87379

Государственная служба как правовой и социальный институт

Лекция

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Процесс упорядочения публично-правовых отношений определения и закрепления соответствующих норм статусов и приведение их в систему способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильности называется институционализацией.

Русский

2015-04-19

86.5 KB

7 чел.

Государственная служба как правовой и социальный институт

  1.  Институциональность государственной службы
  2.  Государственная служба как правовой институт
  3.  Государственная служба как социальный институт

1. Институциональность государственной службы

Процесс упорядочения публично-правовых отношений, определения и закрепления соответствующих норм, статусов и приведение их в систему, способную удовлетворять потребности общества в укреплении порядка и стабильности, называется институционализацией. Следует отметить, что государственная служба в нашей стране находится в стадии становления. Еще не проявились в полной мере такие признаки этого института, как культурные символы, кодекс поведения, идеология и др.

Процесс институционализации государственной службы включает ряд этапов:

1. Возникновение общественной потребности в профессиональном аппарате, способном осуществлять функции государства. В результате осознания «чисто технической, неизбежной потребности управления» происходила постепенная передача княжеского самовластия профессиональному чиновничеству» в трех ключевых областях: управлении финансами, военном деле и судопроизводстве1.

В результате правового оформления государственной системы Соборным уложением 1649 г. возникает слой людей, специальным занятием которых становится реализация функций государства. С введением в январе 1722 г. Петром I «Табеля о рангах» государственная служба приобретает профессиональный статус.

По мере самоорганизации гражданского общества нарастает социально-правовая ориентация государства. Изменяется и роль государственной службы — предоставление публичных услуг населению, необходимых для социальной интеграции общества. Таким образом, государственная служба выступает и как правовой и как социальный институт.

Современный институт государственной службы регулирует деятельность чиновников, выполняющих функцию посредников между государством и обществом. Политики, чиновники и граждане взаимодействуют как партнеры. Институциональная независимость чиновников от политиков обусловлена их социальной ответственностью за производство государственных решений и оказание публичных услуг гражданам.

2. Процесс институционализации государственной службы предусматривает интериоризацию соответствующих норм и ценностей, утверждение кодекса поведения чиновников. Кодекс является важной частью социального контроля, он дает представления о правилах поведения государственных служащих. Но кодекс этот пока еще разрабатывается. В то же время Указом Президента РФ № 885 12 августа 2002 г. утверждены «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», которые диктуются общепринятыми нормами этики применительно к задачам государственной службы.

Они конкретизируют ценности независимости (служить всем, а не отдельным слоям населения), бескорыстия (избегать коррупционно опасных ситуаций), нейтральности (по отношению к политическим партиям), профессиональной чести (поддерживать деловую репутацию), терпимости (уважать обычаи и традиции народов), сдержанности (в оценках государственных органов и их руководителей) и др. Усвоение этих ценностей чиновниками осуществляется в процессе профессиональной социализации.

Вместе с тем институт государственной службы осуществляет контроль за поведением чиновников, применяя разнообразные санкции к нарушителям, вплоть до уголовного преследования.

Процесс организационного оформления данного института получил закрепление в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации», принятом Государственной Думой 5 июля 1995 г. В нем определены основы организации государственной службы, правовое положение чиновников, порядок прохождения службы и вопросы повышения ее эффективности.

Таким образом, можно констатировать:

Во-первых, государственная служба как институт состоит из двух системно организованных частей:

- норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властеотношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая);

- граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)"

Во-вторых, институт государственной службы, с одной стороны, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а с другой - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

В-третьих, государственная служба является сложным социально-правовым  и организационным институтом, который имеет свою специфическую структуру, обладает многоаспектным характером, что отличает ее от любого другого вида деятельности, и в этом отчетливо проявляется институционность государственной службы.

 

2. Государственная служба как правовой институт

С правовой точки зрения государственная служба представляет собой особый правовой институт.

В теории права термин «правовой институт» означает совокупность правовых норм, составляющих часть отрасли права, регулирующих вид или определенную сторону однородных общественных отношений, которые образуют самостоятельную обособленную группу, пронизаны внутренним единством и охватывают все существенные моменты регулирования соответствующей сферы.

