86823

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Книга

Менеджмент, консалтинг и предпринимательство

Бремя содержания и ограничения - определяет обширную гамму обязанностей и ответственности собственника по архитектурно-строительному, эстетическому, экологически и физически безопасному, а также иному критериальному содержанию объекта в соответствии с установленными нормативами, правилами и ограничениями. Здесь, в частности, содержатся определенные гарантии сохранения и развития исторического

Русский

2015-04-11

252.31 KB

13 чел.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

С.Г. ЕРЕМИН

Рецензенты:

Абрамов Р.А., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой "Государственное и муниципальное управление" РЭУ им. Г.В. Плеханова;

Ростанец В.Г., доктор экономических наук, профессор, директор института региональных экономических исследований.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

1.1. Содержание и принципы управления собственностью

Известно, что понятие "собственность" как общественное отношение имеет правовые, социальные, политические и экономические аспекты, которые находятся в тесной диалектической взаимосвязи и взаимозависимости.

По мнению М.М. Соловьева, Л.И. Кошкина, А.А. Свириной, собственность как экономическая категория отражает абсолютную принадлежность способных приносить желаемый результат (эффект) определенных видов материальных (имущественных) и духовных (интеллектуальных) благ - объектов собственности государству, муниципальным образованиям, юридическим и физическим лицам - субъектам собственности, которые вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имущественной и интеллектуальной собственностью в рамках законодательно установленных ограничений и при этом нести ответственность за ее надлежащее состояние <1>.

--------------------------------

<1> Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2014. 303 с.

Собственность экономически значима и является источником постоянного интереса только в том случае, когда ее объекты реально функционируют или потенциально могут быть задействованы в производственно-хозяйственной или творческой (научной и культурной) деятельности <2>.

--------------------------------

<2> Алехин А.П. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало-М, 2013.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ в состав государственной собственности и компетенцию государственного управления входят:

1) вещи, включая:

- недвижимость, в т.ч. земельную и иную недвижимость (земельные участки, здания и сооружения, отдельные помещения), участки недр, объекты незавершенного строительства, имущественные комплексы предприятий, а также (в порядке исключения) морские, речные и воздушные суда, космические объекты;

- движимые вещи, в т.ч. оборудование, объекты железнодорожного и автомобильного транспорта, пакеты ценных бумаг, доли в акционерном капитале хозяйственных обществ, денежные средства и т.д.;

2) информация, работы и услуги, что напрямую связано и составляет важный компонент обязательных функций государства и предоставляемых услуг населению;

3) результаты интеллектуальной деятельности и нематериальные блага.

Объекты собственности, в основном недвижимое и движимое имущество, не принадлежат определенному владельцу постоянно. В зависимости от изменения политических, экономических и социальных условий возникают определенные отношения к объектам собственности, а также с партнерами в период использования имущества (эксплуатации, продажи, аренды, концессии, лизинга и др.). Переход имущественных объектов от одного собственника к другому в зависимости от целей и оснований для этого происходит с использованием определенных механизмов, позволяющих в результате повысить эффективность применения этого важнейшего ресурса, обеспечивающего любой вид хозяйственной деятельности для достижения основных целей и решения задач собственника.

Рассматривая экономическое содержание категории "собственность", следует обратить внимание на тесно связанное с ней понятие "ренты" как экономической категории. Известно, что впервые в начале XIX века ее сформулировал А. Смит: "Рента является произведением природы, которое остается за вычетом всего, что является произведением человека". Так, для земельной ренты произведение природы - земельный участок, а произведение человека - урожай, для горной ренты соответственно участок недр и добываемые полезные ископаемые, их инфраструктурное обеспечение.

В общем случае ренту можно трактовать как незаработанный доход. При этом следует различать ее три определяющие разновидности:

1) природная рента, которая существует всегда, носит постоянный характер и обусловлена различными физико-географическими, геологическими, социальными и другими условиями эксплуатации природных объектов. Она подразделяется на земельную, горную, лесную, водную и другие виды ренты;

2) монопольная рента как дополнительный доход от монопольного положения производителя весьма востребованной продукции или благоприятной ценовой конъюнктуры;

3) имущественная рента - получаемый собственником дополнительный доход от передачи в пользование (аренду, концессию и т.п.) принадлежащего ему недвижимого имущества <3>.

--------------------------------

<3> Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики // Современное право. 2014. N 2. С. 63 - 71.

В каждом виде природной ренты обособляют формы их образования, в частности, в горной ренте выделяют абсолютную ренту, одинаково присущую всем объектам недропользования. Ее в свою очередь подразделяют на дифференциальную ренту I, образование которой зависит от природных горно-геологических и социальных условий, и дифференциальную ренту II, образование которой связано с инновациями, внедрением новой техники и технологии.

Природная рента возникает в зависимости от следующих факторов:

- в аграрном секторе - географического местоположения земельных участков, естественного плодородия почвы и природно-климатических условий (количества влаги, солнечных дней и др.);

- в недропользовании - местоположения, условий залегания и добычи полезных ископаемых, качества и степени разведанности месторождений, доступности и возможности их эксплуатации;

- в промышленных зонах и городах (поселениях) - нахождения земельных участков относительно рынков ресурсов и продаж, близости, уровня развития и возможностей использования производственной, транспортной и социальной инфраструктуры <4>.

--------------------------------

<4> Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики // Современное право. 2014. N 2. С. 63 - 71.

Механизмы изъятия ренты обусловлены экономическими, социальными и политическими особенностями стран с сырьевой экономикой. А. Смит подчеркивал, что земельная рента и рента природных ресурсов являются оптимальным источником финансирования государственного сектора в условиях рыночной экономики.

Управление собственностью имеет свои характерные особенности в сравнении с другими объектами управления. И в первую очередь это связано с двойственной природой объектов собственности, как:

- объектов вещей (или объектов других видов, нематериальных благ, информации и т.д.), имеющих свои вполне определенные видовые вещные и иные характеристики;

- объектов права со своими вполне определенными правовыми характеристиками, и поэтому подчиненных специальному правовому регулированию.

Это требует при поисках и анализе возможностей эффективного управления наряду с традиционными управленческими подходами, обязательного учета и использования названной правовой компоненты объектов собственности - правового поля управления, которое определяется системой законодательных документов, регулирующих отношения собственности и возможные операции с нею со стороны субъектов собственности. Важнейшее место здесь занимает система правомочий и обязанностей собственника, а также права лиц в отношении собственности, когда они не являются собственниками.

В Гражданском кодексе РФ установлены единые для всех форм собственности (включая государственную, региональную, муниципальную и частную) правомочия и ответственность собственников:

- владения - определяет разнообразие возможностей развития объекта собственности (в соответствии с программами и планами, инвестиционными и иным проектами развития);

- распоряжения - определяет множественные действия по изменению правового статуса объектов собственности (купля-продажа, приватизация и принудительный выкуп, разграничение форм и передача собственности по вертикали государственного управления, различные виды аренды, мена, наследование, дарение и др.), в т.ч. их рыночную оборотоспособность;

- пользования - определяет возможности эффективного извлечения пользы из объекта собственности;

- бремя содержания и ограничения - определяет обширную гамму обязанностей и ответственности собственника по архитектурно-строительному, эстетическому, экологически и физически безопасному, а также иному критериальному содержанию объекта в соответствии с установленными нормативами, правилами и ограничениями. Здесь, в частности, содержатся определенные гарантии сохранения и развития исторического, культурного и духовного наследия (страны, нации, семьи, человечества) применительно к ценнейшим объектам государственной собственности.

Государство, обладая властью и реальным влиянием на параметры нормативно-законодательного регулирования правовых отношений собственности, может весьма активно и целенаправленно определять пределы правомочий, ограничений и обязанностей собственников.

В настоящее время в нашей стране государственная собственность (федеральная и региональная) составляет около 75%, частная - порядка 20% и муниципальная - менее 5%.

Муниципальная собственность в Конституции РФ учреждена как самостоятельная форма собственности, которая не является разновидностью государственной собственности, признается и подлежит правовой защите наряду с другими формами собственности.

В соответствии с законодательством для производства продукции массового спроса, оказания услуг населению и проведения иной деятельности органы местного самоуправления могут создавать муниципальные организации в форме предприятий и учреждений. Учреждения выполняют управленческие, социально-культурные или иные функции некоммерческого характера. Муниципальные организации предоставляют населению жизненно необходимые материальные и духовные блага, тесно взаимосвязаны в процессе функционирования, что позволяет с позиций управления собственностью объединить их в единый имущественный комплекс социально-бытовой сферы муниципального образования.

Функционирование и развитие имущественных объектов социально-бытовой сферы осложнено схожими серьезными и трудноразрешимыми проблемами в области создания нормальной среды обитания, обеспечения населения жильем, жилищно-коммунального обслуживания, благоустройства территории, работы пассажирского транспорта, расширения ассортимента и повышением качества товаров народного потребления и бытовых услуг. Возникновение и трудности преодоления этих проблем в значительной степени обусловлены остаточным принципом выделения для социально-бытовой сферы ресурсов, прежде всего материально-технических, и хроническим дефицитом бюджетных средств.

Возникновение различных организационных форм и многообразных отношений собственности в условиях становления в нашей стране рыночных отношений, коренная реструктуризация государственной собственности с целью повышения эффективности ее использования существенно затрудняют обеспечение гармоничного сочетания интересов субъектов собственности - государства, регионов, муниципальных образований, социальных групп, организаций и отдельных граждан.

Проблема заключается не только в установлении оптимальных масштабов и структуры государственной собственности в определенной сфере хозяйственной деятельности, обеспечивающей более высокую по сравнению с другими формами собственности, общественную, экономическую и социальную эффективность, но и в обосновании целостной системы ее реализации.

Это вызывает необходимость создания соответствующих условий для возникновения прогрессивных отношений и соподчинения различных форм собственности, поскольку их многообразие позволяет, с одной стороны, обеспечивать реализацию преимуществ регулирования рыночного хозяйства - сохранять, воспроизводить и развивать наиболее сильные стороны конкурентной экономики, а с другой - компенсировать его недостатки и нейтрализовать негативные последствия.

Создавая в нашей стране социально ориентированную рыночную экономику, следует помнить весьма актуальные сегодня "заветные мысли" великого ученого Д.И. Менделеева, который подчеркивал, что в России рынок должен обязательно сочетаться с активной ролью государства в экономике, и только государство, дополняя рынок, может обеспечить общенациональный интерес, стать инструментом достижения общего благосостояния.

1.2. Основные формы

государственной и муниципальной собственности

Формой собственности называют ее вид, характеризуемый прежде всего тем, кто является собственником. Форма собственности определяет принадлежность разнообразных объектов собственности субъекту какой-либо одной, единой, общей природы, скажем, человеку, семье, группе, коллективу, населению. Нельзя разобраться в экономике, если не научиться классифицировать собственность, т.е. надо уметь распределять отношения присвоения по классам и соподчиненным им видам, конкретным формам в зависимости от их общих признаков.

Основанием для классификации собственности в ее экономическом понимании служит степень развития кооперации труда и производства. Этот критерий показывает, сколько людей объединено в процессе труда и на деле присваивают средства и результаты производства. Тем самым определяется уровень реального обобществления имущества.

Обобществление производства имеет три основных уровня:

1) низший уровень - единоличное присвоение (мелкое предприятие, на котором хозяйствует один человек или его семья);

2) средний масштаб обобществления (более или менее крупное предприятие или хозяйственное объединение, на которым объединен под единым началом труд многих людей);

3) высший уровень - национальный комплекс (труд кооперирован в народнохозяйственном масштабе) <5>.

--------------------------------

<5> http://www.vsmsinfo.ru (Всероссийский Совет местного самоуправления).

Иногда формы собственности сводят вообще к двум видам - частной и государственной, чтобы упростить их рассмотрение и изучение. Сконцентрируем внимание на собственности, разделенной на формы:

а) по форме присвоения:

- индивидуальная: личное подсобное хозяйство, трудовое хозяйство, индивидуальная трудовая деятельность, личная собственность;

- коллективная: кооперативы, коллективные предприятия, арендные предприятия, товарищества, акционерные предприятия, ассоциации и т.д.;

- государственная, общегосударственная, муниципальная: образования на территории государства;

б) по форме права собственности:

- частная: граждан, юридических лиц (предприятий, объединений, организаций);

- государственная, федеральная: республик и других образований в составе государства, муниципальная;

- совместная: совместных предприятий и организаций <6>.

--------------------------------

<6> Региональное развитие и региональная политика России в переходный период / Под ред. С.С. Артоболевского, О.Б. Глезер. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2011.

На сегодняшний день основными нормативными правовыми актами, регулирующими приватизацию государственной собственности, являются Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) и Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон N 178-ФЗ).

Согласно ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном Федеральным законом N 178-ФЗ.

При этом в соответствии с частью 4 ст. 3 Федерального закона N 178-ФЗ к отношениям по отчуждению государственного и муниципального имущества, не урегулированным данным Федеральным законом, применяются нормы гражданского законодательства <7>.

--------------------------------

<7> Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.

В свою очередь, Гражданский кодекс Российской Федерации содержит аналогичную норму, согласно которой положения данного Кодекса применяются к правоотношениям, возникающим при приватизации государственного или муниципального имущества, если Законом о приватизации не предусмотрено иное.

В связи с тем что Федеральный закон N 178-ФЗ является специальным по отношению к Гражданскому кодексу Российской Федерации, приоритет необходимо отдавать нормам данного Федерального закона.

В целом сложностей при применении на практике названных нормативных правовых актов не возникает. При этом автор полагает, что необходимо уделить внимание процедуре приватизации доли в праве общей долевой собственности, принадлежащей субъекту Российской Федерации.

Особое внимание вопрос приватизации доли в праве общей долевой собственности, принадлежащей субъекту Российской Федерации, заслуживает в связи с тем, что Гражданский кодекс Российской Федерации наделяет "особым статусом" имущество, находящееся в общедолевой собственности.

На основании изложенного автор полагает, что, устанавливая правило, согласно которому при приватизации государственного имущества приоритет необходимо отдавать Федеральному закону N 178-ФЗ, данный Федеральный закон и Гражданский кодекс Российской Федерации оставляют открытым вопрос о процедуре, применяемой при отчуждении доли в праве общей долевой собственности, собственником которой является публично-правовое образование - субъект Российской Федерации.

Такая проблема связана с тем, что Федеральный закон N 178-ФЗ напрямую не регулирует отношения по отчуждению доли в праве общей долевой собственности, принадлежащей субъекту Российской Федерации, следовательно, в соответствии с частью 4 ст. 3 данного Закона подлежат применению нормы гражданского законодательства.

В свою очередь, Гражданским кодексом Российской Федерации установлено, что при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов.

Таким образом, можно сделать вывод, что существует два варианта отчуждения доли в праве общей долевой собственности, собственником которой является субъект Российской Федерации:

1. Применению подлежат исключительно положения Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", право на реализацию преимущественного права на покупку доли не подлежит применению.

То есть отчуждение доли в праве общей долевой собственности будет происходить по процедуре, предусмотренной законодательством о приватизации государственного имущества, без учета особенностей отчуждения доли в праве общей собственности, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации.

На стороне такой позиции можно назвать следующие аргументы:

- доля в праве общей собственности субъекта Российской Федерации является его имуществом, в связи с чем дополнительного регулирования данного вопроса не требуется;

- частью 7 ст. 43 Федерального закона N 178-ФЗ предусмотрено, что имущество Российской Федерации в виде доли в праве собственности может быть отчуждено на основании решения Правительства Российской Федерации. То есть установлена возможность отчуждения доли в праве общей долевой собственности без применения процедуры приватизации, но только для имущества Российской Федерации;

- согласно Постановлению Первого арбитражного апелляционного суда от 24.03.2011 по делу N А43-22624/2010 при продаже доли в праве общей долевой собственности государственного публичного собственника на объект недвижимого имущества правило, предусмотренное ст. 250 Гражданского кодекса Российской Федерации о праве преимущественной покупки, не распространяется. В данном случае действуют нормы специального Федерального закона N 178-ФЗ.

2. Применению подлежат исключительно нормы Гражданского кодекса Российской Федерации.

Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливает определенного рода ограничения для собственника доли при совершении сделки по ее распоряжению. Так, согласно части 2 ст. 246 Гражданского кодекса Российской Федерации участник общей долевой собственности вправе по своему усмотрению продать свою долю с соблюдением правил, при ее возмездном отчуждении, предусмотренных ст. 250 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Частью 1 ст. 250 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что при продаже доли в праве общей долевой собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов.

Согласно абзацу 2 части 1 ст. 250 Гражданского кодекса Российской Федерации публичные торги проводятся в следующих случаях:

- при наличии кредиторской задолженности одного из участников общей долевой собственности, если выделение доли в натуре невозможно, либо против этого возражают остальные участники долевой собственности;

- в иных случаях, предусмотренных законом.

Перечень случаев, при которых должны проводиться публичные торги, является открытым. Точного понятия публичных торгов Гражданский кодекс Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации не содержат.

Если рассматривать публичные торги как торги, проводимые в целях исполнения решения суда или исполнительных документов в порядке исполнительного производства, то при реализации субъектом Российской Федерации доли в праве общей долевой собственности должны применяться общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации, установленные в ст. 250, т.е. без применения процедуры, предусмотренной Федеральным законом N 178-ФЗ. Данный вывод подтверждается Постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2008 N 05АП-2168/2008, 05АП-2169/2008. Согласно данному Постановлению поскольку порядок продажи доли в праве общей долевой собственности не урегулирован, то правомерным будет применение ст. 250 ГК РФ, устанавливающей преимущественное право покупки доли в праве общей долевой собственности остальными участниками долевой собственности.

Проектом Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. принятия ГД ФС РФ в I чтении 27.04.2012) вводится понятие публичных торгов (ст. 449.1).

Так, согласно проекту под публичными торгами понимаются торги, проводимые в целях исполнения решения суда или исполнительных документов в порядке исполнительного производства <8>.

--------------------------------

<8> Алехин А.П. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало-М, 2013.

В настоящее время гражданское законодательство устанавливает, что возмездное отчуждение государственного имущества должно осуществляться на торгах без уточнения, являются ли такие торги публичными.

Таким образом, однозначного вывода о возможности применения общих правил, установленных ст. 250 Гражданского кодекса Российской Федерации, когда собственником такой доли является публичное образование, сделать нельзя.

Устанавливая особый порядок заключения договора купли-продажи имущества, находящегося в государственной собственности, законодатель также наделил такое имущество особым правовым статусом. В связи с этим, в данном случае происходит спор между двумя специальными статусами имущества, находящегося в общей долевой собственности. С одной стороны, Гражданский кодекс Российской Федерации наделил специальным статусом имущество, находящееся в общей долевой собственности, с другой стороны, оборот имущества, находящегося в государственной собственности, также ограничен нормами специального федерального закона.

Вопрос о порядке заключения договора купли-продажи, в случае реализации доли в праве общей собственности субъектом Российской Федерации, о форме извещения субъектом Российской Федерации остальных участников общей долевой собственности о намерении продать долю остается не урегулированным.

Муниципальной собственностью является имущественный комплекс, в который могут входить различного рода сооружения, недвижимое и движимое имущество, инженерные коммуникации. Собственником подобного имущества выступает муниципалитет, который вправе распоряжаться им <9>.

--------------------------------

<9> Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.

Процесс приватизации муниципальной собственности урегулирован специальными правовыми актами. Согласно законодательству приватизации могут подлежать не только жилищные объекты, но и предприятия и целые имущественные комплексы.

Приватизацией квартир является передача их в собственность частному лицу от муниципального образования. Данная процедура бесплатная, но при этом она связана с большими затратами времени для сбора пакета документов. Помимо подготовки довольно большого числа бумаг понадобится еще согласие на приватизацию всех граждан, зарегистрированных на жилплощади. При наличии несовершеннолетнего жильца потребуется также разрешение из органов опеки. Документы на приватизацию сдаются в территориальный орган власти, наделенный полномочиями регистрировать права собственности. Данное право впоследствии регистрируется в Едином государственном реестре.

Помимо жилых помещений приватизации могут быть подвергнуты и унитарные предприятия. Порядок и способы приватизации унитарного предприятия определены законом.

Получение в собственность муниципального предприятия - очень сложный и кропотливый процесс. Понадобится предварительная инвентаризация всего имущественного комплекса и составление акта передачи объектов муниципального фонда в частные руки.

Начальная оценочная стоимость имущества, которое подлежит приватизации, определяется Федеральным законом, регламентирующим оценочную деятельность.

На сегодня имеется множество способов приватизации имущества. Одним из самых распространенных способов является перевод муниципального предприятия в статус хозяйственного общества. Это может быть общество с ограниченной ответственностью (ООО) либо акционерное общество (АО).

Акционерное общество, в свою очередь, может быть открытого (ОАО) и закрытого (ЗАО) типа. Другим способом смены собственника унитарного предприятия является его продажа на аукционах.

При продаже унитарного предприятия объявляется открытый конкурс. Местные органы самоуправления обеспечивают доступ населения к информации о продаваемом объекте, после чего претенденты на приобретение муниципального предприятия могут подать заявку на торги и, собрав необходимый перечень документов, участвовать в них <10>.

--------------------------------

<10> http://www.urbaneconomics.ru (Институт экономики города).

1 июля 2013 г. распоряжением Правительства РФ N 1111-р был утвержден новый Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2014 - 2016 годы. По своей структуре он напоминает аналогичные предыдущие документы.

В первом разделе программы изложены основные установки правительства, прогнозы влияния приватизации на структурные изменения в экономике, включая планы по приватизации крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях, и объемов поступлений в федеральный бюджет доходов от продажи федерального имущества.

Во втором разделе содержится перечень активов, планируемых к приватизации в обычном порядке - 514 ГУП, 436 АО, 4 ЗАО и 94 объекта иного имущества казны РФ.

Заметной новацией можно считать отсутствие в документе прямо сформулированных задач государственной политики в сфере приватизации, которые содержались во всех приватизационных программах, начиная с 2002 года. Так, в предшествующей программе 2011 - 2013 годов в качестве таковых назывались: создание условий для привлечения внебюджетных инвестиций в развитие акционерных обществ на основе новых технологий; сокращение госсектора в целях стимулирования инновационных инициатив частных инвесторов; улучшение корпоративного управления; стимулирование развития фондового рынка; формирование интегрированных структур в стратегических отраслях экономики; формирование доходов федерального бюджета.

В новой же приватизационной программе идет отсылка на достижение целей и задач, предусмотренных госпрограммой "Управление федеральным имуществом" (утв. 16 февраля 2013 г. распоряжением Правительства РФ N 191-р), и на Указ Президента РФ "О долгосрочной государственной экономической политике" (от 7 мая 2012 г. N 596), которым предусмотрено завершение до 2016 года выхода государства из капитала компаний "несырьевого сектора", не относящихся к субъектам естественных монополий и оборонного комплекса.

К числу дополнительных исключений новой программой отнесены: АО и предприятия, включенные в перечень стратегических организаций, миноритарные госпакеты акций АО - "дочки" вертикально-интегрированных структур (в целях их последующего внесения в уставные капиталы головных обществ), а также "единичные" акции АО, по которым бюджетные затраты на предприватизационную подготовку превышают возможные доходы бюджета.

В прогнозе влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике количественное распределение относящихся к госсобственности и планируемых к приватизации субъектов хозяйственной деятельности впервые представлено в разрезе видов экономической деятельности, а не отраслей. В данном аспекте можно говорить о запоздалом приведении содержания приватизационных программ в соответствие с классификацией, используемой в статистической отчетности еще с 2005 года, на что неоднократно обращала внимание Счетная палата РФ. Негативный момент такого сдвига состоит в невозможности корректного сопоставления структуры хозяйствующих субъектов, относящихся к федеральной собственности. Можно констатировать лишь их общее сокращение за три года между 1 января 2010 г. и 1 января 2013 г.: численности ФГУП - почти вдвое (с 3517 ед. до 1795 ед.), количества АО, акции которых находятся в федеральной собственности, - более чем на 1/5 (с 2950 ед. до 2337 ед.).

Как и в предыдущей приватизационной программе, прогноз влияния приватизации имущества на структурные изменения в экономике выполнен сугубо формально, поскольку не дает даже общей оценки по ожидаемому изменению доли госсектора в отраслевом разрезе. Отсутствует и оценка влияния приватизации на динамику выпуска, занятости, инвестиций и инноваций, размеры бюджетной нагрузки, связанной с государственным имуществом, состояние налоговой дисциплины и т.п. <11>.

--------------------------------

<11> http://www.iet.ru (Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара).

Рассмотрим особенности обращения имущества в государственную и муниципальную собственность, процесс национализации. Национализация и приватизация являются инструментами проведения государственной политики в сфере экономических отношений. Главная задача этих инструментов - поиск наиболее адекватного соотношения частной и публичной форм собственности в экономике на данный исторический отрезок времени. Институт национализации довольно успешно используется в зарубежной практике.

Национализация в отличие от приватизации не нашла должного понимания и закрепления в российском законодательстве. При этом национализация проводится в нашей стране. Проблема заключается в том, насколько необходима национализация в России, каково ее назначение и варианты применения, почему законодатель до сих пор не решил этот вопрос и каковы варианты возможного решения.

В Российской Конституции отсутствует понятие национализации и основные характеристики этого института. Общее представление о национализации установлено в Гражданском кодексе РФ (далее - ГК РФ). В соответствии с частью 2 ст. 235 ГК РФ под национализацией понимается возмездное обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц. Исходя из системного толкования ст. 235 ГК РФ ("Основания прекращения права собственности") национализация относится к одной из форм прекращения права собственности, собственно так же, как и приватизация (часть 2 ст. 235 ГК РФ). И в том, и другом правовом институте их осуществление предполагается в порядке, предусмотренным законом (применительно к приватизации) и на основании закона (применительно к национализации).

Конституционно-правовой смысл национализации выражается в двух ее свойствах: а) особый способ перераспределения собственности в общественных интересах; б) форма защиты права частной собственности от произвола публичной власти. Эта дуалистическая природа национализации предопределяет сложность правового регулирования данного института.

По сути, в национализации заложена конституционная коллизия базовых конституционных ценностей - экономической свободы человека и суверенной воли государства, что предполагает конституционно-правовой уровень закрепления природы и места национализации, ее основных принципов.

В Конституции РФ и в ГК РФ устанавливается исключительный характер такого способа перераспределения имущества. Этот способ имеет три важнейших признака:

1) он основан только на законодательном решении вопроса об отчуждении имущества в государственную собственность;

2) его осуществление возможно на условиях предварительного и равноценного возмещения стоимости и убытков этого отчуждения;

3) в этом процессе должен участвовать суд <12>.

--------------------------------

<12> Гражданский кодекс РФ. Сделки. Решения собраний. Представительство и доверенность. Сроки. Исковая Давность: Постатейный комментарий к главам 9 - 12 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2013. 270 с.

Реальность процесса национализации видна и в законодательных актах последних лет. Разновидностью отчуждения имущества для государственных нужд (родственные национализации) являются такие институты, как выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ) и отчуждение недвижимого имущества, в связи с изъятием участка (ст. 239 ГК РФ) <13>. Общая процедура изъятия земельных участков для публичных нужд регламентирована ст. ст. 279 - 283 ГК РФ и ст. ст. 49, 55, 57, 63 ЗК РФ и отличается сложностью и длительностью процесса. В целях решения задач реализации крупных федеральных проектов законодатель пошел по пути принятия ряда законов, существенно упрощающих данную процедуру и условия изъятия частной собственности в собственность государства. На сегодняшний день принято четыре таких акта: Федеральный закон от 05.04.2013 N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 08.05.2009 N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федеральный закон от 07.06.2013 N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В этих законах более детально регламентируется и в то же время упрощается процедура изъятия собственности и прекращения иных вещных прав, сокращаются сроки реализации изъятия земельных участков и прекращения прав собственности на изымаемое недвижимое имущество.

--------------------------------

<13> Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики // Современное право. 2014. N 2. С. 63 - 71.

Судебная практика Конституционного Суда РФ также накопила определенный багаж по вопросам защиты прав собственников при изъятии имущества для государственных нужд. Нарушения конституционных норм в законодательстве и практике досудебного и внесудебного изъятия имущества (чрезмерные налоговые выплаты, административные штрафы, конфискация предметов контрабанды и т.д.) были и встречаются в настоящее время. В ряде своих решений Конституционный Суд РФ выработал правовые позиции по защите от незаконных или необоснованных изъятий имущества, нарушения права собственности. Например, в Постановлении КС РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П Конституционный Суд РФ заявил, что повторное взыскание с добросовестного налогоплательщика не поступивших в бюджет налогов (бесспорное списание средств путем выставления на инкассо платежных поручений) нарушает часть 3 ст. 35 Конституции.

Таким образом, национализация в России фактически осуществляется, имеет определенную нормативную базу и практику административного и судебного применения. Вместе с тем правовые контуры этого процесса в полной мере не конкретизированы и не обеспечены конституционно-правовым уровнем регулирования.

Список литературы

1. Конституция РФ (Основной Закон). М.: Проспект, 2012.

2. Гражданский кодекс РФ. Сделки. Решения собраний. Представительство и доверенность. Сроки. Исковая давность: Постатейный комментарий к главам 9 - 12 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2013. 270 с.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

4. Алехин А.П. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало-М, 2013.

5. Региональное развитие и региональная политика России в переходный период / Под ред. С.С. Артоболевского, О.Б. Глезер М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2011.

6. Соловьев М.М., Кошкин Л.И. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации. Казань: Отечество, 2012.

7. Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 153 - 162; Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина. М.: ЭКМОС, 2012.

8. Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2014. 303 с.

9. Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.

10. Умеренко Ю.А. Правовое регулирование управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: актуальные проблемы теории и практики // Современное право. 2014. N 2. С. 63 - 71.

11. http://www.vsmsinfo.ru (Всероссийский Совет местного самоуправления).

12. http://www.iet.ru (Институт экономической политики имени Е.Т. Гайдара).

13. http://www.urbaneconomics.ru (Институт экономики города).

Глава 2. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

2.1. Сущность, состав и структура

государственной собственности

Под государственной собственностью в соответствии с нормативными положениями Гражданского кодекса Российской Федерации понимаются имущественные объекты (объекты недвижимости, имущественные комплексы, земельные и иные природные ресурсы), а также нематериальные активы (типа объектов интеллектуальной собственности, информационных ресурсов и др.), принадлежащие на правах собственности государству - Российской Федерации и субъектам Федерации. Преимущественно рассматривается объектное представление государственной собственности. Это помогает получить оценку ее масштабов, места и роли в государственном управлении, поддержке и ресурсном обеспечении жизнедеятельности и социально-экономического развития общества, в национальном богатстве страны и ее регионов.

Государственное управление определено как целенаправленная деятельность субъектов законодательной, исполнительной и судебной властей в меняющихся условиях внешней и внутренней среды. В числе приоритетных целей управления - обеспечение устойчивого социально-экономического развития страны и ее регионов, рост благосостояния населения, гарантии экономической, экологической и т.д. безопасности общества, приумножение и сохранность национального богатства, рациональное освоение природных ресурсов и создание благоприятной среды обитания, предоставление качественных и доступных услуг населению в социальной сфере. Соответственно, в составе объектов государственного управления (наряду с развиваемыми производственно-экономическими, социально-культурными отношениями и т.д.) следует обратить внимание на всеохватывающее инфраструктурное значение вещных объектов гражданского права - земельной и иной недвижимости как наиболее приближенных к человеку и хозяйствующим субъектам, пространству и ресурсам жизнедеятельности. Отметим также в приведенном перечне целей государственного управления важную роль, которую играет национальное богатство как одна из наиболее презентативных характеристик достигнутого за многие поколения уровня развития и благосостояния общества <14>.

--------------------------------

<14> Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 153.

Рассмотрим характерные черты проблематики управления государственной собственностью и состоянием национального богатства как одной из центральных задач государственного правления.

Объекты недвижимости, недвижимого имущества организаций (как и страны в целом), так называемые пространственные ресурсы, к которым в общем случае относят рассматриваемые в работе виды объектов государственной собственности, являются одним из важнейших наряду с финансовыми, человеческими и информационными ресурсами в обеспечении достижения целей их собственников и пользователей всех уровней. Таким образом, имущественные объекты государственной собственности (земля, недра, здания и сооружения, объекты производственной и социальной инфраструктуры и т.д.) являются при всей их масштабности, капиталоемкости и значимости одним из обеспечивающих ресурсов государственного управления в целом. Соответственно этому определяют и эффективность управления ими: как в совокупности, например, когда выдвигают тезис о необходимости эффективного управления государственной собственностью вообще, так и по отдельным видам объектов, в частности при постановках задач о рациональном освоении природных ресурсов или эффективном использовании объектов федеральной недвижимости типа зданий и сооружений <15>.

--------------------------------

<15> Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. Пенза, 2012.

В каждой из названных постановок приоритетным является понимание, для какой цели, задач и проектов государственного управления будут использованы ресурсы государственной собственности. Так, в числе обязательных функций государственного управления важнейшее место занимают: гарантии экологической и экономической безопасности; рост благосостояния населения; стабильное экономическое развитие; качественное исполнение социальных функций и предоставление доступных услуг населению в сферах здравоохранения, образования; сохранение и приумножение национального наследия. Практически в каждой из них задействованы объекты государственной земельной и иной недвижимости, которые организуют пространство жизнедеятельности, ограничивая или поддерживая деловую активность хозяйствующих субъектов, формируя материальную основу предоставления услуг и т.д.

Государство должно строго выполнять и обеспечивать реализацию конституционных требований равной поддержки и защиты всех форм собственности, а также норм и положений антимонопольного законодательства. При этом органы государственного управления в своих намерениях и действиях, в т.ч. с объектами государственной собственности, находятся под пристальным и критическим вниманием средств массовой информации и общества в целом. Отсюда возникает первоочередная задача определения взаимосвязей между задачами государственного управления и теми видами и составом объектов государственной собственности, которые вовлекаются в решение каждой из них. Вслед за этим устанавливают требования к их количественным и качественным характеристикам, предъявляемые с уровня государственного управления. Они и будут приоритетными при определении оценок эффективности управления данной совокупностью объектов государственной собственности.

Следует также подчеркнуть, что управление государственной собственностью, в принципе, должно опираться на полную систему правомочий и обязанностей собственника. Принимаемые планы, программы и управленческие решения должны быть нацелены не только на реализацию хорошо аргументируемых правомочий доходного использования объектов государственной собственности, извлечение из операций с ними максимально возможной прибыли. Также необходимо предусматривать обоснованные затраты на их содержание и развитие как важных компонентов приумножения национального богатства страны. Требуемую интеграцию правомочий и обязанностей должны отразить государственные бюджеты и контроль их исполнения. В бюджетной системе, в принципе, может быть представлена полная информация и обеспечен требуемый баланс всех доходных и расходных потоков, связанных с управлением объектами государственной собственности соответствующих уровней <16>.

--------------------------------

<16> Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 155.

В ряду видовых особенностей объектов государственной и муниципальной собственности следует упомянуть унитарные предприятия, госкорпорации, государственную казну, лесной и водный фонды, земельные и природные ресурсы, а также акции предприятий. Управление каждым упомянутым видом объектов собственности осуществляется в соответствии с требованиями нормативных актов, учитывающих их специфику <17>. Например, управленческие решения, принимаемые по вопросам хозяйственно-финансовой деятельности унитарных предприятий, регламентируются рядом дефиниций гражданского законодательства.

--------------------------------

<17> Камаев Р.А. Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социально-экономической парадигмы. Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. N 8. С. 90 - 96.

Согласно п. 6 ст. 113 ГК РФ правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий определяется ГК РФ. Кроме отмеченного на основании прямого указания п. 6 ст. 113 ГК РФ 14.11.2002 принят Федеральный закон за N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <18>.

--------------------------------

<18> См.: Российская газета. 03.12.2002.

Данный нормативный акт является специальным актом гражданского законодательства, регулирующим правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников его имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия, а также ряд других отношений.

Правовой статус унитарных предприятий определен ГК РФ. В частности, определяются: понятие и основы правового положения таких предприятий (ст. 113); особенности унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 114) и на праве оперативного управления (ст. 115); содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления (ст. ст. 294 - 297); порядок приобретения и прекращения указанных прав (ст. 299); правила сохранения прав на имущество при переходе предприятия к другому собственнику (ст. 300). Основные требования к содержанию уставов унитарных предприятий и порядку утверждения этих учредительных документов в ГК РФ определены в общих нормах ст. 52, а также в специальных правилах его ст. ст. 113 - 115.

Согласно отмеченным нормативным актам статус и правовой режим управления собственностью упомянутых предприятий может существенно отличаться. В частности, управление имущественными комплексами одних унитарных предприятий может основываться на праве хозяйственного ведения (ст. ст. 113, 114, 294, 295, 299, 300), у других - на праве оперативного управления (ст. ст. 113, 115, 296, 297, 299, 300).

Особенности управления хозяйственно-финансовой деятельностью государственных корпораций предусмотрены ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (в редакции ФЗ от 19.05.2010 N 88-ФЗ) <19>. Согласно упомянутой дефиниции госкорпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это определение почти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК, согласно которому учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

--------------------------------

<19> См.: www.consultant.ru.

Главную особенность статуса упомянутых юридических лиц составляет то обстоятельство, что каждая госкорпорация создается на основании специального федерального закона, а потому в отличие от всех других юридических лиц не имеет учредительных документов.

Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией безвозмездно или на чрезвычайно льготных условиях, становится собственностью госкорпорации, т.е. является частной, а не государственной (федеральной) собственностью (в данном случае - приватизируется). При этом для госкорпораций законом устанавливаются правила целевого использования имущества, находящегося в их ведении (п. 2 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и п. 1 ст. 296 ГК).

Источниками формирования имущества госкорпорации могут являться также и регулярные и/или единовременные поступления (взносы) от юридических лиц, для которых обязанность осуществлять эти взносы определена федеральным законом.

Федеральные законы, предусматривающие создание той или иной госкорпорации, как правило, предусматривают также и требования к формированию уставного капитала, определяющего минимальный размер имущества госкорпорации, гарантирующего удовлетворение возможных требований ее кредиторов.

В контексте рассматриваемых вопросов правового обеспечения управления государственной собственностью следует также назвать государственную казну. Анализ действующего законодательства (Бюджетный кодекс РФ <20>, Налоговый кодекс РФ <21>, Гражданский кодекс РФ <22>) свидетельствует о том, что при широком использовании термина "казна" в нормативных актах в нашей стране упомянутый институт необходимым набором признаков самостоятельного субъекта права не обладает.

--------------------------------

<20> Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/.

<21> См.: Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.07.1998, действующая редакция от 01.01.2014).

<22> Гражданский кодекс РФ. Сделки. Решения собраний. Представительство и доверенность. Сроки исков. Давность: Постатейный комментарий к главам 9 - 12 / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2013. 270 с.

Согласно же пп. "е" п. 9 Положения "О Федеральном казначействе Российской Федерации", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.08.1993 N 864, Федеральное казначейство осуществляет управление доходами и расходами бюджета Российской Федерации в рублях и в иностранной валюте, распоряжается средствами, числящимися на соответствующих счетах в банках и иных финансово-кредитных учреждениях (за исключением средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов и внебюджетных (федеральных) средств), а также осуществляет операции с этими средствами.

Российская Федерация посредством органов казначейства определяет круг доходов, которые могут зачисляться в бюджеты ее субъектов. Одновременно Российская Федерация ответственна за неплатежеспособность последних. В свою очередь, и субъекты РФ, передавая или изымая имущество у муниципальных образований, ответственны за долги подчиненных административных образований. Иными словами, субъекты более высокого уровня должны отвечать за долги нижестоящих субъектов.

Принцип ответственности по обязательствам одного субъекта государственной (муниципальной) собственности в отношении имущества другого предполагает, что все государственное (муниципальное) имущество должно быть предметом для взыскания кредиторов.

Все отмеченное указывает на то, что казна является эффективным инструментом управления государственной и муниципальной собственностью.

Правовую основу управления лесным и водным фондами составляет ряд специальных федеральных законов (Лесной <23> и Водный <24> кодексы РФ, а также Гражданский кодекс РФ).

--------------------------------

<23> Принят Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (с изменениями на 27 декабря 2009 г.; редакция, действующая с 1 апреля 2010 г.) // Российская газета. N 252. 29.12.2009.

