88142

Аграрное право

Книга

Государство и право, юриспруденция и процессуальное право

Позиция полного отрицания аграрного права в качестве самостоятельной отрасли в общей системе права несостоятельна, поскольку не дает ответа на вопрос: к какой отрасли принадлежат (что обслуживают?) нормативные правовые акты как источники права, в своей совокупности составляющие самостоятельную отрасль...

Русский

2015-04-26

2.11 MB

0 чел.

Аграрное право.

Учебник

Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О.

Под редакцией М. И. Палладиной, Н. Г. Жаворонковой

Издательство: Проспект, 2011 г.

Твердый переплет, 432 стр.

Учебник подготовлен коллективом кафедры аграрного и экологического права в соответствии с программой, утвержденной ученым советом. Московской государственной юридической академии им. О.Е.Кутафина. В состав авторского коллектива входят также специалисты по аграрному праву Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН. Книга написана на основе исследования действующего законодательства РФ и субъектов РФ, судебной практики судов обшей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, литературы по теории государства и права, конституционному, гражданскому, административному, аграрному, финансовому, экологическому и земельному праву.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических учебных заведений, а также для практических работников суда, прокуратуры, нотариата, адвокатуры, органов государственного управления, руководителей предприятий и организаций.

Общая часть

Глава I

Аграрное право как

самостоятельная отрасль в системе

права Российской Федерации

§ 1. Понятие аграрного права как отрасли права и ее место в системе права Российской Федерации

В научной и учебной правовой литературе в обобщенном виде аграрное право в качестве юридического понятия сформулировано как «комплексная специализированная отрасль права, которая представляет собой связанную внутренним единством систему взаимосвязанных правовых норм, регулирующих аграрные (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) общественные отношения в сфере сельскохозяйственной производственной и связанной с ней иной деятельности». Это определение вытекает из достаточно аргументированного понятия аграрного права как отрасли права.

Существуют еще имеющие давнюю историю проблемы относительно определения юридической природы аграрного права и его места в системе советского (ныне российского) права.

Первая проблема состоит в признании или непризнании аграрного права как самостоятельной отрасли права. Дискуссия, разгоревшаяся по этому вопросу в 1970-х годах и продолжавшаяся в течение всего дореформенного периода, выявила три подхода к решению проблемы:

  1.  состоявшейся самостоятельной отраслью права в системе советского права считается сельскохозяйственное право;
  2.  аграрное право признается как наука и как учебная дисциплина в силу их объективной необходимости, но не признается в качестве отрасли права в силу отсутствия однородного предмета, метода регулирования и кодификационного акта;
  3.  аграрное право является подотраслью хозяйственного (предпринимательского) права.

С третьей позицией можно согласиться лишь в том, что основная часть сельскохозяйственной деятельности как объекта аграрных отношений действительно несет характер предпринимательства, однако значительная ее доля не является таковой — это ведение личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, т. е. той сферы, где задействованы десятки миллионов граждан, осуществляющих сельскохозяйственное производство для удовлетворения своих личных потребностей.

Также аграрному праву присуща такая специфическая сфера регулирования, как не являющиеся непосредственно аграрными отношениями, но тесно связанные с ними общественные отношения в сфере социального развития села.

Позиция полного отрицания аграрного права в качестве самостоятельной отрасли в общей системе права несостоятельна, поскольку не дает ответа на вопрос: к какой отрасли принадлежат (что обслуживают?) нормативные правовые акты как источники права, в своей совокупности составляющие самостоятельную отрасль законодательства — аграрное законодательство, объектом правового воздействия и сферой действия которого является то же, что и для аграрного права, — сельскохозяйственная деятельность, сельское хозяйство как отрасль экономики.

В настоящее время дискуссия по данной проблеме не ведется, однако в учебной литературе непризнание аграрного права отраслью права сохраняется.

Вторая проблема вытекает из комплексного характера аграрного права, которым обусловлено место этой отрасли в системе права как вторичного образования, согласно теоретической конструкции комплексных отраслей права, разработанной известным ученым С. С. Алексеевым. В ряде своих публикаций автор начиная с 1975 г. неоднократно обосновывал концепцию о подразделении всех отраслей права на:

профилирующие, базовые отрасли: конституционное право (самое базовое для всей системы), гражданское, административное, уголовное (материальные отрасли) и соответствующие им гражданское процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное (процессуальные отрасли) право;

специальные отрасли, где правовые режимы модифицированы, приспособлены к особым сферам жизни общества: трудовое, земельное, финансовое право, право социального обеспечения, семейное, уголовно-исполнительное право;

комплексные отрасли, для которых характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей: торговое право, право прокурорского надзора, морское право.