Правовой аспект государственной службы находит отражение в целях (задачах), функциях, принципах, структуре государственной службы, формах и методах ее осуществления, в разработке проектов и практической реализации нормативных правовых актов и методических материалов, обеспечивающих рациональное функционирование государственной службы.

Главная функция правового института состоит в обеспечении целостного, законченного регулирования правоотношений в рамках конкретной сферы общественных отношений.

Государственная служба отражает проявления множества управленческих отношений и связей, которые нужно урегулировать при помощи норм государственно-служебного характера. Это комплекс управленческих отношений, который включает в себя:

-  отношения организационно-управленческого характера; отношения, которые связаны с процессом организации и функционирования государственного аппарата в целом;

  •  отношения, возникающие между различными звеньями исполнительной власти, а также между органами местного самоуправления. Эти отношения регулируются в правовой форме, так как управленческая деятельность государства выражается именно в правовой форме.

Институт государственной службы является юридически исходным правовым средством в системе построения государственности, поскольку он объединяет правовой материал, который используется в каждодневной практике органов государственной власти, других органов, на которые распространяется действие Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", т.е. создает систему государственного аппарата, обеспечивая тем самым функционирование самого государства.

Институт государственной службы, как уже было отмечено, состоит из правовых норм, которые определяют, устанавливают и регулируют государственно-служебные отношения. Правовые нормы могут эффективно функционировать лишь при условии их внутренней согласованности и скоординированости.

Системность правового института государственной службы раскрывается в:

направлении на реализацию целей, задач и функций государственной службы;

привлечении большого количество правовых норм других отраслей права (конституционного, трудового, административного и т.п.);

наличии обособленных подинститутов;

наличии собственной законодательной базы, которая является определяющей для всего института.

Комплексность (сложность) института государственной службы заключается:

- во-первых, он объединяет в себе множество правовых норм различных отраслей права: трудового, административного, конституционного.

  •  во-вторых, состоит из отдельных, весьма обособленных подинститутов, например принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, аттестации работников, прохождения службы,

Правовому институту соответствуют конкретные правовые акты, которые определяют все его основные элементы. Так, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" фиксирует следующие основные понятия:

  •  государственная гражданская служба;
  •  гражданский служащий;
  •  служебный контракт;
  •  конфликт интересов;
  •  принципы гражданской службы;
  •  должности гражданской службы;
  •  правовое положение (статус) гражданского служащего и т.д.

Современный правовой институт государственной службы - это система правовых норм, которая регулирует отношения, формирующиеся в процессе организации системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы.

Правовому регулированию должны подлежать три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: формирование системы государственной службы; создание статуса государственного служащего и гарантий его реализации; механизм прохождения государственной службы (здесь может быть множество процессуальных норм, которые работают в различных подинститутах, входящих в структуру института государственной службы).

Государственная служба как правовой институт регулирует организацию и деятельность всех государственных служащих, которые на профессиональном уровне выполняют задания и функции государства и введены в структуру государственного органа или его аппарата на уровне государства, на региональном уровне.

Институт государственной службы можно разделить на следующие составляющие (подинституты):

институт принципов государственной службы;

институт статуса должности в государственном аппарате;

институт статуса должностного лица в государственной службе;

институт правового статуса государственного служащего;

институт государственно-служебных отношений, что, в свою очередь, включает отдельные составляющие как дополнительные подинституты: прием, прохождение, перемещение и продвижение по государственной службе, мотивация, аттестация критериев и порядка проведения оценки профессиональной деятельности служащих (текущая оценка, аттестация, присвоение чинов и т.д.), стимулирование (поощрения) и ответственность служащих, прекращение государственно-служебных отношений;

институт этики государственного служащего;

институт государственной дисциплины;

институт условий государственной службы (денежное содержание, отпуск, пенсионное обеспечение и т.п.);

институт подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

институт управления государственной службой.

Приведенный перечень подинститутов государственной службы не является исчерпывающим.