<24> Принят Федеральный закон от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (ред. от 27.05.2014) // Российская газета. N 121. 08.06.2006.

В соответствии с упомянутыми и иными нормативными актами владение, пользование и распоряжение лесным и водным фондами отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. К ведению Российской Федерации упомянутыми нормативными актами отнесены: определение основных направлений государственной политики в области лесного и водного хозяйств; определение порядка организации и деятельности органов управления лесным и водным фондами; установление порядка распределения лесов и водных ресурсов по группам и категориям защитности; назначение системы платежей за пользование лесным и водным фондами и т.д.

К ведению субъектов Федерации законодательство относит: разработку региональных программ по развитию лесного и водного хозяйств; участие в совершенствовании лесного и водного законодательства; распоряжение совместно с Российской Федерацией лесным и водным фондами; экологическое воспитание и образование населения с обеспечением его необходимой природозащитной информацией и т.п.

Государственное управление упомянутыми фондами осуществляется органами общей и специальной компетенции <25>.

--------------------------------

<25> Характеристика соответствующих органов будет представлена в специальной главе, посвященной управлению государственной собственностью лесного и водного фондов.

В свою очередь, государственный контроль над соблюдением порядка установления размеров и границ, а также режима хозяйственной и иной деятельности в пределах лесного хозяйства, водоохранных зон и прибрежных защитных полос законодательством возложен на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальные органы управления, использования и охраны водного и лесного фондов.

Система природоресурсного и земельного законодательства Российской Федерации состоит из общепризнанных норм и принципов международного права и международных договоров Российской Федерации; Конституции РФ <26>; нормативных многосторонних и двусторонних договоров, заключаемых между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; подзаконных нормативных актов, включающих в себя указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты и нормативные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

--------------------------------

<26> В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы России.

Соотношение природоресурсного и земельного права обусловлено неразрывной связью поверхностного слоя земли со многими другими природными ресурсами. Земля в соответствии со ст. 9 Конституции РФ является одним из природных ресурсов. На этом основании земельные отношения зачастую объединяют с другими ресурсными отношениями и включают в предмет экологического права (права окружающей среды). Между тем отношения по использованию земель и отношения по использованию иных природных ресурсов имеют принципиальные отличия, не позволяющие устанавливать для них единый правовой режим.

Упомянутым законодательством природные и земельные ресурсы рассматриваются как основа жизнедеятельности граждан страны, и поэтому вопросы владения, пользования и распоряжения этими ресурсами правомерно отнесены к совместной компетенции Российской Федерации и тех субъектов Российской Федерации, на территории которых находятся соответствующие ресурсы.

Отдельные объекты, содержащие природные ресурсы, имеют особую специфику, поэтому предмет соглашения по поводу их разведки и добычи определяется федеральным законодательством.

Соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе или в пределах исключительной экономической зоны РФ, утверждаются Федеральным законом от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" <27>. Никакие другие отрасли российского права подобных нормативных правовых актов не содержат.

--------------------------------

<27> Изменения, внесенные Федеральным законом от 07.01.1999 N 19-ФЗ, на основе которых подготовлена следующая редакция, вступили в силу со дня его официального опубликования (опубликован в "Собрании законодательства РФ" 11.01.1999, в "Российской газете" - 14.01.1999).

Мировым сообществом принят ряд правовых актов, регулирующих право ресурсопользования в интересах всех государств мира.

Подзаконные нормативные акты составляют значительную часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения ресурсопользования. Основополагающее значение для рационализации ресурсопользования и обеспечения его безопасности имеет Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" <28>.

--------------------------------

<28> См.: Российская газета. 19.05.2009.

Действующими нормативными актами ставится задача разграничения государственной собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъектами, определяющая, какие природные ресурсы могут быть отнесены к федеральной государственной собственности.

Постановления Правительства РФ принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции, обычно в целях определения способов и порядка реализации прав и обязанностей ресурсопользователей, устанавливаемых федеральными законами и указами Президента РФ. Чаще всего такие нормативные акты регулируют отношения, возникающие в связи с использованием отдельных видов природных ресурсов.

Органы местного самоуправления, в свою очередь, также вправе издавать нормативные правовые акты в области ресурсопользования, однако только в тех случаях, когда это прямо установлено федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ, либо соответствующие полномочия переданы органу местного самоуправления органом исполнительной власти субъекта РФ.

И наконец, нормативные правовые акты могут также приниматься специально уполномоченными государственными органами, в ведении которых находятся вопросы управления, использования и охраны природных ресурсов, а также государственные органы, устанавливающие порядок внесения платы за пользование природными ресурсами (Министерство финансов РФ, Федеральная налоговая служба и др.).

Еще одним объектом управления государственной собственности являются акции. Государство управляет своими акциями на основе государственных нормативно-правовых документов, имеющих сложную и разветвленную систему, без которой невозможно эффективное регулирование данных отношений.

Основными нормативными правовыми актами данной группы являются: Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. от 2 июня 2010 г.), Указ Президента РФ от 16 ноября 1992 г. N 1392 "О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий" (в редакции от 5 сентября 2001 г.), а также нормативные правовые акты, распространяющие свое действие на отдельные отрасли экономики и их хозяйствующие субъекты.

В систему нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области управления находящимися в государственной собственности акциями, входят: нормативные правовые акты, устанавливающие основы управления государственным имуществом (Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, утвержденный Указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009); Постановления Правительства РФ - от 9 сентября 1999 г. N 1024, утвердившее Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ, и от 3 декабря 2004 г. N 738, утвердившее Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции"); распоряжение Правительства РФ от 23 января 2003 г. N 91-р, утвердившее перечень открытых акционерных обществ и т.д.

Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 года N 23 было утверждено положение о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности открытых акционерных обществ на основе предоставляемых ими экономических программ своего развития.

Как можно заметить, видовая специфика объектов государственной и муниципальной собственности закономерно обусловливает возникновение и развитие сложной системы нормативных актов, призванных решить как текущие, так и перспективные задачи, возникающие в процессе управления упомянутыми формами собственности.

В завершение нашей лекции должны быть рассмотрены вопросы, относящиеся к содержанию правовых ситуаций, затрагивающих имущественные интересы государства и требующие соответствующих управленческих решений.

Основное содержание упомянутых ситуаций связано с приобретением, оценкой, отчуждением (приватизацией), утратой и, наконец, учетом государственной (муниципальной) собственности.

Источники приобретения государственной и муниципальной собственности, как известно, могут быть самыми различными, и все они оговорены законодательством Российской Федерации (Конституция РФ, ГК РФ, специальные нормативные акты, конкретизирующие упомянутые источники). Как следует из упомянутых и иных нормативных актов, собственность может быть включена в государственный реестр в результате производства определенных объектов движимого и недвижимого имущества, в результате национализации или деприватизации, возмездного приобретения имущества в результате сделок купли-продажи, отчуждения со стороны физических и юридических лиц в соответствии с действующими нормативными актами и т.д.

Наибольшее число случаев отчуждения государственной или муниципальной собственности происходит в результате приватизации. Данное понятие приватизации и ее принципы определены в Федеральном законе 2001 года "О приватизации государственного и муниципального имущества" <29>.

--------------------------------

<29> Ранее вопросы приватизации регламентировал Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3595.

В числе вопросов, связанных с управлением государственной и муниципальной собственностью, существенное значение имеет порядок ее учета. В настоящее время данный аспект управления собственностью регламентируется Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2007 г. N 447 "О совершенствовании учета федерального имущества" (в ред. Постановления Правительства РФ от 22.04.2009 N 352) <30>.

--------------------------------

<30> См.: base.garant.ru/12266727/.

В соответствии с п. 3 Положения об учете федерального имущества и ведении реестра федерального имущества, утвержденного названным Постановлением, объектами учета реестра являются:

а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности;

б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты (ресурсы), находящиеся в федеральной собственности;

в) федеральное имущество, закрепленное на праве хозяйственного ведения за государственным унитарным предприятием или на праве оперативного управления за федеральным казенным предприятием или государственным учреждением, либо находящееся в федеральной собственности предприятие в целом как имущественный комплекс;

г) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных обществ и товариществ, а также имеющееся у них федеральное имущество, не вошедшее в уставный (складочный) капитал;

д) иное, находящееся в федеральной собственности, недвижимое и движимое имущество, в т.ч. переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям <31>.

--------------------------------

<31> Фролов А. Аренда как инструмент управления государственным имуществом. Государственная служба. 2013. N 6. С. 42 - 44.

В соответствии с п. 6 Положения учет федеральных природных объектов (ресурсов), находящихся на территории Российской Федерации (п. п. "а" и "б" ч. 3), организуется и осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 п. 17 Положения учет изменения стоимости государственного имущества производится на основании бухгалтерской отчетности юридических лиц, являющихся держателями свидетельства о внесении объекта учета в реестр федерального имущества. Бухгалтерская отчетность юридических лиц ведется в порядке, определенном нормами Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" (в ред. от 28.09.2010 N 243-ФЗ) <32>.

--------------------------------

<32> www.referent.ru/1/13741

Согласно действующему законодательству государство, как и любой собственник, обеспечивает свои обязательства. По общему правилу, установленному в ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам имуществом, принадлежащим ей на праве собственности. Данное правило вытекает из презумпции равноправия государства и других участников гражданского оборота, закрепленной в п. 1 ст. 124 ГК РФ. Поэтому следует рассмотреть возможность исполнения судебного решения путем обращения взыскания на иное имущество казны Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета <33>.

--------------------------------

<33> Дмитриева О.Г. Управление госсобственностью в России: иррациональность устоявшихся особенностей // Российский экономический журнал. 2013. N 1. С. 13 - 27.

Здесь же следует обратить внимание на то, что согласно абзацу 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан или юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника, т.е. добровольно. Следует отметить, что право государственной собственности на указанное имущество прекращается не только в этом случае, но и согласно п. 1 ст. 235 ГК РФ в иных случаях, предусмотренных законом. Законодатель к их числу обоснованно причисляет принудительное изъятие имущества у собственника при обращении взыскания на такое имущество для погашения обязательств собственника (п. 1 ч. 2 ст. 235 и ст. 237 ГК РФ). Особенностями данного случая прекращения права собственности являются отчуждение имущества у собственника против его воли и отчуждение имущества в собственность третьего лица не самим собственником, а специальным субъектом рассматриваемых правоотношений.

Порядок изъятия имущества путем обращения взыскания на него для погашения обязательств собственника установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ и Федеральным законом от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" <34>.

--------------------------------

<34> См.: СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3591.

Анализ действующего законодательства указывает также на пределы имущественной ответственности государства. В частности, согласно ст. 124, п. 1 ст. 126, абзаца 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ по своим обязательствам государство несет ответственность всем имуществом, принадлежащим ему на праве собственности, за исключением имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, т.е. казной. Взысканию не подлежит имущество, которое может находиться только в государственной собственности.

2.2. Система управления государственной собственностью:

понятие, основные элементы, функции.

Организация взаимодействия с частной и другими видами

негосударственной собственности

В системном плане управление представляет собой взаимодействие субъекта и объекта управления (направленные воздействия одного и обратная реакция другого), ориентированное на достижение поставленных целей в условиях меняющейся внешней среды. Цели и степень их достижения в процессе и по результатам управления должны быть измеримы. Характерно, что рассматриваемая система, как правило, является одним из компонентов систем управления более высокого уровня и в то же время сложным комплексом, включающим компоненты более низкого уровня. То есть цели и критерии качества управления определяются целями и критериями систем более высоких уровней, что относится и к взаимоотношениям с подсистемами более низких уровней <35>.

--------------------------------

<35> Соловьев М.М., Кошкин Л.И., Свирина А.А. Управление государственной собственностью: методология, опыт, инновации: Учебник. Ростов н/Д: Феникс, 2014. 303 с.

Существенно, что внешняя среда систем всех уровней носит многопараметрический (экономический, социальный, экологический и т.д.) и динамично изменяющийся характер, воздействуя как на объект, так и на субъект управления. При этом специфическим и часто определяющим является то, что рассматриваемый объект наряду с другими свойствами является объектом права. И поэтому поиск лучшего управления во многом связан с действиями в правовом пространстве, целенаправленными изменениями в системе правомочий и обязанностей взаимодействующих собственников, правовых характеристик вплоть до смены форм собственности.

Важным фактором в управлении социально-экономическим развитием является вовлечение в этот процесс наряду с объектами государственной собственности имущественных ресурсов частного сектора. В наибольшей мере это проявляется в подготовке и реализации следующих масштабных и капиталоемких процессов:

- приватизационной стратегии государственного управления, когда происходят основные и на долгие сроки радикальные изменения форм собственности на значительные объемы государственного и муниципального имущества;

- партнерских проектов государства и частного сектора, когда происходят долговременные смены форм собственности на развиваемые имущественные комплексы на возвратной основе - с восстановлением прав государственной собственности на созданные объекты партнерства по окончании проектов.

Таким образом, в организации управления государственной собственностью при ее понимании как обеспечивающего ресурса государственного управления в поисках путей повышения эффективности необходимо комплексным образом учитывать следующие (часто вступающие в противоречия) факторы:

- двойственное положение государства как регулятора земельно-имущественных отношений и гаранта равноправия субъектов всех форм собственности и, одновременно, как собственника значительных объемов имущества, ответственного за эффективное управление этим общим достоянием;

- необходимость реализации полного комплекса правомочий и обязанностей собственников относительно всех вовлекаемых в управление имущественных объектов;

- активное вовлечение в процессы управления социально-экономическим развитием страны и регионов объектов как государственной, так и частной собственности;

- согласованные взаимодействия государственного и частного собственников, связанного со сменами форм собственности на вовлекаемые в управление ресурсы <36>.

--------------------------------

<36> Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 157.

Развитие современной государственности в России сопровождается все большим участием государства в различных сферах общественной жизни. Данный вывод в первую очередь подтверждается постоянным увеличением доли государства в валовом внутреннем продукте, всепроникающем характере государственного участия в экономике. В значительной степени вложение государственных и муниципальных средств осуществляется в приобретении новых объектов собственности, необходимой для реализации государственного интереса. Отсюда следует вывод об укреплении роли государства в этой сфере и усилении его влияния в экономических отношениях. Однако усиление роли государства в регулировании экономики не следует понимать как политику наращивания массы объектов государственной собственности в экономическом пространстве страны. Сегодня как никогда ощущается объективная потребность в создании стройной, экономически и логически выверенной системы критериев, в соответствии с которыми те или иные объекты выбираются для осуществления государственного управления на базе жесткого, детально регламентированного механизма управления и контроля над государственной собственностью.

В современных условиях наличие государственной собственности обеспечивает самостоятельность государства в отношениях с другими субъектами права внутри страны, а наличие государственной собственности за рубежом является определенной гарантией обязательств государства, вытекающих из разного рода международных соглашений.

Государственное управление осуществляется как в отношении публичной, так и частной собственности. Считается, что в отношении государственной собственности государство осуществляет прямое управление. В отношении частной собственности государство осуществляет управление опосредованно путем установления запретов и ограничений для собственника и контроля над их исполнением.

Мировая история социально-экономического развития стран демонстрирует регулярные чередования экономических подъемов и спадов, волн процессов приватизации и национализации. Так, с 80-х годов XX века и до текущего кризиса превалировали интенсивные процессы приватизации государственного имущества. В свою очередь, им предшествовали процессы послевоенной национализации 50-х годов, а до этого - периоды активного государственного регулирования для преодоления экономической депрессии 30-х годов. Анализ рыночной статистики показывает, что подобные волновые процессы свойственны и рынкам недвижимости (т.е. той объектной среды, которой принадлежит рассматриваемое государственное имущество). Их динамика, в свою очередь, влияет на общий ход проводимых приватизационных процессов, инвестиционную активность и интенсивность вовлечения земельной и иной недвижимости в рыночный оборот. Так, для европейских рынков недвижимости за период с 70-х годов характерными были следующие волны (1) - (5):

Таблица 1

Волны подъемов и спадов на рынках недвижимости <37>

--------------------------------

<37> Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 158.

N волны

Период подъема (гг.)

Период спада (гг.)

1

1970 - 1973

1973 - 1977

2

1978 - 1979

1980 - 1984

3

1985 - 1989

1990 - 1993

4

1994 - 1997

1998 - 2000

5

2001 - 2007

2008 - н/вр.

Как видно из таблицы длительности подъемов и спадов, периодичность цикличных процессов на рынках недвижимости коррелирует с динамикой процессов приватизации и национализации, состоянием мировой экономики, являясь следствием или находясь под их сильным влиянием. Таким образом, государственному собственнику при подготовке программ приватизации необходимо учитывать возможный волновой характер развития на соответствующих рынках недвижимого имущества. В то же время кризисы на рынках недвижимости могут быть важным фактором развития общеэкономических процессов, как это имело место в период последнего финансово-экономического кризиса, начавшегося в 2008 - 2009 годы и вызвавшего активные меры государственного регулирования, позволяющие трактовать их как свойственные политике национализации.

В целом глубина реформ и динамика процессов смены форм собственности, применяемых мер государственного регулирования зависит как от различных факторов внешней среды (в т.ч. свойственных современным рыночным экономикам), так и внутренних целевых приоритетов социального, политического и экономического характера в каждой из стран. В результате эти волновые процессы во многом отражают стратегический характер государственной политики в развитии земельно-имущественных отношений, взаимодействий с частным сектором по всем направлениям социально-экономического развития общества, в т.ч. применительно к процессам приватизации и национализации. Таким образом, для построения эффективных систем государственного управления и управления объектами государственной собственности необходимо учитывать, каким в обществе определен характер стратегических отношений государства и частного сектора. И более того, почему их целесообразно выстраивать как партнерские.

В российскую правовую доктрину термин "управление государственной собственностью" стал активно вводиться в 90-годы, в период реформирования общественных отношений, складывавшихся после распада СССР.

Государственной собственностью в Российской Федерации согласно п. 1 ст. 214 ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам <38>.

--------------------------------

<38> Камаев Р.А. Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социально-экономической парадигмы // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. N 8. С. 90 - 96.

Основными целями управления государственной собственностью на современном этапе развития России являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления; оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к модернизации отечественной экономики и перехода ее на инновационный путь развития; использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятий, оптимизация количества объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.

В отличие от частной собственности федеральная собственность характеризуется множественностью субъектов публично-правовых отношений, связанных с ее конституционным режимом (см. рис. 1).

В гражданско-правовом смысле собственником федерального имущества является Российская Федерация. Однако публично-правовое регулирование статуса Российской Федерации предполагает разграничение компетенции между федеральными государственными органами, в т.ч. в области федерального имущества.

Сравнение полномочий Президента Российской Федерации, органов законодательной и судебной ветвей власти показывает, что главную роль в управлении федеральным имуществом играет исполнительная власть, которая обладает полномочиями непосредственно осуществлять управление федеральным имуществом. Все федеральные органы исполнительной власти в той или иной мере принимают участие в управлении федеральным имуществом. Аналогичный вывод можно сформулировать и в отношении органов исполнительной власти субъектов Федерации исходя из их компетенции, установленной федеральным законодательством. Эти выводы позволили выделить систему органов управления федеральным имуществом (см. рис. 2).

Основополагающими принципами, на которых в соответствии с действующим законодательством, осуществляется управление государственной собственностью в Российской Федерации, являются:

- законность;

- строго целевой характер использования государственной собственности;

- эффективность использования государственной собственности и распоряжения ею;

- справедливость, равенство физических и юридических лиц и расширение возможностей для их участия при использовании и приобретении государственного имущества, а также стимулирование такого участия;

Рис. 1

Организация управления государственной собственностью <39>

--------------------------------

<39> Мовчан С.Н. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы управления государственной собственностью. ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2013. N 1. С. 4 - 15.

        ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

 ┌──────┤     Организация управления государственной собственностью     │

 │      └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │      ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │      │определение и выработка целевых ориентиров государственной     │

 ├─────>┤политики в области государственной собственности               │

 │      └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │      ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │      │образование институциональной основы управления (формирование  │

 ├─────>┤органов исполнительной власти и наделение их компетенцией)     │

 │      └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │      ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │      │учреждение субъектов, осуществляющих непосредственное владение │

 ├─────>┤государственной собственностью (установление правового статуса │

 │      │функционирования, осуществление системного учета, регистрации, │

 │      │определение направлений стратегического развития)              │

 │      └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │      ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │      │создание системы контроля над деятельностью объектов           │

 ├─────>┤государственной собственности (инвентаризация, классификация   │

 │      │объектов, учет в реестрах объектов и сделок с ними)            │

 │      └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │      ┌───────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │      │осуществление непосредственного управления в различных формах  │

 └─────>┤(приватизация, разграничение государственной собственности,    │

        │национализация, гражданско-правовые сделки, управление         │

        │пакетами акций, банкротство и пр.).                            │

        └───────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 2

Система органов управления федеральным имуществом <40>

--------------------------------

<40> Камаев Р.А. Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социально-экономической парадигмы. Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. N 8. С. 90 - 96.

      ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

 ┌────┤        Система органов управления федеральным имуществом         │

 │    └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │    ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

 ├───>┤                Правительство Российской Федерации                │

 │    └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │    ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │    │    Министерство экономического развития Российской Федерации     │

 │    │является    федеральным     органом     исполнительной     власти,│

 │    │осуществляющим функции по  выработке  государственной  политики  и│

 │    │нормативно-правовому   регулированию    в    сфере    анализа    и│

 │    │прогнозирования   социально-экономического   развития,    развития│

 │    │предпринимательской деятельности, в том числе  среднего  и  малого│

 │    │бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением  внешней│

 │    │торговли),     имущественных     отношений,      несостоятельности│

 │    │(банкротства) и финансового  оздоровления  организаций,  оценочной│

 │    │деятельности,   земельных   отношений   (за   исключением   земель│

 │    │сельскохозяйственного   назначения),   государственного   кадастра│

 ├───>┤недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета  и│

 │    │кадастровой  деятельности,  государственной   кадастровой   оценки│

 │    │земель,  государственного  мониторинга  земель   (за   исключением│

 │    │земель    сельскохозяйственного    назначения),    государственной│

 │    │регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и  картографии,│

 │    │государственной   статистической   деятельности,    инвестиционной│

 │    │деятельности   и    государственных    инвестиций,    формирования│

 │    │межгосударственных и федеральных  целевых  программ  (долгосрочных│

 │    │целевых программ), ведомственных целевых  программ,  разработки  и│

 │    │реализации программ социально-экономического  развития  Российской│

 │    │Федерации, создания и функционирования  особых  экономических  зон│

 │    │на территории  Российской  Федерации,  управления  государственным│

 │    │материальным резервом, размещения  заказов  на  поставки  товаров,│

 │    │выполнение   работ,   оказание   услуг   для   государственных   и│

 │    │муниципальных   нужд.   Министерство    экономического    развития│

 │    │Российской Федерации является уполномоченным  федеральным  органом│

 │    │исполнительной  власти,  осуществляющим  регулирование   оценочной│

 │    │деятельности                                                      │

 │    └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │    ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │    │               Департамент имущественных отношений                │

 │    │является   структурным   подразделением   центрального    аппарата│

 │    │Минэкономразвития  России,   осуществляющим   реализацию   функций│

 ├───>┤Министерства по выработке государственной политики  и  нормативно-│

 │    │правовому регулированию в сфере имущественных отношений,  а  также│

 │    │контроля  и  координации  находящегося  в   ведении   Министерства│

 │    │Росимущества,  за   исключением   вопросов   в   сфере   оценочной│

 │    │деятельности и финансового оздоровления (банкротства)             │

 │    └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │    ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

 │    │  Федеральное агентство по управлению государственным имуществом  │

 │    │является   уполномоченным   федеральным   органом   исполнительной│

 │    │власти,  осуществляющим   функции   в   области   приватизации   и│

 │    │полномочия собственника, в том  числе  права  акционера,  в  сфере│

 │    │управления  имуществом  Российской   Федерации   (за   исключением│

 │    │случаев,   когда   указанные   полномочия   в    соответствии    с│

 ├───>┤законодательством   Российской   Федерации    осуществляют    иные│

 │    │федеральные органы исполнительной власти);                        │

 │    │-    осуществляет    полномочия    государственного    финансового│

 │    │контрольного  органа  в   случаях,   предусмотренных   Федеральным│

 │    │законом "О несостоятельности (банкротстве)",  а  также  полномочия│

 │    │собственника имущества должника  -  федерального  государственного│

 │    │унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;       │

 │    │-  является  уполномоченным  федеральным  органом   исполнительной│

 │    │власти  в   случаях,   предусмотренных   пунктом   3   статьи   77

 │    │Федерального закона "Об акционерных обществах"                    │

 │    └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

 │    ┌──────────────────────────────────────────────────────────────────┐

 └───>┤   Отраслевые и межотраслевые федеральные органы исполнительной   │

      │                              власти                              │

      └──────────────────────────────────────────────────────────────────┘

- открытость (публичность) деятельности органов государственной власти по управлению госсобственностью;

- единство порядка и обеспечение гласности и прозрачности процедур предоставления государственного имущества;

- возмездность (платность) использования государственного имущества;

- обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при управлении объектами госсобственности;

- развитие добросовестной конкуренции;

- совершенствование деятельности органов государственной власти в сфере управления госсобственностью;

- предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере управления государственной собственностью <41>.

--------------------------------

<41> Дойников И.В. Управление государственной собственностью: Учеб. пособие / Рос. акад. образования Моск. психол.-соц. ун-т. М.: Изд-во моск. психол.-соц. ин-та; МОДЭК, 2012. 183 с.

Рассмотрим организацию взаимодействия с частной и другими видами негосударственной собственности. Известно, что государственно-частное партнерство (ГЧП) представляет собой вид взаимодействий субъектов государственного и частного сектора - один из некоторого достаточно обширного перечня, включающего также: государственные закупки, совместное участие в инвестиционных проектах, арендные отношения, доверительное управление и ряд др. Партнерские проекты характеризуются высокой капиталоемкостью и продолжительностью <42>. Так, объемы финансирования ГЧП проектов развития инфраструктурных отраслей, таких как строительство автомобильных дорог, объектов трубопроводного транспорта и др., составляют многие миллиарды рублей, а их продолжительность может достигать трех десятков лет и более <43>.

--------------------------------

<42> Короткова О.И. Кадровая политика в сфере управления и распоряжения государственной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 10. С. 20 - 24.

<43> Мовчан С.Н. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы управления государственной собственностью. ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2013. N 1. С. 4 - 15.

К характерным признакам партнерства относят следующие:

- инициатор нуждается в значимых и на длительную перспективу дефицитных для него ресурсах другого партнера;

- зона деятельности и результаты взаимодействий связаны с исключительной ответственностью инициатора. Решаемые им проблемы, сформулированные цели и критерии являются для него важнейшими, определяющими приоритетность в ситуациях принятия управленческих решений;

- партнеры готовы к применению исключительных механизмов взаимодействий, предоставлению исключительных прав, в т.ч. (и что наиболее существенно) приводящих участников к изменениям на длительной основе отношений собственности на вовлекаемые ресурсы и достигаемые результаты;

- партнерский характер отношений участников взаимодействий выходит за рамки договорных отношений, норм гражданского права и административного права, охватывая такие социально-культурные аспекты взаимодействий, как взаимное доверие <44>.

--------------------------------

<44> Дмитриева О.Г. Управление госсобственностью в России: иррациональность устоявшихся особенностей // Российский экономический журнал. 2013. N 1. С. 13 - 27.

Следует при этом отметить, что цели процессов смены форм собственности и реализации партнерских проектов соподчинены главным целям государственного управления. Партнерские проекты могут быть одной из разновидностей механизмов приватизации и национализации. И наоборот, механизмы приватизации и национализации могут составлять необходимые компоненты в проектах ГЧП, предусматривающих смену форм собственности на объекты партнерства. При этом эффективность и достигаемые результаты на длительных интервалах времени во многом определяются наличием взаимного доверия сторон: государства как доверенного представителя общества и изначального собственника государственного имущества и представителей частного сектора, выступающих деловыми партнерами.

Эффективность - одна из сложных проблем партнерства. Не анализ и оценка занимают центральное место при разработке бизнес-планов проектов. В Европейском союзе ведутся успешные разработки профессиональных стандартов для оценки эффективности проектов ГЧП в форме Value for Мопсу. В этой концепции акценты делают на диалоговые режимы оценки в длительных процессах реализации проектов и на возможности соизмерения финансовых затрат и целей партнерства. Причем последние измеряют в пространствах нестоимостных показателей социальной сферы, развития крупных инфраструктурных объектов энергетики, дорожного хозяйства и т.д.

В процессах подготовки и реализации проектов ГЧП предусмотрены следующие возможные ситуации, связанные со сменой собственника:

- по окончании проекта, когда заранее согласована передача объекта, созданного частным партнером, в собственность государству;

- в процессе реализации проекта, когда неудовлетворительными оказываются финансовые результаты для частного партнера или социальные результаты для государственного участника. То есть необходим досрочный переход объекта партнерства в собственность государства, причем по инициативе любого из партнеров.

Таким образом, необходимым для построения эффективных систем управления проектами ГЧП является развитие нормативно-правовой базы, гарантирующей согласованную по срокам, возмездности и другим условиям передачу прав собственности на объекты партнерства. И это должно быть обеспечено в равной мере "в обе стороны" в течение всей длительности проекта ГЧП: на начальном этапе, в процессе реализации и после его окончания <45>.

--------------------------------

<45> Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. Пенза, 2012.

Подводя итог, необходимо отметить: экономическая природа собственности заключается и в присвоении результатов производственного процесса, а также его условий. При этом экономической нормой является приоритет производства над присвоением <46>. Таким образом, функционирование института государственной собственности предполагает ответственность собственника перед обществом за реализацию объектов собственности, т.е. несение бремени собственности.

--------------------------------

<46> Шкаратан О.И. Становление постсоветского неоэтакратизма // Общественные науки и современность. 2012. N 1. С. 9.

В отношении объекта государственной собственности может быть несколько целей использования, которые, в свою очередь, зависят от многих параметров: социальной значимости объекта, отраслевой принадлежности, доходности, законодательных ограничений на формы управления и приватизации госимущества и др. Однако, вне зависимости от выбора одного из данных направлений, чиновники поставили перед собой цель достижения 100% эффективности в решении управленческих задач. Для отчуждаемого имущества это будет означать, что необходимо извлечь максимально возможный доход от его продажи, а для сохраняемого в федеральной собственности актива - это совокупность управленческих воздействий, направленных на обеспечение выполнения объектом своего предназначения.

Среди всех многообразных объектов государственного имущества можно проанализировать находящиеся в федеральной собственности пакеты акций.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (далее - ГК РФ) государство может принимать участие в деятельности хозяйственных обществ, к которым относятся акционерные общества как открытого, так и закрытого типа (далее - АО).

Прежде всего стоит отметить, что Российская Федерация приобретает права акционера следующим образом:

- выступая в качестве учредителя АО. При этом общества, учредителем которых выступает государство (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации государственных предприятий), могут быть только открытыми <47>. Согласно п. 6 ст. 98 ГК РФ акционерное общество может состоять из единственного участника, в качестве которого может выступать государство (в частности, АО со 100-процентным государственным капиталом);

--------------------------------

<47> Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах". URL: http://www.consultant.ru/popular/stockcomp/.

- преобразование государственных унитарных предприятий в АО в процессе приватизации. После преобразования предприятий в АО имущество переходит в собственность общества, а государство получает их акции. Открытое акционерное общество, созданное путем преобразования унитарного предприятия, становится правопреемником этого унитарного предприятия <48>;

--------------------------------

<48> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". URL: http://www.rg.ru/2002/01/26/private-dok.html.

- приобретение акций уже существующих АО путем проведения сделок купли-продажи. Приобретение акций путем внесения вкладов (в виде денежных средств, объектов недвижимости, прав на объекты интеллектуальной собственности и т.д.) в уставные капиталы АО;

- приобретение акций путем конвертации долга АО перед РФ по государственным гарантиям и бюджетным кредитам на акции этого общества;

- возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов АО в случае предоставления им бюджетных инвестиций <49>.

--------------------------------

<49> Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/.

Под государственными пакетами акций (ГПА) в настоящей статье понимаются пакеты акций, принадлежащие государству на праве собственности и предоставляющие ему права на получение части прибыли от деятельности АО в виде дивидендов, на участие в управлении общества и на часть имущества, остающегося после его ликвидации. Под управлением государственными пакетами акций понимается целенаправленная деятельность уполномоченных органов власти и управления по осуществлению прав акционера - Российской Федерации.

Нельзя не отметить, что АО являются коммерческими организациями, в связи с чем не вызывает сомнения тот факт, что любой собственник имущества, используемого в коммерческих целях, рассчитывает прежде всего на максимизацию своего дохода от управления данным имуществом. Доход может быть получен им как в краткосрочном периоде, так и с определенным временным шагом, а также может быть распределен во времени.

В данном контексте можно перейти непосредственно к описанию, пакеты акций каких АО находятся в собственности Российской Федерации, ведь для того чтобы управление было эффективным, собственнику необходимо знать, чем он управляет, т.е. какими активами, и что из себя эти активы представляют.

В заключение хотелось бы отметить, что государство в настоящее время является крупным собственником пакетов акций АО, что требует формирования оптимальной системы управления федеральными пакетами акций, поиска путей увеличения доходов федерального бюджета и повышения инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием в российской экономике.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/budget/.

2. Гражданский кодекс РФ (часть 1) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (действующая редакция). URL: http://www.consultant.ru/popular/gkrf1/.

3. Налоговый кодекс РФ от 31.07.1998 N 146-ФЗ (принят ГД ФС РФ 16.07.1998 (действующая редакция от 01.01.2014).

4. Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах". URL: http://www.consultant.ru/popular/stockcomp/.

5. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". URL: http://www.rg.ru/2002/01/26/private-dok.html.

6. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете". URL: http://www.consultant.ru/popular/buch/.

7. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". URL: http://www.consultant.ru/popular/bankrupt/.

8. Указ Президента РФ от 4 августа 2004 г. N 1009 "Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ". URL: http://base.garant.ru/187281/.

9. Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")". URL: http://www.referent.ru/1/185211.

10. Официальный сайт Федерального агентства по управлению государственным имуществом. URL: http://www.rosim.ru.

11. Алехин Э.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. Пенза, 2012.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С.П. Гришаева "Соотношение права собственности с правом хозяйственного ведения и оперативного управления" включен в информационный банк.

12. Гришаев С.П. Соотношение права собственности с правом хозяйственного ведения и оперативного управления // Гражданин и право. 2010. N 1. С. 81 - 87.

13. Дмитриева О.Г. Управление госсобственностью в России: иррациональность устоявшихся особенностей // Российский экономический журнал. 2013. N 1. С. 13 - 27.

14. Дойников И.В. Управление государственной собственностью: Уч. пособие / Рос. акад. образования Моск. психол.-соц. ун-т. М.: Изд-во моск. психол.-соц. ин-та; МОДЭК, 2012. 183 с.

15. Камаев Р.А. Управление государственной собственностью в условиях формирования новой социально-экономической парадигмы // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2011. N 8. С. 90 - 96.

16. Мовчан С.Н. Основные направления совершенствования нормативно-правовой базы управления государственной собственностью. ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2013. N 1. С. 4 - 15.

17. Соловьев М.М. Государственная собственность - ресурс государственного управления и основа национального богатства России // Управление развитием крупномасштабных систем (MLSD'2011): Программа и пленарные доклады Пятой международной конференции (3 - 5 октября 2011 г., Москва, Россия). М.: Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, 2011. С. 158.

18. Фролов А. Аренда как инструмент управления государственным имуществом. Государственная служба. 2013. N 6. С. 42 - 44.

19. www.consultant.ru

Глава 3. СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

3.1. Содержание, состав и структура

муниципальной собственности

Если на макроуровне и микроуровне задачи и механизмы осуществления экономического управления достаточно четко сформулированы и определены, то на мезоуровне ситуация не так ясна. Неясность определения задач управления на мезоуровне касается прежде всего управления территориальными экономическими системами, к которым относятся как отдельные регионы, так и муниципальные образования. Каждое муниципальное образование в своей структуре - однородная субстанция с точки зрения осуществления управленческих задач.

Таким образом, региональное управление, имея в своей основе разнообразные системы муниципального управления, является взаимозависимой структурой, объединенной по территориальному признаку: регион состоит из множеств муниципальных образований и муниципальные образования в своей совокупности образуют регион. При этом структуры собственности региона и муниципального образования имеют разные корни: муниципальное образование включает муниципальный жилищный фонд и предприятия муниципальной формы собственности, а региональная экономика базируется на государственной форме собственности.

Для понимания такой проблематики каждая отдельная система управления ниже будет разбираться более детально, на таком сравнительном анализе выявляются особенности и различия этих систем. Каждый из этих уровней является важным стабилизатором в управляемости экономическими процессами на конкретно выделенной территории.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев предложили формулировку понятия муниципального образования как территории, в границах которой совместно с государственным управлением разрешено местное самоуправление для решения только местных вопросов. Такое местное самоуправление осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.

Организация экономической структуры местного самоуправления включает следующие объекты муниципального управления:

- предприятия муниципальной формы собственности;

- предприятия частной формы собственности на территории муниципального образования;

- предприятия совместной муниципально-частной формы собственности.

Следовательно, основным принципом экономического управления муниципальным образованием является организационный принцип корпоративности, являющийся частью мезоэкономического уровня, т.е. привязанным к территории муниципального образования <50>.

--------------------------------

<50> Соловьев С.Г. Муниципальное право России: Учебник. М.: НИЦ Инфра-М, 2013. ЭБС "Знаниум".

Критериями достижения качества муниципального управления являются хороший уровень развития местной экономики и благосостояние населения. Орган местного самоуправления должен работать с целью улучшения качества жизни людей на конкретной территории, решая вопросы местного значения, с учетом всех экономических, национальных и географических особенностей. Такая работа муниципальных органов управления существенным образом оказывает влияние на развитие региона, или, иначе говоря, - на мезоуровень экономики <51>.

--------------------------------

<51> www.mgi.ru, www.rosim.ru - Федеральное агентство по управлению федеральной собственностью.

Становление местного самоуправления является одним из главных направлений современных реформ. В федеральном законодательстве понятие муниципальной собственности впервые появляется в 1991 году (Закон "О местном самоуправлении", Закон "О собственности в СССР", Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности" и другие, ныне уже не действующие законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения ее реальным содержанием стало Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

Сам по себе факт исключения органов местного самоуправления из системы органов государственной власти не способен полностью обеспечить реализацию принципа самостоятельности местного самоуправления. Муниципальные образования как самостоятельные субъекты имущественных отношений и права собственности способны реально осуществлять местное самоуправление, т.е. эффективно, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, лишь при условии наличия надежной финансово-экономической базы.

Из содержания части 1 ст. 49 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации" <52> (далее - Закон о местном самоуправлении) усматривается, что экономическую основу местного самоуправления составляют три относительно самостоятельные группы объектов: находящееся в муниципальной собственности имущество; средства местных бюджетов; имущественные права муниципальных образований.

--------------------------------

<52> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации" // СЗ РФ. 06.10.2003. N 40. Ст. 3822.

Состав муниципального имущества складывается в результате двух происходящих разнонаправленных процессов - муниципализации и демуниципализации (приватизации). Муниципальное имущество должно быть необходимо и достаточно для:

- решения вопросов местного значения, перечисленных в гл. 3 Закона о местном самоуправлении;

- осуществления органами местного самоуправления своих полномочий;

- осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по поручению органов государственной власти.

Определяющим важным является то, что состав муниципального имущества конкретизируется применительно к двум уровням (типам) муниципальных образований - поселенческому и районному. Каждый из этих уровней имеет свой собственный перечень вопросов местного значения; есть различия в компетенции органов местного самоуправления. Сообразно этому и распределяется муниципальное имущество. Автор настоящей статьи не ставит перед собой цель - представить полный перечень муниципального имущества по каждому из двух уровней муниципального образования, поскольку придерживается позиции его открытого характера, а также учитывает факт подробного определения этого перечня в ст. 50 Закона о местном самоуправлении.

Можно согласиться с утверждением, согласно которому имущественные права муниципальных образований включаются в понятие "муниципальное имущество" и, таким образом, не являются самостоятельным составным элементом муниципальной собственности, и, соответственно, не образуют собой самостоятельный составной элемент в системе объектов муниципальной собственности.