В более ранних работах С. С. Алексеев систему права подразделял на две структуры: традиционную и комплексную, которую он называл вторичной. Исходя из этого в научной и учебной литературе аграрное право «относится к вторичным комплексным правовым формированиям», которые по своей сущности не могут признаваться самостоятельными, поскольку в аграрном праве предмет регулирования составляют не единые однородные общественные отношения, как это имеет место в традиционных, самостоятельных отраслях права, а органический комплекс, хотя и тесно связанных между собой, но по своей социально-экономической и правовой сущности достаточно разнородных общественных отношений.

С таким подходом к определению юридической природы аграрного права и его места в системе (структуре) права вряд ли можно согласиться.

Во-первых, в общей теории права существует точка зрения, полностью отрицающая возможность существования комплексных отраслей права.

Во-вторых, комплексность как юридически значимая характеристика отдельных отраслей права со сложным предметом регулирования в современной и неуклонно развивающейся системе права теряет смысл, поскольку одновременно происходит дифференциация и интеграция правового регулирования отдельных сфер общественной жизни, а главное, признак «комплексность» становится все более присущим и традиционным (профилирующим) отраслям (гражданское право, административное право), и специализированным (трудовое право).

В-третьих, автор приведенной трехчленной классификации отраслей права существенно скорректировал свою концепцию, отмечая, что в «настоящее время формируются своеобразные сферы комплексного характера, юридически опосредующие новые «слои социальности» (экологическое право, информационное право, предпринимательское право), и, более того, нарастает тенденция их перерастания в основные отрасли»1. Для аграрного права отмеченное явление — уже реальный факт, тем более что его предшественник — колхозное право — был признан основной отраслью права, несмотря на комплексный характер предмета. Итак, аграрное право — самостоятельная однопорядковая, основная, специализированная отрасль права.

Само понятие «вторичность» (нормы права, отрасли права) растяжимо. Если говорить о нормах, содержащихся в аграрных законах и иных нормативных правовых актах, но по предмету регулирования являющихся смежными с традиционными и иными отраслями права (правовые нормы, специфично регулирующие отношения в сельскохозяйственных организациях), то для аграрного права они по своей генеалогии первичны, а для первых названных отраслей — вторичны (они называются, например, нормы трудового права, содержащиеся в иных нормативных правовых актах). Иное дело, когда отдельные нормы или целые правовые институты являются по своему предназначению и роли источниками прежде всего аграрного права, но содержатся в отраслях законодательства, относящихся к иным отраслям права. Такие нормы или их совокупности, безусловно, для аграрного права вторичны, для первоисточников и соответствующим им отраслям права — первичны. Примерами тому служат нормы об особенностях несостоятельности (банкротства) сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, помещенные в предпринимательском Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 3 декабря 2008 г.) или в гл. 261 «Система налогообложения для сельскохозяйственных производителей (единый сельскохозяйственный налог)»2 НК РФ.

В том, что аграрное право может быть признано абсолютно самостоятельной отраслью права, во всяком случае, представлять самостоятельную специальную сферу правового регулирования, можно убедиться даже на примере США с их совершенно иной правовой системой, с господством судебного прецедента.

Особенности аграрного права в США состоят в следующем. Законы, регулирующие сельское хозяйство, обычно относятся к одной из трех категорий: 1) общее право, которое относится к вопросам как сельского хозяйства, так и к другим; 2) специальное право, которое развивается в ответ на специальные потребности сельскохозяйственного производителя и является особым по отношению к общим правовым правилам; 3) специальное право, включающее систему подзаконных актов по сельскому хозяйству исполнительных органов государственной власти. При этом основными в аграрном праве являются вторая и третья категории. Что же касается первой категории источников права, то в сельском хозяйстве преимущественно используется метод исключения из общих правил. Например, на работодателей-фермеров не распространяется федеральное трудовое законодательство, и во многих штатах фермеры не включены в общие положения об оплате труда. Единый торговый кодекс (ЕТК) имеет особые положения для «фермерских товаров». Различные положения Кодекса не распространяются на животноводческую продукцию, особые положения касаются торговли фермерами. В Кодекс о банкротстве включена глава о несостоятельности фермеров. Закон Капера-Вольстеда, именуемый Законом о кооперации, исключает сельскохозяйственные кооперативы из-под действия основных ограничений антимонопольного законодательства, если такие кооперативы состоят из фермеров, т. е. лиц, занимающихся посадкой деревьев и выпасом скота, а также занятых в сельскохозяйственном производстве.