 Государственная служба как системный институт включает нормы конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового и других отраслей права, которые регулируют государственно-служебные отношения по поводу государственной службы.

Отношения, возникающие в сфере государственной службы, регулируются прежде всего нормами конституционного права.

Конституция РФ провозгласила, что «граждане РФ имеют равный  доступ к государственной службе». Известно, что Конституция РФ имеет наивысшую юридическую силу. Это обеспечивает единство, согласованность и стабильность системы права, ее отдельных элементов, в частности института государственной службы, а также предусматривает обязательность соблюдения норм Конституции, законов РФ, международных норм.

Конституция РФ закрепила основные положения института государственной службы: источник государственной власти - народ; гарантии прав и свобод человека и гражданина; установление, передача и распределение государственной власти между органами власти и других политических структур; установление пределов государственной власти.

Надо отметить, что в Конституции РФ непосредственным основам организации и функционирования государственной службы посвящено несколько статей, хотя конституционные нормы не устанавливают четкой модели государственной службы. Конституция РФ определяет общие основы концепции формирования и развития института государственной службы.

Деятельность служащих в органах государственной власти - это особая профессиональная трудовая деятельность, которую регулируют и нормы трудового права. В соответствии со статьей 73 Федерального закона №79-ФЗ федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом.

Развитие в РФ на современном этапе бюджетного процесса, новой системы налогообложения, банковского законодательства, востребованность в финансовом контроле обусловили влияние норм финансового права на государственную службу.

Влияние норм финансового права на государственной службе состоит в том, что государственные служащие реализуют финансовую политику государства. Субъектом финансовой деятельности государства является государство в лице его компетентных органов. Сама же финансовая деятельность государства является деятельностью управленческой, где нормы, ее регламентирующих, являются нормами финансового права.

Таким образом, государственную службу необходимо рассматривать как системный правовой институт, включающий правовые нормы различных отраслей права.

  1.  Государственная служба как социальный институт

Государственная служба как социальный институт есть определенная организация социальной деятельности, осуществляемая посредством стандартов поведения, возникновение и группировка которых в систему обусловлены содержанием решаемой этим институтом определенной задачи. Следовательно, социальный институт есть система юридических, моральных, организационных и других норм и правил, регулирующих деятельность людей в какой-либо определенной области.

Каждый социальный институт характеризуется наличием цели деятельности, конкретными функциями, обеспечивающими ее достижение, набором социальных позиций и ролей, типичных для данной организации, а также системой санкций, обеспечивающих поощрение желаемого и подавление отклоняющегося поведения.

Социальный институт, особенно государственный, обладает специфическими особенностями (признаками):

1) жестким и обязывающим типом регламентации, что обеспечивает регулярность, высокую предсказуемость и надежность функционирования социальных связей. Обязывающая сила социального института органично связана с социальным контролем, с санкциями, стимулирующими желательное поведение и препятствующими, удерживающими от нежелательного;

2) четким распределением функций, прав и обязанностей участников институционализированного взаимодействия. Конкретный человек должен выполнять свою функцию, а потому каждый другой имеет достаточно надежные и обоснованные ожидания в отношении его деятельности. В результате поведение личности в рамках социального института обладает большой предсказуемостью, а деятельность институтов ? регулярностью, самовозобновляемостью;

3) обезличенностью требований к тому, кто включается в деятельность института, замещает выбывшего. Для того чтобы занять место в институционализированных социальных связях, надо взять на себя определенные деперсонифицированные обязанности и права. Они представляют собой исторически отобранный, наиболее эффективный вариант поведения участников институционализированных социальных связей. Статус, ролевые ожидания предъявляются как предуказания (предустановления) социального института, общества в целом. Тем самым обеспечиваются относительная независимость функционирования социального института, его устойчивость и способность к самовозобновлению;

4) разделением труда и профессионализацией выполнения институционализированных функций. Для этого общество, государство должно осуществлять специальную подготовку людей с тем, чтобы они смогли выполнять свои профессиональные обязанности. Тем самым обеспечивается высокая эффективность институтов;

5) необходимостью материальной организации, обладающей необходимыми средствами и ресурсами. Для выполнения своих функций социальный институт должен иметь материальную основу, в рамках которой осуществляются управление и контроль за его деятельностью. Например, институт здравоохранения обладает такими учреждениями, как больницы, поликлиники, медицинские центры, женские консультации. Для их деятельности нужны ресурсы в виде помещений, медицинского оборудования, квалификации врачей, доверия со стороны клиентов и т. д.