Деление муниципального имущества на отдельные составляющие имеет практическое значение. Часть 1 ст. 215 ГК РФ гласит: "Имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью". Если суммировать муниципальное имущество и средства местного бюджета, которые не закреплены за муниципальными учреждениями и предприятиями, то они в своей совокупности образуют муниципальную казну соответствующего муниципального образования. Таким образом, муниципальная казна плюс имущество, переданное муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, в совокупности дают весь массив, именуемый "муниципальное имущество". Проект Федерального закона N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ст. 239 исходит, на наш взгляд, из более прогрессивного подхода к пониманию казны муниципального образования, поскольку определяет, что казной является муниципальное имущество - как закрепленное за предприятиями и учреждениями, так и не закрепленное (распределенная и нераспределенная казна). Вместе с тем, вступление в действие указанных положений ГК РФ неминуемо создаст коллизию, связанную с пониманием казны в публично-правовых отношениях.

Так, например, в соответствии со ст. 102 Бюджетного кодекса Российской Федерации <53> (далее - БК РФ) муниципальный долг обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Поскольку в настоящий момент согласно положениям ст. 215 ГК РФ имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, в состав казны не входит, оно и не будет участвовать в обеспечении муниципального долга.

--------------------------------

<53> Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Еще одна область, где деление всего состава муниципального имущества на имущество казны и имущество унитарных предприятий и учреждений имеет важное прикладное значение - это отношения ответственности. Согласно ст. ст. 70 и 76 Закона о местном самоуправлении органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность не только перед населением муниципального образования и перед государством, но и перед физическими и юридическими лицами.

Таким образом, выявление в системе объектов права муниципальной собственности отдельных составляющих и их четкое, а главное - единообразное понимание имеют важное прикладное значение при решении вопросов обеспечения муниципального долга и гражданско-правовой ответственности, возмещения ущерба, причиненного действиями органов и должностных лиц местного самоуправления.

Для формирования муниципальной собственности используются, во-первых, способы, предусмотренные действующим законодательством для других видов собственности, во-вторых - некоторые специфические для муниципальной собственности способы.

Формирование муниципальной собственности осуществляется следующими способами:

- путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;

- путем приобретения имущества на основании договора купли - продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;

- путем возникновения права муниципальной собственности на имущество при разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ;

- путем передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;

- путем передачи объектов государственной собственности субъекта РФ в муниципальную собственность в порядке, установленном действующим законодательством;

- путем получения имущества при разграничении муниципальной собственности между поселениями и районами;

- путем получения муниципальной собственности при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;

- путем возникновения права собственности на продукцию, плоды, доходы, полученные в результате использования муниципальной собственности;

- иными способами, предусмотренными действующим законодательством.

Все перечисленные способы формирования муниципальной собственности можно разделить на административные и гражданско-правовые.

Право муниципальной собственности прекращается:

- в случае гибели или уничтожения имущества;

- при отчуждении имущества другим лицам, в т.ч. при приватизации;

- при разграничении муниципальной собственности;

- в случае обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ или договором;

- по иным основаниям, предусмотренным законами РФ <54>.

--------------------------------

<54> www.mgi.ru, www.rosim.ru - Федеральное агентство по управлению федеральной собственностью.

Сфера управления муниципальной собственностью связана с деятельностью органов МСУ в отношении предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципальных образований (МО). Согласно Гражданскому кодексу (ст. 215) имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, разделено на две части: закрепленное за муниципальными предприятиями, учреждениями, и имущество, не закрепленное за ними, составляющее муниципальную казну.

Муниципальные унитарные предприятия, владеющие имуществом на праве хозяйственного ведения, могут распоряжаться недвижимым имуществом (продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ) только с согласия собственника (муниципалитета). Остальным имуществом они распоряжаются самостоятельно (ст. ст. 294 - 295 ГК РФ).

Муниципальные казенные предприятия, а также учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на правах оперативного управления владеют и пользуются имуществом в соответствии с правилами, установленными собственником. Отчуждать любое имущество могут только с согласия собственника, который вправе изъять излишки или неиспользуемое имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Казенное предприятие вправе самостоятельно реализовать произведенную ими продукцию, если иное не установлено законом или иным правовым актом (ст. ст. 296, 297 ГК РФ). Заметим, что в соответствии с Конституцией РФ такое возмещение установлено только применительно к принудительному изъятию имущества для государственных нужд (п. 3 ст. 35). В соответствии с ГК РФ этот принцип обоснованно распространен и на муниципальное имущество. Органы МСУ создают предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решают вопрос об их ликвидации и реорганизации. Осуществляя управление предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, органы МСУ: а) определяют цели, условия и порядок их деятельности; б) осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); в) утверждают их уставы; г) назначают и увольняют руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством; д) заслушивают отчеты этих руководителей <55>.

--------------------------------

<55> Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2011. С. 55.

Проблема включения МСУ во взаимоотношения с хозяйствующими органами, расположенными на территории МО, но не находящимися в муниципальной собственности, решается весьма неопределенно. Не раскрыты понятие и механизм их координации. Определеннее выглядит способ управления муниципальной собственностью - муниципальный заказ, т.е. договор органа МСУ с неподчиненными ему хозяйствующими субъектами на выполнение работ, финансируемых за счет средств МСУ с использованием для этих целей собственных материальных ресурсов. Содержание муниципального заказа включает: а) благоустройство территории; б) коммунальное обслуживание населения; в) строительство и ремонт объектов социальной инфраструктуры; г) производство продукции; д) оказание услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социальных потребностей населения <56>.

--------------------------------

<56> www.kadastr.ru, www.goscomzem.ru - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).

Бюджетный кодекс РФ определяет муниципальный заказ как совокупность муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, обеспечиваемых за счет средств муниципального бюджета. Вопросы управления муниципальной собственностью связаны и с взаимоотношениями с организациями (малого бизнеса) и их подразделениями на территории МО, которые регулируются непосредственно федеральным законодательством. На органы МСУ возлагаются обязанности содействовать развитию их деятельности, оказывать разного вида помощь и поддержку в осуществлении стоящих перед ними задач.

В качестве перспективного направления можно назвать создание предприятий смешанной формы собственности в различных сферах городской экономики. Будучи держателем пакета акций, местная администрация может принимать непосредственное участие в оперативном управлении предприятиями. По всем предприятиям (и смешанным, и чисто муниципальным) необходимо наладить систему профессионального аудита с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля над "движением" имущества.

Поскольку собственнику принадлежат все правомочия в отношении соответствующего объекта собственности, то он вправе самостоятельно выбирать для себя такие правовые режимы ее использования, которые максимально способствуют достижению его целей. Он вправе сам владеть и пользоваться своим имуществом (к примеру, зданием, в котором расположены органы МСУ, транспортом, бюджетными средствами и другими объектами), а может передавать эту собственность во владение, пользование и распоряжение другим лицам, оставаясь при этом собственником, или распоряжаться им иным способом.

Само МО в лице органов МСУ использует сравнительно небольшую часть муниципальной собственности. Большая ее часть передается на тех или иных условиях (правовых режимах). Например, таких как: аренда (включая лизинг), доверительное управление, бесплатное пользование, хозяйственное ведение (для муниципальных предприятий), залог.

Наряду с перечисленными способами собственник вправе распоряжаться принадлежащими ему объектами и таким образом, когда прекращаются его права собственности:

- внесение имущества в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ;

- продажа (приватизация) имущества, его дарение, безвозмездная передача в собственность других лиц (в случаях когда это допускается федеральным законодательством).

Цель муниципальной политики в области управления собственностью - получение максимального эффекта от ее использования.

Эффект может быть получен как в денежной форме (напр., за счет арендной платы), так и путем извлечения прямой пользы (оказание услуг населению). Муниципальная собственность, не приносящая достаточной пользы либо экономического эффекта, может быть приватизирована.

Становление МСУ в РФ является одним из главных направлений современных реформ государства. Одним из основных элементов становления МСУ является муниципальная собственность, с помощью которой органы МСУ способны самостоятельно решать экономические, финансовые, социальные и другие вопросы на уровне своей территории.

В настоящее время базовым федеральным законодательным актом в сфере муниципального управления является Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ", который в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие принципы организации МСУ и в котором приводится перечень имущества, находящегося в МСУ различных видов МО и являющегося одним из трех элементов экономической основы наряду со средствами местных бюджетов, а также муниципальных прав МО (ст. 49 ФЗ N 131).

3.2. Система управления муниципальной собственностью:

понятие, основные элементы, функции

Н. Филатова считает, что муниципальная собственность есть система отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, по совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, производственной и социальной инфраструктурами в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы <57>.

--------------------------------

<57> Филатова Н. Эффективное управление муниципальной собственностью как условие социально-экономического развития муниципального образования // Муниципальная экономика. 2011. N 2. С. 48 - 58.

М.А. Боровская признает, что муниципальная собственность с позиции институционального подхода имеет бинарную природу, которая проявляется как форма общественной собственности.

Муниципальная собственность, по ее определению, представляет собой отношения между субъектами территориально локализованной экономической системы (регионов) в рамках критериев доходности, эффективности и экономической устойчивости. Ее качественное отличие состоит в особом характере, в том, что эта форма содержит в своей структуре доходоприносящие и финансово-обременительные объекты <58>.

--------------------------------

<58> Боровская М.А. Управление муниципальной собственностью в системе региональной экономики: теоретико-правовой аспект. Таганрог: Вестник, 2011. С. 55.

Муниципальная собственность в трактовке О.И. Боткина, В.И. Некрасова представляет собой имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям <59>. Как видим, здесь представлены различные трактовки категории "муниципальная собственность", однако на их основе можно выделить несколько черт, присущих именно этой форме собственности. Наиболее распространенной характеристикой муниципальной собственности является ее системный характер, таким образом, большинство авторов, придерживающихся системного подхода, относят собственность к сложной системе. Также многие из представленных точек зрения рассматривают данную категорию как систему отношений, что характерно для экономической мысли. Большинство авторов отмечают высокую значимость муниципальной собственности для общественного и (или) территориального развития. Еще одной характеристикой выступает ее комплексный характер.

--------------------------------

<59> Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. 4-е изд. СПб. (и др.): Питер, 2013. 397 с.

Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом закреплено Федеральным законом N 131-ФЗ в качестве важнейшего вопроса местного значения. В целях реализации данного вопроса органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями как в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом, так и формирования и исполнения местного бюджета.

В сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом такие полномочия связаны с достаточно широким кругом полномочий, в т.ч. созданием муниципальных предприятий и учреждений, финансированием муниципальных учреждений, формированием и размещением муниципального заказа <60>.

--------------------------------

<60> Федеральный закон РФ от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // РГ. Федерал. вып. 2010. N 5179; URL: http://www.rg.ru/2010/05/12/pravovoe-izmenenie-dok.html.

Осуществление данных полномочий требует большой предварительной работы - инвентаризации муниципального имущества, его систематизации и соответствующей регистрации прав на него муниципального образования. Злободневность данной работы во многом объясняется тем, что переход к "двухтиповой" модели организации местного самоуправления потребовал разграничения муниципального имущества между поселениями и муниципальными районами. Осуществление данного мероприятия оказалось осложнено проблемами, большинство из которых было связано с отсутствием практики документального оформления отношений собственности. Поэтому проведение инвентаризации стало одним из основных направлений деятельности органов местного самоуправления в переходный период.

Однако значение инвентаризации как направления муниципальной деятельности не должно исчерпываться только периодом муниципальной реформы. В ходе инвентаризации выявляется фактическое состояние муниципального имущества, сопоставляется его фактическое наличие с данными бухгалтерского учета, выявляется неучтенное имущество и решаются другие задачи.

С этой целью в органах местного самоуправления создается постоянно действующая инвентаризационная комиссия, создание и состав которой определяются решением главы муниципального образования.

До начала инвентаризации имущества рекомендуется проверить:

- наличие и состояние инвентарных карточек, инвентарных книг, описей и других регистров аналитического учета;

- наличие и состояние технических паспортов или другой технической документации;

- наличие документов на имущество, сданное, принятое организацией в пользование (аренду и др.);

- наличие правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, в случае их отсутствия - документов, подтверждающих право пользования имуществом как своим собственным.

При отсутствии документов необходимо обеспечить их получение или оформление и т.д. При обнаружении расхождений и неточностей в регистрах бухгалтерского учета или технической документации должны быть внесены соответствующие исправления и уточнения.

Одна из особенностей муниципальной собственности заключается в том, что ее субъектом является муниципальное образование в целом.

Вторая отличительная черта муниципальной собственности - набор объектов, которые эту собственность (ее вещественное содержание) и составляют. Возможны разные подходы к определению и классификации объектов, являющихся собственностью муниципальных образований.

Так, можно придерживаться юридического толкования и обратиться к перечню объектов собственности, закрепленных согласно федеральным законам и иным нормативно-правовым актам. Если обратиться к Закону, непосредственно регулирующему муниципальные отношения в Российской Федерации, то согласно ему в муниципальной собственности могут находиться <61>:

--------------------------------

<61> Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

- имущество, которое согласно Закону N 131-ФЗ предназначено для решения вопросов местного значения;

- имущество, которое предназначено для осуществления отдельных (переданных муниципалитету) государственных полномочий;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности аппарата управления муниципального образования, а также муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений;

- имущество, предназначенное для решения иных вопросов, которые определены федеральными законами.

Отметим, что вышеприведенный перечень относится к имуществу, которое может находиться в собственности муниципальных образований, однако анализ Закона N 131-ФЗ позволяет предположить, что список объектов муниципальной собственности не ограничивается только имуществом. Так, в ст. 49 этого же Закона провозглашается, что экономическую основу местного самоуправления составляют:

- имущество, находящееся в муниципальной собственности;

- средства местных бюджетов;

- имущественные права муниципальных образований.

Эта трактовка может быть оспорена в связи с тем, что в статье прямо не указывается, что поименованные объекты действительно являются объектами муниципальной собственности. Однако нельзя не признать, что из юридического смысла собственности следует, что ее объектами могут быть не только вещи, но и нематериальные блага, т.е. в широком смысле - блага вообще (к таким благам можно отнести и конкретные права, напр., право требования).

Итак, исходя из смысла гражданского законодательства можно разделить объекты муниципальной собственности на два вида по критерию имущественной ответственности. Тогда первым видом будет муниципальная казна, а вторым - имущественный комплекс муниципальных предприятий.

Так как в нашем понимании собственность отражает социально-экономическую значимость имущества для определенных лиц или общества в целом, то и классификация объектов муниципальной собственности должна строиться по этому критерию.

Собственность является сложным понятием, которое включает в себя целый спектр субъектно-объектных отношений, но наличие определенного субъекта уже само по себе несет некий "психологический" оттенок, который мы обозначим как социально-экономическую значимость.

Значимыми могут быть как сами вещи, так и отдельные права, эти вещи сопровождающие. Объекты муниципальной собственности можно классифицировать и следующим образом:

- экономически значимые объекты;

- социально значимые объекты;

- объекты управленческого значения;

- финансовые ресурсы.

К экономически значимым объектам следует отнести те, которые непосредственно будут формировать экономическую базу для развития муниципалитета, а именно - муниципальное хозяйство. К таким объектам мы отнесем: земельные участки, недра и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия, а также имущество, находящееся в собственности муниципального образования, но не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (т.е. часть муниципальной казны).

К социально значимым мы отнесли объекты, не имеющие прямого хозяйственного и управленческого использования, посредством которых реализуются социальные задачи муниципалитета. Это: жилищный фонд; здания и сооружения, занимаемые муниципальными учреждениями неуправленческого характера (больницы, школы, музеи); объекты культурного и исторического наследия.

В нашей классификации неслучайно появились объекты управленческого значения. Несмотря на то что здания и сооружения, занимаемые управленческим аппаратом местной власти, могут нести как экономическую, так и, бесспорно, социальную значимость, все же специфика их использования заставляет нас отнести их к отдельной категории.

Четвертая группа выделена нами в силу того, что финансовые ресурсы, несомненно, являются благами и могут быть объектами собственности (согласно законодательству). Тем не менее для средств местного бюджета, пакетов акций, долей участия в хозяйственных обществах и иных финансовых активов достаточно сложно определить конкретную социальную или экономическую значимость. К тому же финансовые потоки являются "обслуживающим" инструментом реального процесса производства и распределения прибавочного продукта.

Непосредственно полномочия собственника по управлению муниципальной собственностью, решению вопросов создания, приобретения, использования, отчуждения, аренды муниципального имущества реализует исполнительный орган муниципального образования.

Однако, по нашему мнению, не совсем правильно полностью отделять местный представительный орган от непосредственного управления объектами муниципальной собственности.

Вероятно, в целях максимально эффективного использования объектов муниципальной собственности для удовлетворения интересов населения муниципального образования есть смысл в создании законодательных процедур, закрепляющих формы непосредственного участия депутатов представительного органа в вопросах распоряжения муниципальной собственностью <62>.

--------------------------------

<62> Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. 4-е изд. СПб. (и др.): Питер, 2013. 397 с.

Полагаем, что продуктивность процесса совершенствования управления муниципальной собственностью может быть обеспечена реализацией подхода, предусматривающего:

- переход к модели управления, основанной на принципах и инструментальной базе стратегического и программно-целевого управления развитием и использованием муниципальной собственности;

- постановку задач совершенствования управления и определение необходимого экономико-организационного обеспечения вариантов их решения;

- взаимодействие разных субъектов управления (региональные и муниципальные органы власти и управления, бизнес, менеджмент муниципальных предприятий и учреждений);

- разнообразие форм и инструментов управления процессами развития и использования муниципальной собственности;

- качественные взаимосвязанные изменения в различных функциональных сферах управления муниципальной собственностью (планирование, организация, контроль);

- экономико-организационное обеспечение повышения эффективности использования муниципальной собственности, функционирующей в экономике и социальной сфере.

Муниципальная собственность, как и иные формы собственности, представляет собой систему отношений между людьми, т.е. общественных отношений. Эти отношения складываются между людьми по поводу присвоения и отчуждения определенных жизненных благ.

Обобщая вышесказанное, представим уточненное определение муниципальной собственности. Под ней понимается система общественных отношений монопольного характера по поводу определенных благ, имеющих социально-экономическое, управленческое и культурное значение для населения публично-правового образования, назначение которых - удовлетворение коллективных социально-экономических потребностей населения и гармоничное развитие территории. Стратегическая цель совершенствования управления муниципальной собственностью, на наш взгляд, может быть определена как повышение ее экономической и социальной эффективности.

Управление муниципальной собственностью на территории России осуществляется на основании ряда нормативных актов, в частности, к ним относятся: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", а также нормативные акты субъектов РФ.

Содержание ст. 29 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" регламентирует состав муниципальной собственности.

Так, в нее входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Наличие такого перечня собственности на деле создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти <63>.

--------------------------------

<63> Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. 4-е изд. СПб. (и др.): Питер, 2013. 397 с.

Преодоление проблем, возникших в результате финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития в современных условиях являются важной задачей для муниципальных образований. Это связано с тем, что в основе стабильного функционирования муниципальных образований заложено обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований. Экономический кризис привел к плачевным последствиям: в большинстве субъектов сократились доходы местных бюджетов за счет снижения поступлений от налога на прибыль организаций, роста безработицы, влекущей за собой сокращение поступлений от налога на доходы с физических лиц, который является основой доходов региональных и местных бюджетов.

Использование материальных и финансовых средств является одним из основных направлений решения вопросов местного значения. На территории субъектов РФ на протяжении ряда лет сложилась устойчивая тенденция принятия управленческих решений местного значения при дефиците финансовых средств. Поэтому одной из особенностей управления муниципальной собственностью является управление финансовыми ресурсами местного самоуправления при отсутствии достаточного их количества. При этом следует отметить, что основную часть местных финансовых ресурсов составляют средства местного бюджета, которые также являются муниципальной собственностью.

Важнейшим элементом экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Наличие муниципальной собственности предусмотрено Конституцией РФ. Состояние ее объектов, системы сложившихся отношений, качество функционирования и уровень их развития во многом определяют социально-экономическую ситуацию в любом муниципальном образовании.

Органы власти местного самоуправления, с одной стороны, не должны допустить высокого дефицита местного бюджета для исполнения в полной мере возложенных на них обязательств законодательством РФ, а с другой - должны эффективно использовать средства местного бюджета для предотвращения недовольства и критической активности народных масс.

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые имеют целевое назначение, т.к. предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, а с другой стороны - исключительно многофункциональны. Для того чтобы местные органы власти смогли получать существенные доходы с подведомственных им территорий, эти территории должны быть наделены капиталообразующими объектами муниципальной собственности. Выход видится в создании на территории муниципальных образований объектов муниципальной собственности, которые, с одной стороны, удовлетворяли бы общественные потребности, а с другой - являлись бы стабильным источником финансовых поступлений в местный бюджет.

На наш взгляд, необходима разработка и реализация мер, направленных на смягчение последствий экономического кризиса на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, осуществление структурных преобразований в системе межбюджетных отношений и повышение их эффективности в среднесрочной перспективе, а также повышение качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях.

Таким образом, на сегодняшний день от качества и результативности управленческой деятельности, от эффективности работы местных органов власти во многом будет зависеть состояние муниципального хозяйства, сбалансированность местного бюджета, эффективность использования объектов муниципальной собственности, уровень развития малого предпринимательства, благосостояние жителей муниципального образования и процесс социально-экономического развития территории муниципального образования в целом.

Построение правового государства, формирование гражданских институтов предполагает со стороны общества и государства усилить внимание к проблеме развития публично-правовых отношений. В условиях перехода к рынку, интенсивного развития предпринимательских отношений возрастает роль государства как субъекта публично-правового регулирования общественных отношений.

Общество - это сложный социальный организм, продукт взаимодействия людей, определенная организация их жизни, связанная, прежде всего, с производством, обменом и потреблением жизненных благ <64>. Как отмечал еще русский правовед Г.Ф. Шершеневич, объединение индивидов в человеческое общество происходит лишь на основе общего интереса. Без общих интересов общество немыслимо. Такому утверждению нисколько не противоречит то обстоятельство, что в одном и том же обществе могут быть интересы не только сходные, но и противоположные друг другу <65>.

--------------------------------

<64> Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2011. 703 с.

<65> Курбатов А.В. Управление формированием и развитием имущественного комплекса муниципального образования: Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05. М., 2011. 162 с.

Всякий человек имеет свои личные интересы, и как бы он ни приспосабливался к общественной среде, его индивидуальные интересы будут сохраняться. Поэтому общие интересы объективно могут противоречить интересам индивидуальным <66>.

--------------------------------

<66> Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. 4-е изд. СПб. (и др.): Питер, 2013. 397 с.

В зависимости от субъективных представлений, интересов и целей одни зарубежные авторы отождествляют государство с обществом, другие - с той или иной нацией, третьи - с территорией страны. При этом государство рассматривается либо в политическом, социологическом или юридическом аспекте, либо с точки зрения "естественного организма", "интегративного начала" или "системы правовых норм", либо как "сущее" или "должное" и т.п. <67>.

--------------------------------

<67> Филатова Н. Эффективное управление муниципальной собственностью как условие социально-экономического развития муниципального образования // Муниципальная экономика. 2011. N 2. С. 48 - 58.

Аналогичное многообразие в трактовке государства имеет место и в отечественной литературе.

Вопрос о сущности и определении государства интерпретируется различными авторами настолько разноречиво, зачастую противоречиво, что до сих пор остается дискуссионным, исключающим единое его понимание, даже в юридической литературе. Государство существовало у народов не всегда, его образованию предшествовал первобытнообщинный строй - древний тип коллективного или кооперативного производства. Этот строй последовательно проходит несколько этапов в своем развитии, причем только на определенном этапе он стал перерастать в государственно-организованное общество <68>.

--------------------------------

<68> Рой О.М. Основы государственного и муниципального управления: Учеб. пособие. 4-е изд. СПб. (и др.): Питер, 2013. 397 с.

Государство предстает перед каждым человеком в качестве формы общества - связано системой общественных отношений людей, соучаствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни, в т.ч. экономической, на определенной территории. Это продукт истории, выстраданной человечеством, ее опыта, проб и ошибок. В истории политической мысли оно понималось и определялось различным образом.

Государство:

- объективно выражает общие для всех интегрированные потребности, интересы и цели жизнедеятельности всего сообщества людей;

- олицетворяет собой сложное образование, воспроизводящее и содержащее в себе много общественного и одновременно влияющее на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, идет взаимообмен информацией и деятельностью;

- это единственно возможная, всеобщая, универсальная политическая форма организации общества, обеспечивающая решение как сугубо специальных задач, так и выполнение общих дел, вытекающих из природы общества;

- осуществляет управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры, подавление социальных противников;

- обладает монополией на принуждение в рамках определенной территории, правом на осуществление от имени всего общества внутренней и внешней политики, исключительным правом издания законов и правил, обязательных для всего населения, правом взимания налогов и сборов <69>.

--------------------------------

<69> Геворкян А., Литвинова А. Государство ищет партнеров. 11.03.2013 // http://www.rbcdaily.ru/economy/562949986141162 - See more at: http://www.ldd.ru/post/174#sthash.8YDN5bMJ.dpuf.

Характер государства, его социальное значение и реальная роль в обществе выражаются через его функции.

В государствоведении под функциями государства принято понимать направление политики и соответствующего содержания деятельности государства в целях осуществления его задач, социального назначения <70>.

--------------------------------

<70> Геворкян А., Литвинова А. Государство ищет партнеров. 11.03.2013 // http://www.rbcdaily.ru/economy/562949986141162 - See more at: http://www.ldd.ru/post/174#sthash.8YDN5bMJ.dpuf.

Под функциями государства понимаются основные стратегические направления его деятельности внутри страны и на международной арене, в которых выражаются его сущность, роль и назначение в обществе. В ходе развития общества функции государства претерпевают изменения: одни возникают, другие отмирают. Основные функции государства сводятся к закреплению и охране господствующих форм собственности; организации и укреплению единства общества и государства и поддержанию общественного порядка. Функция государства:

- главное направление деятельности государства, выражающее его сущность и социальное назначение по управлению делами общества;

- деятельность государства в ее главных направлениях. Они объективно обусловлены экономическими, политическими, социальными и иными отношениями с другими странами и характеризуются определенным содержанием, методами деятельности и целями.

Функции вытекают из природы и нужд самого общества, и в государственно-организованном обществе обретают характер государственных функций <71>.

--------------------------------

<71> Там же.

Удовлетворение потребностей потребителей также является и базовой потребностью государства, которую органы власти реализуют путем исполнения возложенных на них полномочий. Потребителями их услуг выступают бизнес-структуры, население и органы власти иных уровней.

Система государственного регулирования предпринимательства должна учитывать ряд аспектов:

- во-первых, для снижения риска потери имущества при неудачном открытии предприятия государство должно осуществлять поддержку начинающих бизнесменов, выступать их опорой;

- во-вторых, для формирования необходимого стартового капитала предприятия государство должно осуществлять гибкую систему кредитования начинающих бизнесменов;

- в-третьих, законодательство, регулирующее условия функционирования предпринимателей на рынке, должно быть направлено на устранение недобросовестной конкуренции, а также на помощь в установлении межпредпринимательских связей <72>.

--------------------------------

<72> www.government.ru - интернет-портал Правительства РФ.

В настоящее время для стран с развитой рыночной экономикой характерны:

а) сокращение применения алгоритма прямого государственного регулирования (напр., оказание финансовой помощи, налоговых льгот непосредственно конкретному бизнесу) в пользу алгоритма косвенного (селективного) государственного регулирования (напр., поддержка только отдельных категорий предприятий);

б) перенос государственного регулирования на региональный и местный уровни, поскольку местные власти лучше знают нужды своих предпринимателей <73>.

--------------------------------

<73> Шарипова Е. Tax Increment Financing (TIF) - финансирование публичных инвестиционных проектов за счет роста местных налоговых доходов / ВЭБ. Центр развития государственно-частного партнерства // http://www.pppinrussia.ru/userfiles/upload/files/artikles/TIF.pdf - See more at: http://www.ldd.ru/post/174#sthash.8YDN5bMJ.dpuf.

Для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, напротив, характерно применение алгоритма прямого государственного регулирования.

Таким образом, учитывая роль бизнеса в удовлетворении потребностей общества, можно утверждать, что полноценное выполнение государством своих социально-экономических функций невозможно без эффективно функционирующего бизнеса, с помощью которого органы власти реализуют возложенные на них полномочия, используя при этом эндогенные качества и функции бизнеса в экономической системе. В то же время бизнес не может эффективно развиваться без содействия государства, поскольку для этого необходимо создание определенных социально-экономических условий, обеспечивающих его функционирование, прежде всего это касается определения правил организации и регулирования деятельности всех без исключения субъектов хозяйствования. Следовательно, именно от характера, форм и эффективности механизмов взаимодействия государства и бизнеса как главных участников экономического процесса зависит удовлетворение потребностей населения - еще одной группы основных агентов экономической системы, а также перспективы социально-экономического развития государства в целом.

Алгоритм государственного регулирования в рамках национальной экономической системы характеризуется следующими особенностями:

- государство несет ответственность за реализацию рыночных реформ, формирование новых рыночных элементов, инфраструктуры;

- государство создает условия для развития всех форм предпринимательства и поддерживает его;

- государство формирует систему отношений собственности.

Таким образом, в рамках проведенного исследования нами выявлены и представлены в виде универсальной модели, характерной для мирового экономического развития, мотивационные установки взаимодействия государства и бизнеса, обусловливающие пересечение их интересов. Установлено, что взаимодействие государства и бизнеса является взаимовыгодным, что приводит к возрастанию его масштаба в ходе общественного развития.

Список литературы

1. Федеральный закон РФ от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // Российская газета. Федерал. Вып. 2010. N 5179; URL: http://www.rg.ru/2010/05/12/pravovoe-izmenenie-dok.html.

2. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений // Российская газета. 2010. N 100.

3. Федеральный закон от 30 июня 2008 г. N 108-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации // Российская газета. 2008. N 140.

4. Федеральный закон от 17.07.2012 N 173-ФЗ "О внесении изменений в статьи 17.1 и 53 Федерального закона "О защите конкуренции" // Российская газета. 2012. N 134.

5. Большой юридический словарь / Под ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2011. 703 с.

6. Бабун Р.В. Организация муниципального управления: для бакалавров и специалистов: Учеб. пособие. СПб. (и др.): Питер; Мир книг. 2012. 335 с.

7. Курбатов А.В. Управление формированием и развитием имущественного комплекса муниципального образования: Дис. ... канд. экон. наук: 08.00.05. М., 2011. 162 с.

8. Социально-экономические аспекты развития государственной и муниципальной собственности в регионе: Монография / Т.Ф. Лушникова, О.А. Хэгай, Е.Н. Елисеева и др. // Челяб. гос. ун-т. Челябинск: Полиграф-Мастер, 2012. 176 с.

9. Филатова Н. Эффективное управление муниципальной собственностью как условие социально-экономического развития муниципального образования // Муниципальная экономика. 2011. N 2. С. 48 - 58.

10. www.government.ru - интернет-портал Правительства РФ.

11. www.economy.gov.ru - Министерство экономического развития и торговли РФ.

12. www.mgi.ru, www.rosim.ru - Федеральное агентство по управлению федеральной собственностью.

13. www.kadastr.ru, www.goscomzem.ru - Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость).

Глава 4. УПРАВЛЕНИЕ ИМУЩЕСТВЕННЫМИ КОМПЛЕКСАМИ

ОРГАНИЗАЦИЙ И ПРЕДПРИЯТИЙ

4.1. Организационно-правовые формы деятельности

государственных (муниципальных) бюджетных предприятий

и организаций

Для выполнения своих задач любое государство нуждается в экономических ресурсах. Одним из таких ресурсов выступает имущество, находящееся в государственной собственности. И от эффективности управления им зависит, как государство осуществляет возложенные на него функции.

Однако, чтобы государство могло управлять своим имуществом, необходимо иметь четкое понятие не только о том, что такое "имущество" и как оно соотносится с правом собственности, но и "иметь понятие" о том, что входит в состав такого имущества.

В литературе, а нередко и в законодательстве, понятие "имущество" зачастую отождествляется с понятием "собственность". Попытаемся разобраться с определением этих понятий, чтобы исключить путаницу в терминологии. Собственность с юридической точки зрения представляет собой волевое отношение, комплекс прав, которыми может обладать субъект права в отношении своего имущества. А имущество является объектом права собственности, что, в свою очередь, вытекает из ст. 209 ГК РФ <74>. Смешение данных понятий может привести к неверному пониманию самого права и объекта, на который оно направлено. Этого, к сожалению, не избежали некоторые законодательные акты. Так, в Концепции внешней политики РФ в качестве одной из приоритетных задач закреплено положение о том, что государство должно "обеспечивать сохранение и оптимальное использование российской собственности за рубежом" <75>. Как видно, в данном случае понятие "собственность" определяет не право, а объекты, на которые оно направлено, т.е. "имущество".

--------------------------------

<74> Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2011. N 405-ФЗ. Ст. 7347.

<75> Концепция внешней политики РФ // РГ. 2012. N 133.

Итак, определимся, что же представляет собой термин "имущество". Часто он употребляется вместо слова "вещи", и тогда под имуществом понимается совокупность вещей. Такое употребление не совсем корректно, т.к. понятие вещи как предмета материального мира, находящейся в естественном состоянии в природе или созданной трудом человека, уже понятие имущества. В частности, из ст. 128 ГК РФ вытекает, что под "имуществом" понимается совокупность вещей и имущественных прав. А ст. 132 ГК РФ включает в понятие имущественный комплекс также право требования и долги, то есть расширяет исходное понятие и включает в него совокупность обязанностей.

Исходя из анализа законодательства можно сделать вывод, что под имуществом следует понимать совокупность вещей, принадлежащих на праве собственности определенному субъекту и вытекающих из этого права имущественных прав и обязанностей. К таким субъектам в зависимости от формы собственности, законодательство относит: юридические и физические лица, Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования <76>. Имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации, определяют как федеральное имущество, которое наряду с имуществом субъектов Федерации относится к государственному имуществу. Выделение категории федерального имущества основано на принципе федерализма и разграничения полномочий Федерации и ее субъектов. Фактически конституционное и законодательное закрепление разделения государственной собственности стало шагом к демократизации и либерализации прежней системы жесткого командно-административного диктата центра. Однако до сих пор существует сложность в разграничении этих двух видов государственного имущества, что зачастую приводит не только к неэффективности управления, а к невозможности использования такого имущества. Законодатель, понимая это, произвел попытку создания соответствующей нормативной базы. Началось все в декабре 1991 г. с известного Постановления Верховного Совета Российской Федерации "О разграничении государственной собственности Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <77>. Положения Постановления об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности выполнили свою позитивную роль, в результате чего стало возможным привести классификацию объектов государственной собственности - по основанию отнесения их к федеральной, государственной собственности субъектов и муниципальной собственности.

--------------------------------

<76> Конституция РФ от 12.12.1993 // РГ. 21.01.2009. N 7; ст. 212 ГК РФ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

<77> Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" // РГ. 11.01.1992. N 8.

Данная классификация исходя из текста Постановления включает следующие виды объектов:

I. Объекты, относящиеся исключительно к федеральной собственности:

а) объекты, составляющие основу национального богатства страны;

б) объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и управления и решения общероссийских задач;

в) объекты оборонного производства;

г) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства;

д) прочие объекты, например: предприятия фармацевтической промышленности, промышленности медико-биологических препаратов, предприятия и организации по производству спиртовой и ликероводочной продукции.

II. Объекты федеральной собственности, отдельные объекты, которые могут передаваться в государственную собственность субъектов Российской Федерации (предприятия рыбопромысловой промышленности; зверосовхозы; государственные санаторно-курортные учреждения (не входящие в состав имущества предприятий); объекты гостиничного хозяйства, находящиеся в ведении центральных органов государственного управления Российской Федерации; учреждения здравоохранения и народного образования, культуры и спорта; научно-исследовательские, проектно-конструкторские, геологоразведочные и изыскательские организации; а в случае нахождения их в составе научно-производственных объединений - указанные объединения, предприятия автомобильного транспорта, предприятия по строительству и эксплуатации водохозяйственных систем и сооружений и др.).

III. Объекты, относящиеся к муниципальной собственности (объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров) и образования) <78>.

--------------------------------

<78> Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" // РГ. 11.01.1992. N 8.

Однако Постановление не позволяет достаточно четко определить круг объектов имущества, принадлежащего РФ и имущества, принадлежащего субъектам Федерации. Оно лишь разграничило единый на тот момент фонд федерального имущества. К тому же многие из объектов, указанных в приложениях к данному Постановлению, были приватизированы.

Не дает исчерпывающего перечня и Концепция управления государственным имуществом и приватизации в ред. от 29.11.2000 <79>.

--------------------------------

<79> Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.

Существующие законы содержат нормы, указывающие лишь на отдельные виды имущества, находящегося в федеральной собственности или собственности субъекта РФ. Например, ст. 27 Земельного Кодекса РФ <80>, ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии" <81>, ст. 5 Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" <82>. Так, в Законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплено, что в собственности субъекта РФ может находиться:

--------------------------------

<80> Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

<81> Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 27.11.1995. N 48. Ст. 4552.

<82> Федеральный закон от 02.05.1997 N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" // СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам регионального ведения;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, работников государственных унитарных предприятий субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации в соответствии с законами субъекта Российской Федерации;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.

В дополнение к указанным нормативно-правовым актам перечень федерального имущества содержится в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. К такому имуществу относится:

- имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в т.ч. имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решениями Правительства Российской Федерации к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

- имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом по представлению Правительства РФ;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений <83>.

--------------------------------

<83> Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Однако в действующем законодательстве отсутствует единый, полный и закрытый перечень объектов имущества, находящихся в федеральной собственности. Налицо необходимость принятия специального федерального закона, который решил бы вопрос и о перечне имущества, находящегося исключительно в государственной собственности, и вопросы разграничения управления федеральным имуществом между Российской Федерацией и ее субъектами.

На сегодняшний день в перечень имущества, которое может находиться исключительно в федеральной собственности, необходимо включить:

- природные ресурсы, служащие удовлетворению потребностей общества и являющиеся народным достоянием (напр., природные парки, заказники, заповедники и др.);

- имущество, предназначенное для обслуживания деятельности самого государства (государственная казна, средства государственного бюджета, имущество Центрального банка, золотой запас, валютный фонд, федеральная связь и т.п.);

- имущество, обеспечивающее оборону страны и безопасность государства (имущество вооруженных сил, государственный материальный резерв и т.п.);

- имущество, обеспечивающее функционирование и развитие всего народного хозяйства страны (ценные недра, земли, водные ресурсы, воздушное пространство).

Таким образом, к настоящему моменту уже сформировался определенный массив объектов федеральной собственности, доступный для систематизации и анализа и ожидающий специального законодательного закрепления.

Федеральное имущество можно условно разделить на несколько групп:

- к первой относится имущество, принадлежащее на праве оперативного управления или хозяйственного ведения федеральным предприятиям и организациям, - так называемое распределенное имущество;

- ко второй группе относится имущество, составляющее казну Российской Федерации;

- третья - это имущественные права и обязанности Федерации <84>.

--------------------------------

<84> Мартыненко Т.В. Политика управления федеральным имуществом в РФ на современном этапе // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. Сев.-Кавк. акад. гос. службы. 2013. N 2. С. 47 - 54.

Исходя из смысла ст. 214 ГК РФ и п. 2 ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" к первой группе федерального имущества можно отнести имущество, находящееся в федеральной собственности, закрепленное за федеральными государственными предприятиями, федеральными казенными предприятиями и федеральными учреждениями <85>. Остальное же имущество составляет казну Российской Федерации. Такое определение представляется не совсем точным, т.к. получается, что имущество, не закрепленное за этими субъектами, а приобретенное в процессе их деятельности, тоже составляет казну Российской Федерации. Включение в состав казны такого имущества подрывает устойчивость хозяйственных отношений, лишает государственные предприятия доверия со стороны третьих лиц, т.к. такое имущество в любой момент может стать базой имущественной ответственности Российской Федерации по своим обязательствам. Таким образом, к первой группе следует относить не закрепленное имущество, а именно принадлежащее федеральным государственным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и федеральным учреждениям.

--------------------------------

<85> Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746; 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7040.

Сюда также можно отнести имущество, принадлежащее федеральным органам исполнительной власти, необходимое для осуществления их полномочий.