Конституция США предоставляет возможность широкого регулирования сельского хозяйства на федеральном уровне, обеспечивая его верховенство. Например, федеральное законодательство распространяется не только на междуштатную торговлю, но и на внутриштатную деятельность, если последняя оказывает воздействие на международную торговлю. Причем многие федеральные законы в области сельского хозяйства были приняты в период депрессии 1930-х годов: в частности, Закон о соглашениях в области маркетинга сельскохозяйственной продукции, Закон о зернохранилищах, Программа министерства сельского хозяйства в области государственного контроля и контроля качества. Несколько законов относятся к более раннему периоду. Так, Закон об упаковках и складах, регулирующий животноводство, был принят в 1921 г., а упомянутые закон Капера-Вольстеда, закон о фьючерсах по зерну, регулирующий торговлю сельскохозяйственными фьючерсами, — в 1922 г. Закон о реформировании сельского хозяйства 1936 г. — последователь Закона о реформировании сельского хозяйства 1933 г. — создал основу для современной федеральной политики в области контроля за производством, поддержки цен и доходов. Закон о сельском хозяйстве 1949 г. также является важным источником современного права. Многие новые правовые положения были приняты в качестве поправок к Закону 1949 г. Закон о продовольственной безопасности 1985 г. определил новые ориентиры для многих традиционных программ министерства сельского хозяйства США. Начиная с 1939-х годов в США периодически принимаются законы, регламентирующие объемы производства и сбыта продукции основных сельскохозяйственных культур, либо стимулирующего, либо сдерживающего фактора.

Сельскохозяйственное производство регулируется как федеральным, так и штатным законодательством. Штаты отвечают за охрану здоровья и безопасность граждан. Регулирование сельского хозяйства в них осуществляется путем лицензирования производства и маркетинга. В некоторых областях существует параллельно федеральное и штатное регулирование, при этом прерогатива принадлежит федеральному закону.

Роль государства в сельском хозяйстве в значительной степени предназначена для защиты сельскохозяйственных производителей путем: поддержки ценообразования; доходов; субсидирования через государственные программы страхования урожая, охраны почв, финансирования и кредитования фермеров; ирригации, борьбы с наводнением и регулирования товарообмена. На защиту потребителей нацелены такие программы, как стандарты, инспекция, ветеринария и фитосанитария, научные исследования, продовольственная безопасность, стандарты качества, поддержка цен, квоты поставки на рынок. И это все расценивается в США как сельскохозяйственное право, которое в части ведомственного регулирования относится к специальной сфере права, наиболее важной чертой которого является административный характер. Причем соответствующие правила устанавливаются административными агентствами министерства сельского хозяйства США и других федеральных ведомств, а не законодательством или судами.

Одним словом, сельское хозяйство США — единственная отрасль страны, регулируемая федеральным министерством в целях защиты специальных потребностей отрасли отдельно от общей экономической политики правительства.

§ 2. Система аграрного права

Аграрное право как и любая другая отрасль права представляет собой систему взаимосвязанных правовых институтов (субинститутов), совокупность правовых норм которых предназначена для правового регулирования относительно однородных отношений (групп отношений), обладающих своей спецификой. В литературе в числе основополагающих институтов аграрного права, кроме реально действующих (обеспеченных совокупностью соответствующих норм и нормативных правовых актов), выделяются и не существующие институты (не присущие этой отрасли права либо дублирующие другие институты), такие как:

организационно-правовые формы управления делами в сельскохозяйственных коммерческих организациях и иных сельскохозяйственных товаропроизводителей;

договорные отношения с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей;

правовой режим имущества сельскохозяйственных коммерческих организаций и других сельскохозяйственных товаропроизводителей;

защита прав и юридическая ответственность за нарушение аграрного законодательства1.

