рапортов приема-сдачи дежурств; журнал учета рапортов о нарушениях установленного порядка отбывания наказания; приказы, распоряжения, постановления администрации и др.), с которыми в последующем знакомится. Исходя из целей проверки, прокурор может ознакомиться также с делами оперативного учета, с возбужденными уголовными делами и производстве по ним неотложных следственных действий и другими документами.

Прокурор производит, как правило, в присутствии начальника учреждения и начальника медсанчасти (а в необходимых случаях и других должностных лиц) обход всех жилых, коммунально-бытовых, служебных и производственных объектов. Обход объектов и территорий, который может производиться как в присутствии представителей администрации, так и прокурором наедине, сопровождается опросом осужденных об их жалобах и заявлениях.

Круг вопросов, выясняемых прокурором при обходе, зависит от конкретного объекта. Так, например, в процессе обхода жилых помещений прокурор обращает внимание на обеспеченность осужденных нормой жилой площади, вещевым довольствием, индивидуальными спальными местами и постельными принадлежностями; при посещении столовой и кухни прокурор выясняет, как обеспечиваются осужденные питанием, выдается ли осужденным положенное по норме довольствие и т.д.

При опросе осужденных прокурор выясняет: соблюдаются ли их права и законные интересы и выполняются ли ими обязанности; предоставляются ли им, как часто, с кем свидания; предоставляется ли им право на телефонные разговоры, с кем и как часто; предоставляются ли им прогулки, когда и сколько времени отводится на них; предоставляются ли им другие предусмотренные законом права и выясняются другие вопросы, относящиеся к предмету прокурорского надзора. Во время обхода прокурор записывает данные о личности тех, кто желает прийти к нему на личный прием.

После обхода территории и объектов прокурор принимает осужденных, записавшихся к нему на личный прием, рассматривает и по возможности разрешает жалобы, принятые им от осужденных как во время обхода, так и в процессе личного приема. При необходимости прокурор истребует от администрации объяснения.

В последующем прокурор анализирует полученную информацию и принимает необходимые меры.

Особенности надзора за законностью исполнения наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества

При проведении проверок законности исполнения наказания в виде ограничения свободы подлежат выяснению:

  •  законность нахождения осужденных в исправительных центрах;
  •  соблюдение требований закона о порядке отбывания ограничения свободы (привлечение к работам по благоустройству зданий и территории исправительного центра в порядке очередности, как правило, в нерабочее время продолжительностью не более двух часов в неделю; раздельное содержание осужденных, ранее отбывших лишение свободы и имеющих судимость, от иных осужденных; раздельное содержание осужденных за преступления, совершенные в соучастии и др.);
  •  соблюдение требований закона о материально-бытовом обеспечении осужденных (обеспечение нормой жилой площади, индивидуальными спальными местами, постельными принадлежностями и др.);
  •  соблюдение требований закона о медико-санитарном обеспечении осужденных;
  •  обеспечение условий труда осужденных;
  •  обеспечение администрацией организаций, в которых работают осужденные к ограничению свободы, привлечения их к труду с учетом состояния здоровья и профессиональной подготовки, получения ими начального профессионального образования или профессиональной подготовки;
  •  законность увольнения осужденных администрацией организаций, в которых они работают;
  •  соблюдение требований закона, регулирующих воспитательное воздействие на осужденных;
  •  законность применения мер поощрения, применяемых к осужденным, и привлечения к ответственности за нарушение порядка и условий отбывания ограничения свободы и за злостное уклонение от отбывания ограничения свободы;
  •  соблюдение администрацией исправительного центра требований закона о порядке предоставления к условно- досрочному освобождению от отбывания наказания осужденных или о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания, о порядке применения амнистии;
  •  соблюдение администрацией исправительного центра, администрацией организаций, в которых работают осужденные, требований закона о порядке разрешения жалоб и заявлений осужденных;
  •  законность приказов, распоряжений, постановлений, администраций исправительного центра и администраций организаций, в которых работают осужденные;
  •  выполнение администрацией исправительного центра обязанностей по содействию в трудовом и бытовом устройстве освобождаемых осужденных.

Выяснение указанных вопросов проводится путем проверок, проводимых в исправительных центрах и в организациях, в которых работают осужденные к ограничению свободы.