Вторая группа федерального имущества входит в состав государственной казны, куда следует отнести средства федерального бюджета и иное нераспределенное федеральное имущество.

Правовой режим имущества, находящегося в составе имущества казны, имеет свои особенности: имущество не принадлежит на вещных правах никакой организации; используется организациями (юридическими лицами) для реализации собственных целей только по решению уполномоченного государственного органа <86>.

--------------------------------

<86> Кошкина Л.И. Проблемы управления государственной имущественной собственностью // Экономика и управление собственностью. 2012. N 2. С. 15 - 24.

В письме Росимущества от 15 июня 2005 г. в адрес собственных территориальных управлений приведен исчерпывающий перечень "объектов учета реестра, составляющих государственную казну Российской Федерации, это: а) земельные участки, находящиеся в федеральной собственности; б) участки леса, недр, водные объекты и другие природные объекты, находящиеся в федеральной собственности; в) находящиеся в федеральной собственности акции (доли, вклады) хозяйственных товариществ, а также имеющееся у них имущество, не вошедшее в уставный капитал; г) иное находящееся в федеральной собственности недвижимое и движимое имущество, в т.ч. переданное в пользование, аренду, залог и по иным основаниям" <87>.

--------------------------------

<87> Горегляд В.П. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Реализация прав и полномочий Российской Федерации в отношении федерального имущества (за исключением средств федерального бюджета), составляющего казну Российской Федерации" // http://www.ach.gov.ru/userfiles/bunetms/5-11-buleten_doc_files-fl-464.pdf.

К третьей части федерального имущества относятся имущественные права Российской Федерации. В качестве примера можно рассмотреть права, которые государство приобретает после приватизации федеральных предприятий путем преобразования их в акционерные общества с закреплением части акций или "золотой акции" в собственность государства. Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" предусматривает принятие одного из двух решений:

1) об использовании "золотой акции". "Золотая акция" - это специальное имущественное право на участие РФ в управлении открытыми акционерными обществами. Представители Российской Федерации назначаются в Совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию общества. Представители имеют право вето при принятии общим собранием акционерного общества решений по важнейшим вопросам деятельности общества, таким как внесение изменений и дополнений в устав, реорганизация, ликвидация, изменение уставного капитала, совершение крупных сделок и другие права, предусмотренные Законом;

2) о закреплении всех или части акций в собственности Российской Федерации <88>.

--------------------------------

<88> Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2011. N 50. Ст. 7343.

В результате приватизации и преобразования федерального государственного унитарного предприятия имущество переходит в частную собственность открытого акционерного общества; государство, становясь собственником акций или закрепляя за собой золотую акцию, приобретает имущественные обязательственные права по отношению к данной организации.

Что касается требований и обязанностей, то сюда можно отнести институт государственного кредита. Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга, под которым понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права. Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:

1) кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в т.ч. по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) государственным гарантиям Российской Федерации;

5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.

Очевидно, что на данном этапе образовался достаточно обширный круг имущества, находящегося в федеральной собственности, который требует законодательного определения его границ, во избежание многочисленных споров о разграничении государственного имущества между Российской Федерацией и ее субъектами и муниципальными образованиями, которые, в свою очередь, оказывают негативное воздействие на эффективность управления всего государства в целом.

Государственные и муниципальные предприятия по гражданскому законодательству относятся к унитарным предприятиям. Унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ним собственником имущество. Важным является положение, что имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по видам (долям, паям), в т.ч. между его работниками.

Имущество государственного или муниципального предприятия находится, соответственно, в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В Российской Федерации в соответствии с первой частью ГК РФ создаются и действуют два типа унитарных предприятий:

- основанное на праве хозяйственного ведения имуществом, которое создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления;

- основанное на праве оперативного управления имуществом, которое создается по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. Такое предприятие считается федеральным казенным предприятием.

Первые имеют более широкий круг имущественных прав, чем вторые:

- у них создается уставный фонд;

- они имеют возможность создавать дочерние предприятия;

- собственник имущества данных предприятий, как правило, не отвечает по обязательствам предприятий.

В своей деятельности государственные и муниципальные предприятия руководствуются ГК РФ и принятым впоследствии Законом о государственных и муниципальных предприятиях, а также другими нормативными актами, регулирующими деятельность данного типа предприятий.

Согласно п. 4 ст. 113 ГК РФ органом управления унитарным предприятием является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен. Унитарное предприятие после государственной регистрации приобретает статус юридического лица со всеми вытекающими из ГК РФ правами и обязанностями. Устав унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, утверждается уполномоченным на то государственным органом или органом местного самоуправления, а устав казенного предприятия утверждается Правительством РФ.

Устав унитарного предприятия должен содержать сведения о предмете и целях деятельности предприятия, о размере уставного фонда предприятия, порядке и источниках его формирования, должны быть указаны место его нахождения, наименование предприятия и другие сведения. Особенностью фирменного наименования унитарного предприятия является указание на собственника его имущества, а фирменное наименование предприятия, основанного на праве оперативного управления, должно содержать указание на то, что предприятие является казенным.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, оно не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества. Собственник имущества государственных и муниципальных предприятий не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 56 ГК РФ.

Казенное предприятие отвечает по своим обязательствам имуществом, а если имеется недостаточность имущества у казенного предприятия, то РФ несет субсидиарную ответственность по его обязательствам на основании п. 5 ст. 115 ГК РФ. Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием, имеет право изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распоряжаться им по своему усмотрению.

Таким образом, главной отличительной особенностью государственных и муниципальных предприятий является то, что они обладают закрепленным за ними имуществом на праве хозяйственного ведения, т.е. владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в ограниченных ГК РФ пределах.

Казенное предприятие в отношении закрепленного за ним имущества действует в соответствии с установленными целями (в уставе закрепленными), заданиями собственника и назначением имущества, поэтому казенное предприятие распоряжается закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

Муниципальная собственность является экономической основой местного самоуправления и служит удовлетворению потребностей местного самоуправления. Можно выделить следующие специфические характеристики муниципальной собственности:

- она обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования, формирует и поддерживает систему социальных гарантий, служит целям благоустройства;

- часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета;

- выступает в двух взаимосвязанных проявлениях - как имущественно хозяйственный (вещественный) и экономический (стоимостный) комплекс;

- создает механизм, позволяющий населению муниципального образования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользования муниципальной собственностью;

- наличие в достаточном размере муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур властной иерархии;

- используется для реализации финансовых интересов муниципалитета как собственника <89>.

--------------------------------

<89> Кошкина Л.И. Проблемы управления государственной имущественной собственностью // Экономика и управление собственностью. 2012. N 2. С. 15 - 24.

Полнота удовлетворения общественных потребностей муниципалитета, а следовательно, степень реализации его экономических интересов, зависит от содержания и рациональной структуры муниципальной собственности.

Согласно принципу соответствия объема и характера объектов собственности характеру задач, решаемых в рамках административно-территориального образования в интересах его населения, в рамках проводимой в России реформы отношений собственности муниципалитетам было передано 80% всего жилищного фонда, 76% дошкольных учреждений, 82% объектов здравоохранения, 84% спортивных сооружений и т.д.

С учетом разработок ученых, связанных с исследованием правовых аспектов управления объектами публичной собственности, можно прийти к выводу о том, что термин "управление муниципальной собственностью" следует рассматривать в двух значениях.

В широком значении под управлением муниципальной собственностью следует понимать соответствующую систему способов, форм и методов управления муниципальной собственностью.

Под управлением муниципальной собственностью в узком значении можно понимать порядок принятия решений компетентных муниципальных органов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности <90>.

--------------------------------

<90> Чичерин Б.Н. Собственность и государство. М.: Директ-Медиа, 2011.

Основные задачи и функции управления муниципальной собственностью:

1. Решение комплекса вопросов по формированию, управлению и распоряжению муниципальной собственностью, имуществом муниципальной казны, эффективному использованию муниципального имущества. В их числе:

- управление и распоряжение в установленном порядке муниципальным имуществом, находящимся в собственности муниципального образования;

- реализация на основе законодательства РФ политики приватизации муниципальных предприятий и объектов недвижимости;

- проведение мероприятий по разграничению имущества, находящегося в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации и муниципальной собственности, в т.ч. в части разграничения муниципальной собственности между МО и поселениями, входящими в его состав;

- организация проведения публичных слушаний по имущественным вопросам (разрешение (изменение) условно разрешенного вида использования объектов недвижимости, установления публичных сервитутов и т.д.), в т.ч. и земельных участков (при необходимости);

- осуществление функций технического организатора по подготовке и проведению аукционов (конкурсов), в т.ч. и торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков в муниципальном образовании.

2. Осуществление в рамках предоставленных полномочий в соответствии с действующим законодательством действия по управлению и распоряжению муниципальным имуществом, в т.ч. по отчуждению его в собственность других лиц, передачи им права владения, пользования и распоряжения, а именно:

- оформление сдачи в аренду (субаренду) объектов муниципальной собственности;

- оформление сдачи в безвозмездное пользование объектов муниципальной собственности;

- оформление продажи и приватизации муниципального имущества;

- оформление участия муниципального образования в хозяйственных обществах, товариществах;

- осуществление передачи муниципального имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление, анализ предложений по продаже недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении;

- выполнение иных функций по распоряжению муниципальной собственностью, в т.ч. земельными участками, жилищным фондом, в рамках действующего законодательства и предоставленных полномочий.

3. Осуществление контроля над использованием по назначению и сохранностью муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении юридических лиц, переданного по договорам аренды, договорам безвозмездного пользования, а также переданного в установленном порядке иным лицам.

4. Осуществление приобретения и приема объектов в муниципальную собственность с оформлением государственной регистрации и получением свидетельств на право муниципальной собственности в Управлении федеральной регистрационной службы по Московской области на объекты недвижимости.

5. Осуществление списания муниципального имущества в установленном порядке.

6. Выявление и оформление в муниципальную собственность бесхозяйного имущества.

7. Оформление залоговых сделок с муниципальным имуществом.

8. Проведение инвентаризации и обеспечение учета муниципального имущества, находящегося в муниципальной казне, оперативном управлении и хозяйственном ведении предприятий и учреждений.

9. Ведение реестра муниципальной собственности (в т.ч. раздела реестра о муниципальной казне) в соответствии с действующим порядком.

10. Осуществление разработки районных нормативных правовых актов по управлению и распоряжению муниципальным имуществом.

11. Обеспечение консультативной помощи юридическим и физическим лицам по вопросам компетенции управления.

12. Осуществление с согласия собственника полномочий по управлению и распоряжению муниципальными вкладами, долями, паями, пакетами акций с правом передачи их в доверительное управление в соответствии с действующим законодательством <91>.

--------------------------------

<91> Шилова З.А. Управление муниципальной собственностью. М.: Академия, 2012. С. 77.

По нашему мнению, целесообразными представляются следующие предложения, направленные на совершенствование действующего законодательства в сфере управления объектами муниципальной собственности:

1) необходимо в законодательстве РФ закрепить норму о том, что собственником объектов муниципальной собственности является местное население, самоорганизованное в свою, предусмотренную законодательством, организационно-правовую форму в виде муниципального образования;

2) есть смысл нормативно определить управление муниципальной собственностью как порядок принятия решений компетентных муниципальных органов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами муниципальной собственности;

3) целесообразно ввести в федеральное законодательство такие законодательные процедуры, закрепляющие формы непосредственного участия депутатов представительного органа в вопросах распоряжения муниципальной собственностью, как:

- необходимость получения согласия представительного органа на совершение крупной сделки по отчуждению муниципального имущества;

- решение администрацией муниципального образования вопросов по использованию, отчуждению, сдаче в аренду любого муниципального имущества исключительно на основании положительного заключения специально созданной Комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью, включающей в свой состав депутатов местного представительного органа.

Анализируя современный этап формирования муниципального управления в России, следует отметить, что впервые были закреплены законодательные нормы муниципального управления на основе муниципальной собственности. Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определили основные направления развития законодательства и пределы самостоятельности муниципального управления. Муниципальное образование является конституционной структурой, которая руководствуется принципами самоуправления и владеет соответствующей собственностью на территории данного муниципального образования.

В Конституции РФ (1993 год) четко определено:

- "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти" (ст. 12);

- "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью";

- "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения".

Муниципальная собственность служит основой деятельности муниципального образования и инструментом управления платежеспособности и финансовой устойчивости региона.

В последние годы все более заметен интерес ученых и практиков к проблеме эффективности использования муниципальной собственности. Повышение актуальности данной проблемы обусловлено неэффективным использованием муниципальных земель, которые часто сдаются или, что еще хуже, продаются по минимальным ценам. Муниципальное имущество находится в изношенном состоянии, часто непригодном для использования и нуждающимся в капитальном ремонте.

Анализируя данную проблему, можно выделить несколько подходов к определению эффективности использования имущества.

Во-первых, с точки зрения размеров получаемого дохода. Таким показателем может служить удельный вес доходов бюджета от хозяйственного использования имущества (с учетом поступлений от налогообложения имущества; без учета поступлений от налогообложения имущества).

Во-вторых, с точки зрения общественной пользы. Только качественные показатели (напр., снижение детской преступности в результате строительства сети детских клубов).

В-третьих, с точки зрения экономии бюджетных средств. Например, строительство административных зданий позволяет высвободить жилой фонд, который занимают различные учреждения (СЭС, ЖЭУ, паспортные столы и т.п.), и передать его жителям, а также сократить выплаты частному сектору за арендуемые площади.

В отношении объектов муниципальной собственности следует оценивать степень целесообразности, а не степень эффективности использования. Если же говорить об эффективном управлении, то степень эффективности необходимо оценивать уровнем удовлетворенности всех заинтересованных сторон в решении тех или иных проблем. Оценить эффективность управления только количественными показателями не представляется возможным, т.к. управление муниципальными финансами и собственностью - это специфическая сфера деятельности, в которой зачастую важно не количество решенных вопросов, а качество их решения.

Росимущество разработало методику по установлению ключевых показателей эффективности (KPI) для топ-менеджеров. Оценка эффективности руководителей госкомпаний будет зависеть от капитализации и выплачиваемых дивидендов. Для публичных госкомпаний предлагается подсчитывать рентабельность инвестиций акционеров (TSR), она зависит от дивидендной доходности и изменения цены акций. Для непубличных компаний - учитывать размер дивидендов по сравнению с их средним значением за три предыдущих года.

В числе других показателей Росимущество выделяет рентабельность инвестированного или акционерного капитала, что позволяет оценивать эффективность инвестиций. Ведомство также предлагает на выбор пять критериев, из них члены совета директоров обязаны выбрать как минимум два.

Именно достижение KPI должно учитываться при премировании менеджеров по итогам года.

В последние два десятилетия Правительство России приняло несколько законопроектов по реформированию казенных организаций. В настоящее время их принято называть унитарными муниципальными и государственными предприятиями. Решения по их реорганизации принимает собственник, в данном случае - федеральная власть. Последний, действующий Закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" был принят в ноябре 2002 г.

Решение о реорганизации принимается при недостаточно эффективной, незаконной работе государственного предприятия:

- нецелевое использование финансов;

- отсутствие или минимальная прибыль за последние два года;

- нарушение установленных правил по использованию недвижимости; аренда, продажа или использование другими юридическими лицами.

Процессом расформирования или ликвидации таких организаций занимаются компетентные юристы. Их профессиональный контроль, компетентность обеспечат порядок, и реорганизация предприятия будет проведена без нарушений существующего федерального закона. Их деятельность включает в себя адекватную оценку сложившейся ситуации, сбор необходимого пакета документов, представление интересов сторон в различных инстанциях.

Прекращение деятельности любого государственного предприятия происходит по той же самой схеме, что и частного. Это может быть реорганизация и ликвидация. Такие управленческие мероприятия вступают в силу только при наличии решения уполномоченного федерального органа или постановления суда.

Формы реорганизации унитарных государственных и муниципальных предприятий:

а) слияние двух или нескольких предприятий;

б) присоединение других к существующей организации;

в) разделение минимум на два новых предприятия;

г) выделение одного или нескольких унитарных предприятий;

д) преобразование в другую организационно-правовую форму, предусмотренную федеральным законом.

Изменение вида казенного предприятия и правового положения, при котором его имущество переходит в собственность другого государственного предприятия, не считается реорганизацией. В этом случае вносятся некоторые изменения в устав предшественника, которые должны быть зафиксированы органами государственной регистрации.

4.2. Механизмы формирования государственной

и муниципальной акционерной собственности и управления ею

Государство может, как и частное лицо, выступать в качестве акционера. И точно так же госкорпорациям необходимо принимать решение о дополнительной эмиссии акций и, следовательно, уменьшении доли государства в них. Как в таком случае государство как акционер выражает свое согласие на уменьшение своей доли в компании? И до какого размера доля государства как акционера может быть уменьшена?

Дополнительная эмиссия акций эффективна в случае, если акционеры согласны на уменьшение своих долей владения в уставных капиталах обществ-эмитентов. Что же касается госкорпораций, то возможность допэмиссии и уменьшения госпакета акций зависит от размера доли государства в уставном капитале акционерного общества-эмитента - до 25% или более 25%.

В случае если доля Российской Федерации в уставном капитале не превышает порога в 25%, то уменьшение доли государства осуществляется в общем порядке (п. 1 ст. 48 Закона об акционерных обществах).

Решение об увеличении уставного капитала общества путем размещения дополнительных акций принимает общее собрание акционеров, если уставом общества в соответствии с Федеральным законом увеличение уставного капитала общества путем размещения дополнительных акций не отнесено к компетенции совета директоров (наблюдательного совета) общества.

Решение по указанному вопросу принимается общим собранием только по предложению совета директоров (наблюдательного совета) общества, если иное не установлено уставом общества. Решение принимается большинством голосов акционеров-владельцев голосующих акций общества, принимающих участие в собрании.

Согласно ст. 28 Закона об АО если увеличение уставного капитала отнесено уставом общества к компетенции совета директоров, то решение совета принимается советом директоров общества единогласно всеми членами совета директоров общества, при этом не учитываются голоса выбывших членов совета директоров общества.

Закрытая подписка. Размещение дополнительных акций посредством закрытой подписки осуществляется только по решению общего собрания акционеров, принятому большинством в три четверти голосов акционеров - владельцев голосующих акций, принимающих участие в общем собрании акционеров, если необходимость большего числа голосов для принятия этого решения не предусмотрена уставом общества.

Открытая подписка. Размещение посредством открытой подписки обыкновенных акций, составляющих более 25% ранее размещенных обыкновенных акций, осуществляется только по решению общего собрания акционеров, принятому большинством в три четверти голосов акционеров-владельцев голосующих акций, принимающих участие в общем собрании акционеров, если необходимость большего числа голосов для принятия этого решения не предусмотрена уставом общества.

Приватизация акций, находящихся в собственности государства, осуществляется путем последовательного совершения комплекса мер, в т.ч. обеспечивающих возможность конкуренции среди возможных приобретателей акций.

Что касается обществ, доля государства в которых превышает 25%, то увеличение уставного капитала общества, созданного в процессе приватизации путем дополнительного выпуска акций при наличии пакета акций, предоставляющего более чем 25% голосов на общем собрании акционеров и находящегося в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться только в случаях, если при таком увеличении сохраняется размер доли государства или муниципального образования и если иное не предусмотрено Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (согласно п. 6 ст. 28 Закона об АО).

При наличии в госсобственности акций ОАО, предоставляющих на момент принятия соответствующего решения более чем 25%, но не более чем 50% голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного акционерного общества путем дополнительного выпуска акций может осуществляться с уменьшением доли государства в случае принятия положительного решения Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления и только при условии сохранения государством своей доли в размере не менее чем 25% голосов плюс одна голосующая акция.

При наличии в государственной собственности акций ОАО, предоставляющих на момент принятия соответствующего решения более чем 50% голосов на общем собрании акционеров, увеличение уставного капитала указанного акционерного общества путем дополнительного выпуска акций может осуществляться с уменьшением доли государства или муниципального образования в случае принятия положительного решения Правительством РФ, органом исполнительной власти субъекта России или органом местного самоуправления и только при условии сохранения государством или муниципальным образованием своей доли в размере не менее чем 50% голосов плюс одна голосующая акция.

Таким образом, в отношении акционерных обществ, в которых доля государства превышает 25%, в случае дополнительной эмиссии акций обязательно сохранение неснижаемого пакета акций Российской Федерации: соответственно 25% и 50% голосов плюс одна голосующая акция.

Практика корпоративного управления в российских компаниях в целом пока имеет "догоняющий" характер. Во многом это определяется тем, что, с одной стороны, мы гораздо позднее начали осваивать эту "премудрость", а с другой - у нас до сих пор присутствует значительный сегмент компаний с государственным участием, в которых по разным причинам мотивация отличается от чисто рыночной. Как следствие, темпы развития корпоративных практик в большинстве таких компаний существенно ниже, хотя за последние 3 - 4 года наметился существенный прогресс.

Отвечая на ваш вопрос об эволюции практики корпоративного управления, рискну ввести новое определение - "драйверы влияния". Можно выделить макроэкономические (внешние) и корпоративные (внутренние) драйверы. Первые носят универсальный характер, задаваемый макроэкономическими и общими стратегическими трендами. Они похожим образом влияют на развитие корпоративного управления во всех компаниях в стране.

Вторые во многом определяются стратегическими целями конкретной компании и ее собственников.

Например, к макроэкономическим драйверам можно отнести отсутствие в российской экономике первой половины 2000-х длинных инвестиционных денег при хорошем экономическом росте. В эти годы наши компании массово отправились за инвестиционными деньгами на международные рынки капитала. В результате повального выхода российских компаний на IPO сформировался отчетливый тренд по приглашению в состав совета директоров иностранного директора, что обеспечивало условную уверенность иностранных инвесторов в приемлемом качестве корпоративного управления, следовательно, более высокую оценку стоимости акций.

Другой пример влияния макроэкономического драйвера наблюдается в настоящий момент. Еще 1,5 - 2 года назад при объявлении о следующей волне приватизации качество корпоративного управления в компаниях с государственным участием стало заметно подтягиваться. Но как только со стороны государства прозвучали первые сигналы о возможном переносе сроков и изменении масштабов приватизации, качество корпоративного управления моментально вернулось на прежний уровень, и во многих случаях стало следствием желания или нежелания конкретного CEO (генерального директора - ред.) и менеджмента содержательно отчитываться перед советом директоров и терять свою практически монопольную власть в компании по принятию ключевых решений.

Корпоративные драйверы в большей степени имеют субъективную природу и определяются долгосрочными целями акционера, профессионализмом директоров и конкретными стратегическими вызовами, стоящими перед данной компанией.

Со стороны акционера-государства 5 лет назад был сделан революционный шаг - решение о замене в составах советов директоров чиновников на профессиональных и независимых директоров. Среди важных проблем, которые необходимо решить, чтобы повысить эффективность работы советов директоров российских компаний, можно отметить:

- понимание акционерами роли совета директоров и делегирование ему соответствующих полномочий;

- более четкое разделение функций между советом директоров и менеджментом;

- формирование рынка профессиональных директоров;

- увязка мотивации и трек-рекордов директоров с результатами деятельности компаний, в которых они работают;

- разработка и внедрение долгосрочных механизмов мотивации членов советов директоров, увязанных с ростом стоимости акционерного капитала.

С 2015 года ФГУПы, казенные и бюджетные учреждения, неэффективно использующие свое имущество, могут его лишиться. Министерство экономического развития и подведомственное ему Росимущество планируют уже к концу 2014 года подготовить и принять федеральный закон, разрешающий изъятие неэффективно используемого федерального имущества с последующей его приватизацией или передачей в собственность регионов или муниципалитетов. Предложение таким образом оптимизировать работу госкомпаний прозвучало в представленном на прошлой неделе в правительство плане работы Минэкономразвития на 2013 - 2018 годы.

Эта мера не коснется акционерных обществ, подконтрольных государству. Речь идет только о ФГУПах, казенных предприятиях и бюджетных учреждениях. Заниматься оценкой эффективности работы таких компаний (только ФГУПов сейчас насчитывается 1795), как выяснили "Известия", будут как Росимущество, которое займется подготовкой сделок с недвижимостью, так и профильные министерства и ведомства. Уже до конца 2015 года они должны, вооружившись специально разработанными для этого Минэкономразвития методическими рекомендациями, определить целевые функции имущества, находящегося у подведомственных организаций.

Предполагается, что после этого имущество, необходимость сохранения которого для исполнения государственных функций не прослеживается, будет включено в программу приватизации или передано на иной уровень публичной собственности (там, где за соответствующие функции отвечают субъекты РФ или муниципалитеты).

Но пока неясно, как будет происходить оценка. Разработка алгоритма изъятия и критериев оценки эффективности начнется не раньше конца 2014 года, когда примут закон, принципиально разрешающий изъятие.

Именно в отсутствие четких критериев и упирается то, что действующие нормы Закона о ФГУПах, позволяющие государству как передавать имущество в хозяйственное ведение или оперативное управление госкомпаний, так и, наоборот, изымать, не работают. Самым очевидным в определении этих критериев было бы отталкиваться от показателей рентабельности.

Хотя тут тоже есть нюансы: кто-то ждет рентабельности 50%, кому-то достаточно 5 - 10%. И, опять же, кто-то считает, что ему нужны золотые часы для успешного ведения переговоров, а кто-то и без них справляется. Кроме того, самый простой способ повысить рентабельность - это поднять стоимость услуг. Есть масса организаций, например, ФГУП "Почта России", которая не может себе этого позволить с точки зрения социальной ответственности.

Разработка методики оценки эффективности управления вверенного государством имущества в тренде последних инициатив властей. В прошлом году система оценки была введена в отношении деятельности ведомств: Росимущества, Управления делами Президента РФ, Минобороны, а также подведомственных им организаций. В качестве критериев оценки выбрали исполнение бюджетного плана, своевременность исполнения поручений и требований Президента и Правительства РФ, собственно эффективность управления федеральным имуществом, результативность приватизации федерального имущества, а также эффективность использования и сохранения федерального имущества.

По каждому разделу выделили ряд показателей для оценки результативности деятельности. Так, эффективность управления федеральным имуществом оценивается по долям ФГУП и АО, завершивших финансовый год с прибылью, а также по доле организаций, находящихся на стадии банкротства. Результативность приватизации будет оцениваться по трем показателям: доля преобразованных в отчетном году ФГУПов; доля пакетов акций, в отношении которых приватизационные процедуры завершены; соотношение доходов от приватизации и расходов на обеспечение приватизации.

Большинство отечественных и зарубежных экономистов и специалистов в области экономики и управления считают, что устойчивые кризисные процессы в российской экономике во многом связаны с проблемами формирования нового, адекватного изменившимся реалиям типа отношений - корпоративных отношений. Наиболее яркие проявления этой ситуации - наличие массы серьезных противоречий, препятствующих динамичному экономическому развитию. Так, например, процессы приватизации, разгосударствления предприятий, создание новых организационно-правовых форм - акционерных обществ не привели к формированию эффективных собственников в большинстве российских корпораций. Несмотря на более чем пятнадцать лет реформ, не сложился и рынок профессиональных наемных управляющих промышленными предприятиями. Проблемы отсутствия контроля над менеджментом корпораций также, по мнению многих иностранных инвесторов, являются серьезным препятствием для интеграции российских и зарубежных компаний, привлечения иностранных инвестиций, выхода на внешние рынки и т.д.

Таким образом, эволюция форм взаимоотношений между собственниками предприятий и менеджерами не только не решила проблему повышения эффективности деятельности промышленных предприятий, а наоборот, обострила проблемы, существовавшие еще и в плановой экономике.

Одной из ключевых проблем в данном случае является проблема отсутствия адекватных механизмов оценки эффективности корпоративного управления. Такие механизмы позволили бы четко обозначить роль и вклад каждого из участников корпоративных отношений и, соответственно, выстроить эффективные коммуникации, ставить конкретные задачи перед менеджментом, контролировать их реализацию, привязывая к системе мотивации и стимулирования. Борьба за влияние внутри корпорации за контроль финансовых потоков в условиях общих целей и критериев оценки трансформировалась бы в сотрудничество и совместный рост благосостояния корпорации, собственников и менеджеров.

Большинство современных исследований в данной области, к сожалению, сосредоточено на адаптации зарубежных методик, технологий управления к современным проблемам российских предприятий. Не принимаются во внимание формирующиеся национальные модели российского управления.

Очевидно, что необходима система показателей и концепций количественной оценки результатов управления акционерным капиталом.

Инструменты подобного анализа можно объединить в две группы:

1) система показателей на основе рентабельности инвестиций;

2) концепции управления стоимостью бизнеса.

Система показателей на основе рентабельности, по сути, не является инструментом оценки эффективности управления самим акционерным капиталом, а в своей основе отражает результаты деятельности общества за определенный отчетный период, а также отражает базовые принципы и цели системы корпоративного управления. В частности, для мониторинга финансовым директорам рекомендуются следующие коэффициенты:

1) балансовая стоимость в расчете на одну акцию;

2) темп роста акционерного капитала;

3) индекс финансового рычага;

4) процент изменения прибыли на акцию;

5) рентабельность акционерного капитала;

6) норма капитализации;

7) соотношение продаж и покупок акций инсайдерами;

8) отношение опционов на акции к обыкновенным акциям;

9) коэффициент цена/прибыль (P/E) и обратный показатель E/P (earning yield);

10) прибыль на одну акцию (EPS) [2].

Однако приведенные коэффициенты не дают возможности оценить функционирование бизнеса, управление бизнесом с точки зрения управления акционерным капиталом и эффективность этого управления, которая выражается в денежном потоке к акционерам. На этапе с 1920 по 1990 годы показатели и концепции эффективности, которые применялись к оценке деятельности компаний, постоянно изменялись. В большинстве случаев данные коэффициенты и показатели позволяли в определенной степени оценить рентабельность бизнеса в сравнении с определенной базой или оценить вновь создаваемую стоимость. Важно то, что на основе современных концепций управления бизнесом можно оценить не только какие-то конкретные значения генерируемой прибыли для акционеров, но и оценить стоимость акционерного капитала в целом. Как известно, одной из основных причин появления данных концепций оценки и управления собственностью была возможность манипуляций значением отдельных показателей. И действительно, если рассмотреть такие коэффициенты, как P/E, EPS, ROA, ROI и т.д., то становится очевидным, что производимые операции, направленные на увеличение числителя или уменьшение числителя и знаменателя, приводили к корректировке показателя в более благоприятную сторону. Для корректировки показателей P/E или EPS достаточно произвести выкуп акций компании, соответственно, возрастут как цены на рынке, так и чистая прибыль в расчете на одну акцию (EPS). С другой стороны, показатель EPS, к примеру, не отражает изменение курсовой стоимости ценных бумаг.

Концепции же, в основе которых лежит денежный поток, добавленная стоимость, несмотря на то что не лишены своих недостатков, неточностей, возможных ошибок, защищены от подобных достаточно простых манипуляций.

В случае наличия убытка по результатам хозяйственной деятельности за год компания может принять решение о продолжении выплат дивидендов из специально сформированных фондов или из нераспределенной прибыли прошлых лет. Встречаются следующие формы выплаты:

1) денежная форма - это наиболее распространенный метод распределения прибыли акционерного общества;

2) выплаты дивидендов акциями - дивиденды в форме акций выплачиваются в виде дополнительных акций эмитента или другой компании, например дочерней компании общества, выплачивающего дивиденды;

3) выплаты имуществом - это достаточно редко встречающаяся форма выплаты дивидендов, и, как правило, выплата осуществляется производимыми компанией товарами или оказываемыми услугами.

В США некоторые компании создали программы реинвестирования дивидендов, которые позволяют акционерам систематически использовать дивиденды на покупку небольшого числа акций, обычно без комиссии и с небольшим дисконтом.

Для анализа дивидендных выплат используются следующие показатели:

- коэффициент дивидендного покрытия (Dividend Cover), который рассчитывается как отношение чистой прибыли на акцию к дивиденду (EPS/D);

- коэффициент дивидендного выхода - величина обратная (D/EPS);

- коэффициент выплат - рассчитывается как отношение денежного потока к совокупным дивидендам;

- коэффициент дивидендной доходности - отношение выплаченных дивидендов к стоимости акции на дату закрытия реестра. На решение о выплате дивидендов может влиять тот факт, что данные выплаты сказываются на структуре капитала;

- нераспределенная прибыль увеличивает соотношение собственного капитала к заемному;

- финансирование за счет нераспределенной прибыли дешевле, чем привлечение дополнительного акционерного финансирования.

Существует целый ряд теорий, пытающихся объяснить взаимосвязь дивидендной политики компании и стоимости ее акций:

1. Теория невостребованности дивидендов. Теория исходит из того, что дивидендная политика компании не влияет на стоимость капитала. Инвесторы оценивают дивиденды и доходы от капитала равнозначно, а главный показатель для них - не распределяемая, а общая прибыль.

2. Теория оптимальной дивидендной политики. Ее сторонники полагают, что именно дивидендная политика позволяет достичь равновесия между текущими дивидендами и их будущим ростом, что позволяет максимизировать стоимость акций компании.

3. Теория релевантности дивидендов. Согласно данной гипотезе цена компании подвержена влиянию дивидендной политики. Оптимальной будет такая дивидендная политика, которая сможет максимизировать стоимость бизнеса.

4. Гипотеза сигнализирования. Данная гипотеза утверждает, что инвесторы рассматривают дивиденды и изменения в их выплатах в качестве прогнозов менеджмента относительно будущей величины выручки. Кроме того, сторонники данной теории считают, что рост уровня дивидендных выплат автоматически приводит к увеличению рыночных котировок акций.

5. Гипотеза клиентского эффекта. Эффект клиентов определяется как тенденция фирмы привлекать именно тех инвесторов, которым нравится ее дивидендная политика.

6. Гипотеза свободного денежного потока. При прочих равных условиях компании, выплачивающие дивиденды из денежного потока, который не может быть реинвестирован в положительную чистую приведенную стоимость проектов, оцениваются выше, чем те, которые не распределяют свободный денежный поток.

Учитывая вышеизложенные концепции и теории повышения эффективности оценки управления акционерным капиталом предприятия, можно сделать вывод, что применение данных методик в практике ведения бизнеса способно серьезно повысить конкурентоспособность бизнеса во всех отраслях и секторах экономики государства.

Список литературы

1. Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301; 2011. N 405-ФЗ. Ст. 7347.

2. Концепция внешней политики Российской Федерации // РГ. 2000. N 133.

3. Конституция РФ от 12.12.1993 // РГ. 21.01.2009. N 7 и ст. 212 ГК РФ; СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

4. Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" // РГ. 11.01.1992. N 8.

5. Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 N 1024 "О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 39. Ст. 4626.

6. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

7. Федеральный закон от 21.11.1995 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

8. Федеральный закон от 02.05.1997 N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" // СЗ РФ. 1997. N 18. Ст. 2105.

9. Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

10. Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746; 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7040.

11. Горегляд В.П. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия "Реализация прав и полномочий Российской Федерации в отношении федерального имущества (за исключением средств федерального бюджета), составляющего казну Российской Федерации"; http://www.ach.gov.ru/userfiles/bunetms/5-11-buleten_doc_files-fl-464.pdf.

12. Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2011. N 50. Ст. 7343.

13. Королюк Е.В. Противоречия в экономической науке современной России // Бизнес в законе. 2014. N 4. С. 210 - 213.

14. Кошкина Л.И. Проблемы управления государственной имущественной собственностью // Экономика и управление собственностью. 2012. N 2. С. 15 - 24.

15. Лукашов А.В. Сравнительные корпоративные финансы и корпоративное управление // Управление корпоративными финансами. 2014. N 2.

16. Мартыненко Т.В. Политика управления федеральным имуществом в РФ на современном этапе // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС / Сев.-Кавк. акад. гос. службы. 2013. N 2. С. 47 - 54.

17. Мозолин В.П., Масляев А.И. Гражданское право. Москва, 2013. Т. I.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Напольнова "Основы управления акционерным капиталом" включена в информационный банк согласно публикации - "Инвестиционный банкинг", 2012, N 1.

18. Напольнов А.В. Основы управления акционерным капиталом // Инвестиционный банкинг. 2012. N 1.

19. Чичерин Б.Н. Собственность и государство. М.: Директ-Медиа, 2011.

Глава 5. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

5.1. Состав и регулирование природных объектов, находящихся

в собственности государства и муниципальных образований

Минерально-сырьевая база является естественным конкурентным преимуществом России, донором российской экономики, обеспечивающим ее развитие и переход на новый технологический уклад. Экономические и геополитические интересы России и в долгосрочной перспективе будут существенно зависеть от состояния минерально-сырьевой базы, воспроизводство которой на современном технологическом уровне является центральной задачей геологической отрасли. Россия располагает значительными минерально-сырьевыми ресурсами большинства используемых в мире полезных ископаемых. Годовой объем производства товарной продукции по таким видам минерального сырья, как нефть, природный газ, угли, железные руды, алюминий, медь, никель, золото, алмазы, металлы платиновой группы, фосфорные руды и калийные соли, в стоимостном выражении составляет более 30 процентов валового внутреннего продукта Российской Федерации <92>.

--------------------------------

<92> Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 N 1039-р "Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года" // СЗ РФ. 28.06.2010. N 26. Ст. 3399.

Основными документами, определяющими государственную политику в области геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевых ресурсов в России, являются Основы государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования <93> и Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года <94>.

--------------------------------

<93> Распоряжение Правительства РФ от 21.04.2003 N 494-р "Об утверждении Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования" // СЗ РФ. 28.04.2003. N 17. Ст. 1637.

<94> Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года // СЗ РФ. 28.06.2010. N 26. Ст. 3399.

В Основах государственной политики отмечено, что развитие минерально-сырьевого комплекса и регулирование недропользования в нашей стране нацелено на достижение определенных стратегических целей. К ним относятся: обеспечение устойчивого экономического развития России, повышения благосостояния ее граждан; обеспечение геополитических интересов России на мировой арене как ведущей мировой державы; использование сырьевых ресурсов России в интересах нынешнего и будущих поколений.

Обеспечение устойчивого экономического развития России, как и вообще устойчивое развитие цивилизации, связано с процессами глобализации. Процессы глобализации затрагивают все сферы человеческой деятельности, подвержены им и правовые системы национальных государств. Уже стало очевидным, что право стандартизируется и унифицируется в рамках планеты Земля. Будущее глобального мира зависит от разрешения основного противоречия в системе "общество-природа". Оно в существенной степени идентифицируется с системой "человечество-биосфера". Именно в этой системе разворачивается основное противоречие. Оно связано с все возрастающими потребностями человечества, которые уже не может удовлетворять ограниченная биосфера. В ней в значительной степени истощаются ресурсы и существенно ухудшаются экологические условия. Еще В.И. Вернадский обратил внимание на то, что человечество стало геологической силой, которая весьма активно участвует в планетарно-геологических процессах <95>. Причем не только в позитивном плане.

--------------------------------

<95> Вернадский В.И. Биосфера: Мысли и наброски: Сб. науч. работ / Неправительств. экол. фонд им. В.И. Вернадского, Гос. геол. музей им. В.И. Вернадского. М., 2001. 244 с.

Идея о необходимости перехода к принципиально новой форме цивилизационного развития возникает примерно в тот же период времени, когда начал осознаваться процесс глобализации. Мировое сообщество переходит к реализации такой формы глобального развития, которая может, да и должна содействовать утверждению позитивных и преодолению негативных тенденций развития. В этом видится перспектива эволюции глобализации и ряда других глобальных процессов <96>.

--------------------------------

<96> Урсул А.Д. Право устойчивого развития: концептуально-методологические проблемы становления // NB: Вопросы права и политики. 2013. N 6. С. 63 - 134.

Основными принципами государственной политики в сфере недропользования являются: сохранение государственной собственности на недра; установление четкого разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере недропользования; равнодоступность и платность прав пользования недрами, их предоставление на состязательной основе; управление минерально-сырьевым комплексом страны в соответствии с долгосрочной государственной стратегией; совершенствование системы налогов и платежей, связанных с пользованием недрами; переход национальной экономики на ресурсосберегающий технологический уклад, обеспечение более полного извлечения минерального сырья и качества его переработки.