Что касается системы аграрного права как отрасли права, то в число ее подразделений прежде всего входят такие общие институты, как

  1.  правовые основы продолжающихся земельной и аграрной реформ;
  2.  организационно-правовые формы сельскохозяйственной деятельности с подинститутами по отдельным их разновидностям: хозяйственные общества и товарищества; унитарные государственные и муниципальные предприятия; крестьянские (фермерские) хозяйства; садоводческие и огороднические объединения; личные

подсобные хозяйства. Более того, значительная совокупность норм и специфика регулирования соответствующих отношений, закрепленных в специальном Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)1, с учетом преобладания кооперативов как субъектов сельскохозяйственной деятельности позволяет выделить данную сферу правового регулирования в качестве самостоятельной подотрасли аграрного права;

3) правовые основы государственного регулирования сельскохозяйственной деятельности с подинститутами:

организационно-правовая система государственного управления сельскохозяйственной деятельности;

правовые основы государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей;

правовые основы государственного регулирования рынков сельскохозяйственной продукции;

  1.  правовые экологические требования к сельскохозяйственной деятельности с подинститутами по видам природных ресурсов и объектов окружающей среды;
  2.  особенности правового регулирования трудовых отношений в сельскохозяйственных организациях с подинститутами:

тарифные системы;

системы оплаты труда;

режим труда и отдыха;

охрана труда;

6) правовое регулирование селекционной деятельности, семеноводства и племенного животноводства с соответствующими подинститутами;

7) правовое регулирование предотвращения возникновения, распространения и ликвидации опасных вредителей и болезней растений и животных, а также заболеваний граждан с подинститутами:

ветеринария;

карантин;

безопасное обращение с ядохимикатами.

Названные институты аграрного права как отрасли права являются основой содержания аграрного права как учебной дисциплины.

Однако учебный курс по аграрному праву, как и наука аграрного права, не могут ограничиваться целью только содержательного (обзорного) или логически-аналитического изучения аграрного права как отрасли права (соответствующего законодательства и иного нормативного правового арсенала). В их задачу входит системное изучение основных теоретических (общеправовых и специальных) положений (постулатов), принципов и других факторов, определяющих вкупе фундаментальную основу как учебного курса, так и науки. Поэтому важнейшими их составными частями является раскрытие особенностей аграрного права как отрасли российского права и ее источников.

И, наконец, в качестве факультативной для аграрного права как учебного курса и обязательной для аграрного права как отрасли аграрно-правовой науки в настоящем издании учебника предлагаются две главы: «Особенности осуществления земельной и аграрной реформ в странах Центральной и Восточной Европы» и «Регулирование аграрных отношений в зарубежных странах».

§ 3. Понятие и предмет правового регулирования как основной критерий аграрного права

Аграрное право (в пер. с англосаксонского языка — земледельческое, сельскохозяйственное) — весьма сложное правовое явление в российской системе права, характеризующееся ярко выраженной спецификой предмета и метода как основных критериев отграничения данной отрасли от других отраслей права.

В учебной и монографической литературе1 последних лет аграрное право называется новой, формирующейся отраслью права. С этим можно согласиться лишь в аспекте содержания норм права, структуры отрасли права. Однако при таком подходе новыми (и даже формирующимися) можно считать и основные (фундаментальные) отрасли материального права (конституционное, гражданское, административное и др.), которые сформировались в процессе проведенной в 90-е годы XX в. реформы правовой системы Российской Федерации. Поэтому несправедливо игнорировать исторический аспект возникновения, становления и развития самой отрасли права и специфики ее предмета и метода.

Особенность регулируемых правом общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования как материальный критерий деления права на отрасли, был выдвинут юридической наукой в ходе дискуссий в 1938-1840 гг. В связи с этим система права была подразделена на десять отраслей: государственное, административное, трудовое, земельное, колхозное, бюджетно-финансовое, семейное, гражданское, уголовное и судебное (в последнем позднее были выделены процессуальные отрасли). На очередной дискуссии, проведенной в 1981 г. журналом «Советское государство и право», был сделан вывод о двух критериях деления права на отрасли — предмете и методе. Таким образом, у аграрного права есть «прародитель» — колхозное право, которое было поставлено в один ряд с более ранними, фундаментальными отраслями права. К тому времени (70-е годы) фактически сформировалось сельскохозяйственное право как новая отрасль права, воплотившая в себя и основные институты предшествующей ей отрасли колхозного права помимо права государственных сельскохозяйственных предприятий. Поэтому формально юридически современное аграрное право как отрасль права можно считать преемницей советского сельскохозяйственного права, хотя степень преемственности ее содержания незначительна.