Перечисленные признаки социального института свидетельствуют о том, что именно в рамках института социальное взаимодействие как глубокое, сопряженное отношение между людьми по поводу того или иного предмета связи (образования, здоровья, труда, науки) приобретает регулярный, самовозобновляющийся, высококачественный характер.

Социальный институт - это форма закрепления и способ осуществления специализированной деятельности, которая обеспечивает стабильное функционирование общественных отношений. Социальные институты классифицируют на основе содержания, функций, которые они выполняют, - экономические, политические, воспитательные, культурные, религиозные, социальные институты в узком смысле этого слова. Социальные институты выполняют в обществе функции социального управления и социального контроля. С помощью них поддерживается социальный порядок или определенное равновесие в процессе общественной жизни. Стабильность в обществе зависит от удовлетворения потребностей в рамках, определенных системой социальных институтов.

Социальные институты могут быть формальными и содержательно-потребительскими. Формальные институты характеризуются тем, что взаимодействие между индивидами, а также между родами (общностями) осуществляется на основе формально оговоренных правил, законов, регламентов, положений. Если социальные институты имеют надежную и устойчивую систему связей, то они образуют достаточно прочный и гибкий социальный каркас, определяющий прочность общества и государства. Иногда говорят и о неформальных институтах, которые, напротив, не имеют между индивидами и родами (общностями) устойчивых связей, поскольку не связаны нормативными правилами. Например, институты дружбы, любви, добрососедства имеют многие признаки социальных институтов, но они нормативно не оформлены и потому не могут рассматриваться как социальные институты.

Содержательно-потребительские социальные институты различаются по типу потребностей, которые они стремятся удовлетворить. Здесь выделяют экономические, политические, управленческие, правовые и другие институты.

Социальные институты взаимодействуют с социальной средой, в качестве которой выступают различные административные, экономические, организационные, культурные и другие отношения. Эти взаимодействия могут быть нормальными, но возможны и нарушения. Основой взаимодействия служит реализация главной функции социального института - удовлетворение конкретных социальных потребностей. Протекающие в обществе процессы постоянно изменяют данные потребности индивидов и персонифицируемых ими социальных общностей (групп, слоев, классов), а потому меняется и характер взаимодействия социальных институтов с обществом.

Социальная сущность функционирования государственной службы в значительной степени определяется: политическими, профессиональными и личностными качествами государственных служащих; демократическими процедурами управленческой деятельности государственных служащих.

В качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина.

Сущность государства состоит в его социальном назначении, а именно: регулировать общественные отношения, управлять обществом. Социальное содержание государственной службы отражается через обеспечение прав и свобод граждан, их общественное благосостояние, удовлетворение законных требований, сохранение гражданского достоинства.

В социальном аспекте государственная служба рассматривается как социальная категория, - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами, занимающими должности в государственных организациях.

Государственная служба как социально-правовой и управленческий институт общества выполняет важнейшую функцию государства, государственного регулирования - обеспечение плодотворного участия наиболее способных управленцев в решении тех задач, которые стоят перед обществом и находят выражение в функциях государства. Она призвана осуществлять политические цели в каждодневной управленческой и организаторской деятельности.

Основополагающим принципом государственной службы является служение обществу на основе законности, установленных правовых норм, а не руководящей воли отдельных лиц. Поэтому исполнение законов и высокое качество их реализации в жизни - важнейшая функция государственной службы.

В своей деятельности она должна практически реализовывать демократические принципы, расширять условия для создания гражданского общества, мотивировать развитие его самоуправленческой деятельности средствами профессиональной управленческой работы, максимально делегировать функции управления общественным институтам, гражданам.