В начале проверки прокурор, как правило, беседует с начальником исправительного центра, выясняет общие вопросы, истребует сведения о количестве и наименовании организаций, где работают осужденные; числе осужденных, состоящих на учете в исправительном центре; взятых на учет, снятых с учета за соответствующий период времени. Прокурор знакомится с документами — картотекой, журналом учета, личными делами осужденных, данными о проведении розыска осужденных, скрывшихся от отбывания наказания, приказами, распоряжениями и постановлениями администрации и другими документами, исходя из конкретных данных о состоянии законности в исправительном центре.

При посещении организаций, в которых работают осужденные к ограничению свободы, прокурор беседует с представителями организации, с осужденными, которые там работают; знакомится с актами проведенных в этих организациях проверок, приказами администрации организаций и другими необходимыми документами.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов при исполнении наказания в виде ограничения свободы во многом зависит от систематичности проведения проверок и реального принятия прокурором мер, необходимых для устранения выявленных им нарушений закона, а также предупреждения их в будущем.

Подробно не касаясь далее вопросов, общих для осуществления надзора за законностью исполнения других видов наказания, следует отметить лишь специфику, свойственную проверкам исполнения законов этих видов наказаний.

При проведении проверок законности исполнения исправительных работ следует иметь в виду, что исправительные работы отбываются по основному месту работы осужденного. Осужденные к исправительным работам привлекаются к отбыванию наказания не позднее 30 дней со дня поступления в уголовно-исполнительную инспекцию соответствующего распоряжения суда с копией приговора (определения, постановления).

Установлением 15-дневного срока приведения приговора (определения, постановления) в исполнение уголовно-исполнительной инспекцией преследуется цель обеспечения своевременного привлечения осужденного к отбыванию наказания, что является одним из условий его эффективности.

Проверяя соблюдение законности в уголовно-исполнительных инспекциях, прокурор выясняет, все ли распоряжения суда обращены к исполнению.

К числу выясняемых вопросов относится и отбытие осужденным полностью срока назначенного судом наказания. Началом срока отбывания исправительных работ является день получения администрацией организации, в которой работает осужденный, из уголовно-исполнительной инспекции копии приговора (определения, постановления) суда и других документов. В срок наказания не засчитывается время, в течение которого осужденный не работал; время болезни, вызванной алкогольным, наркотическим или токсическим опьянением или действиями, связанными с ним; время отбывания административного взыскания в виде ареста, а также время содержания под домашним арестом или под стражей в порядке меры пресечения по другому делу в период отбывания наказания.

Проверяя соблюдение условий отбывания исправительных работ, прокурор исходит из требований ст. 40 УИК. Согласно этим требованиям из заработной платы осужденных производятся удержания в размере, установленном приговором суда. В период отбывания исправительных работ осужденным запрещается увольнение с работы по собственному желанию без разрешения в письменной форме уголовно-исполнительной инспекции. Указанные требования закона прокурор должен проверять как в уголовно- исполнительных инспекциях, так и в организациях, в которых работают осужденные к исправительным работам.

Осужденный, не имеющий работы, обязан трудоустроиться самостоятельно либо встать на учет в органах службы занятости. Осужденный не вправе отказаться от предложенной органами службы занятости работы или переквалификации.

Удержания из заработной платы осужденного производятся по основному месту его работы за каждый отработанный месяц при выплате заработной платы независимо от наличия к нему претензий по исполнительным документам. При производстве удержаний учитывается денежная и натуральная часть заработной платы осужденного. Удержания не производятся из пособий, получаемых осужденным в порядке социального страхования и социального обеспечения, из выплат единовременного характера, за исключением пособий по безработице.

Прокурору следует обращать внимание и на исполнение требования закона о возвращении осужденному излишне удержанных сумм из его заработной платы в случаях отмены или изменения приговора суда с прекращением дела.

С учетом данных о состоянии законности прокурору необходимо решить, проводить ли проверки во всех организациях, в которых работают осужденные к исправительным работам, либо ограничиться проверкой отдельных организаций; проводить проверку всех вопросов, входящих в предмет прокурорского надзора, или проверить лишь некоторые из них. Например, получить информацию о состоянии законности в порядке производства удержаний из заработной платы осужденного можно, ознакомившись с материалами проверок, проводимых по месту работы осужденных уголовно-исполнительной инспекцией, на которую возложена обязанность осуществления контроля за правильностью и своевременностью удержаний из заработной платы