Так, с момента принятия в 1992 году Закона РФ "О недрах" фундаментальной основой недропользования в нашей стране является принцип государственной собственности на недра. Однако на протяжении долгого времени его действие осложнялось противоречиями между федеральными и региональными органами государственной власти <97>. Наконец, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ было произведено четкое разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Из ст. 2.1 Закона "О недрах" были исключены слова: "на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Так было отменено действие принципа двух ключей, который на протяжении десяти лет существенно тормозил принятие управленческих решений в сфере недропользования.

--------------------------------

<97> Волков А.М. Недропользование - объект административно-правового регулирования. Недропользование - XXI век. 2012. N 1. С. 16 - 20.

К ведению субъектов Российской Федерации отнесено предоставление в пользование участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые. И, наконец, с 12.12.2011 было изменено наименование этих участков недр. Вместо прежнего - "участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, и участков недр местного значения" законодатель ввел единое понятие - "участков недр местного значения" <98>.

--------------------------------

<98> Федеральный закон от 30.11.2011 N 364-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 05.12.2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7042.

Второй принцип, который изначально был реализован в Законе РФ "О недрах", - это принцип равнодоступности и платности прав пользования недрами, предоставления их в пользование на состязательной основе. Однако этот принцип, с одной стороны, делает систему недропользования простой и прозрачной, но с другой стороны, равнодоступность, платность и состязательность практически исключили участие небольших компаний в геологоразведочном, горном и нефтегазовом бизнесе. В настоящее время небольшая частная компания, созданная квалифицированными специалистами, но не имеющая свободных денег, может заняться геологоразведкой лишь в том случае, если она окажется единственным участником аукциона на право геологического изучения участка недр, в пределах которого нет стоящих на балансе месторождений полезных ископаемых. В настоящее время государство для ведения геологоразведочных работ создало ОАО "Росгеология" <99>.

--------------------------------

<99> Указ Президента РФ от 15.07.2011 N 957 "Об открытом акционерном обществе "Росгеология" // СЗ РФ. 18.07.2011. N 29. Ст. 4423; распоряжение Правительства РФ от 03.08.2011 N 1383-р "Об открытом акционерном обществе "Росгеология" // СЗ РФ. 08.08.2011. N 32. Ст. 4889.

Следующий принцип - управление минерально-сырьевым комплексом страны в соответствии с долгосрочной государственной стратегией и программами геологического изучения недр - последовательно реализуется на протяжении последних пяти лет. В 2005 году МПР России была разработана, в 2008 году доработана "Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья" <100>.

--------------------------------

<100> Приказ Минприроды РФ от 16.07.2008 N 151 "Об утверждении "Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья" // СПС "КонсультантПлюс".

Задача совершенствования системы налогов и платежей, связанных с пользованием недрами, оказалась достаточно сложной. Основу платного недропользования в России составляют помимо общих налогов налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и таможенные пошлины, уплата которых в случае низкорентабельных месторождений может быть разорительна, а в случае высокорентабельных - практически нечувствительна для недропользователя. На протяжении последних лет дискутируется вопрос о введении рентных платежей, экономическая сущность которых заключается в расчете и изъятии дифференциальной горной ренты с каждого месторождения в отдельности. Главной проблемой здесь является разработка алгоритма геолого-экономической оценки месторождения, на базе которого можно было бы рассчитать горную ренту <101>.

--------------------------------

<101> Высоцкая О.С. К вопросу о правовом режиме земель обороны и безопасности в аспекте их использования для целей недропользования // Юрист. 2011. N 12.

Проблема перехода национальной экономики на ресурсосберегающий технологический уклад, обеспечения более полного извлечения минерального сырья из недр и более глубокой его переработки лишь частично находится в сфере компетенции Минприроды России. Еще в 2006 году МПР России была инициирована разработка комплекса мер по глубокой переработке минерального сырья и использованию попутного газа. Приказом МПР России от 21 марта 2007 г. N 61 были утверждены "Методические рекомендации по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений", которые содержат требования по включению в проектную документацию специальных мероприятий по использованию попутного нефтяного газа <102>. Одновременно Роснедра начали рассматривать и принимать лишь те проектные документы, в которые включены требования по доведению объемов использования попутного нефтяного газа до 95%.

--------------------------------

<102> Приказ МПР РФ от 21.03.2007 N 61 "Об утверждении Методических рекомендаций по проектированию разработки нефтяных и газонефтяных месторождений" // СПС "КонсультантПлюс".

Главной целью Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года является обеспечение конкурентоспособности геологической отрасли страны в условиях интенсификации процессов глобализации и обострения конкуренции на международных рынках минерального сырья, сервисных услуг и предлагаемых в пользование участков недр. Анализируя современное состояние геологической отрасли, Стратегия констатирует наличие целого ряда болевых точек, не позволяющих эффективно и в полной мере использовать природные возможности недр Российской Федерации. На протяжении всего постсоветского периода так и не удалось обеспечить четкое разделение ответственности государства и бизнеса в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Отчетливо видно отставание отечественных технических средств и технологий от зарубежных аналогов.

В соответствии с утвержденной Стратегией основными задачами геологической отрасли на долгосрочную перспективу являются: воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, необходимых для удовлетворения потребностей российской экономики, обеспечения социально-экономического развития регионов Российской Федерации и минерально-сырьевой безопасности страны; изучение геологического строения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики для обеспечения различных отраслей экономики страны и ее геополитических интересов; охрана недр и рациональное использование минерально-сырьевых ресурсов для удовлетворения текущих и перспективных потребностей базовых отраслей экономики России; оценка и прогноз опасных геологических процессов и явлений на территории Российской Федерации.

В рамках принятой Стратегии предусматривается развитие геологической отрасли по нескольким направлениям. Важнейшим является совершенствование системы государственного управления геологическим изучением недр и воспроизводством минерально-сырьевой базы, которое будет основано на оптимизации организационной структуры геологической отрасли и развитии принципов программно-целевого планирования геологоразведочных работ.

Повышение инвестиционной привлекательности геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы будет достигнуто за счет совершенствования нормативно-правового обеспечения и введения механизмов экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования минерально-сырьевых ресурсов. Совершенствование нормативно-правовых актов будет направлено на снятие административных барьеров при регулировании геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

В целях экономического стимулирования геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального недропользования Стратегией предполагается реализация ряда мер, в т.ч. совершенствование системы налогов и платежей. Предполагается, в частности, ввести дифференцированную ставку налога на добычу полезных ископаемых; выработать механизм перехода на налогообложение добычи природных ресурсов на основе результатов финансово-хозяйственной деятельности организации (налог на добавочный доход); оптимизировать механизм взимания экспортных пошлин на минеральное сырье и продукты его переработки.

Реализация мероприятий "Долгосрочной программы" за счет средств недропользователей осуществляется через государственную систему лицензирования, которая определяет единый порядок предоставления недр в пользование и включает информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление.

Необходимым условием обеспечения выполнения "Долгосрочной программы" являются контроль и надзор за соблюдением условий лицензионных соглашений, осуществляемые Росприроднадзором в форме плановых контрольных проверок. В случае выявления нарушений представителями Росприроднадзора направляются представления в Роснедра для принятия решения о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования недрами.

В 2012 году Роснедра и его территориальные органы рассмотрели 217 представлений о нарушении условий пользования недрами. Было прекращено право пользования недрами по 79 лицензиям.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 все работы за счет средств федерального бюджета осуществляются в рамках государственных программ, перечень которых был подготовлен Минэкономразвития России. В сфере ответственности Минприроды России предусмотрена реализация двух программ: "Обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы" и "Обеспечение геологической изученности территории Российской Федерации и ее континентального шельфа, получение геологической информации", а также подпрограммы "Освоение и использование Арктики" программы "Мировой океан", реализуемой Минэкономразвития России. Обращает на себя внимание принципиально новый подход к стадийности изучения недр. Выполнение региональных геологических исследований на территории Российской Федерации будет вестись в рамках самостоятельной государственной программы.

Вопросы недропользования в Российской Федерации регулируются в первую очередь Законом РФ от 21 февраля 1992 г. "О недрах" с дополнениями и изменениями, внесенными в него в последующие годы. Отдельные вопросы регулируются также Федеральными законами "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" и "О континентальном шельфе Российской Федерации".

В контексте проблем, стоящих перед российским недропользованием, наиболее важными, но в то же время и наиболее сложными и спорными, являются вопросы обеспечения рационального использования недр и расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы. На решение именно этих проблем и ориентируется законотворческая деятельность Минприроды России.

Одним из возможных путей решения проблем рационального недропользования является внедрение в практику рентного принципа налогообложения добывающих предприятий. Фиксированные для каждого вида полезного ископаемого ставки налога не учитывают индивидуальные по множеству природных параметров особенности месторождений. Это ставит недропользователей в неравные конкурентные условия и ликвидирует механизм изъятия сверхприбыли, образующейся при освоении месторождений с очень высокой рентабельностью. С другой стороны, плоский налог делает экономически бессмысленным освоение низкорентабельных месторождений, а также провоцирует выборочную отработку наиболее богатых руд, что влечет за собой либо замораживание, либо безвозвратную потерю значительной части разведанных запасов полезных ископаемых. Введение гибкой шкалы налогообложения позволит решить обе эти проблемы, а кроме того, существенно увеличит поступления в консолидированный бюджет за счет изъятия сверхприбыли и ввода в освоение низкорентабельных запасов.

Недостатком рентного подхода является его субъективность, а также возможность злоупотреблений при определении ставки налога на конкретном месторождении. Поэтому в Законе должен быть детально прописан порядок подготовки, независимой экспертизы и утверждения технических проектов разработки месторождений. Размеры налога на добычу полезных ископаемых на конкретном месторождении, а также динамика его изменения в процессе отработки запасов должны быть обоснованы в экономической части проекта.

Естественный путь решения проблемы расширенного воспроизводства минерально-сырьевой базы - это привлечение негосударственных инвестиций в геологоразведку. Поскольку единственным стимулом вести геологоразведочные работы является право недропользователя в любой момент продать выявленное им перспективное проявление, в России нет компаний, ориентированных на поиски новых объектов. Такие компании могут появиться лишь в том случае, если возможность гражданского оборота прав пользования недрами будет закреплена в законодательстве о недрах <103>.

--------------------------------

<103> Высоцкая О.С. К вопросу о правовом режиме земель обороны и безопасности в аспекте их использования для целей недропользования // Юрист. 2011. N 12.

Важным стимулом является также создание цивилизованного рынка геологической информации и законодательная защита прав производителей и владельцев этой информации. Введение этих двух механизмов позволит превратить поисковые работы в чисто коммерческую сферу деятельности, а значит, снизить нагрузку на государственный бюджет и направить основной объем бюджетных ассигнований в иные области геологических исследований.

Работа по совершенствованию нормативно-правовой базы недропользования была направлена на снятие административных барьеров при регулировании геологического изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы. Одним из главных направлений этой работы было внесение изменений и дополнений в Закон РФ "О недрах". В течение 2010 - 2013 годов Минприроды России были подготовлены многие нормативно-правовые акты. Не все они были приняты. Но наиболее важные необходимо отметить.

Федеральный закон от 07.05.2013 N 85-ФЗ "О внесении изменений в статьи 3 и 42 Закона Российской Федерации "О недрах" законодательно закрепляет полномочие федерального органа управления государственным фондом недр по установлению порядка определения суммы сбора за участие в конкурсах или аукционах на право пользования участками недр. Сбор за участие в конкурсах (аукционах) на пользование недрами установлен ст. 42 Закона Российской Федерацией "О недрах". Вместе с тем до вступления в силу Закона не был определен порядок расчета сборов. Законом устанавливается, что порядок расчета суммы сбора за участие в конкурсах (аукционах) на право пользования участками недр (за исключением участков недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых) устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр, а в отношении участков недр местного значения, предоставляемых в пользование для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых - органом государственной власти субъектов Российской Федерации.

Общие подходы к определению расходов, учитываемых при определении размера сбора за участие в конкурсах (аукционах) на право пользования недрами, установлены нормами действующей редакции статьи.

Порядком расчета сборов за участие в конкурсах (аукционах) будут устанавливаться требования к расчету сумм сборов, а также будет детализироваться структура затрат, учитываемых при расчете данного сбора.

Закон направлен на регламентирование процедур формирования доходной части бюджета.

Реализация полномочия по установлению порядка расчета суммы сбора за участие в конкурсах (аукционах) на право пользования участками недр (за исключением участков недр местного значения, предоставляемых в пользование для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых или для геологического изучения, разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых) будет осуществляться Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Однако, как неоднократно отмечалось автором статьи, Минприроды России не является федеральным органом управления государственным фондом недр <104>. Им является Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра). Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования <105>.

--------------------------------

<104> Волков А.М. Актуальные изменения в правовом регулировании отношений недропользования в России // Вестник РУДН, Серия: Юридические науки. 2012. N 2. С. 13 - 29.

<105> Волков А.М., Лютягина Е.А Совершенствование административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России // Административное право и процесс. М., 2010. N 6. С. 15 - 18; Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию" // СЗ РФ. 28.06.2004. N 26. Ст. 2669.

Государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора. В задачи государственного регулирования входят: определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых; обеспечение развития минерально-сырьевой базы; обеспечение геологического изучения территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана; введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья; установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, рационального использования и охраны недр, а также осуществление государственного надзора за их соблюдением. Обращаем внимание, что регулирование включает в себя и управление.

Организация государственного геологического изучения недр возлагается на федеральный орган управления государственным фондом недр (Роснедра). Государственный мониторинг состояния недр осуществляется им же в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Федеральный государственный надзор осуществляется Росприроднадзором и Ростехнадзором.

Государственный горный надзор осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (Ростехнадзором) при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Проблемами современного периода публичного управления недропользованием в России являются:

а) отсутствие на уровне федерального закона определений и понятий, составляющих предмет правового регулирования недропользования (напр., недропользование, органы государственного горного надзора и др.);

б) приведение в соответствие правовой регламентации органов исполнительной власти в сфере недропользования согласно действующему законодательству, уточнение их административно-правового статуса и вопросов взаимодействия;

в) закрепление законодательно, а не только в подзаконных актах, административных процедур государственного управления недропользованием;

г) приведение в соответствие законодательства об административных правонарушениях в области недропользования и законодательства о недрах в части уточнения и конкретизации полномочий органов надзора и контроля, их должностных лиц по их проведению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области недропользования;

д) необходимость законодательного определения порядка разрешения административно-правовых споров в сфере недропользования, т.е. административной юстиции.

Для решения этих вопросов необходимо продолжить работу по совершенствованию нормативно-правовой базы недропользования и решить следующие ключевые вопросы:

- закрепить законодательно определения и понятия, составляющие предмет правового регулирования недропользования, административно-правовой статус органов публичной администрации в сфере недропользования и вопросы их взаимодействия;

- административные процедуры государственного управления недропользованием закрепить в законе, а не в подзаконных актах;

- приведение в соответствие законодательства об административных правонарушениях в области недропользования и законодательства о недрах в части уточнения и конкретизации полномочий органов надзора и контроля, должностных лиц по их проведению и рассмотрению дел об административных правонарушениях в области недропользования;

- регламентировать процедуру внесения изменений в лицензии на право пользования недрами;

- внести изменения в положение об установлении и изменении границ участков недр, предусматривающие возможность исправления технических ошибок и неоднократного изменения границ участков в сторону увеличения;

- упростить процедуру допуска заявителей к участию в конкурсах (аукционах) на право пользования недрами;

- конкретизировать основания досрочного прекращения прав пользования недрами.

Согласно п. 1 ст. 8 ВК РФ водные объекты находятся в собственности РФ (федеральной собственности), за исключением случаев, установленных п. 2 указанной статьи.

В силу п. 2 ст. 8 ВК РФ такие водные объекты, как пруд и обводненный карьер, могут находиться и в иных формах собственности.

В частности, если пруд или обводненный карьер расположены в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, то такие водные объекты находятся соответственно в собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Правила отнесения земельных участков, в границах которых расположен пруд или обводненный карьер, к той или иной форме собственности установлены ст. 7 Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса РФ". В соответствии с указанной статьей земельные участки, в границах которых расположены пруд или обводненный карьер, являются:

- федеральной собственностью, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ, или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности;

- собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов, или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ;

- собственностью муниципальных районов, если указанные земельные участки не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений, или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений;

- собственностью поселений, городских округов, если указанные земельные участки не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц.

Таким образом, для выяснения вопроса об органе власти, который будет принимать решение о предоставлении водного объекта в пользование (далее - орган власти, полномочный на предоставление водного объекта в пользование), необходимо определить собственника этого водного объекта в соответствии с вышеизложенным порядком.

К полномочиям Российской Федерации в данной области охраны водных объектов относятся (ст. 65 Водного кодекса РФ):

- определение государственной политики в области использования и охраны водных объектов;

- владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом;

- разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, контроль над их соблюдением;

- проведение единой инвестиционной политики в области использования и охраны водных объектов;

- разработка, утверждение и реализация государственных федеральных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, а также федеральных государственных программ по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;

- разработка, согласование, государственная экспертиза, утверждение и реализация федеральных, в т.ч. бассейновых, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;

- проведение единой научно-технической политики, разработка и утверждение единой нормативно-методической базы, организация и финансирование фундаментальных и прикладных научных исследований в области использования и охраны водных объектов;

- установление порядка ведения и ведение государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра, а также порядка осуществления и осуществление государственного учета поверхностных и подземных вод;

- установление порядка использования водных объектов;

- установление порядка выдачи, оформления, регистрации и выдача лицензии на водопользование и распорядительной лицензии;

- определение принципов экономического регулирования использования, восстановления и охраны водных объектов;

- другие полномочия, предусмотренные водным законодательством.

Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области использования и охраны водных объектов в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также необходимые для их реализации материальные и финансовые средства. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Государственное управление использованием и охраной водных объектов основывается на следующих принципах:

а) устойчивое развитие (сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды);

б) сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов);

в) разграничение функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.

Споры по вопросам использования и охраны водных объектов разрешаются в судах, арбитражных или третейских судах в соответствии с их подведомственностью, определенной законодательством Российской Федерации.

Защита прав пользования водными объектами в административном порядке может осуществляться лишь в случаях, предусмотренных федеральным законом. Решения, принятые в административном порядке, могут быть обжалованы в суд.

5.2. Особенности государственного управления

в области использования, охраны, защиты лесного фонда.

Решение государством задач охраны окружающей среды

Под государственным управлением лесным фондом понимается деятельность государственных органов по обеспечению рационального использования, воспроизводства, охраны и защиты лесного фонда. Оно подразделяется на общее и специальное государственное управление. Общее управление осуществляется государственными органами законодательной и исполнительной власти.

К ведению органов общей компетенции относятся:

- разработка лесного законодательства;

- определение порядка деятельности государственных органов управления лесным хозяйством;

- установление норм и правил пользования лесным фондом, порядка распоряжения лесным фондом;

- установление расчетной лесосеки на территории страны и др.;

- разработка программ развития лесного фонда на подведомственной территории;

- распоряжение лесным фондом в пределах территории; организация ведения лесного хозяйства;

- государственный контроль над использованием и охраной лесов;

- утверждение лимитов лесосечного фонда и др.

Специальные органы государственного управления лесным хозяйством осуществляют отраслевое управление. К их функциям относится проведение конкретных мероприятий по ведению лесного хозяйства, использованию и охране лесов на выделенной территории. Федеральная служба лесного хозяйства осуществляет разработку: основных направлений федеральной политики в области использования, воспроизводства, охраны лесов и развития лесного хозяйства; проектов законодательных актов в этой сфере; государственных программ развития лесного хозяйства; основных положений о порядке использования лесов. Функции органов управления лесным хозяйством субъектов Федерации зафиксированы в соответствующих положениях.

Лесное законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, основываются на принципах, перечисленных в ст. 1 ЛК РФ:

- устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

- сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

- использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

- обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

- воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

- обеспечение охраны и защиты лесов;

- участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;

- использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

- подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;

- недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;

- платность использования лесов.

Механизм правового регулирования, использованный в ЛК РФ, основан на сочетании императивного и диспозитивного методов при существенном преобладании императивных норм. Последние однозначно определяют порядок осуществления тех или иных действий, конкретные права и обязанности лиц, их совершающих, правила об ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение юридических обязанностей. Нарушение императивных норм Кодекса и перечисленных правил может влечь применение к нарушителю мер юридической ответственности (глава 13 ЛК РФ). Возможность выбора вариантов правомерных действий для участников соответствующих правоотношений сведена к минимуму - диспозитивные правовые нормы в ЛК РФ используются редко.

Глава 1 ЛК РФ определяет основные категории лесного законодательства (ст. ст. 5 - 7, 13 - 19), правила пребывания граждан в лесах (ст. 11), регулирует отношения, связанные с приобретением права собственности и иных прав на лесные участки (ст. ст. 8, 9), а также другие важные отношения. Эти положения имеют основополагающее и целеустанавливающее значение не только для остальных глав ЛК РФ, но и для других актов лесного законодательства и иных, регулирующих лесные отношения, нормативных правовых актов.

Лесным кодексом введены следующие понятия:

1. Лес - это природный ресурс или экосистема (ст. 5).

2. Лесной участок - земельный участок, на котором проведены лесоустроительные работы и проведен кадастровый учет (ст. 7).

В Кодексе установлены следующие положения:

1. Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные, эксплуатационные и резервные (ст. 10).

2. В соответствии со ст. 15 ЛК РФ в зависимости от природно-климатических условий определяются лесорастительные зоны, в которых расположены леса с относительно однородными лесорастительными признаками (лесорастительное районирование).

3. Выборочные и сплошные рубки лесных насаждений (деревьев, кустарников, лиан в лесах) могут осуществляться по правилам ст. ст. 16, 17 Лесного кодекса.

4. Право собственности на лесные участки. Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством (ст. 8).

5. Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются (ст. 6). Правовое регулирование лесных отношений зависит от категории земли, на которой произрастают леса.

6. Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности (ст. 12).

7. Определены условия лесопользования: сервитут; безвозмездное срочное пользование; постоянное (бессрочное) пользование; договор аренды (ст. 9).

8. Лесной участок может предоставляться в пользование для осуществления конкретного вида или нескольких видов лесопользования. В ст. 25 определены основные виды лесопользования, перечень которых является открытым и может быть дополнен по мере дальнейшего познания свойств лесов как сложной экологической системы.

9. Заготовка древесины как предпринимательская деятельность, связанная с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом древесины из леса, может осуществляться только предпринимателями, зарегистрированными в этом качестве в установленном порядке в строгом соответствии с положениями ст. 29 ЛК РФ.

10. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов (ст. 11).

Низовым звеном в иерархии правовых актов, регулирующих лесные отношения, являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления, издаваемые в пределах компетенции соответствующих местных органов.

Такие акты могут издаваться лишь на основании и во исполнение Лесного кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Под "иными" нормативными правовыми актами субъектов Федерации следует понимать прежде всего акты органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения, могут приниматься органами местного самоуправления только в пределах установленных полномочий. Муниципальный правовой акт принимается по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и(или) должностных лиц местного самоуправления.

Вопросы местного значения, относящиеся к предмету лесного законодательства, закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (п. п. 19 и 32 ч. 1 ст. 14, п. п. 25 и 38 ч. 1 ст. 16 и др.). Наряду с этим в самом Лесном кодексе РФ определены полномочия органов местного самоуправления в области лесных отношений (ст. 84). Реализуя свои полномочия, органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, становящиеся источниками лесного законодательства. Например, решение Совета МО муниципального района "Печора" от 31.05.2011 N 5-2/30 "Об утверждении положения о муниципальном лесном контроле и надзоре на территории муниципального образования городского поселения "Печора".

Таким образом, лесное законодательство регулирует лесные отношения и состоит из разного уровня нормативных правовых актов по их юридической силе.

Статья 103 ЛК РФ устанавливает два вида платежей за пользование лесным фондом: лесные подати и арендную плату. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании участками лесного фонда, а арендная плата - когда участки лесного фонда передаются в аренду.

Принцип определения размеров платежей состоит в следующем. Ставки лесных податей устанавливаются за единицу лесного ресурса, по отдельным видам лесопользования - за гектар находящихся в пользовании участков лесного фонда. Арендная плата определяется на основе ставок лесных податей.

Минимальные ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, устанавливаются Правительством РФ. Такие ставки были утверждены Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1999 г. N 867 "О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню". Ставки платы за древесину, отпускаемую на корню, применяются при отпуске древесины в порядке рубок главного пользования и прочих рубок. В случае заготовки древесины в порядке рубок промежуточного пользования минимальные ставки уменьшаются. Так, при прореживании и выборочных санитарных рубках они уменьшаются на 50%, а при других рубках промежуточного пользования - на 30%.

Минимальная ставка включает в себя налог на земли лесного фонда, который составляет 5% размера минимальной ставки.

Ставки дифференцированы по основным и неосновным лесным породам, лесотаксовым районам и лесотаксовым поясам, по группам лесных пород, деловой и дровяной древесине, а также в зависимости от расстояния вывозки, т.е. по лесотаксовым разрядам.

Вся территория Российской Федерации распределяется по лесотаксовым районам и лесотаксовым поясам. Участок леса переводится из одного лесотаксового района или лесотаксового пояса в другой Правительством РФ по представлению Минприроды России, согласованному с Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития и торговли РФ.

Лесной кодекс РФ закрепляет правило, согласно которому платными являются виды лесопользования, для которых требуется оформление в установленном порядке. Существуют следующие исключения из этого правила <106>.

--------------------------------

<106> Высоцкая О.С. К вопросу о правовом режиме земель обороны и безопасности в аспекте их использования для целей недропользования // Юрист. 2011. N 12.

Основной задачей управления лесами в соответствии с реализацией государственной лесной политики в 2014 году станет задача декриминализации лесных отношений. С 1 апреля 2014 г. полномочиями по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах будут дополнительно наделены 297 должностных лиц из 31 лесничества области. Эта мера позволит значительно усилить рейдовую работу по пресечению лесонарушений на местах.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ рассматривает возможность подготовки проекта постановления по повышению ставок аренды за пользование участками лесного фонда. Инициатива направлена на повышение экологической эффективности хозяйственной деятельности со стороны крупных природопользователей.

Сегодня ставки по экологическим платежам минимальные, они практически не индексировались с 2004 года. Для того чтобы бизнесу стало выгодным проводить мероприятия, направленные на снижение выбросов, сбросов, переработки и использования отходов, плата должна быть сопоставима с этими затратами. Поэтому экологические платежи должны быть существенно выше, чем сейчас.

Минприроды уже подготовило и внесло в Правительство проект постановления по повышению ставок за пользование водными объектами. Изначально планировалось, что в 2014 году ставки повысятся в 2,3 раза, а в 2015 и 2016 годах - будут увеличиваться соответственно уровню инфляции. Правительство в целом поддержало предложение, однако поручило скорректировать проект, предусмотрев более плавное повышение ставок.

Кроме того, в рамках работы по изменению экологического законодательства Минприроды подготовило законопроект, обязывающий предприятия создавать ликвидационные фонды для устранения экологических последствий добычи полезных ископаемых. Отчисления должны обеспечить будущие затраты на ликвидацию объектов инфраструктуры и рекультивацию нарушенных земель в полном объеме. В зависимости от вида полезного ископаемого, применяемых технологий и сроков реализации проекта предприятия будут обязаны перечислять до 7% от капитальных затрат на строительство данных объектов. На этой неделе документ будет направлен на согласование в Минфин, Минэкономразвития и Минэнерго.

Поскольку лес для экономики страны был и остается важным природным ресурсом, то в соответствии с социально-экономическим уровнем развития страны формировалось и лесное законодательство <107>.

--------------------------------

<107> Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 3 - 5.

На современном этапе развитие рыночных отношений в России, проведение административной реформы, реформы федеративных отношений повлияли на правоотношения в лесном секторе, а принятие Лесного кодекса РФ закрепило новые лесные правоотношения. Так, земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, а система управления лесами осуществляется на федеральном, региональном и территориальном уровнях. На федеральном уровне определяется лесная политика, а полномочия по управлению лесами переданы с федерального на региональный уровень. Лесничества как территориальная единица управления лесами выполняют управленческую функцию. Выполнение хозяйственных функций по ведению лесного хозяйства и заготовка лесных ресурсов переданы субъектам бизнеса. Лесное законодательство закрепляет и платность использования лесов. Основным договором по использованию лесов является договор аренды лесного участка под определенный вид лесопользования. Арендатор принимает на себя обязательства по ведению лесного хозяйства на арендованном участке. Административный надзор за лесопользованием проводят уполномоченные государственные органы и должностные лица <108>.

--------------------------------

<108> Гурьева Л.А. Лесное законодательство: Учебное пособие / Сыкт. лесн. ин-т. Сыктывкар: СЛИ, 2013. 84 с.

С принятием Российской Федерации в 2012 году во Всемирную торговую организацию (ВТО) лесной сектор вступил в новую фазу перестройки, которая пойдет уже в рамках интернациональной лесной политики, а это значит, что лесное законодательство будет изменяться.

Одна из главных задач, связанных с совершенствованием законодательства - привлечение в лесное хозяйство малого и среднего бизнеса, создание для малых и средних предприятий конкурентной среды. По итогам памятного апрельского 2013 года заседания Президиума Госсовета в Улан-Удэ были также даны соответствующие поручения, а затем разработаны законопроекты, позволяющие создать для малого и среднего бизнеса условия для получения в аренду лесных участков и ведения на них хозяйственной деятельности. Дальнейшие законодательные изменения коснутся прежде всего возможности и правил участия предпринимателей в аукционах.

Еще одно направление развития законодательства - совершенствование системы аренды лесных участков.

Законодательно запланировано увеличение в среднем сроков аренды лесных участков, но не более чем на 49 лет, как это и сейчас предусмотрено Лесным кодексом РФ. Сейчас в субъектах организаторы аукционов предпочитают предоставлять лесные участки в краткосрочную аренду, в частности на срок 10 - 15 лет, что "снижает заинтересованность инвестора и будущих арендаторов в использовании лесного участка". Краткосрочная аренда, очевидно, нужна лишь для получения сиюминутной выгоды, неслучайно она лишь способствует "варварскому отношению к лесу, быстротечным вырубкам".

Будет меняться законодательство в части параметров установления начальной цены на аукционе и применения к ней повышающих коэффициентов: "этот законопроект также готов, и эти условия изменятся, что позволит малому и среднему бизнесу преодолевать барьеры и в конечном счете выигрывать". Со временем сблизятся позиции по определению стоимости лесных и земельных участков. Дело в том, что в лесном фонде есть участки, которые могут быть отнесены к землям иных категорий, например, лесные дороги, некоторые линейные объекты, земли около водных объектов и ООПТ.

В скором времени должны появиться нормы об обороте круглых лесоматериалов и о создании единой системы сертификации, системы происхождения лесоматериалов, что должно привести к снижению объемов незаконной заготовки древесины.

Соответствующие нормы из подготовленного законопроекта, согласование которого длится более двух лет, скорее всего, в той или иной мере будут включены в Лесной кодекс РФ.

Грядущие изменения в законодательстве обязательно коснутся лесовосстановления и лесоустройства, как важнейшей составляющей при ведении лесного хозяйства: эта работа будет стимулироваться и для арендаторов, и для специализированных учреждений (будут расширены их полномочия). Кроме этого, планируется принятие закона о генетических ресурсах лесных растений - семеноводстве в лесном фонде.

Сейчас, в соответствии с Земельным кодексом РФ у нас насчитывается 7 категорий земель, среди которых земли лесного фонда <109>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Научно-практическое исследование Л.А. Тихомировой "Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды" включено в информационный банк.

<109> Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: Научно-практическое исследование (Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2013).

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в т.ч. в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления (далее - отходы), особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Обеспечение охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов является одним из ключевых общественных благ, которые формируют основу долгосрочного социально-экономического развития, обусловливают материальную базу развития будущих поколений. Наряду с такими сферами деятельности, как национальная оборона и обеспечение правопорядка, деятельность по охране окружающей среды относится к ключевым функциям государства как регулирующей структуры в системе общественных отношений.

Миссия Минприроды России заключается в обеспечении рационального и безопасного природопользования, исключающего истощение природных ресурсов и ухудшение качества окружающей среды, необходимых для обеспечения и сохранения природно-ресурсного потенциала в интересах будущих поколений <110>.

--------------------------------

<110> Немытина М.В. Юридические конструкции в административном праве // Глобализация и публичное право: Материалы I Международной научно-практической конференции. Москва, 26 ноября 2012 г. М.: РУДН, 2013. 480 с. С. 282 - 297.

Основные планируемые результаты деятельности Минприроды России для населения и общества:

1. В рамках реализации Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. N 1039-р, за счет роста воспроизводства минерально-сырьевой базы, повышения эффективности использования федерального фонда недр будут созданы условия для обеспечения будущих поколений сырьевыми ресурсами, а также значительно возрастут доходы, зачисляемые в бюджет от использования недр, которые в конечном итоге пойдут на увеличение финансирования социальных программ.

2. Реализация Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года позволит гарантировать 100% уровень обеспечения водными ресурсами устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации в соответствии с темпами роста экономики, которые заданы Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.

3. Формирование новых экологических стандартов внесет существенный вклад в повышение качества жизни населения.

4. Реализация Концепции развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 г. N 2322-р, будет увеличена площадь особо охраняемых природных территорий федерального значения, что позволит существенно повысить репрезентативность охраняемых природных комплексов, обеспечить сохранность уникальных экосистем и ландшафтов, объектов животного и растительного мира, в т.ч. редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также расширить возможности экологического просвещения населения, в т.ч. за счет организации познавательного экологического туризма.

5. Реализация Стратегии деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. N 1458-р, за счет обеспечения значительного сокращения потерь в экономике страны от опасных природных (гидрометеорологических и гелиогеофизических) явлений, получения дополнительных выгод от благоприятного развития погодно-климатических процессов, существенно увеличив экономический эффект в отраслях экономики от использования информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении.

6. В рамках реализации Стратегии развития деятельности Российской Федерации в Антарктике на период до 2020 года и на более отдаленную перспективу, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2010 г. N 1926-р, за счет обеспечения национальных интересов Российской Федерации в Антарктике в соответствии с нормами и принципами международного права, основными направлениями внешней и внутренней политики Российской Федерации.

7. Реализация Климатической доктрины Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации от 17 декабря 2009 г. N 861-РП, позволит скоординировать действия, направленные на обеспечение безопасного и устойчивого развития Российской Федерации в условиях изменяющегося климата.

8. Реализация Стратегии деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях на период до 2030 года (с учетом аспектов изменения климата), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 2010 г. N 1458-р.

9. Реализация Стратегии развития деятельности Российской Федерации в Антарктике на период до 2020 года и на более отдаленную перспективу, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 октября 2010 г. N 1926-р.

Список литературы

1. Конституция РФ // СПС "КонсультантПлюс".

2. Гражданский кодекс РФ. Части 1 - 4 (по состоянию на 5 апреля 2008 г.). М.: Юрайт, 2008.

3. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 27.07.2012 N 133-ФЗ) // СПС "КонсультантПлюс".

4. Трудовой кодекс РФ: официальный текст. М.: Экзамен, 2008.

5. Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 28.11.2011) // СПС "КонсультантПлюс".

6. Земельный кодекс РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. от 12.12.2011) // СПС "КонсультантПлюс".

7. Кодекс об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // СПС "КонсультантПлюс".

8. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // СПС "КонсультантПлюс".

9. Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (ред. от 03.12.2012).

10. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)". 9-е изд. М.: Ось-89, 2007.

11. Мигачев Ю.И., Попов Л.Л., Тихомиров С.В. Административное право РФ / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юрайт, 2012. 447 с.

12. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. 6-е изд. М.: Эксмо, 2013. 624 с.

13. Волков А.М. Публичная администрация и публичное администрирование: соотношение понятий // Административное право и процесс. N 12. С. 14 - 19.

14. Высоцкая О.С. К вопросу о правовом режиме земель обороны и безопасности в аспекте их использования для целей недропользования // Юрист. 2011. N 12.

15. Кирин А.В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. 2012. N 3. С. 51 - 56.

16. Кононов П.И. О предмете современного российского административного права // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 2 - 6.

17. Купреев С.С. О перспективах развития российского административного права // Административное право и процесс. 2013. N 3. С. 15 - 17.

18. Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административного права // Административное право и процесс. 2012. N 11. С. 3 - 5.

19. Немытина М.В. Юридические конструкции в административном праве // Глобализация и публичное право: Материалы I Международной научно-практической конференции. Москва, 26 ноября 2012 г. М.: РУДН, 2013. 480 с. С. 282 - 297.

20. Петров А.П. Государственное управление лесами: Учеб. пособие. Пушкино: ВНИИЛМ, 2011. 166 с.

КонсультантПлюс: примечание.

Научно-практическое исследование Л.А. Тихомировой "Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды" включено в информационный банк.

21. Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: Научно-практическое исследование (подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2013).

Глава 6. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

И ОБЪЕКТАМИ НЕДВИЖИМОСТИ

6.1. Земля как объект государственной собственности

Долгое время собственность в Российском государстве оставалась основной формой собственности и имела свой определенный вес. Концентрация имущества в государственной и муниципальной собственности в итоге, ограничение в имущественной сфере и прав других собственников, за исключением частной собственности, так и не дали положительных результатов.

В современной России управление государственной и муниципальной собственностью - это одно из самых важных направлений. Современная система собственности - это совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ конкретным лицам, возможность владеть, пользоваться и распоряжаться ими, а также обеспечивать защиту правомочий собственников в случае их нарушения. Источниками регулирования системы собственности в Российской Федерации являются: Конституция Российской Федерации, 2 раздел Гражданского кодекса Российской Федерации "Право собственности и другие вещные права" (ст. ст. 209 - 306). В России существуют следующие виды собственности: частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Слово "собственность" - это сложная и многослойная система общественных, экономических и юридических отношений.

Нормативно-правовые особенности регулирования системы

Государственная собственность - ключевое звено государственного сектора. Эта роль важна по причине того, что роль государственного сектора - это накопление и перераспределение основных денежных средств на социальные и экономические цели согласно выбранной модели экономики.

Современная Россия владеет большим объемом собственности - унитарные предприятия и учреждения, различные акции, недвижимость есть как в России, так и за рубежом. В современном мире собственность должна эффективно использоваться и служить источником поступления денежных средств в бюджет для дальнейшего решения социальных и экономических задач. В Российской Федерации на основании п. 1 ст. 212 ГК РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. При этом права всех собственников защищаются законом и судом равным образом. Так же понятие "собственность на имущество" включает в себя: право владения имуществом, право пользования имуществом и получения дохода от этого использования и право распоряжения имуществом (продавать, обменивать, дарить и т.д.).

Согласно ст. 214 ГК РФ государственная собственность в Российской Федерации определяется следующим образом:

Статья 214. Право государственной собственности

1. Государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

2. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

3. От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 настоящего Кодекса.

4. Имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (ст. ст. 294, 296).

Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Но, несмотря на то что в результате приватизации 75% предприятий РФ были переданы в частную собственность, сектору государственной собственности остается играть ведущую роль в базовых отраслях национальной экономики: в транспорте и связи, в отраслях топливно-энергетического комплекса, добыче драгоценных металлов и камней, военной и космической технике и других отраслях, обеспечивающих государственные нужды и национальную безопасность. Российскому государству принадлежит 1/3 всей собственности России, и оно является одним из самых крупных собственников.

Федеральная собственность передается предприятиям на праве хозяйственного ведения, учреждениям - на праве оперативного управления. Контроль государства над использованием этой собственности преследует разные цели: по отношению к предприятиям - эффективно или неэффективно она используется, по отношению к учреждениям - по назначению или нет.

Функции регулирования в области земельно-правовых отношений осуществляются в соответствии с Земельным кодексом. Земельные участки являются наиболее сложным объектом управления недвижимостью. Проблемы их разделения между федеральной, субфедеральной собственностью, возможности их передачи в частную собственность гражданам страны и нерезидентам, оценки рыночной стоимости и организации рынков купли-продажи, вовлечения в хозяйственный оборот предприятий, предпринимателей все еще далеки от решения теорией и практикой.

Управление собственностью тесно связано с ее учетом. Формирование статистики собственности тесно связано с этим процессом и делится на несколько ветвей, оперируя принадлежностью объекта к форме собственности и рядом других качественных параметров.

Многогранный характер земельных отношений, обусловленный особым положением земли, являющейся и природным объектом, и недвижимым имуществом, предопределяет соотношение различных форм развития правовых отношений в области использования земли.