В настоящее время аграрно-правовая доктрина исходит из более широкого перечня критериев аграрного права как отрасли права. Кроме предмета и метода в число системообразующих признаков формирования аграрного права входят дополнительно:

  1.  учет специфики сельскохозяйственного производства, сельскохозяйственной деятельности в целом;
  2.  политическая заинтересованность государства в совершенствовании правового регулирования отношений в сельском хозяйстве, что наиболее последовательно выражается и юридически закрепляется в основных направлениях аграрной политики государства;

3) наличие сельскохозяйственного (аграрного) законодательства.
Итак,  предметом  аграрного  права  является  прежде  всего определенная совокупность общественных отношений, присущая только данному праву, называемая аграрными отношениями. Это отношения, которые непосредственно связаны с производством сельскохозяйственной продукции, ее переработкой, хранением, реализацией.

По предметному признаку в состав понятия «аграрные отношения» входят: а) земельные; б) имущественные; в) трудовые; г) организационно-управленческие, которые не образуют органически единого отношения, но, будучи тесно взаимосвязанными, представляют собой целостное образование как сложный специфический комплекс.

В аграрно-правовой литературе признана важной научная классификация аграрно-правовых отношений по их видам в рамках двух групп: внутренние отношения, правовое регулирование которых, по существу, является ядром аграрного права, и внешние. (Подробно классификация и содержание этих групп аграрных правоотношений изложены в гл. 3 учебника.) Таким образом, земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие отношения именно в группе внутренних правоотношений неразрывно связаны между собой. Так, в сельскохозяйственных коммерческих организациях земельные отношения носят имущественный характер, поскольку используемые ими земельные участки являются (за редким исключением) общей долевой собственностью их членов (участников). Трудовые отношения (организация, нормирование, оплата, охрана труда) строятся на основе строгого учета качества почвы, отдельных сельскохозяйственных угодий, землеустроительных характеристик их частей.

Взаимосвязь и взаимообусловленность аграрных правоотношений основываются на специфике объекта этих отношений — на сельскохозяйственной и связанной с ней иной хозяйственной деятельности. (Подробнее об этом см. § 5.)

§ 4. Методы аграрного права

В общей теории существуют разные подходы к определению метода правового регулирования общественных отношений. Общепризнано, что метод правового регулирования общественных отношений означает способы (приемы, средства) воздействия права на поведение людей. При этом метод рассматривается как «особые способы, средства, приемы, используемые при правовом регулировании определенного, качественно своеобразного вида общественных отношений». Речь идет о совокупности способов (приемов, средств).

В цивилистической науке, наоборот, распространена точка зрения, согласно которой в методе выражается какой-либо один способ опосредования общественных отношений (например, для гражданского права - юридическое равенство сторон).

В науке хозяйственного (предпринимательского) права существует широкий взгляд на метод правового регулирования, который представляет его в качестве единого метода правового регулирования в данной отрасли, состоящего из взаимодействующих элементов: дозволение, предписание, запрет. Но есть и иная позиция- в хозяйственном (предпринимательском) праве используется несколько методов правового регулирования: обязательных предписаний, автономных решений (метод согласования и метод разрешения), рекомендаций.

Особенности метода правового регулирования характеризуют следующие элементы:

- основания возникновения прав и обязанностей участников правоотношений;

- способы взаимосвязи прав и обязанностей участников правоотношений;

- характер юридических средств обеспечения прав и обязанностей в правоотношении (особенность санкций, юридических процедур и др.)

На этом основании в общей теории принято выделять два основных метода регулирования: диспозитивный и императивный. В учебной литературе по предпринимательскому праву отмечается, что данная комплексная отрасль имеет два основных метода регулирования отношений: равенства и подчинения, а все остальные методы выступают в качестве вторичных, производных способов регулирования отношений в сфере предпринимательства1.

В названных двух классификациях основных методов правового регулирования вовсе не присутствуют их различия, они взаимосвязаны: методы равенства и подчинения означают особенности положения сторон правоотношения, а диспозитивный и императивный методы — соответствующие им способы обеспечения такого положения. В свою очередь, диспозитивный метод характеризуется способом дозволения, основанном на принципе «разрешено все, что не запрещено законом», а императивный метод, наоборот, способами запретов, предписаний, ограничений, основанных на принципе «запрещено все, что не разрешено законом».