Государственная служба должна развивать и поддерживать свободную жизнедеятельность граждан на основе не только права, но и тех духовно-нравственных принципов, ценностей, которые являются определяющими для народного самосознания.

Государственная служба тесно связана со всеми другими институтами общества. Она только тогда выполняет социальную функцию, когда строится на правовой основе, является по сути не только социальным, но и государственно-правовым институтом, который придает ей особый правовой характер.

Выступая элементом общественной структуры, государственная служба имеет ряд особенностей, присущих ей как социальному институту.

Во-первых, она представляет собой только свойственную ей сферу профессиональной деятельности. Всем своим содержанием, формами и методами эта деятельность направлена на обеспечение исполнения полномочий государственных органов.

Во-вторых, как связующее звено между государством и гражданином государственная служба призвана защищать права и интересы граждан. Конституция РФ провозглашает, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»

В-третьих, государственная служба как общественное явление есть нечто большее, чем деятельность государственных служащих и органов управления. Это и своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности существующих в обществе порядков.

В-четвертых, государственная служба не просто отражает общественные связи и отношения. Она имеет социальную ориентацию, направленную на приближение конституционного идеала правового, демократического государства к объективной реальности.

В-пятых, государственная служба не только правовая, но и нравственная система. Формируя правосознание граждан, она, вместе с тем, выступает носителем должной морали, нравственных ценностей, ориентирует государственных служащих и граждан на соблюдение нравственных норм, правил человеческого сосуществования.

Государственная служба как система социальных институтов включает организационно-управленческий, социально-экономический, социально-правовой, государственных социальных услуг, информационно-коммуникативный, интеллектуально-духовный институты

В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности.

Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

- институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

- экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

- институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

- институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находится в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений "общество - государство" предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Как социальный институт государственная служба представляет собой исторически устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства. Качественная особенность профессии государственного служащего состоит в том, что она связана с обеспечением широкого спектра жизнедеятельности населения, с людьми, с регулированием их взаимоотношений с властью, с защитой их прав и интересов.

Государственный служащий одновременно выступает слугой государства и народа. Эффективность работы чиновника, наряду с учетом других факторов (верностью закону, владением принципами и технологиями управления и др.), зависит во многом от знания личностных характеристик людей, от учета условий их формирования и проявления. Деятельность служащего в системе "человек - власть - человек" предъявляет повышенные требования к личностным качествам самого чиновника, к состоянию его внутреннего мира.

Контрольные вопросы: 

  1.  Раскройте этапы институционализации государственной службы.

2. Покажите принципиальное различие государственной службы как правового института и как социального института.

PAGE  11


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

55496. Педагогическая деятельность. Психологический анализ урочной деятельности 105 KB
  Ответьте на следующие вопросы: В чем смысловое отличие термина психологический анализ урока от термина педагогический дидактический методический анализ урока С какой целью проводится психологический анализ урока...
55499. Österreich aktuell 28 KB
  Bezogen auf die Einwohnerzahl ist … das kleinste Bundesland Österreichs. a) Burgenland b) Salzburg c) Tirol 3. Bezogen auf die Fläche ist … das kleinste Bundesland Österreichs. a) Steiermark b) Tirol c) Wien 4. Das südlichste Bundesland Österreichs ist …
55500. And there will be humans on the Earth (Taras Shevchenko) 532 KB
  An orphan, a serf from an indigent village lost in the Ukrainian steppes, where The Menology was the only book, Taras Shevchenko was able to enter national and world culturre as an outstanding painter and engraver as one who had created hundreds of first-rate works of art.
55501. Кислоти 93 KB
  Обладнання: склянки затискач сірники нагрівальний прилад знаки правил техніки безпеки картки з індивідуальними завданнями проїзні квитки карта маршруту картки з формулами кислот для гри.
55504. Україно-московський договір 1654 р 100 KB
  Чи можна в європейській історії знайти країну яка б пройшла більш страдницький шлях до створення власної держави аніж Україна Зараз ми зробимо спробу перенестися в драматичні часи національно – визвольної боротьби під проводом Богдана Хмельницького...