Земельный кодекс РФ ограничил круг лиц, которые могут использовать земельные участки на правах постоянного пользования. Сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком. В Земельном кодексе данные отношения урегулированы в ст. 23, предусматривающей два вида сервитутов: публичный и частный. Публичный сервитут устанавливается законами или иными нормативными правовыми актами в тех случаях, когда это необходимо для обеспечения интересов государства.

Одним из наиболее распространенных прав на земельные участки является аренда. Договор аренды заключается на срок, определенной договором. Арендатор земельного участка по истечении срока договора имеет право на заключение договора аренды на новый срок <111>.

--------------------------------

<111> Гришаев С.П. Новые тенденции в правовом регулировании земельных участков как объектов права собственности // СПС "КонсультантПлюс".

Права на земельные участки могут возникать в результате совершения сделок, таких как купля-продажа, дарение, мена. При купле-продаже, дарении, мене земельных участков должен соблюдаться принцип единства судьбы земельного участка. При совершении сделок обязательно должно соблюдаться такое требование, как сохранение целевого использования земельного участка, т.е. если земельный участок предоставлялся для индивидуального жилищного строительства, то, купив его, на нем нельзя поместить магазин или иной объект, не соответствующий цели предоставления участка.

Земельный кодекс РФ определяет не только основания и порядок возникновения прав на земельные участки, но и основания и порядок их прекращения. Права на земельные участки могут прекращаться добровольно или принудительно. Добровольно право на земельный участок прекращается, например, при совершении сделки с ним. Принудительно земельный участок может быть изъят и в случае нарушения земельного законодательства. Земельные правонарушения, являющиеся основанием для изъятия земельных участков, определены в ст. ст. 45 - 47 ЗК РФ. К ним, в частности, относятся использование земельного участка не в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель; использование земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки.

Контроль над охраной и использованием земель - это административная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, которая выражается в осуществлении проверок за состоянием земель, выполнением мероприятий по рациональному использованию и охране земельных участков и соблюдении земельного законодательства. Действующее законодательство предусматривает несколько видов контроля: государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль.

Земельный кодекс Российской Федерации определяет многогранные полномочия Российской Федерации в области земельных отношений, а именно: установление основ федеральной политики в области земельных отношений; установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов, а также ограничения оборотоспособности земельных участков; государственное управление в области мониторинга земель, земельного контроля, землеустройства и ведения земельного кадастра; установление порядка изъятия земельных участков, в т.ч. путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд; изъятие для нужд Российской Федерации земельных участков, в т.ч. путем выкупа; разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель; иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации законодательством страны. Российская Федерация также осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью) <112>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Научно-практическое исследование Л.А. Тихомировой "Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды" включено в информационный банк.

<112> Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий российской федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: Научно-практическое исследование (Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2013).

Следовательно, в Земельном кодексе очерчен весьма широкий круг публично-правовых и частноправовых функций органов государственной власти, основываясь на котором и следует подходить к построению модели организационной структуры федерального органа исполнительной власти, отвечающего за государственное управление землей и недвижимым имуществом в стране.

Эффективное землепользование включает в себя не только минимизацию отчуждаемых территорий для строительства тех или иных объектов, но и, что самое главное, необходимость принимать во внимание многочисленные факторы, влияющие как на человека, окружающую среду, так и на производство. Например, при размещении промышленных предприятий учитываются многие традиционные экономические факторы: сырьевой, топливно-энергетический, водный, потребительский, транспортный, обеспеченность трудовыми ресурсами.

Функции управления земельными ресурсами в Российской Федерации поделены между большим количеством правительственных организаций, включая Министерство экономического развития и торговли, Министерство юстиции, Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства <113>.

--------------------------------

<113> Дихтяр А.И., Попова И.В. Приобретение прав на земельный участок из государственных и муниципальных земель на торгах: вопросы теории и практики // СПС "КонсультантПлюс".

Это существенно препятствует определению общей земельной политики и делает ее менее эффективной. Такое весьма широкое распределение обязанностей приводит к многочисленным конфликтам интересов, наложению функций и замедлению процесса принятия решений, что затрудняет развитие в сфере управления земельными ресурсами.

Существующая сегодня система управления земельным фондом страны в целом и субъектов Федерации в частности формировалась спонтанно, без необходимого научного обоснования, на основе эмпирических поисков, методом проб и ошибок. Этот процесс сопровождается серьезными диспропорциями и негативными явлениями в распределении и использовании земельных ресурсов, становлении рынка земли и его инфраструктуры, характеризуется выводом из оборота ощутимой части сельскохозяйственных земель, деградацией почв, существенным недопроизводством продукции в аграрном секторе, незаконным захватом и спекуляцией земельными участками.

Организация управления землепользованием заключается в упорядочении использования земельных ресурсов и объектов природы при одновременном сохранении и возможном приумножении земельно-ресурсного потенциала. Отметим, что в настоящее время использование земельно-ресурсного потенциала России находится в кризисном состоянии. Притом что Россия имеет десять процентов продуктивных земель мира, ее доля в производстве сельскохозяйственной продукции составляет всего лишь около 2%. На земельные ресурсы России началось мирное по форме, но агрессивное по существу наступление. Наступление по их перераспределению.

Основополагающим документом в изменении системы управления земельными ресурсами сейчас является распоряжение Правительства от 3 марта 2012 г. N 297-р, которое утверждает Основы государственной политики развития земельных отношений на ближайшие 5 лет.

Сейчас существует 7 категорий земель. В настоящее время, если надо взять земли сельхозназначения под строительство, то надо осуществить перевод земель из одной категории в другую в соответствии с федеральным законодательством. При этом, разные уровни власти принимают решения о переводе земель в другую категорию. Если дело кается земель лесного фонда, то решение о переводе оформляется актом Правительства РФ. Заменой этой процедуры станет деятельность органов местного самоуправления в рамках подготовки и использования правил землепользования и застройки, утверждаемых в соответствии с Градостроительным кодексом РФ <114>. Соответствующий законопроект уже подготовлен.

--------------------------------

<114> Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 30.12.2004. N 290.

Все территории муниципального образования должны быть разделены на территориальные (функциональные) зоны со своим градостроительным регламентом и правовым режимом использования земельных участков.

Таким образом, если земли сельхозназначения по правилам землепользования и застройки попадают в зоны возможного капитального строительства, то перевода земель уже не понадобится, если это разрешает градостроительный регламент.

Предполагается уточнить порядок предоставления и изъятия земель под линейными объектами, а также порядок учета прав собственности и других форм правообладания в документах учета. Планируется установить единый правоустанавливающий документ, для того чтобы снизить количество актов, которыми граждане и юридические лица обосновывают свои права на объекты недвижимости.

В настоящее время принимается новый проект Гражданского кодекса РФ, который и будет регулировать земельные отношения. Так, ст. 294 нового ГК будет предусматривать, с одной стороны, запрет для собственника земельного участка возводить здания, строения, сооружения на своем земельном участке, если это будет нарушать права соседей, а с другой стороны, право собственника земельного участка использовать при ремонте и строительстве на своем земельном участке соседний земельный участок <115>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Научно-практическое исследование Л.А. Тихомировой "Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды" включено в информационный банк.

<115> Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: Научно-практическое исследование (подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2013).

Президент РФ подписал Федеральный закон от 28 февраля 2012 г. N 8, который призван облегчить процедуру оформления земли под огородами, жилыми строениями, гаражами в рамках "дачной амнистии", предусмотренной Федеральным законом N 93-ФЗ, которая так и не принесла ожидаемого результата. Поэтому ОМСУ дается право, именно право, а не обязанность, от имени граждан заниматься процедурами оформления земельных участков, в частности постановкой на кадастровый учет.

В 2011 году в Федеральный закон "О личном подсобном хозяйстве" внесены изменения, которые регламентируют, что совокупная площадь ЛПХ (подсобные и полевые участки) не должна превышать 0,5 га. Субъект РФ наделен правом своим законом увеличить данную площадь максимум в 5 раз, т.е. до 2,5 га. Граждане, чья площадь ЛПХ превышает 2,5 га, или те, кто используют на своем участке наемный труд, обязуются уплачивать НДФЛ, т.к. не секрет, что зачастую ЛПХ используется для последующей продажи выращенного на нем урожая и пр. Исключение составляют те граждане, чье ЛПХ составляло совокупную площадь более 2,5 га еще до внесения указанных изменений в Федеральный закон "О ЛПХ", что закреплено Федеральным законом от 28.06.2011 N 147.

Что касается остальных субъектов, Министерство сельского хозяйства располагает огромным объемом средств для поддержки сельского хозяйства, получение которых предусмотрено рядом Федеральных законов и иными правовыми актами. В частности, Постановление Правительства РФ от 28.02.2012 N 166 определяет Правила предоставления средств фермерам, согласно которым максимальный объем средств, который может быть выделен - 1,5 млн. рублей <116>.

--------------------------------

<116> Сайт федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии: http://www.rosreestr.ru/.

В 2011 году в Градостроительный кодекс РФ в ст. 51 ("Выдача разрешений на строительство") были внесены изменения. Ранее разрешение на строительство выдавали органы местного самоуправления, теперь их выдают те органы власти, по роду деятельности которых идет строительство <117>. В соответствии с этим были внесены изменения в перечни полномочий ряда федеральных ведомств. В частности, полномочия по выдаче разрешения на строительство и ввод в эксплуатацию объектов инфраструктуры на водных объектах принадлежат Федеральному агентству морского и речного транспорта.

--------------------------------

<117> Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 30.12.2004. N 290. 30.12.2004.

Что касается земель особо охраняемых природных территорий (федерального, регионального, местного значения), согласно Постановлению Правительства РФ N 718 (2011 год) любой перевод земель, который затрагивает земли особо охраняемых территорий, является полномочием Министерства природных ресурсов РФ. То же касается земель водного фонда <118>.

--------------------------------

<118> Сайт Министерства природных ресурсов и экологии РФ: http://www.mnr.gov.ru/.

Что касается приватизации земель, находящихся в федеральной собственности, Приказ Министерства экономического развития от 7 ноября 2011 г. N 622 устанавливает Административный регламент по оказанию услуги по приватизации земельных ресурсов, находящихся в федеральной собственности. Собственник объектов недвижимости, находящихся на федеральных землях, имеет право обратиться к собственнику земли с выкупом и приватизацией этого земельного участка в свою собственность вне зависимости от того, в какой форме собственности находится данный объект недвижимости. Вся процедура оформления не должна занимать более 2 месяцев. Также установлен порядок данной процедуры. Необходимые документы - документ, подтверждающий личность собственника, свидетельство о собственности на объект недвижимости, а также сообщение заявителя, содержащее описание набора объектов недвижимости, находящихся на данной территории. Далее детально по срокам разложена работа Росимущества РФ по приватизации земли, в т.ч. восемь вариантов, при которых может иметь место отказ в оформлении приватизации: 1) если данный участок не является объектом федеральной собственности; 2) если заявитель не является собственником объекта недвижимости, расположенного на данном участке и не уполномочен им; 3) если на данный участок наложен запрет на приватизацию (ст. 27 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"); 4) если земельный участок изъят из оборота; 5) если земельный участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд; 6) если на данный участок имеется решение суда, ограничивающее проведение процедуры приватизации; 7) если на земельном участке находятся объекты, не принадлежащие заявителю; 8) если имеется неполный пакет документов у заявителя. Также имеются нормы о том, как обжаловать решение Росимущества.

Приказ Минэкономразвития РФ от 7 ноября 2011 года N 621 утверждает Административный регламент работы по оказанию услуги по прекращению прав на земельные участки в случае добровольного отказа от земельного участка.

Федеральный закон от 12.12.2011 N 427 переносит сроки, установленные другими федеральными законами:

- выкуп земельных участков, находящихся у граждан и юридических лиц на праве постоянного бессрочного пользования (ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ") - до 1 июля 2012 года. Согласно КоАП РФ юридические лица, не переоформившие свои участки, будут облагаться штрафами;

- предоставление лесных участков без кадастрового учета (ст. 4.1 ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса РФ"), а также выдача плана лесного участка (вместо кадастрового плана) - до 1 января 2015 г.;

- каждый орган местного самоуправления (кроме сельских поселений) обязан утвердить правила землепользования и застройки до 1 января 2013 г. Градостроительный кодекс предусматривает отказ сельских поселений от утверждения правил землепользования и застройки, но обязательно принятие соответствующего акта представительного органа муниципального образования. Однако принятие правил землепользования и застройки сельского поселения все-таки обязательно в случае, если в системе территориального планирования Российской Федерации или субъекта РФ предусмотрено размещение какого-либо объекта на территории сельского поселения. Для тех муниципальных образований, у кого есть правила землепользования и застройки (городские округа, городские поселения), введена иерархия документов территориального планирования (федеральные и региональные документы территориального планирования превалируют над местными документами, однако обязательна процедура согласования федеральных и региональных документов с органами местного самоуправления) <119>.

--------------------------------

<119> Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 30.12.2004. N 290.

В ряде муниципальных образований ведется строительство путем заключения инвестиционных договоров. Муниципалитет предоставляет, например, земельный участок, на котором частный застройщик ведет строительство многоквартирного дома, часть квартир которого становится собственностью муниципалитета. До тех пор пока объект, строящийся по инвестиционному договору, не введен в эксплуатацию, у органов власти и застройщиков в каждый момент строительства возникает право собственности на то количество имущества в процентном соотношении, которое вытекает из условий договора. После введения в эксплуатацию возникает вопрос о закреплении права собственности органов власти и частного собственника. Закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" дополнен ст. 24.2 (N 427-ФЗ), согласно которой Регистрационная палата РФ не зарегистрирует право собственности ни одной из сторон, пока не будет представлен совместно подписанный обеими сторонами документ о распределении площадей данного возведенного объекта.

Земельным участкам, находящимся в федеральной собственности, необходимы ключевые меры:

- выявление и оформление прав на земельные участки;

- принятие мер по стимулированию к проведению межевания и постановке земельных участков на учет;

- упрощение процедур государственной регистрации прав и постановки земельных участков на учет;

- законодательное совершенствование порядка и условий для изъятия участков: в случае неиспользования, неэффективного использования, изъятие в административном порядке, повышение ставки налога за неиспользование сельхозземель;

- стимулирование переоформления прав на участки: совершенствование процедур, организационные меры;

- совершенствование процедур распоряжения участками: отказ от института права постоянного бессрочного пользования, предоставление участков рынку с учетом спроса, создание единых имущественных комплексов - здания и земельного участка;

- повышение инвестиционной привлекательности участков, вовлекаемых в оборот с привлечением специализированных организаций для подготовки и оформления необходимой документации;

- проведение на регулярной основе анализа использования по целевому назначению участков, в т.ч. предоставленных ФГУП и ФГУ (вне зависимости от ведомственной принадлежности), а также почвенных исследований;

- формирование реестра земельных участков в рамках единой системы учета и управления федеральным имуществом;

- вовлечение в оборот участков для целей развития жилищного строительства путем передачи в Фонд "РЖС", передачи полномочий Российской Федерации;

- вовлечение в оборот земельных участков для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики;

- безвозмездная передача неиспользуемых участков на иные уровни публичной собственности;

- сокращение сроков и числа административных процедур по предоставлению земельных участков, в т.ч. путем подготовки типовых форм документов, внедрения административных регламентов;

- актуализация ограничений по использованию земельных участков;

- установление зон охраны особо ценных объектов, памятников истории и культуры;

- введение экономических мер понуждения к эффективному использованию земельных участков, в т.ч. методов экономического воздействия в случае увеличения рыночной стоимости земельных участков вследствие изменения их целевого назначения, в т.ч. по земельным участкам, переданным безвозмездно из одного уровня публичной собственности в другой;

- совершенствование порядка распределения доходов от продажи (аренды) земельных участков по бюджетам всех уровней.

Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом имеет все возможности совместно с соответствующими территориальными и муниципальными комитетами принять необходимые меры по уточнению состава имущества на территории области (края), совершенствованию методики оценки объектов недвижимости, земельных ресурсов и других элементов, образующих собственность области (края).

Органам государственной власти субъектов Федерации с целью устранения дублирования функций управления на региональном, муниципальном уровнях и оптимизации развития экономики необходимо уточнить распределение полномочий и сфер регулирования и ответственности, а также совершенствовать механизм взаимодействия органов государственного управления в условиях многообразия форм собственности.

Говоря непосредственно об оценке эффективности управления государственной собственностью, следует подчеркнуть действие фактора динамичности. Дело в том, что по мере реализации конкретного инвестиционного проекта на предприятии и в отрасли меняются и первоначально установленные производственно-технические, экономические, экологические, социальные и другие ограничения, вызывающие, в свою очередь, трансформацию принятых критериев и показателей эффективности управления.

Создание эффективной и динамичной системы управления земельными ресурсами - главная современная стратегическая задача. Сохранившаяся с советских времен система, при которой к управлению землей имели отношение несколько министерств и ведомств, должна быть упразднена. В большинстве стран мира существует, как правило, один правительственный орган, который несет полную ответственность за управление земельными ресурсами. Только один орган управления может занимать нейтральную позицию и беспристрастно, сбалансированно учитывать одновременно интересы государства и всех заинтересованных сторон.

Существенной проблемой эффективного управления и использования земельного фонда остается слабое развитие фермерских хозяйств. Фермерское хозяйство - это объединение людей, которые владеют имуществом и осуществляют хозяйственную деятельность при личном участии. Им необходима помощь со стороны государства. К примеру, существует федеральная программа, согласно которой молодежи, работающей в сельской местности, выделяют деньги на строительство дома. В то же время для фермеров, которые тоже работают на селе, таких льгот не предусмотрено. Главной мерой, которая способна решить данную проблему, можно считать льготное кредитование <120>.

--------------------------------

<120> Бажин Н.В. Закон об обороте сельхозземель нужно срочно улучшать // Экономика и жизнь. 2013. N 4. 40 с.

Фермерские хозяйства могут воспользоваться такими банковскими предложениями, как разовый кредит фермерам или кредитная линия. В частности, если хозяйству требуется обновить сельхозтехнику путем покупки новой (отечественной, зарубежной) или обзавестись необходимым для работы оборудованием, можно получить кредит в рамках Целевой программы, называемой "Кредит под залог приобретаемой техники и (или) оборудования".

Еще один важный вопрос эффективности землепользования - "дачная амнистия". У большинства граждан, получивших земельные участки на предприятиях и в организациях для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, построивших своими руками и за счет собственных средств на таких земельных участках садовые и дачные домики, отсутствуют документы, подтверждающие их права на эти объекты недвижимого имущества. Все это не позволяло вовлекать такие объекты недвижимого имущества в гражданско-правовой оборот, использовать их в качестве залога, в т.ч. для целей ипотечного жилищного кредитования, снижало доходы местного бюджета, формируемого за счет земельного налога и налога на имущество физических лиц, затрудняло передачу их по наследству.

Таким образом, вопросы, возникающие в процессе формирования и развития земельных отношений, остаются открытыми и необходимо их решать поэтапно. Переход на современные методы управления землепользования позволит реализовывать принципы устойчивого развития и сохранить окружающую среду при одновременном повышении эффективности использования земельных ресурсов.

Необходимо учитывать, что (в зависимости от конкретной задачи на региональном или местном уровне) в управленческий процесс вовлечен достаточно широкий круг органов власти, государственных организаций и служб: комитеты по земельным ресурсам и землеустройству; комитеты по управлению государственным (муниципальным) имуществом; органы архитектуры и градостроительства; комитеты по охране окружающей среды и природных ресурсов; комитеты по охране и использованию историко-культурного наследия; региональные фонды имущества; учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; управления лесами; органы санитарно-эпидемиологической службы и др.

На этапе согласования некоторых управленческих решений также принимают участие специализированные службы, такие как энерго- и пожаронадзор.

Сложившаяся практика управления земельными ресурсами характеризуется неупорядоченностью межведомственного распределения полномочий по регулированию земельных отношений, дублированием выполнения управленческих задач, множественностью принимаемых управленческих решений, их несогласованностью и противоречивостью, а также нераздельностью выполняемых различными органами государственной власти управленческих и производственных (технико-технологических) функций <121>.

--------------------------------

<121> Кузнецов Д.В. Ограничения оборота земельных участков в курортных населенных пунктах // Экологическое право. 2011. N 4.

Решить вышеуказанные проблемы можно на основе четырех стратегических направлений:

1) разработка и принятие федеральных законодательных актов, регламентирующих порядок решения основных задач управления земельными ресурсами. К ним можно отнести Законы "Об оценке земель", "Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения", "О землеустройстве", "Об аренде земель", "О порядке предоставления земель", "О порядке прекращения прав на землю", "О городских землях", а также нормативные и правовые акты, обеспечивающие их практическую реализацию;

2) разработка в соответствии с федеральным законом регионального земельного законодательства, реализующего права и интересы государства на территории субъекта РФ;

3) преемственность и реализация положений о Росземкадастре и его территориальных органах, обеспечивающих их статусное и функциональное укрепление как специализированных федеральных органов исполнительной власти, придание им полномочий, необходимых для эффективной реализации государственной земельной политике в регионе;

4) внутриструктурное преобразование управления, предусматривающее его разделение по исполнению управленческих и производственных функций, создание в регионах в системе Росземкадастра федеральных государственных учреждений по ведению земельного кадастра, в т.ч. и государственной оценки земель.

6.2. Состав и механизм управления объектом недвижимости,

находящимся в государственной и муниципальной собственности

Недвижимость: содержание понятия и необходимость сохранения государственной и муниципальной собственности на объекты недвижимости. Состав объектов недвижимости, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Механизмы управления недвижимостью, находящейся в собственности государства. Нормативно-правовая база регулирования процессов управления недвижимостью.

1. Повышение эффективности проводимой государственной политики в области имущественно-земельных отношений, качества действующей системы управления имуществом и практических механизмов ее реализации.

2. Увеличение доходов в областной бюджет от использования и распоряжения областным имуществом.

Достижение вышеуказанных целей возможно через реализацию следующих задач:

1) повышение эффективности и качества управления объектами недвижимости, организация их целостной системы учета, оценки, анализа и сохранности, в т.ч. путем:

- обеспечения государственной регистрации прав на все недвижимое областное имущество;

- оптимизации состава и структуры государственного имущества путем поэтапного сокращения избыточной части имущества, не обеспечивающей выполнение государственных функций;

- оптимизации количества областных учреждений;

- полной инвентаризации и оформления прав на объекты областной государственной собственности;

- разграничения прав на имущественно-земельные ресурсы;

2) повышение эффективности управления и распоряжение земельными участками, расположенными на территории Иркутской области;

3) создание условий для повышения налогового потенциала, обеспечения наиболее полного поступления в бюджеты всех уровней земельного налога и платежей за землю;

4) обеспечение организационных, информационных и методических условий деятельности в сфере реализации областной государственной политики в области имущественно-земельных отношений и управления государственной собственностью Иркутской области, в т.ч. через:

- всестороннее и исчерпывающее нормативное правовое обеспечение процессов управления объектами государственной собственности;

- совершенствование системы управления государственным имуществом, в т.ч. путем перераспределения функций и полномочий между различными органами исполнительной власти;

- создание эффективной системы информационного обеспечения деятельности по управлению областным государственным имуществом;

5) обеспечение увеличения доходов от использования и приватизации имущества.

3. Принципы управления государственной собственностью:

- эффективность управления - управление комплексом государственного имущества должно вести к достижению позитивных социальных и экономических результатов;

- экономичность управления - действенная система учета актуального состояния объектов управления, предполагающая необходимый уровень автоматизации процессов сбора, обработки, хранения и использования соответствующей информации;

- последовательность - поэтапная реализация задач;

- прозрачность - открытость информации об управлении государственной собственностью;

- плановость - решения по управлению государственной собственностью согласовываются с бюджетным планированием, что позволяет на стадии планирования областного бюджета согласовывать затраты на приобретение, модернизацию государственной собственности, ее инвентаризацию, оценку и страхование;

- адаптивность - способность к эффективному управлению государственной собственностью в меняющихся условиях функционирования.

В июне 2013 г. была принята новая редакция Федерального закона N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества..." В новой редакции Закон значится как N 144-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием порядка отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства".

Помещениями по своему усмотрению будет распоряжаться департамент муниципального имущества и земельных отношений. По окончании срока действия договора аренды предприниматель не сможет продлить договорные отношения в прежнем порядке. С 1 июля 2013 г. в Федеральный закон N 135-ФЗ "О защите конкуренции" были внесены изменения. В частности, была вменена новая норма - заключать договор на новый срок только через аукцион. При этом арендатор вправе подать заявку на участие в торгах и сможет воспользоваться преимущественным правом на аукционе. Например, при проведении конкурса арендатор, в случае одновременного предложения им и другим участником (участниками) равных лучших условий по конкурсу (т.е. при прочих равных условиях), признается победителем, и с ним заключается договор аренды на основании ст. 621 Гражданского кодекса РФ. В случае если кто-либо из участников конкурса предложит условия лучшие, чем арендатор, то договор аренды заключается с лицом, предложившим наилучшие условия. Возможен и другой вариант - помещение дополняет список объектов прогнозного плана приватизации. Его выставят на аукцион и продадут по рыночной цене.

Претерпел изменения и еще один основополагающий для малого бизнеса Закон N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Суть новшества касается возможности продления уже существующих договоров аренды.

Для департамента муниципального имущества и земельных отношений эффективность использования городских земель - один из главных приоритетов при планировании бюджетных поступлений.

1 июля 2012 г. закончился срок действия Федерального закона о льготном выкупе земельных участков (от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ"). Закон имел весьма демократичные формы. Так, выкупная стоимость земельного участка складывалась из процента от его кадастровой стоимости с применением коэффициента кратности. Например, размер платежа 0,1% от кадастровой стоимости применялся при выкупе земельных участков в садоводческих товариществах, под гаражными боксами и жилыми домами. Платеж в размере 1,5% от кадастровой стоимости вносили пользователи земель, где размещались крупные здания и сооружения. Для сравнения: средняя выкупная стоимость земли под жилым домом составляла 2,5 рубля за один квадратный метр, а под нежилым строением - 320 рублей.

С 1 октября 2013 г. вступил в силу Федеральный закон от 23.07.2013 N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета объектов недвижимости".

Наряду с существенными изменениями порядка проведения государственной регистрации прав такие же значительные изменения внесены и в порядок проведения государственного кадастрового учета, который регулируется Законом о кадастре (Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"). Более 100 поправок внесено в Закон о кадастре. Изменения коснулись как состава сведений ГКН, так и порядка представления документов на государственный кадастровый учет, порядка и сроков осуществления кадастрового учета, а также кадастровой деятельности, которую осуществляют на территории Челябинской области 545 аттестованных кадастровых инженеров.

Что касается состава сведений государственного кадастра недвижимости, то он значительно расширен за счет дополнительных характеристик в отношении объектов капитального строительства, таких как: наименование объекта; степень готовности объекта незавершенного строительства, проектируемого назначения здания; сведения о вещных правах, в случае если указанные права не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Кроме того, общедоступные сведения о правах и ограничениях этих прав, содержащиеся в ЕГРП, считаются внесенными в ГКН. Такое расширение состава сведений ГКН значительно упростит процедуру идентификации объекта при регистрации права.

В отношении порядка представления документов на кадастровый учет необходимо обратить внимание на следующее:

1. Утратили силу положения Закона о кадастре, устанавливающие осуществление кадастрового учета по месту нахождения объекта. Теперь заявление о кадастровом учете объекта недвижимости может быть представлено в орган кадастрового учета или в МФЦ по месту нахождения объекта в пределах кадастрового округа. То есть вне зависимости от того, в каком муниципальном районе Челябинской области находится объект недвижимости, заявление на осуществление его учета можно подать в любом пункте приема Кадастровой палаты или МФЦ области.

2. Документы для осуществления кадастрового учета (межевой план, технический план, акт обследования объекта недвижимости) с 01.10.2013 должны представляться в форме электронных документов, заверенных усиленной квалифицированной подписью кадастрового инженера, подготовившего данные документы (для получения такой подписи потребуются услуги аккредитованного удостоверяющего центра, который соответствует требованиям Росреестра).

3. Расширен список лиц, которые вправе обратиться за учетом изменений объекта недвижимости. За учетом изменений объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставленных на праве оперативного управления, хозяйственного ведения, доверительного управления или аренды (при условии что договор аренды заключен на срок более 5 лет), с 01.10.2013 вправе обратиться лица, обладающие этими объектами на указанном праве. С заявлением об учете изменений объекта недвижимости в связи с изменением сведений об адресе объекта недвижимости и категории земли объекта недвижимости вправе обратиться любые лица.

4. Кроме того, если в Кадастровую палату поступит заявление об учете в связи с изменением категории разрешенного использования, назначения здания (помещения), и при этом орган государственной власти или орган местного самоуправления не представит соответствующие документы в порядке информационного взаимодействия, Кадастровая палата самостоятельно запросит эти сведения без участия заявителя.

5. Значительно сокращаются сроки осуществления кадастрового учета - до 18 календарных дней вместо ранее установленных 20 рабочих (т.е. 26 календарных). Здесь стоит отметить, что в настоящее время постановка на учет объектов недвижимости в Челябинской области осуществляется в течение 5 - 7 рабочих дней (5 - 9 календарных), что фактически в 2 раза быстрее, чем по срокам, установленным Законом.

6. Особенно следует обратить внимание на значительное увеличение срока временного характера сведений в отношении образованных объектов недвижимости. С 1 октября 2013 г. зарегистрировать право на земельный участок будет возможно в течение 5 лет после постановки объекта на кадастровый учет. До этой даты, снятие земельного участка со статусом "временный" с кадастрового учета происходило по истечении 2 лет с момента внесения сведений в государственный кадастр недвижимости.

7. С 1 октября 2013 г. Кадастровая палата будет выдавать документы по результатам кадастровых процедур в электронном виде, за исключением случаев, если в заявлении указан способ получения документов на бумажном носителе, либо заявитель получает их в МФЦ.

8. Легализован в Законе такой вид сведений кадастра недвижимости, как кадастровая справка о кадастровой стоимости объекта недвижимости. Ранее сведения кадастра недвижимости в виде кадастровой справки предоставлялись только в отношении земельных участков. Теперь, после внесения необходимых изменений в нормативные правовые акты, подготавливаемые в связи с принятием Закона 250-ФЗ, заказать кадастровую справку станет возможным в отношении любого объекта недвижимости - земельного участка, дома, квартиры, помещения.

Список литературы

1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изм. и доп.) // РГ. 21.01.2009. N 7.

2. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 N 190-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 30.12.2004. N 290.

3. Гражданский кодекс РФ (ч. 1) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 08.12.1994. N 238 - 239.

4. Гражданский кодекс РФ (ч. 2) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 29.01.1996. N 5. Ст. 410.

5. Гражданский кодекс РФ (ч. 3) от 26.11.2001 N 146-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 28.11.2001. N 233.

6. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 N 136-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 30.10.2001. N 211 - 212.

7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 31.12.2001. N 256.

8. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 N 200-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 08.12.2006. N 277.

9. Налоговый кодекс РФ (ч. 1) от 31.07.1998 N 146-ФЗ (с изм. и доп.) // РГ. 06.08.1998. N 148 - 149.

10. Гришаев С.П. Новые тенденции в правовом регулировании земельных участков как объектов права собственности // СПС "КонсультантПлюс".

11. Дихтяр А.И., Попова И.В. Приобретение прав на земельный участок из государственных и муниципальных земель на торгах: Вопросы теории и практики // СПС "КонсультантПлюс".

12. Кузнецов Д.В. Ограничения оборота земельных участков в курортных населенных пунктах // Экологическое право. 2011. N 4.

КонсультантПлюс: примечание.

Научно-практическое исследование Л.А. Тихомировой "Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды" включено в информационный банк.

13. Тихомирова Л.А. Конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды: Научно-практическое исследование (подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2013).

14. Сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации: http://www.mnr.gov.ru.

15. Сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии: http://www.rosreestr.ru.

Глава 7. ЭФФЕКТИВНОСТЬ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

7.1. Особенности критерия общей экономической эффективности

в процессе управления собственностью

Показатели эффективности управления должны отражать изменения в содержании отношений собственности. Оценка риска собственников тесно связана с производственно-хозяйственной деятельностью. Отстранение государства от управления принадлежащим ему имуществом привело к масштабной ломке производственных структур. Теперь рыночно-предпринимательская ориентация связывается в большей степени с эффективностью, чем с экономическим ростом. Многообразие форм собственности настойчиво требует усилить внимание к эффективности управления. Однако используемый для этого понятийный аппарат не всегда соответствует новым реалиям.

Многие экономисты связывают эффективность управления собственностью с той или иной ее формой. Однако было бы наивным представлять эту зависимость прямолинейной. В сущности все решает механизм управления <122>.

--------------------------------

<122> Соловьев С.Г. Муниципальное право России: Учебник. М.: НИЦ Инфра-М, 2013. ЭБС "Знаниум".

Есть и другой подход: чем лучше функционирует объект, тем выше плата за риск, которому подвергается собственник. Риск, таким образом, побуждает к эффективному пользованию объектом. Перед тем как рассмотреть эту тему непосредственно, обратимся к базовым положениям.

Во-первых, управление собственностью должно исключать ущерб народнохозяйственной эффективности. В противном случае нарушится технологическая комплексность различных видов производств.

Во-вторых, в результате акционирования предприятий эффективность той или иной системы управления может быть выражена получением дивидендов. Становится возможным прогнозировать рентабельность таких предприятий и соответственно эффективность, выраженную через дивиденды.

В-третьих, эффективность управления собственностью следует рассчитывать отдельно для предприятий.

Сравнение проектов (вариантов), предусматривающих участие государства, выбор лучшего из них и обоснование размеров и форм государственной поддержки проекта производятся по наибольшему значению показателя интегрального народнохозяйственного экономического эффекта.

При его расчетах в состав результатов проекта включаются (в стоимостном выражении) конечные производственные результаты (выручка от реализации на внутреннем и внешнем рынках всей произведенной продукции). Сюда же относится и выручка от продажи имущества и интеллектуальной собственности (лицензий на право использования изобретений, "ноу-хау", программ для ЭВМ и т.п.), создаваемых участниками в ходе осуществления проекта; социальные и экологические результаты, рассчитанные исходя из совместного воздействия всех участников проекта на здоровье населения, социальную и экологическую обстановку в регионах; прямые финансовые результаты; кредиты и займы иностранных государств, банков и фирм, поступления импортных пошлин и т.п.

Однако не всегда учитываются косвенные финансовые результаты, обусловленные осуществлением проекта, изменением доходов сторонних предприятий и граждан, рыночной стоимости земельных участков, зданий и иного имущества, а также затрат на консервацию или ликвидацию производственных мощностей, восстановление природных ресурсов и имущества от возможных аварий и других чрезвычайных ситуаций <123>. Социальные, экологические, политические и иные результаты, не поддающиеся стоимостной оценке, рассматриваются как дополнительные показатели народнохозяйственной эффективности и учитываются при принятии решения о реализации и (или) государственной поддержке проектов. При расчетах показателей экономической эффективности на уровне региона (отрасли) в состав результатов проекта включаются:

--------------------------------

<123> Алехин А.П. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало-М, 2013.

а) региональные (отраслевые) - выручка от реализации продукции, произведенной участниками проекта - предприятиями региона (отрасли), за вычетом производственного потребления;

б) социальные и экологические - достигаемые в регионе (на предприятиях отрасли);

в) косвенные финансовые - получаемые предприятиями и населением региона (предприятиями отрасли).

При расчетах показателей экономической эффективности на предприятии (фирме) в состав результатов проекта включаются: производственные - выручка от реализации произведенной продукции, за вычетом израсходованной на собственные нужды; социальные - в части, относящейся к работникам предприятий и членам их семей.

С позиций государства целесообразно ввести понятие синергического эффекта, представляющего собой часть общеэкономического (народнохозяйственного) эффекта управления собственностью, измеряемого разностью между эффектом функционирования предприятий как целостной системы и суммой эффектов их изолированного взаимодействия.

Контрольно-счетными органами широко применяются проверки исполнения бюджетов муниципальных образований, в т.ч. их доходной части, неналоговых поступлений, связанные с оценкой управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Почему важен анализ управления муниципальной собственностью? В регионах, как правило, большинство муниципальных образований формируют доходную часть межбюджетными трансфертами из средств субъекта Российской Федерации, нередко эта составляющая доходит до 70 - 80% объема собственных средств доходов местных бюджетов. Возникает эффект привыкания, снижается мотивация наращивать собственную доходную часть, формируются иждивенческие настроения. К тому же увеличение собственных доходов оборачивается для муниципальных образований снижением доли межбюджетных трансфертов, поэтому менять ситуацию они не спешат.

В связи с этим важно качественно оценить потенциальные возможности муниципальных образований по обеспечению собственных неналоговых поступлений - имущественный потенциал и управленческий ресурс - и с учетом полученных данных стимулировать местные органы власти наращивать собственные усилия по эффективному использованию (владение, пользование, распоряжение, управление) собственности, повышать доходную часть муниципального бюджета.

В муниципальных образованиях, увеличивающих собственные доходы, целесообразно объемы межбюджетных трансфертов оставлять на прежнем уровне - это послужит хорошим стимулом повышения эффективности использования муниципальной собственности.

При проверке неналоговых доходов необходимо оценить уровень использования их ресурсной базы (прежде всего земли, объектов недвижимости, финансово-хозяйственную деятельность муниципальных предприятий и учреждений), правомерность и эффективность использования муниципальной собственности, обоснованность планирования величины неналоговых доходов.

Поэтому целью контрольного мероприятия является оценка выполнения органами местного самоуправления властных функций прогнозирования, учета и контроля полноты и своевременности поступления денежных средств по источникам неналоговых доходов в условиях казначейского метода исполнения бюджета, а также оценка эффективности использования имущественного потенциала муниципального образования.

Соответственно, предметом проверки является использование муниципального имущества органами местного самоуправления.

Контрольное мероприятие содержательно проводится примерно в следующей последовательности.

Вначале необходимо изучить постановления и распоряжения представительного и исполнительного органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью, оценить качество порядка (положения) управления и распоряжения имуществом (нормативно-правового акта), его исполнение.

Поэтому порядок действий работника контрольно-счетного органа, как правило, следующий. Это контроль и оценка:

- наличия и полноты реализации программ и планов приватизации муниципального имущества;

- соответствия законодательству процесса приватизации имущества;

- состояния реестра муниципальной собственности;

- состояния реестров арендаторов объектов недвижимости и земельных участков;

- соблюдения порядка сдачи имущества в аренду (в т.ч. проведения конкурсов на право аренды собственности, оперативного учета арендной платы, порядка погашения недоимки за аренду, предоставления льгот по арендной плате и т.п.);

- правомерности и правильности заключения договоров с юридическими и физическими лицами в части управления муниципальной собственностью (в т.ч. обоснованность расчетов, сроков платежей и т.п.);

- правильности осуществления бюджетного учета имущества, находящегося в муниципальной казне, проведения его инвентаризации, обеспечения сохранности;

- соблюдения требования государственной регистрации имущества муниципального образования и установления права собственности, приема в казну бесхозяйного имущества;

- рациональности расходов на содержание имущества;

- полноты и достоверности бюджетной отчетности, в т.ч. точности и полноты учета доходов от распоряжения имуществом муниципального образования и использования его;

- законности и эффективности распоряжения имуществом муниципального образования при участии муниципального образования в уставных капиталах юридических лиц;

- организации учета платежей от использования и распоряжения имуществом при казначейской системе исполнения бюджета муниципального образования и др.

Важным первичным источником являются договоры, заключенные муниципальным образованием с юридическими и физическими лицами на аренду имущества и земли, продажу собственности (приватизация), передачу в оперативное управление и хозяйственное ведение и иные операции. Поэтому после изучения и оценки нормативно-правовых документов муниципального образования по управлению имуществом необходимо приступить к рассмотрению массива заключенных договоров.

Основные функции по управлению собственностью исполняет комитет по управлению имуществом, поэтому необходимо оценить его взаимодействие с финансовым отделом по обеспечению объективной и согласованной информации о планируемых и фактически поступивших в местный бюджет средствах от использования муниципальной собственности.