Аграрное право, как уже сказано, — отрасль права, предметом регулирования которой являются аграрные отношения — земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие, финансовые. Несмотря на разногласия среди ученых-правоведов в подходе к определению методов правового регулирования общественных отношений, присущих конкретной отрасли права, общепризнано, что каждая из традиционных отраслей права имеет свой специфический метод правового регулирования. Профессор С. А. Боголюбов характеризует методы правового регулирования в аграрном праве с позиции частноправовых и публично-правовых начал1. По этому критерию общая теория относит земельное право (соответственно земельные отношения), трудовое право (трудовые отношения) и гражданское право (имущественные отношения) к частноправовым, а административное, финансовое — к публично-правовым, основанным на отношениях равенства и власти и подчинения.

Однако на современном этапе развития российской правовой системы указанное деление отраслей права (и соответственно предмета и метода регулирования) в значительной мере утратило абсолютный характер, обрело некоторую условность, поскольку каждая из материальных отраслей российского права утратила чистоту своего предмета, в той или иной мере становясь тоже комплексными отраслями. Так, в гражданском праве стали заметны нормы, имеющие юридическую административно-правовую природу; то же можно сказать и о трудовом праве. В административное право, предметом которого являются вертикальные отношения, основанные на принципе власти и подчинения, проникают горизонтальные отношения, регулируемые административным договором на основе равенства сторон.

Все указанные явления характерны и для аграрного права, регулирующего земельные, трудовые отношения, в правовом регулировании которых сочетаются методы равенства сторон и власти и подчинения, соответственно диспозитивный и императивный методы. Соотношение этих методов особенно четко проявляется при регулировании внутрихозяйственных (корпоративных) отношений. Например, свобода распоряжения правом на земельную долю участника (члена) сельскохозяйственной организации ограничена рядом публичных требований, связанных с определением местоположения выделяемого участка, соблюдением преимущественного права на покупку земельного участка у субъектов Федерации и др. При последовательном ведении внутреннего хозрасчета на практике применяются договоры между администрацией сельскохозяйственной организации и ее структурным подразделением, которые опосредуют вертикальные организационно-управленческие отношения по методу равенства сторон. Таким образом, справедливо мнение академика В. Н. Кудрявцева о том, что идея полной адекватности метода и предмета правового регулирования в известной мере консервативна и противоречит современным тенденциям комплексного развития законодательства1.

Итак, поскольку предметом аграрного права являются неоднородные, но связанные между собой земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие отношения, постольку этой отрасли права в наибольшей степени, чем другим отраслям права, свойственны разные методы правового регулирования, преобладание одного из которых и соотношение его с иными методами определяются особенностями каждого института аграрного права.

§ 5. Иные критерии (системообразующие факторы) формирования аграрного права как отрасли права

Особенности сельскохозяйственной деятельности. Сельское хозяйство как отрасль национальной экономики обладает существенными особенностями, учитываемыми аграрной политикой и аграрным правом. «Есть особенности земледелия, которые абсолютно неустранимы. ... Вследствие этих особенностей крупная машинная индустрия в земледелии никогда не будет отличаться всеми теми чертами, которые она имеет в промышленности».

Суть особенностей состоит в следующем.

1. Ведение сельскохозяйственного производства органически связано с использованием земли и природной среды. При этом земля служит не пространственным базисом как в других отраслях, а главным, незаменимым средством производства, и результаты его во многом (если не всецело) зависят от качества земли, ее плодородия, местоположения.

  1.  Сельское хозяйство основано на использовании биологических факторов — растений и животных. Регулирование производства в этой отрасли связано с использованием законов не только экономических, но и биологии, поскольку режим сельскохозяйственной деятельности подчинен естественно-биологическим факторам. Биологические процессы имеют определенные циклы, определенную продолжительность в течение года.
  2.  Ритм и результаты сельскохозяйственного производства, сроки, методы и технологии проведения тех или иных работ во многом зависят от погодно-климатических условий.
  3.  На организацию производства, режим труда и отдыха, степень занятости влияют такие неустранимые особенности сельскохозяйственного производства, как его сезонность, продолжительность работы неполный год (особенно в земледелии).
  4.  В земледелии и некоторых отраслях животноводства (например, выращивании крупного рогатого скота на мясо) существует разрыв во времени между затратами труда и получением продукции, нет регулярного получения ее, что диктует неизбежность краткосрочного кредитования и учета этого фактора при оценке финансового состояния производителя сельскохозяйственной продукции во взаимоотношениях с кредиторами, установления системы организации оплаты труда, присущей только сельскохозяйственным организациям.
  5.  Сельскохозяйственная деятельность пространственно рассредоточена, в земледелии носит мобильный характер, что предъявляет особые требования к охране труда.
  6.  Значительные различия в природно-экономических условиях ведения сельского хозяйства по зонам страны вызывают дифференцированный подход к правовому регулированию отдельных аграрных отношений и активное региональное правотворчество.