Для анализа исполнения неналоговых доходов в финансовом отделе и комитете по управлению муниципальным имуществом необходимо получить и проанализировать следующую информацию:

1) сводную бюджетную роспись местного бюджета и внесенные в нее изменения по разделу неналоговых доходов;

2) справку о сумме средств, запланированных и фактически поступивших в бюджет от сдачи в аренду муниципального имущества, от коммерческой деятельности МУПов;

3) справку о фактических доходах, поступивших от предпринимательской деятельности, в т.ч. платных услуг бюджетных учреждений;

4) справку о средствах, планируемых и фактически поступивших в местный бюджет от аренды муниципальной земли;

5) справку о предоставленных льготах по оплате аренды имущества по видам и предприятиям;

6) справку о недоимке по неналоговым доходам в разрезе видов платежей и крупных недоимщиков (по состоянию на начало и конец проверяемого периода);

7) реестр муниципальной собственности.

При проверке полезно оценить соответствие данных отчета об исполнении бюджета муниципального образования сведениям кассового плана, акту сверки с налоговой службой и отчету налоговой службы по каждому коду неналоговых доходов.

Муниципальное имущество подлежит учету в соответствии с порядком, установленным представительным органом. В процессе проверки важно установить наличие права собственности на муниципальное имущество. Документом, удостоверяющим право муниципальной собственности на недвижимое имущество, является свидетельство о государственной регистрации права, выданное учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Документом, подтверждающим право муниципальной собственности на движимое имущество, является выписка из реестра муниципальной собственности.

При проверке установленного порядка передачи в аренду имущества, находящегося в собственности муниципального образования, необходимо проверить ведение реестра арендаторов собственности муниципального образования. При этом следует обратить внимание на следующие вопросы:

- как ведется и актуализируется база данных о заключенных договорах аренды имущества и земли;

- имеются ли данные о фактических поступлениях в бюджет муниципального образования доходов от арендной платы за нежилые помещения и землю;

- осуществляется ли и какими средствами контроль полноты и своевременности перечисления арендаторами арендной платы в бюджет муниципального образования;

- какие меры принимаются к неплательщикам арендной платы;

- имеют ли место факты заключения договоров аренды нежилых помещений, находящихся в хозяйственном ведении, минуя балансодержателей указанных помещений;

- имеются ли сведения о состоянии расчетов с балансодержателями нежилых помещений, находящихся в хозяйственном ведении <124>.

--------------------------------

<124> Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина. М.: ЭКМОС, 2012.

В том случае, если в собственности муниципального образования находятся акции или доли коммерческих предприятий, необходимо определить размер прибыли, причитающийся для выплаты дивидендов, сравнить ее с фактическими поступлениями по данной статье. По результатам анализа в отчете показать экономическую эффективность владения муниципалитетом пакетом акций или долей в коммерческих структурах, дать количественные характеристики эффективности вложенных бюджетных средств.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством.

При приватизации обязательно проведение оценки объектов, поэтому необходимо проверить, как произведена оценка стоимости имущества в сделках, связанных с отчуждением имущества муниципального образования.

При необходимости может быть осуществлена экспертиза составленного оценщиком заключения и отчета на предмет обоснованности произведенной оценки, которая должна учитывать все существенные факторы (условия), определяющие цену сделки.

Для осуществления функций, связанных с обеспечением проведения торгов (конкурса или аукциона) по продаже муниципального имущества, может привлекаться юридическое лицо (специализированная организация).

В этом случае проверка осуществляется по следующим направлениям:

- порядок передачи и круг полномочий, переданных органу по продаже имущества муниципального образования собственником указанного имущества;

- порядок учета средств от продажи имущества муниципального образования в условиях казначейского метода исполнения бюджета муниципального образования. Здесь необходимо изучить порядок взаимодействия продавца и собственника муниципального имущества по обеспечению учета и контроля полноты и своевременности внесения в бюджет муниципального образования средств от приватизации;

- законность и обоснованность произведенных продаж. Здесь следует убедиться в правильности организации и проведения конкурсов и аукционов по продаже имущества муниципального образования;

- реализация специализированной организацией функций по контролю выполнения условий договоров купли-продажи;

- порядок и состояние расчетов с продавцом имущества муниципального образования по расходам, связанным с организацией и проведением продажи и приватизации указанного имущества.

При проверке доходов от деятельности муниципальных предприятий необходимо выяснить, приняты ли органами местного самоуправления нормативные акты о порядке перечисления муниципальными предприятиями в местный бюджет части прибыли, остающейся после уплаты налогов и других обязательных платежей. Затем оценить своевременность и полноту зачисления неналоговых поступлений в доход бюджета.

Для этого необходимо сравнить данные финансового отдела о поступлении неналоговых доходов с данными комитета, в ведении которого находятся муниципальные предприятия. В отношении бюджетных (казенных) учреждений проводится аналогичная процедура, кроме того, проверяется правильность ведения бюджетного учета доходов, поступивших от оказания платных услуг.

В случае выявления расхождений в данных комитета муниципального имущества и финансового отдела целесообразно провести проверку в ряде муниципальных предприятий и учреждений на предмет полноты и своевременности отражения в доходах местного бюджета средств от деятельности предприятий и учреждений, и по ее результатам отразить сумму недополученных доходов бюджета.

При освещении исполнения доходной части местного бюджета по неналоговым доходам целесообразно показать суммы, фактически поступившие в местный бюджет за последние 3 года, а также в динамике отразить изменение недоимки по арендной плате, показать, как изменяется доля неналоговых доходов в собственных доходах местного бюджета, оценить качество администрирования неналоговых доходов.

Следует оценить факты занижения доходной базы по использованию муниципальной собственности, когда фактические поступления средств по неналоговым платежам по итогам года превышают показатели, установленные в постановлении о бюджете, на 30 и более процентов. Сравнивая данные о планировании и исполнении неналоговых доходов за ряд лет, можно сделать вывод о том, насколько возросло качество планирования неналоговых доходов местного бюджета.

По каждому виду неналоговых доходов делается вывод об уровне использования резервов муниципальной собственности для пополнения местного бюджета, достоверности планирования неналоговых доходов, организации учета их поступления в доход бюджета, об эффективности проведенной органами местной власти работы по сокращению недоимки по платежам.

При получении данных, достаточных для обобщающих выводов, можно оценить эффективность использования имущественного потенциала муниципального образования, отражающую отношение доходов, полученных от использования и распоряжения собственным имуществом, к средствам, вложенным на воспроизводство данного имущественного потенциала.

Оформление и утверждение результатов проверок осуществляется в порядке, установленном регламентом Счетной палаты и инструкцией о порядке подготовки, проведения и оформления результатов контрольных мероприятий.

Рассмотренная методика представляет собой минимально достаточный свод мероприятий для проверки использования муниципальной собственности, который не носит закрытого характера и может расширяться в зависимости от целей и задач, ресурсов контрольного мероприятия.

Так, полезно оценить правомерность и эффективность деятельности муниципальных унитарных предприятий как потенциальных субъектов неналоговых доходов муниципального бюджета, это может быть осуществлено в рамках данной проверки, но, как правило, выделяется в отдельное контрольное мероприятие.

Наиболее распространенные нарушения и недостатки, выявленные Счетной палатой за последние три года:

- низкое качество правового акта, определяющего порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом;

- отсутствие реестра муниципальной собственности, а также реестра арендаторов объектов недвижимости и земельных участков. Содержание реестра объектов муниципальной собственности не соответствует положению о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом и положению о формировании и ведении реестра муниципальной собственности;

- неотражение в бухгалтерском учете муниципального образования операций по приватизации имущества, отсутствие бюджетного учета имущества, находящегося в казне;

- неправильное применение в договорах аренды базовой ставки, коэффициентов расчета арендной платы (результаты, как правило, занижены), не предусмотрена ответственность за несвоевременные платежи по аренде;

- необоснованная безвозмездная передача недвижимого муниципального имущества в пользование юридических лиц, что ведет к недополучению арендных платежей;

- непроведение предусмотренной законодательством государственной регистрации договоров аренды недвижимого муниципального имущества;

- нарушение установленных договорами сроков внесения арендной платы, недостаточная претензионная работа по взысканию несвоевременно уплаченной арендной платы, пеней. Сумма недоимки по арендным платежам, как правило, составляет 50 - 60%;

- значительные задержки в перечислении средств от продажи имущества в муниципальный бюджет без решения представительного органа о рассрочке платежей, несоблюдение сроков внесения выкупной цены за земельные участки;

- продажа имущества не предусмотренным законодательством способом - по договору аренды с правом выкупа;

- продажа имущества, не внесенного в перечень объектов муниципальной собственности, подлежащих приватизации;

- крайне низкий уровень выполнения программы приватизации муниципальной собственности;

- нарушение определенных законодательством процедур по продаже муниципального имущества - путем проведения конкурсных мероприятий (аукционов, торгов), что обусловливает недополучение доходов;

- необоснованное уменьшение выкупной цены в результате применения заниженных ставок земельного налога, неверного размера кратности к ставке земельного налога;

- незаконное начисление и внесение в доходы местного бюджета налога на добавленную стоимость;

- слабый контроль представительного органа власти за управлением муниципальным имуществом.

Таким образом, наиболее слабое звено в использовании муниципальными образованиями имущественного комплекса - формирование качественной нормативно-правовой базы в сфере управления муниципальным имуществом, кроме того, дефекты заключаемых договоров, низкий уровень приватизации имущества и администрирования неналоговых поступлений. Все это ведет к недополучению средств и усиливает дефицит доходной части местного бюджета.

Также вызывает особый интерес принятая в 2013 году российским правительством программа управления федеральным имуществом. Рассмотрим возможные проблемы в ее реализации и пути регулирования.

Правительством РФ 16.02.2013 утверждена Государственная программа "Управление федеральным имуществом". Следует отметить, что в настоящее время в России практически все важнейшие документы принимаются в виде программ. Программный характер предполагает, что в документе отражены цели, задачи, методы, инструменты и финансовые ресурсы для управления государственным федеральным имуществом. Принятая программа заменяет концепцию управления государственной собственностью от 1999 года и становится основой для реализации экономической политики по управлению федеральным имуществом Правительства РФ на ближайшую перспективу.

В государственной программе "Управление федеральным имуществом" отмечается, что Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. N 1024, выполнила свои задачи, сформировала предпосылки для дальнейшего совершенствования механизма управления (правовые, организационные и др.). Однако многие проблемы остались нерешенными. К наиболее серьезным проблемам относятся:

- недостаточная эффективность управления федеральным имуществом и потеря контроля над объектами управления;

- недостаточная мотивация и ответственность всех участников процесса управления федеральным имуществом;

- низкая техническая обеспеченность взаимодействия участников управления;

- наличие дублирующих структур управления в лице Росимущества и отраслевых министерств;

- избыточность федерального имущества с точки зрения исполнения государственных функций;

- противоречивость положения государства как регулятора и акционера крупных компаний с государственным участием;

- нарушение принципов справедливой конкуренции в секторах со значительным участием государства;

- наращивание компаниями с государственным участием непрофильных активов;

- отсутствие четких целей управления федеральным имуществом <125>.

--------------------------------

<125> Проект "Концепции управления федеральным имуществом на период до 2018". Сайт Росимущества. URL: http://ca.rosim.ru/.

В частности, проблему недостаточной эффективности управления федеральным имуществом Правительство РФ пытается решить распродажей большей части имущества. Министр экономического развития РФ А.Р. Белоусов считает, что государство не умеет управлять своей собственностью и никогда не научится, поэтому нужно от нее избавиться <126>.

--------------------------------

<126> Выступление А.Р. Белоусова на заседании Правительства РФ 07.02.2013. URL: http://ca.rosim.ru/press.aspx?CatalogId=570062&month=2&year=2013&d_no=814042.

Возникает закономерный вопрос: зачем тогда принимать программу "Управление федеральным имуществом" и затрачивать только со стороны Росимущества 6,5 млрд. рублей ежегодно на управление, если государство в принципе не способно эффективно управлять своей собственностью? Такая позиция руководителя профильного министерства не способствует совершенствованию управления государственной собственностью, т.к. эффективное управление предполагает, что собственник стремится обеспечить сохранение, рациональное использование и преумножение своей собственности. Вместо этого Министерство экономического развития предлагает максимально распродать государственную федеральную собственность. Теперь, чтобы оставить собственность в государственном управлении, необходимо доказывать, что она необходима для выполнения государственных функций. При этом исходят из предположения, что избыточные активы государства увеличивают издержки на их содержание в бюджете, упускается выгода от их использования в коммерческом обороте, снижается возможность привлечения частных инвестиций, снижается конкурентоспособность экономики в целом. В экспертном сообществе эти идеи находят широкий отклик. В частности, Т.В. Игнатова считает, что государственные корпорации вносят серьезные деформации в конкурентную среду <127>.

--------------------------------

<127> Игнатова Т.В. Формирование комплекса мер управления антикризисным взаимодействием государства и бизнеса // Российское предпринимательство. 2012. N 5 (203). С. 11 - 16.

На наш взгляд, при таком подходе к данной проблеме не учитывается, что монополизм может быть не только государственным, но и частным. Например, после слияния в мае 2011 г. двух российских компаний ОАО "Уралкалий" и ОАО "Сильвинит" на рынке калийных удобрений образовалась вторая в мире монополия. Эта сделка никак не улучшила конкурентную среду в экономике. Если до 2013 года сельскохозяйственные производители России получали калийные удобрения по регулируемым ценам, то начиная с 2014 года на внутреннем рынке начался переход на рыночные цены, что приведет к многократному росту цен.

Теперь рассмотрим основные направления совершенствования механизма управления, предлагаемые в государственной программе.

Во-первых, по использованию каждого объекта предполагается определить целевую функцию, закрепить это законодательно в нормативно-правовых документах и зарегистрировать в единой системе учета и управления имуществом. С помощью дорожных карт намечено усилить ответственность за результаты управления каждым объектом.

На дорожных картах следует остановиться отдельно, т.к. этот инструмент управления становится одним из основных в системе управления государственным имуществом. "Дорожные карты" - это фактически пошаговый сценарий развития определенного объекта, показывающий логику выполнения работ и определяющий конечный результат. Дорожные карты позволяют определить потенциал развития объекта, обнаружить узкие места, определить угрозы и выявить возможности дальнейшего развития объекта.

Предполагается ввести непрерывный контроль над достижением установленных целей и задач. Для федеральных государственных унитарных предприятий и хозяйственных обществ намечено определить все цели управления уже к 2015 году, а для объектов казны и государственных учреждений - к 2018 году.

Следует обратить внимание на некоторые моменты. С одной стороны, внедрение дорожных карт в управление государственной собственностью направлено на усиление ответственности за результаты управления и дает возможность оперативно реагировать на управленческие решения по каждому объекту управления. Но, с другой стороны, процесс создания дорожных карт - это очень дорогой инструмент планирования, т.к. в их создании принимают участие специалисты самых разных профессий (экономисты, юристы, финансисты, маркетологи), а в условиях возрастания неопределенности внешней среды возникает необходимость постоянных корректировок.

Может возникнуть ситуация, когда от первоначальной дорожной карты не останется и следа.

Во-вторых, намечено повысить уровень корпоративного управления компаний с долей федеральной собственности. Предлагается повысить уровень прозрачности, расширить институт независимых директоров и общественные советы, практиковать публичное обсуждение стратегии развития компаний, проводить листинг госкомпаний. Предлагается также внедрение среднесрочного и долгосрочного планирования, создание специализированных комитетов (по кадрам и вознаграждениям, по аудиту и др.), создание прозрачного механизма выплат менеджменту компаний и совету директоров, создание института профессиональных секретарей. Набирает обороты тенденция по привлечению к управлению профессиональных управленцев взамен государственных чиновников. Количество акционерных обществ, органы управления которых сформированы с привлечением независимых директоров, увеличилось в настоящее время по сравнению с 2009 годом на 70% <128>.

--------------------------------

<128> Практика работы советов директоров компаний с государственным участием // Сайт Ассоциации независимых директоров. URL: http://www.nand.ru/association/press-center/events.php?ELEMENT_ID=2636.

Целевым показателем повышения эффективности управления по данному направлению является снижение доли государственных служащих в органах управления АО к 2018 году до 30%. Возникает закономерный вопрос: разве такой показатель, как замена государственных служащих на независимых директоров, может автоматически привести к повышению эффективности? Термин "независимый директор" не имеет однозначного толкования. Независимые директора появились в зарубежной практике корпоративного управления с целью защиты миноритарных акционеров и компаний от необдуманных действий высшего менеджмента в 1980-х годах. Основная цель создания данного института в России - это приближение практики корпоративного управления к западным стандартам с целью привлечения иностранных инвестиций. Российское законодательство не определяет понятие "независимый директор". Независимые директора в настоящее время действуют на основании Кодекса корпоративного поведения.

С целью увеличения профессиональных управленцев в государственных компаниях был принят Приказ Росимущества от 25.05.2010 N 129 "О расширении практики привлечения профессиональных директоров в акционерные общества с участием Российской Федерации".

К концу 2012 г. независимые директора и профессиональные поверенные занимали 2113 тысяч позиций в советах директоров 847 российских компаний с государственным участием, в т.ч. в 716 госкомпаниях - в качестве председателей совета директоров <129>.

--------------------------------

<129> Шувалову не нравится идея возврата чиновников в совдиры госкомпаний. URL: http://nand.ru/press-center/news.php?ELEMENT_ID=3614.

Чем же они будут руководствоваться в своих решениях? В настоящее время происходит выработка критериев, на основании которых будут отбираться независимые директора. В частности, комиссия при Росимуществе, которая занимается отбором независимых директоров для акционерных обществ с государственным участием, руководствуется следующими критериями: опыт работы на руководящих должностях; опыт работы в качестве члена совета директоров; наличие компетенций в сфере стратегического планирования, аудита, кадров и вознаграждения, корпоративного управления, модернизации производства и инноваций, финансов и инвестиций; наличие общепризнанных международных сертификатов <130>. Независимого директора можно привлечь к ответственности, в т.ч. и уголовной.

--------------------------------

<130> Информация о комиссиях на 2012 год. URL: https://mvpt.rosim.ru/instructions/Commission/Pages/2012.aspx.

Следует отметить, что в настоящее время существуют серьезные проблемы в их работе: неразработанная система регламентации функций, обязанностей и прав независимого директора, сложности юридического оформления отношений между государством как акционером и независимым директором, проблема с вознаграждением независимых членов советов директоров госкомпаний за их работу. Независимый директор не является представителем государства, поэтому он не обязан защищать его интересы. Вознаграждение независимого директора зависит напрямую от экономических показателей компании, поэтому ключевым фактором в его работе становится рост прибыли и рентабельности компании.

На наш взгляд, внедрение данного института приведет к тому, что в корпорациях с государственным участием некому будет защищать интересы государства. Не учитывается также, что интересы государства могут не совпадать с интересами хозяйствующего субъекта, а иногда и вступать с ними в явное противоречие, т.к. максимизация прибыли не должна быть основной целью государственных корпораций.

В научной литературе высказывается опасение, что институт независимых директоров может стать профанацией. Для улучшения качества корпоративного управления нужен комплексный подход, который включал бы в себя создание систем внутреннего контроля и управления рисками, внедрение мотивации менеджмента. Предлагается также разделить полномочия и ответственность по принятию ключевых решений в таких компаниях между государством-акционером, членами совета директоров и независимыми директорами <131>.

--------------------------------

<131> Практика работы советов директоров компаний с государственным участием // Сайт Ассоциации независимых директоров. URL: http://www.nand.ru/association/press-center/events.php?ELEMENT_ID=2636.

На наш взгляд, формальная замена государственных служащих, работающих по директивам государства, на независимых директоров не приведет автоматически к повышению эффективности управления.

В-третьих, в программе намечено совершенствовать организационный механизм самого Росимущества и изменить систему мотивации для привлечения квалифицированных специалистов. Для этого предлагается увязывать цели и конечный результат управления, ввести механизмы внутреннего контроля и управления рисками, усилить ответственность за принимаемые решения, повысить уровень мотивации персонала и внедрить программы постоянного обучения кадров.

Повышены также требования к раскрытию информации об операциях с основным управленческим персоналом - раскрытию подлежит информация о размерах выплачиваемых такому персоналу вознаграждений (в совокупности и по каждому виду выплат). Эти меры касаются вознаграждения руководящему составу всех государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, открытых акционерных обществ с преобладающим государственным участием, а также корпораций, получающих различные виды государственной поддержки.

Предполагается, что это станет не только дополнительным мотивирующим фактором, но и обеспечит прозрачность и ясность механизма расчета соответствующих выплат менеджменту, повысит качество управления.

В-четвертых, программа предполагает формирование новой модели приватизации. Текущая программа приватизации, по некоторым оценкам, составляет более 150 - 160 млрд. долл. США. По мнению экспертов, объем выставленных на продажу активов - один из самых больших не только за историю современной России, но и в Европе за последние два десятилетия.

Предполагается, что на приватизацию будут выставлены акции вначале тридцати крупнейших стратегических компаний России, таких как "Совкомфлот", РЖД, Сбербанк, ВТБ, "Уралвагонзавод" и др. После этого намечены к приватизации еще две с половиной тысячи компаний с незначительными пакетами акций.

Характерными чертами новой модели приватизации является переход от продажи недвижимости к продаже бизнеса, усиление инвестиционной составляющей в процессе приватизации. Предполагается часть средств от приватизации направлять на развитие приватизированных компаний. Четко просматривается также тенденция к привлечению в качестве агентов приватизации банков. В настоящее время в список входят такие крупнейшие банки, как "Морган Стэнли", "Голдман Сакс (Россия)", ОАО "Сбербанк России", ОАО "Альфа-банк", ООО "Барклайс Капитал" (Barclays Capital) и др.

Следует отметить, что новая волна намеченной приватизации проводится в значительной степени в интересах иностранного капитала. Об этом свидетельствуют и материалы экспертов, участвующих в обновлении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года. Известно, что в работе экспертной группы по направлению "Управление государственной собственностью и приватизация" принимали участие в основном представители либерального направления экономической школы. Помимо российских ученых к разработке привлекались в качестве экспертов и иностранные специалисты. На странице, посвященной стратегии социально-экономического развития России до 2020 года, приведен обширный список иностранных и российских экспертов, принимавших участие в обсуждении данного документа <132>. В частности, в списке названы высшие должностные лица Всемирного банка, ряд представителей Организации экономического сотрудничества и развития, Европейской комиссии, представители ряда западных университетов и др.

--------------------------------

<132> Обзор участия международных экспертов в обсуждении стратегии социально-экономического развития России до 2020 года. URL: http://2020strategy.ru/data/2012/05/22/1214621682/document.pdf.

В рекомендациях иностранных экспертов отмечается, что "допуск иностранного участия следует рассматривать как обязательный компонент приватизации" <133>.

--------------------------------

<133> Мэггинсон У. Финансовая экономика приватизации: глобальные тенденции приватизации и уроки для максимизации экономического роста. Обзор участия международных экспертов в обсуждении стратегии социально-экономического развития России до 2020 года. URL: http://2020strategy.ru/data/2012/05/22/1214621682/document.pdf.

Через приватизацию реализуется программа вывода государственной собственности России, в т.ч. и таких стратегических объектов, как порты из юрисдикции российского государства. Наглядным примером является сделка по порту "Ванино", который вначале купила компания "Мечел", а затем перепродала его трем оффшорным компаниям.

На наш взгляд, в основе представлений об ускоренной приватизации государственного имущества лежит ошибочное понимание проблем собственности в целом. Известно, что сейчас форма собственности на средства производства не играет особой роли, т.к. произошло отделение управления от права собственности. Эффективность использования ресурсов не зависит от формы собственности на предприятие, если им управляет наемный менеджер, которому безразлично, кто его контролирует - государственный орган или наблюдательный совет акционерного общества. Как в российской, так и в зарубежной практике полно примеров эффективного управления как частной, так и государственной собственностью.

Вся проблема заключается в том, какая идеология является господствующей в данном обществе - личного обогащения или общественного служения. Если преобладает первая, то независимо от формы собственности доходы будут присваиваться узкой группой лиц, принимающих управленческие решения (чиновники, менеджеры). Скандалы последнего времени вокруг руководства государственных корпораций (ОАО "Рособоронсервис", "Роскосмос" и др.) свидетельствуют об этом.

Если же в обществе преобладает вторая идеология, то и частная собственность будет служить общественным интересам. В частности, ярким примером личного служения стране являются русские купцы. Всем известны имена Павла Михайловича и Сергея Михайловича Третьяковых, Саввы Морозова, но мало кто знает благотворителя русской науки Христофора Леденцова, который в 1909 году пожертвовал на развитие русской науки более 2 миллионов рублей золотом. На эти деньги было создано "Общество содействия успехам опытных наук и их практического применения". Это была эффективная модель поддержки науки частным капиталом, позже эта модель была использована во многих западных странах. С деятельностью данного общества связаны важнейшие открытия выдающихся русских ученых - Николая Жуковского, Ивана Павлова, Владимира Вильямса, Константина Циолковского, Владимира Вернадского, Николая Умова, Николая Зелинского, Дмитрия Прянишникова. Почти вся современная наука - космонавтика, генетика, радиология - вышли из этого общества. Цель общества - помочь достижению результатов в науке и внедрение их в практическую жизнь. Очень рационально была организована структура данного общества. Определенный процент от внедрения результатов в практику возвращался назад в общество. На средства общества открывались лаборатории, биостанции. Благодаря обществу в России возникла сеть научно-исследовательских институтов: Московский научный институт, Институт биофизики и физики, Институт рентгенологии и радиологии. Сейчас же средства, выделенные из государственного бюджета на развитие "Сколково", разворовываются. Появилась информация о нецелевом использовании 3,5 миллиардов рублей бюджетных средств <134>.

--------------------------------

<134> СК и ФСБ обнаружили увод денег из "Сколково" на 3,5 млрд. рублей. URL: http://www.firstnews.ru/articles/sk-i-fsb-obnaruzhili-uvod-deneg-iz-skolkovo-na-(3-5-mlrd-rubley/.

В заключение отметим, что политика управления государственным федеральным имуществом на современном этапе тесно связана с политикой предыдущего этапа управления государственной собственностью в РФ. Она по-прежнему опирается на либеральную концепцию и направлена на дальнейшую приватизацию государственной собственности. Используемые в новой программе управления инструменты свидетельствуют об усилении технологизации процесса управления государственной собственностью.

7.2. Основные направления совершенствования

системы управления собственностью

Что касается российских реформ и повышения социальной эффективности отношений собственности, то можно отметить, что использование земли в России происходит зачастую нерационально. Очередные правовые акты РФ направлены на решение ряда актуальных вопросов в сфере строительства и земельных отношений.

Приказ Министерства регионального развития РФ от 9 сентября 2013 г. N 372 "Об утверждении методических рекомендаций субъектам РФ по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей".

Граждане имеют право приобрести бесплатно, в т.ч. для ИЖС, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Это делается в случаях и в порядке, которые установлены законами регионов. Издание нормативных правовых актов по данным вопросам в иных формах противоречит ЗК РФ. Рекомендуется издавать специальный закон. Законом следует установить случаи и порядок предоставления участков для любых целей удовлетворения личных потребностей, не связанных с предпринимательством (садоводство, огородничество, дачное строительство, ИЖС, ЛПХ).

Рекомендуется установить принцип однократности бесплатного предоставления участков. Для этого нужно обязать муниципалитеты вести реестры данных лиц.

Также в законе прописываются предельные (максимальные и минимальные) размеры участков.

Постановление Правительства РФ от 18 сентября 2013 г. N 821 "Об утверждении правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка при его ненадлежащем использовании".

Нерадиво используемые земли будут изымать у госучреждений, казенных предприятий и ФГУПов во внесудебном порядке. Об этом говорится в Федеральном законе от 7 июня 2013 г. N 123-ФЗ. Соответствующее решение принимает орган местного самоуправления. В таком же порядке изымают земли, ранее предоставленные унитарным предприятиям в постоянное пользование. Это не касается государственных академий наук и подведомственных им учреждений.

Определены основания для вынесения решения. Это документы о нарушении требований земельного законодательства и невыполнении предписаний о его устранении, поступившие от федерального органа государственного земельного надзора. Постановление вступило в силу с 1 января 2014 г.

Постановление Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. N 850 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на ведение реестра недобросовестных застройщиков, предусмотренного Федеральным законом "О содействии развитию жилищного кредитования".

Минрегиону России поручено вести реестр недобросовестных застройщиков. Речь идет об участниках аукционов, уклонившихся от заключения договоров купли-продажи (аренды, безвозмездного срочного пользования) в отношении земельных участков Фонда "РЖС". В реестр также включаются лица, с которыми такие договоры были расторгнуты по причине существенного нарушения ими условий этих договоров. Сведения о недобросовестных застройщиках представляются в Министерство Фондом "РЖС".

Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2013 г. N 840 "О некоторых вопросах организации и проведения госэкспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении объектов, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета..."

Организация и проведение госэкспертизы проектной документации по объектам, строительство или реконструкция которых финансируются с привлечением средств федерального бюджета, отнесены к полномочиям органов госвласти РФ в области градостроительной деятельности. Уточняется, что госэкспертиза проектной документации проводится госучреждением, подведомственным Госстрою (а не Минрегиону России).

Расширяется перечень таких объектов. Исключение - объекты, госэкспертиза по которым отнесена указами Президента РФ к полномочиям федеральных органов исполнительной власти. Госэкспертиза в отношении уникальных объектов, строительство, реконструкцию или капремонт которых предполагается осуществлять в Москве, организуется и проводится органом исполнительной власти Москвы или подведомственным ему госучреждением до 1 января 2017 г. (прежде до 1 января 2013 г.).

Указ Президента от 1 ноября 2013 г. N 819 "О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ".

Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. N 1038 "О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ".

Федеральное агентство по строительству и ЖКХ (Госстрой), находящиеся в ведении Минрегиона России, преобразуются в Министерство строительства и ЖКХ РФ. Новое министерство вырабатывает и реализует государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и ЖКХ, оказывает госуслуги, управляет госимуществом в данной области (кроме архитектуры). Так же оно координирует деятельность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, Фонда содействия реформированию ЖКХ и ГК "Олимпстрой".

Минэкономразвития России обнародовало предложения по повышению эффективности приватизации государственного и муниципального имущества. Ведомством разработан законопроект, направленный на оптимизацию и ускорение приватизационных процедур.

Министерство решило отказаться от публикации в печатных изданиях актов планирования приватизации, отчетов о ее результатах, решений об условиях приватизации, информационных сообщений о продаже имущества и об итогах его продажи и сосредоточить всю указанную информацию на официальном сайте www.torgi.gov.ru и сайте продавца.

Как сообщается в пояснительной записке к законопроекту, данная новация позволит значительно сократить затраты бюджетных средств, выделяемых на проведение приватизационных процедур, в то время как обязательное размещение информации на сайте www.torgi.gov.ru обеспечит широкий охват всех заинтересованных слоев населения.

Законопроектом изменяется порядок планирования приватизации федерального имущества: не подлежат включению в планы приватизации движимое имущество, недвижимое имущество, кроме объектов культурного наследия, а также акции в уставном капитале субъектов малого и среднего предпринимательства и компаний, в которых доля государства составляет менее 2%.

Решения об условиях продажи имущества, не включенного в план приватизации, будут приниматься Росимуществом.

Документ предлагает новый подход к определению начальной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества. В соответствии с ним начальная цена аукциона устанавливается с дисконтом (не более 20%) по отношению к рыночной стоимости имущества, определенной в соответствии с отчетом оценщика. При этом первоначальная цена продажи посредством публичного предложения будет равняться оценочной. Это обеспечит повышение конкурентоспособности государственного и муниципального имущества и, вместе с тем, не позволит продавать его по демпинговым ценам при переходе от торгов к вторичным способам продажи.

Разработчик предлагает сократить сроки подачи заявок при проведении повторных аукционов, продаже посредством публичного предложения, увеличив такие сроки для первичного аукциона с 25 до 40 дней.

Проектом также предусмотрен отказ от такого способа приватизации, как продажа акций акционерных обществ на биржевых торгах в связи с тем, что данный способ на практике не применяется.

Правительство РФ приняло решение исключить из сферы действия Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" отношения, связанные с отчуждением движимого имущества (конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного), обращенного в собственность государства. Такое решение отражено в законопроекте, внесенном в Государственную Думу.

Разработка законопроекта вызвана сложившейся правоприменительной практикой. Судами и антимонопольными органами выработан подход, согласно которому продажа обращенного в собственность государства имущества должна осуществляться в соответствии с законодательством о приватизации. Это означает необходимость отчуждения имущества законодательно установленными способами, прежде всего на аукционе, а также формирование планов приватизации такого имущества. Однако его реализация с учетом этих требований связана с неэффективностью и экономической нецелесообразностью.

На участие в торгах по продаже обращенного в собственность государства имущества поступает, как правило, не более одной заявки. При этом в случае применения исключительно механизма торгов это приводит к необходимости признания их несостоявшимися, объявлению повторных торгов и, как следствие, влечет затягивание сроков реализации и увеличение затрат на хранение имущества.

Включение имущества, обращенного в собственность государства, в прогнозный план приватизации федерального имущества на очередной год либо внесение дополнений в действующий план приватизации в настоящее время не представляется возможным. Объем имущества, который будет получен от уполномоченных органов, осуществивших изъятие имущества для дальнейшего распоряжения в течение года, а также перечень передаваемого имущества не могут быть известны заранее. При этом изъятие имущества, его обращение в собственность государства и передача Росимуществу происходят непрерывно в течение всего года на всей территории Российской Федерации.

Принятие законопроекта будет способствовать сокращению расходов федерального бюджета на хранение в надлежащем виде имущества, обращенного в собственность государства, значительный период времени при подготовке прогнозного плана приватизации и проведении торгов. Такие расходы с учетом рыночной стоимости имущества зачастую превышают сумму денежных средств, вырученных от реализации имущества на аукционе. Таким образом, законопроект позволит создать условия для эффективного и оперативного распоряжения имуществом, обращенным в собственность государства.

Управление муниципальной собственностью является основой социально-экономического развития местного самоуправления. Рациональное и эффективное использование находящихся в распоряжении органов местного самоуправления активов позволяет решать текущие задачи развития территории. Главная цель управления муниципальной собственностью - обеспечение максимальной пользы жителям муниципального образования. В условиях возрастающих потребностей общества и недостаточности финансовых ресурсов муниципальных образований для обеспечения этих потребностей повышение эффективности использования муниципальной собственности приобретает особую актуальность.

Привлечение частных инвестиций в муниципальную экономику при условии сохранения муниципальной собственности на основные фонды позволяет решить задачи социально-экономического характера, стоящие перед органами местного самоуправления. Одной из таких форм государственно-частного партнерства является концессия.

Термин "концессия" происходит от латинского понятия "concessio" (разрешение) и означает уступку, послабление, соглашение, скидку. Он имеет множество различных трактовок и охватывает широкий круг объектов, к которым могут относиться государственное и муниципальное имущество, а также отдельные виды деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Российский исследователь государственно-частного партнерства В.Г. Варнавский <135> определяет концессию как "передачу частной компании объекта государственной (муниципальной) собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д. на определенных, закрепленных в договоре условиях, на возвратной и платной основе, в соответствии с концессионным законодательством".

--------------------------------

<135> Варнавский В.Г. Концессии - на службу России // Российское предпринимательство. 2012. N 11(35). С. 22 - 27.

Федеральный закон о концессионных соглашениях от 21.07.2005 N 115-ФЗ создает правовую основу регулирования концессионных отношений, включая процедуру заключения, изменения и прекращения договоров концессии.

Целью Федерального закона является <136> "привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям".

--------------------------------

<136> Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". URL: http://www.consultant.ru/popular/o_ koncessionnyh_soglashenijah/.

Согласно ст. 5 Федерального закона о концессионных соглашениях N 115-ФЗ сторонами концессионного соглашения являются:

1) концедент - Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, субъект Российской Федерации (орган государственной власти субъекта Российской Федерации), муниципальное образование (орган местного самоуправления);

2) концессионер - индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо.

Концедент и концессионер руководствуются различными, практически противоположными целями: органы местного самоуправления выполняют основную задачу по удовлетворению потребностей общества, а целью концессионера является извлечение прибыли. В рамках соглашения достигается баланс по вопросу управления объектом концессии и достижения сторонами поставленных задач.

В своем исследовании Жукова Н.С. <137> предлагает схему концессионного механизма, который, на наш взгляд, отражает взаимодействие органов власти, частного инвестора, и потребителей услуг и товаров, создаваемых концессионером в процессе осуществления деятельности по управлению объектом концессии.

--------------------------------

<137> Жукова Н.С. Концессионный механизм реализации государственной инновационной политики. Проблемы современной экономики. 2011. N 4(40). URL: http://www.m-economy.ru/art.php<nArtId=3776.

Концессионное соглашение заключается посредством проведения конкурса. Концедент, действуя в интересах общества, предоставляет концессионеру на срок, определенный соглашением, права владения и пользования вновь создаваемым или реконструируемым недвижимым имуществом, которое является или будет являться впоследствии объектом муниципальной собственности на условиях обязательного инвестирования средств в объект концессии. При этом срок соглашения определяется с учетом объема инвестиций в создание и/или реконструкцию объекта концессионного соглашения и срока окупаемости таких инвестиций, а также других обязательств концессионера по концессионному соглашению. Возврат затраченных инвестором средств происходит путем эксплуатации объекта концессии в коммерческих целях.

Выделим ряд особенностей концессионного соглашения, определенных законодательством:

- недопустимо изменение целевого назначения объекта, передача концессионером в залог или отчуждение имущества;

- риск повреждения или случайной гибели объекта концессионного соглашения возлагается на концессионера, если не оговорено иное;

- возможность страхования риска случайной гибели или повреждения имущества за счет концессионера.

Важным условием концессионного соглашения является концессионная плата, которая может вноситься не только в виде фиксированных платежей, но и в виде передачи концессионером части имущества в пользу муниципального образования, а также доли продукции или доходов концессионера. Периодичность платежей согласно законодательству так же достаточно вариативна. Допускается внесение концессионной платы как на всем протяжении соглашения, так и в отдельные периоды. Не исключается и полное отсутствие платы по концессионному соглашению.

Контроль органами местного самоуправления осуществляется в рамках соглашения и без вмешательства в хозяйственную деятельность концессионера.

Концессия муниципальной собственности является, несомненно, перспективным способом решения задач и проблем социально-экономического развития муниципального образования за счет привлечения бизнеса. Можно выделить следующие преимущества концессии для органов местного самоуправления:

- привлечение частных инвестиций, снижение расходов бюджета муниципального образования;

- обеспечение эффективного использования муниципального имущества;

- сохранение целевого назначения имущества;

- решение социальных задач за счет средств частных партнеров;

- наличие возможности выбора инвестора посредством проведения конкурса, планирование и контроль над его деятельностью;

- привлечение профессиональных и опытных инвесторов для решения муниципальных задач;

- создание новых рабочих мест;

- обеспечение поступлений в бюджет муниципального образования;

- получение обществом более качественных услуг;

- передача рисков частным инвесторам;

- возможность возникновения права муниципальной собственности на движимое (недвижимое) имущество, созданное или приобретенное концессионером при осуществлении деятельности, предусмотренной соглашением;

- возможность поступления в муниципальную собственность части продукции и/или доходов, полученных концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной соглашением.

К недостаткам концессионного соглашения в отношении муниципальной собственности относятся:

- возможность перехода созданного или приобретенного в процессе реализации концессионного соглашения движимого (недвижимого) имущества в собственность концессионера, если соглашением не предусмотрен переход в муниципальную собственность;

- приобретение концессионером прав собственности на продукцию и доходы, полученные в результате осуществления деятельности, предусмотренной соглашением.

Основным преимуществом концессионного соглашения является условие непременного инвестирования средств в объект соглашения при сохранении имущества в муниципальной собственности, т.е. данный вид соглашения выступает как альтернатива приватизации.

Однако на практике концессионные соглашения относительно объектов муниципальной собственности широко не распространены. Это связано с наличием большого количества объектов, социально значимых для общества, но не приносящих доход и, как следствие, не привлекательных для инвестора. Такого рода ограничение в применении концессии является существенным недостатком.

Список литературы

1. Конституция РФ (Основной Закон). М.: Проспект, 2012.

2. Федеральный закон от 6 октября 2013 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

3. Варнавский В.Г. Концессии - на службу России // Российское предпринимательство. 2012. N 11 (35). С. 22 - 27.