Указанные и другие особенности ведения сельскохозяйственного производства, неизбежные существенные колебания в его результатах под влиянием погодно-климатических условий отражаются на режиме имущества субъектов сельскохозяйственной деятельности, формировании и движении их уставных (паевых) фондов, резервных, страховых фондов и на соответствующем их правовом регулировании.

На структуре общественных отношений, являющихся предметом регулирования в рамках аграрного права, сказываются и особенности субъектов данной отрасли права.

В России сельское хозяйство исторически было первой отраслью общественного производства. Таким остается и в наши дни. О значении этой отрасли хорошо сказано в классической политэкономии: «Производство продуктов питания является самым первым условием жизни непосредственных производителей и всякого производства вообще...»1

Чтобы понять специфику субъектного состава современных аграрных правоотношений (правовое положение каждой категории субъектов охарактеризовано в последующих главах), необходимо воспроизвести справочные характеристики и истории возникновения некоторых из них. Это касается таких категорий, как колхозы, совхозы, аграрно-промышленный комплекс (АПК), которые не обозначены в гражданском законодательстве, но «живут» в аграрном праве и правоприменительной практике.

Система сельского хозяйства в СССР сложилась в результате длительного и сложного процесса аграрных преобразований и социалистического переустройства деревни после Октябрьской революции. В соответствии с Декретом о земле от 27 октября 1917 г. была осуществлена национализация земли. Земля стала общенародной собственностью. Помещичьи земли без выкупа переходили в уравнительное распределение среди крестьян. Часть из них передавалась совхозам.

Совхозы первоначально создавались на месте конфискованных нетрудовых хозяйств — помещичьих имений, хозяйств на церковно-монастырских землях и землях царской фамилии. В конце 1920-х годов в стране насчитывалось 3988 совхозов, которые занимали (по разным оценкам) лишь 2-6% бывших помещичьих земель. Совхозы (сокращенно от слов «советское хозяйство») изначально и до 1990 г. представляли собой крупные государственные сельскохозяйственные предприятия.

В последующие годы совхозы создавались за счет государства на свободных землях. Особую роль в снабжении городского населения продуктами питания, которые было невыгодно возить на дальние расстояния (молоко, картофель, овощи, фрукты) сыграли пригородные совхозы, создаваемые уже с весны 1918 г. В числе первых из них был подмосковный совхоз «Лесные поляны», созданный в 1920 г. Его директором был известный государственный деятель В. Д. Бонч-Бруевич по совместительству с основной работой в Совнаркоме. Широкая организация совхозов началась в конце 20-х — начале 30-х годов XX в. Но наиболее массовое создание совхозов на базе реорганизованных колхозов относится к 60-м годам прошлого века в период первой глобальной экономической реформы в стране.

Колхозы как юридическая категория вошли в жизнь после принятия Третьим Всесоюзным съездом колхозников в 1969 г. Примерного устава колхозов. До этого термин «колхозы» имел собирательное значение, объединяя три самостоятельные организационно-правовые формы кооперативного ведения сельского хозяйства:

а) сельскохозяйственные коммуны, созданные в первые годы Советской власти, характерной чертой которых являлось полное обобществление средств производства (техника, инвентарь, скот, землепользование), труда и уравнительное распределение доходов между членами коммуны, они не вели личное подсобное хозяйство — их потребление и бытовое обслуживание полностью базировалось на общественном хозяйстве;

б) товарищества по совместной обработке земли (ТОЗы), составлявшие до массовой коллективизации крестьянских хозяйств 60% всех коллективных хозяйств (колхозов), в них обобщались техника и труд;

в) сельскохозяйственная артель — форма добровольного объединения крестьян для ведения коллективным трудом крупного обобществленного хозяйства, которая была признана после 1935 г. единственно правильной формой колхозов на весь период социализма. Примерный устав сельскохозяйственной артели был раз работан на Втором съезде колхозников и утвержден СНК СССР и ЦК ВКП(б) 17 февраля 1935 г. Устав закрепил обобществление всех основных и оборотных средств производства и труда, распределение доходов в соответствии с количеством и качеством труда каждого члена артели, наличие в каждом колхозном дворе личного
подсобного хозяйства.