4. Выступление А.Р. Белоусова на заседании Правительства РФ 07.02.2013. URL: http://ca.rosim.ru/press.aspx?CatalogId=570062&month=2&year=2013&d_no=814042.

5. Жукова Н.С. Концессионный механизм реализации государственной инновационной политики. Проблемы современной экономики. 2011. N 4(40): URL: http://www.m-economy.m/art.php<nArtId=3776.

6. Муниципальная собственность и инвестиции / Под ред. Р.Р. Манукяна. М.: ФГНУ РНЦГМУ, 2013.

7. Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях". URL: http://www.consultant.ru/popular/o_koncessionnyh_soglashenijah/.

8. Проект "Концепции управления федеральным имуществом на период до 2018" // Сайт Росимущества. URL: http://ca.rosim.ru/ (дата обращения: 12.11.2012).

9. Игнатова Т.В. Формирование комплекса мер управления антикризисным взаимодействием государства и бизнеса // Российское предпринимательство. 2012. N 5 (203). С. 11 - 16.

10. Информация о комиссиях на 2012 год. URL: https://mvpt.rosim.ru/instructions/Commission/Pages/2012.aspx.

11. Мэггинсон У. Финансовая экономика приватизации: глобальные тенденции приватизации и уроки для максимизации экономического роста // Обзор участия международных экспертов в обсуждении стратегии социально-экономического развития России до 2020 года. URL: http://2020strategy.ru/data/2012/05/22/1214621682/document.pdf.

12. Обзор участия международных экспертов в обсуждении стратегии социально-экономического развития России до 2020 года. URL: http://2020strategy.ru/data/2012/05/22/1214621682/document.pdf.

13. Практика работы советов директоров компаний с государственным участием // Сайт Ассоциации независимых директоров. URL: http://www.nand.ru/association/press-center/events.php?ELEMENT_ID=2636.

14. СК и ФСБ обнаружили увод денег из "Сколково" на 3,5 млрд. рублей. URL: http://www.firstnews.ru/articles/sk-i-fsb-obnaruzhili-uvod-deneg-iz-skolkovo-na-(3-5-mlrd-rubley/.

15. Управление государственной собственностью: Учебник / Под ред. В.И. Кошкина. М.: ЭКМОС, 2012.

16. Шувалову не нравится идея возврата чиновников в совдиры госкомпаний. URL: http://nand.ru/press-center/news.php?ELEMENTID=3614.

ТЕСТОВЫЕ ЗАДАНИЯ

1. Теоретические основы управления

государственной и муниципальной собственностью

1. Дисциплина "Государственное и муниципальное управление" взаимосвязана с такими дисциплинами, как:

a) все гуманитарные науки;

b) правовые и общественные науки;

c) юридические науки;

d) политические, правовые и общественные науки.

2. Какой принцип предполагает приоритет федерального права над региональным?

a) комплементарности;

b) субсидиарности;

c) гомогенности;

d) демократизма.

3. Закрепленная за собственником юридически обеспеченная возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению и в своем интересе путем совершения в отношении этого имущества любых действий, не противоречащих закону и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, - это:

a) абсолютное правоотношение;

b) субъективное право собственности;

c) объективное право собственности.

4. Какой уровень власти не является публичным?

a) федеральный;

b) региональный;

c) муниципальный;

d) территориальный.

5. Система государственного управления определяется:

a) формой государственно-территориального устройства государства;

b) политико-административным устройством государства;

c) формой политической и территориальной организации государства;

d) политическим устройством.

6. Кто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации?

a) Президент РФ;

b) Председатель Правительства РФ;

c) Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

d) Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

7. В соответствии с действующим законодательством в Российской Федерации признаются:

a) частная, государственная и муниципальная формы собственности;

b) государственная и муниципальная формы собственности;

c) долевая и совместная формы собственности;

d) частная и коллективная формы собственности.

8. К муниципальной собственности относится собственность:

a) автономной области;

b) автономного округа;

c) государственных предприятий, расположенных на территориях муниципальных образований;

d) муниципальных образований.

9. К государственной собственности, существующей в Российской Федерации, относится:

a) средства местного бюджета;

b) муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными учреждениями;

c) собственность муниципальных образований;

d) собственность субъектов Российской Федерации.

10. Различие государственной и муниципальной собственности по субъекту состоит в том, что:

a) право муниципальной собственности ограничено в отношении тех средств, которые переданы для выполнения отдельных государственных полномочий или являются государственной дотацией;

b) собственником выступает население муниципального образования;

c) в муниципальной собственности может находиться любое имущество, за исключением того, которое может находиться только в государственной собственности;

d) приобретение или прекращение права муниципальной собственности наступает в более узком кругу случаев.

11. Экономические показатели эффективности управления социально-экономическим развитием территории:

a) уровень социальной поддержки малоимущего населения;

b) индекс объемов производства;

c) средний доход населения;

d) финансирование текущих расходов бюджета.

12. Нормативно-правовой акт, в котором содержатся нормы права, регулирующие бюджетную систему РФ, бюджетные отношения, основы функционирования бюджетов различных уровней, субъектов бюджетных отношений, межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства - это:

a) Гражданский кодекс РФ;

b) Конституция РФ;

c) Бюджетный кодекс РФ;

d) федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

13. Обеспечивает эффективное использование земель через умелое дифференцирование платежей за землепользование, обоснованную систему льгот или адресных дотаций, установление сервитутов:

a) муниципальное управление;

b) органы местного самоуправления;

c) муниципальная земельная политика;

d) муниципальная служба.

14. Способом приватизации муниципальной собственности является:

a) договор купли-продажи;

b) коммерческий конкурс;

c) торг;

d) договор ренты.

15. Экономические отношения на местном уровне и соответствующие им процессы - это:

a) главная сфера муниципального управления;

b) муниципальная экономическая политика;

c) цель органов исполнительной власти;

d) муниципальные экономические отношения.

16. Управление процессами создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов - это:

a) финансовый норматив;

b) финансовая политика;

c) муниципальное хозяйство;

d) финансовое планирование.

17. Объектом доверительного управления являются:

a) уставный капитал;

b) облигации;

c) налоги;

d) акции.

18. Какой элемент структуры собственности позволяет собственнику или другому лицу по договору с собственником принимать решения относительно функционирования объекта собственности?

a) отношения владения;

b) отношения пользования;

c) отношения распоряжения;

d) отношения присвоения;

e) все ответы правильны.

19. Что не входит в понятие "рынок капиталов"?

a) среднесрочные кредиты;

b) рынок краткосрочных кредитных операций (до одного года);

c) долгосрочные кредиты;

d) акции;

e) облигации.

20. Земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований, являются:

a) бесхозяйными;

b) ничейными;

c) государственной собственностью;

d) заповедными.

21. К критериям управления государственной собственностью относятся (найдите неверный ответ):

a) критерий экономической эффективности;

b) критерий социальной эффективности;

c) критерий социально-экономической эффективности структуры собственности;

d) критерий инновационной эффективности.

22. Единый государственный реестр прав в РФ и ее субъектах ведется:

a) на английском языке;

b) только на русском языке;

c) на русском и английском языках.

23. Подлежат государственной регистрации и считаются заключенными с момента регистрации:

a) договоры аренды недвижимости, заключенные на срок не менее одного года;

b) договоры аренды участка лесного фонда;

c) договоры аренды предприятия как имущественного комплекса;

d) все перечисленные виды договоров (договоры аренды недвижимости, заключенные на срок не менее одного года; договоры аренды участка лесного фонда; договоры аренды предприятия как имущественного комплекса).

24. В результате проведения кадастрового учета заинтересованному лицу выдается:

a) договор регистрации;

b) карта (план) участка;

c) ничего не выдается.

2. Система управления государственной собственностью

1. Право государственной собственности распространяется на собственность:

a) курортных поселков;

b) городских и сельских поселений;

c) муниципальных образований;

d) субъектов Российской Федерации.

2. Основные функции государства по регулированию отношений собственности:

a) функция собственника;

b) обеспечение стабильности;

c) спецификация и защита прав собственности;

d) правоохранительная деятельность;

e) производство "чистых общественных товаров".

3. Собственник, обладающий самым высоким уровнем силового воздействия в обособленной части пространства - это:

a) государство;

b) субъект;

c) муниципальное образование.

4. Система собственности, в которой доступ к редким ресурсам регламентируется с помощью ссылок на интересы общества в целом, называется системой:

a) общей (коммунальной);

b) частной;

c) государственной (коллективной).

5. Права принадлежности объекта определенному субъекту, т.е. права владения, пользования и распоряжения имуществом - это:

a) субъект собственности;

b) отношения собственности;

c) собственность.

6. Остаточный характер использования вещи - это:

a) решение, как и кем вещь может быть использована;

b) обязанность воздерживаться от использования вещи вредным для других способом;

c) ожидание "естественного" возврата переданных кому-либо правомочий по истечении срока передачи или в случае утраты ею силы по любой иной причине.

7. Закрепленная за собственником юридически обеспеченная возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению и в своем интересе путем совершения в отношении этого имущества любых действий, не противоречащих закону и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц - это:

a) абсолютное правоотношение;

b) субъективное право собственности;

c) объективное право собственности.

8. Собственность на ресурсы, использование которых не ограничивается никакими нормативами, либо эти нормативы неэффективны - это:

a) общая собственность;

b) собственность общественных организаций;

c) общественная собственность;

d) эксклюзивная частная собственность.

9. Свойство "расширяемости" полного набора прав собственности подразумевает:

a) распространение частной собственности на все существующие ресурсы - как настоящие, так и будущие;

b) расщепление права собственности на отдельные правомочия и образование из них новых комбинаций;

c) отсутствие ограничений на свободную продажу и передачу правомочий.

10. Право пользования вещью - это:

a) исключительный физический контроль над вещью;

b) решение, как и кем вещь может быть использована;

c) личное использование вещи.

11. "Капитальная ценность" вещи - это:

a) иммунитет от экспроприации;

b) личное использование вещи;

c) возможность отобрания вещи в уплату долга;

d) право на отчуждение, потребление, изменение или уничтожение вещи.

12. Высокая вероятность достижения результатов государством, отличных от поставленных, связана с:

a) отсутствием четких критериев эффективности деятельности;

b) несоответствием доходов и расходов;

c) ростом информационных издержек вслед за развитием государства;

d) неравномерным распределением ресурсов.

13. Правомочие распоряжения - это юридически обеспеченная возможность:

a) определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи;

b) хозяйственного господства собственника над вещью;

c) извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производственного потребления.

14. Точное определение набора правомочий собственника (прав собственности) - это:

a) приватизация;

b) спецификация;

c) национализация.

15. Объекты индивидуальной собственности, используемые, потребляемые только самим собственником или предоставляемые другим лицам в безвозмездное пользование - это собственность:

a) частная;

b) личная;

c) индивидуальная

16. В государственной собственности РФ находятся:

a) ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны;

b) имущество органов власти и управления РФ;

c) государственные банки;

d) предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность территории;

e) объекты оборонного производства;

f) объекты, составляющие основу национального богатства страны;

g) золотой запас, алмазный и валютный фонды, страховые, резервные и иные фонды;

h) средства производства в промышленности;

i) средства бюджета РФ;

j) объекты отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России в целом и развитие других отраслей народного хозяйства.

17. _____________ собственности - это система правовых норм, регулирующих отношения по владению, пользованию и распоряжению собственником принадлежащей ему вещью по усмотрению собственника и в его интересах, а также по устранению вмешательства всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства:

a) право;

b) теория;

c) концепция.

18. Основные элементы пучка прав собственности, отнесенные отечественными экономистами неоинституционального направления:

a) право на пользование ресурсом;

b) право на предоставление в качестве залога;

c) право на передачу всех предыдущих правомочий;

d) право на завещание;

e) право на видоизменение;

f) право на разрушение;

g) право на улучшение;

h) право на получение от него дохода;

i) право на исключение из доступа к ресурсу других субъектов.

19. Концентрация всех прав собственности на объект в руках одного владельца, рассматривая случаи рассредоточения правомочий среди нескольких лиц как феодальные пережитки, составляет содержание... теории собственности:

a) континентальной;

b) муниципальной;

c) национальной.

20. Обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу государства, формирующие доходы бюджета, - это:

a) местные налоги;

b) налоговые доходы;

c) дотации;

d) субсидии.

21. Если договор содержит в себе элементы сделки, подлежащей государственной регистрации, то он:

a) подлежит в целом государственной регистрации;

b) подлежит в целом муниципальной регистрации;

c) не подлежит регистрации.

22. Исправление технической ошибки в записях должно быть произведено в течение... после обнаружения ошибки или получения заявления об исправлении:

a) одного дня;

b) двух дней;

c) трех дней.

23. Каждая запись в ЕГРП заканчивается:

a) указанием фамилии регистратора;

b) указанием фамилии регистратора, датой совершения записи и подписью регистратора, заверенной печатью;

c) только датой совершения записи;

d) подписью и заверенной печатью.

24. Необходимые для государственной регистрации прав документы, выражающие содержание сделок, совершенных в письменной форме, предоставляются:

a) в одном экземпляре;

b) не менее чем в двух экземплярах - подлинниках;

c) не менее чем в трех экземплярах - подлинниках.

3. Система управления муниципальной собственностью

1. Правовая база местного самоуправления в РФ - это:

a) система муниципальных правовых актов;

b) система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых она функционирует;

c) федеральное и региональное законодательство.

2. В структуру объекта муниципального управления входят:

a) глава муниципального образования;

b) население;

c) представительный орган;

d) территория;

e) экономика;

f) местная администрация.

3. Объект планирования в муниципальном образовании:

a) объекты государственной собственности;

b) вся социально-экономическая сфера муниципального образования;

c) муниципальное имущество.

4. Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, то местную администрацию возглавляет:

a) управляющий по контракту;

b) один из депутатов представительного органа;

c) руководитель муниципальной избирательной комиссии.

5. Способы приватизации муниципальной собственности:

a) аукцион;

b) запрос заявок;

c) коммерческий конкурс;

d) коммерческие торги.

6. Постоянно действующий исполнительный орган местного самоуправления:

a) администрация муниципального образования;

b) ревизионная комиссия;

c) штаб в структуре местной администрации по ликвидации чрезвычайной ситуации.

7. Разница между величинами экономического и потребительского потенциалов выражает... эффективность жизни населения:

a) трудовую;

b) финансовую;

c) экономическую.

8. Субъектами права оперативного управления на муниципальное имущество признаются:

a) государственные предприятия;

b) муниципальные предприятия;

c) муниципальные учреждения;

d) частные предприятия.

9. Ресурсы муниципального образования - это совокупность:

a) финансовых возможностей территории;

b) материальных и нематериальных возможностей субъекта РФ;

c) материальных и нематериальных возможностей муниципального образования.

10. Унитарное предприятие - это:

a) некоммерческая организация, осуществляющая деятельность по поручению государственных органов власти;

b) коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество;

c) казенное предприятие, находящееся в собственности государственных и муниципальных органов власти.

11. Специфические методы муниципального управления:

a) организационные методы;

b) метод системного анализа;

c) экономические методы;

d) социально-психологические методы;

e) балансовый метод;

f) статистические методы.

12. Муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством:

a) межбюджетных трансфертов;

b) муниципального хозяйства;

c) муниципальных заемных средств.

13. Муниципальный заказ финансируется за счет средств:

a) частных предприятий и организаций;

b) местного бюджета;

c) привлекаемых администрацией муниципального образования.

14. _____________ база местного самоуправления включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации (региональное законодательство) и нормативные правовые акты муниципальных образований:

a) административно-правовая;

b) территориальная;

c) нормативно-правовая;

d) муниципальная.

15. ____________ доходы не являются основными источниками формирования местных бюджетов:

a) регулирующие;

b) собственные;

c) фактические;

d) текущие.

16. _____________ местного хозяйства - жизнеобеспечение населения, благоустройство, социальное благосостояние местного сообщества:

a) задача;

b) цель;

c) предмет;

d) функция.

17. _____________ муниципальной собственности выступают местные территориальные органы управления:

a) целью;

b) предметом;

c) субъектом;

d) объектом.

18. _____________ объектов муниципальной собственности - сделка, в результате которой находящиеся в муниципальной собственности здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения и другое недвижимое имущество могут быть переданы в любую другую собственность в обмен на другое имущество:

a) мена;

b) приватизация;

c) субаренда;

d) купля-продажа.

19. _____________ муниципальной политики в области управления собственностью - получение максимального эффекта от использования собственности:

a) цель;

b) задача;

c) структура;

d) особенность.

20. Приобретение объектов в муниципальную собственность (покупка) осуществляется с разрешения _____________ города на основании предложений департамента, управлений, комитетов, отделов, других подразделений мэрии, а также решений постоянных комиссий муниципалитета:

a) губернатора;

b) Президента РФ;

c) Правительства РФ;

d) мэра.

21. Совокупность денежных средств предприятия, включающая доходы от основной деятельности, поступления денежных средств в порядке перераспределения, бюджетные дотации, субсидии и кредиты - это:

a) финансовые ресурсы предприятия;

b) местные бюджеты;

c) социальная норма;

d) финансовый норматив.

22. _____________ база местного самоуправления включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации (региональное законодательство) и нормативные правовые акты муниципальных образований:

a) нормативно-правовая;

b) административно-правовая;

c) муниципальная;

d) территориальная.

23. _____________ муниципальной собственности выступают местные

территориальные органы управления:

a) субъектом;

b) объектом;

c) предметом;

d) целью.

24. _____________ объектов муниципальной собственности - сделка, в результате которой находящиеся в муниципальной собственности здания, строения, сооружения, жилые и нежилые помещения и другое недвижимое имущество может быть передано в любую другую собственность в обмен на другое имущество:

a) мена;

b) купля-продажа;

c) приватизация;

d) субаренда.

4. Управление имущественными комплексами организаций

и предприятий

1. К недвижимости относятся:

a) дороги;

b) нефть в переработке;

c) чугун;

d) земля;

e) здания, строения.

2. Продажа своей доли в совместной общей собственности постороннему лицу производится при условиях:

a) без согласия всех участников совместной собственности;

b) преимущество в приобретении имеют участники общей собственности с согласия всех участников.

3. Совместная собственность на недвижимость может быть:

a) делимой по решению суда;

b) неделимой;

c) делимой с согласия всех участников данной недвижимости.

4. Условия оформления договора купли-продажи недвижимости:

a) в письменной форме;

b) в устной форме;

c) с обязательной государственной регистрацией;

d) можно не регистрировать сделку.

5. Конкурс - это:

a) публичный способ продажи объекта покупателю, предложившему максимальную цену без возложения на него каких-либо обязательств;

b) форма проведения подрядных торгов, на которых осуществляется продажа;

c) права заключения договора подряда на реализацию проекта;

d) способ продажи, предусматривающий предложение покупателем максимальной цены при условии выполнения им по отношению к объекту определенных обязательств - социальных или инвестиционных.

6. При доверительной собственности:

a) доверитель может оставить в своем распоряжении процент дивидендов, получаемых по акциям;

b) передается в траст пакет акций ОАО;

c) передается в траст имущество.

7. Сделка считается ничтожной, если:

a) она совершена с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности;

b) соблюдена форма сделки;

c) она совершена в соответствии с волей и волеизъявлением участников сделки;

d) сторона сделки недееспособна, т.е. не способна понимать значение своих действий.

8. К абсолютным правам относятся:

a) вещные права;

b) обязательственные права;

c) авторское право.

9. Учредитель, передавший собственную недвижимость в уставной капитал:

a) является собственником переданной недвижимости;

b) приобрел особые права в совете директоров;

c) утратил право на собственность недвижимости.

10. Договор ренты заключается в:

a) письменной форме, удостоверяется нотариусом и регистрируется;

b) письменной форме и удостоверяется нотариусом;

c) письменной форме;

d) устной форме.

11. Выписку из Единого государственного реестра может получить:

a) суд и правоохранительные органы (по желанию);

b) физическое и юридическое лицо, получившее доверенность от правообладателя;

c) налоговые органы по своему желанию;

d) любое лицо по поданному им заявлению;

e) лица, имеющие право на наследование имущества правообладателя по завещанию или закону.

12. При доверительном управлении доверительный управляющий:

a) от своего имени имеет возможность владеть, пользоваться и распоряжаться всем доверенным ему имуществом;

b) от своего имени имеет ограниченную возможность владеть, пользоваться и распоряжаться всем доверенным ему имуществом;

c) может распоряжаться доверенным ему имуществом только с согласия доверителя.

13. Государственной регистрации подлежат:

a) аренда;

b) право постоянного пользования;

c) ипотека;

d) сервитуты;

e) доверительное управление авиалайнером;

f) купля-продажа автотранспорта;

g) купля-продажа недвижимости.

14. При получении права хозяйственного ведения над государственным и унитарным предприятием назначенный директор, наделенный правами пользования, может:

a) распоряжаться вверенным ему имуществом;

b) пользоваться вверенным ему имуществом;

c) реализовывать вверенное ему имущество по собственному усмотрению.

15. При сделке дарения недвижимости проведенная сделка:

a) имеет обратную силу;

b) не имеет обратной силы.

16. Право собственности на недвижимость возникает:

a) после государственной регистрации;

b) по договору с момента передачи имущества;

c) после подписания договора.

17. Совокупность имущественных, юридических отношений, в которых находится физическое или юридическое лицо, - это:

a) собственность;

b) недвижимость;

c) имущество.

18. При оперативном управлении казенное предприятие или учреждение в отношении закрепленного за ними имущества:

a) осуществляют права распоряжения;

b) осуществляют права пользования;

c) осуществляют права владения;

d) имеют право отчуждать имущество по собственному усмотрению.

19. Сделка считается действительной, если:

a) соблюдена форма сделки;

b) сделка юридического лица выходит за пределы его правоспособности;

c) сторона сделки недееспособна, т.е. не способна понимать значение своих действий;

d) она имеет законченное содержание.

20. Форма собственности определяется по:

a) праву собственности;

b) объекту собственности;

c) субъекту собственности.

21. Арендодателем имущества, находящегося в муниципальной собственности, является:

a) Комитет по управлению муниципальным имуществом;

b) Правительство РФ;

c) Земельный комитет;

d) Президент РФ.

22. Аукцион - это:

a) способ приватизации;

b) торг;

c) договор купли-продажи;

d) договор ренты.

23. Бюджетные средства, предоставляемые на условиях долевого финансирования целевых расходов в рамках бюджетной системы физическим и юридическим лицам, - это:

a) субсидии;

b) субвенции;

c) бюджетная ссуда;

d) бюджетный кредит.

24. Бюджетный процесс включает процесс:

a) составления проектов бюджетов;

b) рассмотрение, утверждение и исполнение проектов бюджетов;

c) государственного и муниципального финансового контроля;

d) осуществления сбора доходов бюджета.

5. Особенности управления природными объектами

государственной и муниципальной собственности

1. Рынок недвижимости подразделяется на рынки:

a) жилья;

b) водного транспорта;

c) дачных участков;

d) коммерческой недвижимости;

e) земельных участков;

f) наземного транспорта.

2. Основной комплексный законодательный акт, регулирующий общественные отношения в сфере охраны окружающей среды:

a) Конституция Российской Федерации;

b) Экологическая доктрина Российской Федерации от 31 августа 2002 г.;

c) ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды";

d) Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 28.10.1982 N 37/7 "Всемирная хартия природы".

3. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в:

a) государственной и муниципальной формах собственности;

b) федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности;

c) формах собственности, установленных федеральными законами;

d) частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

4. Обязательным условием специального водопользования для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов является:

a) наличие договора водопользования;

b) лицензия на право водопользования;

c) сертификация водопользования;

d) регистрация в качестве юридического лица;

e) недопустимость использования технических средств в ходе деятельности.

5. Государственными природными заказниками являются территории:

a) сохранения и изучения естественного хода природных процессов, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем;

b) относящиеся к уникальным природным объектам и природным комплексам, имеющим реликтовое, научное, историческое, экологическое значение;

c) имеющие особое значение для сохранения и восстановления природных комплексов и их компонентов и поддержания экологического баланса;

d) включающие природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, эстетическую и историческую ценность и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях.

6. В настоящее время не осуществляется лицензирование:

a) водопользования;

b) лесопользования;

c) недропользования;

d) использования объектов животного мира.

7. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях:

a) наблюдения за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия;

b) наблюдения за состоянием воздействия источников антропогенного воздействия на окружающую среду;

c) государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

d) обеспечения потребности государства, юридических и физических лиц в достоверной информации.

8. В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" в муниципальной и иных формах собственности могут находиться:

a) недра в границах Российской Федерации;

b) полезные ископаемые Российской Федерации;

c) добытые в Российской Федерации полезные ископаемые;

d) участки недр Российской Федерации.

9. Определение целей и задач, на решение которых направляется процесс формирования, распределения и перераспределения общественного богатства для обеспечения финансовыми ресурсами непрерывного воспроизводственного процесса и удовлетворения отдельных конкретных потребностей воспроизводства - это:

a) муниципальная экономическая политика;

b) финансовая политика;

c) муниципальная собственность;

d) местные (муниципальные) финансы.

10. Общественный экологический контроль осуществляется в целях:

a) реализации прав каждого на благоприятную окружающую среду;

b) обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды;

c) обеспечения исполнения законодательства в области охраны окружающей среды;

d) предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

11. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" под мониторингом окружающей среды (экологическим мониторингом) понимается:

a) независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований в области охраны окружающей среды;

b) система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды;

c) комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;

d) вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности.

12. Порядок осуществления государственного экологического контроля устанавливается:

a) отраслевыми законами;

b) Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";

c) Правительством Российской Федерации;

d) законодательными актами субъектов Российской Федерации.

13. Объекты животного мира могут предоставляться в краткосрочное пользование гражданам на основании:

a) краткосрочной лицензии;

b) именной разовой лицензии;

c) именного разрешения;

d) охотничьего билета.

14. Право на приоритетное пользование животным миром распространяется на:

a) местное население среды обитания объектов животного мира;

b) коренные малочисленные народы и этнические общности;

c) граждан Российской Федерации;

d) общественные природоохранные объединения (организации).

15. Общественный экологический контроль осуществляется:

a) общественными объединениями и некоммерческими организациями;

b) физическими лицами;

c) инициативными группами;

d) гражданами.

16. К видам негативного воздействия на окружающую среду в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" не относятся:

a) загрязнение недр, почв;

b) выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ;

c) размещение отходов производства и потребления;

d) переработка отходов производства и потребления.

17. Под особым природопользованием понимается пользование природными ресурсами:

a) в результате деятельности, связанной с нуждами обороны и безопасности страны;

b) осуществляемое на основе полученной в установленном порядке лицензии;

c) без необходимости осуществления юридических действий;

d) принадлежащими каждому гражданину с момента рождения.

18. Объекты экологических правоотношений:

a) предметы материального мира;

b) объекты охраны окружающей среды;

c) естественные экосистемы, природные ландшафты и комплексы, заповедники, парки;

d) земля, недра, почвы, воды, животный и растительный мир.

19. Один из основных критериев разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по установлению порядка пользования недрами в целях:

a) разработки месторождений полезных ископаемых;

b) расположение месторождения полезных ископаемых;

c) отнесение полезных ископаемых, предполагаемых для разработки, к общераспространенным;

d) утвержденные запасы полезных ископаемых, особенности разработки полезных ископаемых.

20. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся:

a) в ведении субъектов Российской Федерации;

b) в ведении МПР и экологии России;

c) в ведении Российской Федерации;

d) в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

21. В реестре объектов муниципальной собственности города учитываются:

a) муниципальные унитарные предприятия;

b) муниципальные учреждения;

c) муниципальные пакеты акций в уставном капитале акционерных обществ;

d) объекты инженерной инфраструктуры, внешнего благоустройства города;

e) государственные корпорации.

22. _____________ объектов муниципальной собственности осуществляется юридическим и физическим лицам, подающим в комитет по управлению муниципальным имуществом письменную заявку, которая регистрируется комитетом по управлению муниципальным имуществом при наличии всех требуемых документов:

a) купля-продажа;

b) приватизация;

c) мена;

d) аренда.

23. В соответствии с законом о регистрации в судебном порядке оспаривается:

a) зарегистрированное право;

b) государственное право;

c) муниципальное право.

24. По общему правилу местом совершения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним является:

a) местонахождение имущества;

b) опись имущества;

c) цена имущества.

6. Основы управления земельными ресурсами

и объектами недвижимости

1. Классическая теория оценки недвижимости включает:

a) два метода оценочных действий;

b) три метода оценочных действий;

c) четыре метода оценочных действий.

2. Разграничение государственной собственности на землю является процессом:

a) установления прав на землю органов власти и местного самоуправления;

b) подготовки документов для государственной регистрации прав на ЗУ частной и публичной собственности;

c) подготовки документов для государственной регистрации прав публичной собственности на землю.

3. К экономическим регуляторам управления земельными ресурсами относятся:

a) кадастровая цена земель, земельный налог, арендная плата за землю;

b) абсолютная и дифференциальная рента на землю;

c) кадастровая и действительная (рыночная) цена на землю.

4. Порядок обращений и жалоб граждан в РФ регулируется:

a) специальным нормативным актом Правительства РФ;

b) административно-процессуальным Кодексом РФ;

c) специальным федеральным законом.

5. Система прямого государственного управления земельными ресурсами включает:

a) создание структуры системы органов управления земельными ресурсами на территории региона;

b) создание конкретных форм и условий землепользования;

c) создание нормативно-правовой базы оптимального землепользования.

6. Приватизация земель - это:

a) получение в собственность бесплатно используемых земельных участков;

b) получение в собственность бесплатно и за плату используемых земельных участков;

c) выкуп используемых земельных участков.

7. Обязательность проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земель для строительства в России впервые установлена:

a) статьей 16 ФЗ "О введении в действие ГК РФ";

b) статьей 38 ЗК РФ;

c) Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808.

8. В систему государственного земельного контроля входят:

a) совместные действия федеральных и муниципальных исполнительных органов по устранению нарушений требований охраны и использования земель;

b) мероприятия специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти по выявлению и устранению нарушений земельного законодательства требований охраны и использования земель;

c) требований охраны и использования земель землепользователей по соблюдению земельного законодательства.

9. Земельные отношения в стране - это:

a) политика государства по созданию и защите имущественных прав на землю;

b) взаимодействие хозяйствующих субъектов по поводу собственности на землю;

c) стабилизация системы землепользования в стране.

10. Земельный налог в РФ поступает в бюджет:

a) муниципальный бюджет;

b) субъекта РФ и муниципальный бюджет;

c) РФ.

11. Объектом управления земельными ресурсами является:

a) земельный фонд страны, ее регионов, муниципальных образований, а также отдельные земельные участки;

b) земельный фонд РФ в целом;

c) земли муниципальных образований и конкретные земельные участки.

12. Земельная политика государства - это:

a) действия власти по сохранению земельных ресурсов страны;

b) комплекс социально-правовых мер по оптимизации платности землепользования;

c) формирование факторов, обеспечивающих формы землепользования согласно общественному строю.

13. Конституция РФ определила право частной собственности на землю как:

a) подчиненное праву государственной собственности;

b) равное правам государственной и муниципальной собственности;

c) приоритетное перед правами государственной и муниципальной собственности на землю.

14. Механизмом становления и развития оборота земель является:

a) государственная регистрация прав на землю;

b) банковский капитал;

c) база данных о границах и характеристиках участков.

15. Система управления земельными ресурсами территории включает мероприятия по:

a) планированию использования земель, землеустройству, ведению ГЗК, государственной кадастровой оценки и мониторинга земель, а также осуществление государственного земельного контроля;

b) обеспечению государственной регистрации прав частной и публичной собственности на ЗУ и прочно связанные с ними объекты недвижимости;

c) распоряжению ЗУ на административной территории со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

16. Государственный контроль над использованием земельных ресурсов базируется на:

a) требованиях Земельного и Гражданского кодексов РФ;

b) земельном, лесном, водном, природоохранном, административном законодательствах;

c) положениях Кодекса РФ об административных правонарушениях.

17. Главной целью приватизации земель с/х назначения в России является:

a) предоставление их в собственность гражданам;

b) государственная регистрация прав собственности граждан на земли с/х назначения;

c) государственная регистрация прав собственности коллективов граждан на земли с/х назначения.

18. К основным задачам государственного управления земельными ресурсами отнесено:

a) обеспечение механизма экономического стимулирования охраны и рационального использования земель;

b) проведение государственной плановой, финансовой и инвестиционной политики, контроль над состоянием земель;

c) наделение органов управления функциями, обеспечивающими оптимальное развитие общества, обеспечение социально-правовой защиты субъектов земельных отношений, улучшение землепользования.

19. Объектами планирования, использования и охраны земель в РФ являются:

a) территория РФ;

b) территория страны, регионов и муниципальных образований;

c) территория субъектов РФ.

20. Кадастровая и действительная (рыночная) цена на землю:

a) незаработанный доход собственника земли;

b) прибыль землевладельца, полученная на лучших землях по сравнению с худшими;

c) арендная плата за землю.

21. В соответствии с действующим законодательством существуют следующие виды прав на земельные участки, это:

a) собственность;

b) пользование;

c) аренда или субаренда;

d) обременение.

22. Регистрация права общей совместной собственности осуществляется внесением в ЕГРП:

a) единой записи о доле каждого из сособственников и удостоверяется одним свидетельством;

b) государственной регистрацией о доле;

c) муниципальной регистрацией о доле.

23. Состав документов государственного земельного кадастра устанавливается:

a) федеральным органом исполнительной власти;

b) муниципальным органом исполнительной власти;

c) федеральным и муниципальным органами исполнительной власти.

24. Учет муниципальной собственности осуществляется:

a) Комитетом по управлению имуществом;

b) главой муниципального образования;

c) Правительством РФ;

d) Президентом РФ.

7. Эффективность системы управления

государственной и муниципальной собственностью

1. Баланс всех доходов и расходов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории - это:

a) перспективный финансовый план;

b) финансовый баланс муниципального образования;

c) баланс финансовых ресурсов;

d) годовой баланс.

2. Баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной территории, - это:

a) территориальный финансовый баланс;

b) финансовая политика;

c) финансовое планирование;

d) сводный финансовый баланс.

3. Бюджетные средства, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основах на финансирование целевых расходов в рамках бюджетной системы или юридическим лицам - это:

a) бюджетный кредит;

b) бюджетная ссуда;

c) субвенции;

d) субсидии.

4. Все имущество, находящееся в собственности муниципального образования, - это _____________ собственность:

a) совместная;

b) муниципальная;

c) государственная;

d) частная.

5. Главная задача органов местной _____________ власти - способствовать на своей территории распространению предпринимательства, росту производства товаров и услуг, созданию рабочих мест, поэтому местные органы власти и управления должны определять направления поддержки малого предпринимательства, осуществлять необходимые меры материальной, финансовой поддержки за счет местных ресурсов:

a) судебной;

b) законодательной;

c) публичной;

d) исполнительной.

6. Дарителем (одаряемым) со стороны муниципалитета или мэрии выступает:

a) Комитет по управлению муниципальным имуществом;

b) мэр;

c) Президент РФ;

d) губернатор.

7. Денежные средства, привлекаемые от физических и юридических лиц в валюте Российской Федерации, по которым возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации, - это:

a) муниципальные ценные бумаги;

b) муниципальный банк;

c) финансовое планирование;

d) муниципальные займы.

8. Для расчета абсолютной величины финансовых ресурсов территории составляется _____________ финансовых ресурсов, который аккумулирует денежные средства бюджета, внебюджетных фондов, средства ведомств и предприятий:

a) счет-фактура;

b) баланс;

c) смета;

d) план.

9. Договор _____________ заключается Комитетом по управлению муниципальным имуществом в письменной форме и подлежит обязательной регистрации в Комитете по управлению муниципальным имуществом:

a) ренты;

b) мены;

c) дарения;

d) купли-продажи.

10. Договор муниципального _____________ заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций, которые должны быть обеспечены муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов:

a) займа;

b) купли-продажи;

c) дарения;

d) найма.

11. Доходы, закрепленные законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за местными бюджетами, - это _____________ (закрепленные) доходы:

a) собственные;

b) регулирующие;

c) фактические;

d) текущие.

12. Доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на следующий финансовый год, - это _____________ доходы:

a) фактические;

b) текущие;

c) регулирующие;

d) собственные.

13. Земельные участки; денежные средства; жилые дома, квартиры, дачи и т.д. - это все относится к:

a) частной собственности юридических лиц;

b) частной собственности физических лиц;

c) муниципальной собственности;

d) корпоративной собственности общества.

14. Избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения - это:

a) муниципальное хозяйство;

b) муниципальное управление;

c) муниципальная служба;

d) органы местного самоуправления.

15. К сильным сторонам государственного и муниципального сектора относятся: 1) управление политикой; 2) регулирование; 3) обеспечение гарантии справедливости; 4) предотвращение дискриминации или эксплуатации; 5) обеспечение бесперебойности и стабильности услуг; 6) сочувствие и преданность людям:

a) 1, 2, 3, 4, 5;

b) 1, 2, 3, 4, 5, 6;

c) 1, 2, 3, 5;

d) 2, 4, 6.

16. Кредитная организация, созданная органами местного самоуправления, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности банковские операции, - это _____________ банк:

a) коммерческий;

b) некоммерческий;

c) муниципальный;

d) государственный.

17. Местные налоги и сборы относятся к доходам:

a) собственным;

b) муниципальным;

c) государственным;

d) регулирующим.

18. Местным налогом является:

a) государственная пошлина;

b) земельный налог;

c) налог на добавленную стоимость;

d) акцизы на отдельные виды товаров.

19. Муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, составляют:

a) экономическую основу местного самоуправления;

b) финансовое планирование;

c) финансовую политику;

d) местный бюджет.

20. Налоги, вводимые нормативными правовыми актами местного самоуправления и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований, - это:

a) субсидии;

b) местные налоги;

c) налоговые доходы;

d) дотации.

21. Экономические отношения на местном уровне и соответствующие им процессы - это:

a) главная сфера муниципального управления;

b) муниципальные экономические отношения;

c) цель органов исполнительной власти;

d) муниципальная экономическая политика.

22. Экономическую основу местного самоуправления составляют:

a) государственный бюджет;

b) муниципальная собственность;

c) местные финансы;

d) имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.

23. Финансовые ресурсы местного самоуправления могут классифицироваться по различным признакам, а именно:

a) бюджетные и внебюджетные;

b) налоговые и неналоговые;

c) собственные и заемные;

d) коммерческие и некоммерческие.

24. Способом приватизации муниципальной собственности является:

a) коммерческий конкурс;

b) торг;

c) договор купли-продажи;

d) договор ренты.

ОТВЕТЫ НА ТЕСТОВЫЕ ЗАДАНИЯ

1. Теоретические основы управления

государственной и муниципальной собственностью

Номер вопроса

Правильные ответы

Номер вопроса

Правильные ответы

1

D

13

C

2

D, C

14

B

3

A, B

15

D

4

D

16

D

5

C, D

17

D

6

B

18

C

7

A

19

B

8

D

20

C

9

D

21

C

10

C

22

B

11

B, C

23

D

12

C

24

A

2. Система управления государственной собственностью

Номер вопроса

Правильные ответы

Номер вопроса

Правильные ответы

1

D

13

A

2

A, B

14

B

3

A

15

B

4

C

16

A, B, G, I

5

A

17

A

6

C

18

A, C, H, I

7

B

19

A

8

A

20

B

9

A

21

A

10

C

22

C

11

D

23

B

12

C

24

B

3. Система управления муниципальной собственностью

Номер вопроса

Правильные ответы

Номер вопроса

Правильные ответы

1

B

13

A

2

B, D, E

14

C

3

B

15

B

4

A

16

B

5

A, C

17

C

6

A

18

A

7

C

19

A

8

C

20

D

9

C

21

A

10

B

22

A

11

A, C, D

23

A

12

B

24

A

4. Управление имущественными комплексами

организаций и предприятий

Номер вопроса

Правильные ответы

Номер вопроса

Правильные ответы

1

A, D, E

13

A, B

2

B

14

B

3

A, C

15

A

4

A, C

16

C

5

B

17

C

6

A

18

B, C

7

A, D

19

A, D

8

A, B

20

C

9

C

21

A

10

A

22

A

11

B,