Четвертый Всесоюзный съезд колхозников (1988 г.) принял новый Примерный устав колхозов, в котором были установлены основные положения кооперативной организации сельскохозяйственного производства в соответствии с принятым в том же году Законом СССР «О кооперации в СССР».

В Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (в ред. от 3 декабря 2008 г.) понятия «сельскохозяйственная артель» и «колхоз» означают лишь терминологическую разновидность производственных кооперативов.

К началу современного реформенного периода сельскохозяйственное производство осуществлялось тремя категориями субъектов сельскохозяйственной деятельности: колхозами, совхозами (при примерно равном их удельном весе по всем показателям), личными подсобными хозяйствами граждан (ЛПХ). Каждая из них по своим организационно-правовым параметрам и социально-экономической роли уникальна, не имела и не имеет сейчас аналогов в мире.

В настоящее время совокупность субъектов сельскохозяйственной деятельности представлена сельскохозяйственными коммерческими организациями всех организационно-правовых форм хозяйствования, установленных Гражданским кодексом РФ (производственные кооперативы, открытые и закрытые акционерные общества, полные товарищества и товарищества на вере, государственные и муниципальные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения), а также специфическими для аграрного права субъектами предпринимательской деятельности, которых нет ни в одной другой отрасли экономики, — потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства, индивидуальные предприниматели и непредпринимательские субъекты в лице граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, и садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.

Все перечисленные субъекты осуществляют сельскохозяйственную деятельность непосредственно и включаются в аграрные правоотношения напрямую.

Однако в предмет регулирования в рамках аграрного права, т. е. в аграрные отношения, косвенно входят три категории несельскохозяйственных коммерческих организаций, юридически обособленных от сельскохозяйственных, но производственно-экономически (технологически) тесно связанных с последними. Это так называемая сфера производственной инфраструктуры сельского хозяйства — организации, осуществляющие:

  1.  производственно-техническое обслуживание всех производителей товарной (т. е. для продажи) сельскохозяйственной продукции;
  2.  переработку сельскохозяйственной продукции;
  3.  производственно-техническое обеспечение производителей товарной сельскохозяйственной продукции.

Все эти организации являются открытыми акционерными обществами. Совокупность субъектов непосредственно сельскохозяйственной производственной деятельности и названных несельскохозяйственных (перерабатывающих и обслуживающих) организаций представляет собой своеобразную организационно-хозяйственную структуру, входящую в систему ведения Министерства сельского хозяйства РФ и именуемую агропромышленным комплексом (АПК).

АПК как единый народнохозяйственный комплекс был легально сформирован и фактически функционировал во второй половине 70-х годов прошлого века в масштабе всего Советского Союза. Тогда АПК был представлен совокупностью отраслей народного хозяйства, связанных между собой и направленных на осуществление единой конечной цели — обеспечение потребностей населения в продуктах питания и в других изделиях (товарах народного потребления), вырабатываемых из сельскохозяйственного сырья. АПК включал в себя три сферы:

отрасли промышленности, поставлявшие сельскому хозяйству средства производства, а также сферы, занятые производственно-техническим обслуживанием сельского хозяйства;

собственно сельское хозяйство;

отрасли, занятые доведением сельскохозяйственной продукции до потребителя (заготовка, переработка, хранение, транспортировка и реализация).

Перед АПК были поставлены задачи: обеспечить согласованную работу всех его звеньев, совершенствовать производственно-экономическое сотрудничество сельского хозяйства с обслуживающими отраслями, улучшить экономические и их организационные взаимосвязи. Главной целью и конечным результатом развития сельского хозяйства и всего агропромышленного комплекса в 70-80-е годы прошлого века было удовлетворение потребностей населения в продуктах питания и товарах народного потребления, изготовляемых из сельскохозяйственного сырья.

Все предприятия и организации, входящие в АПК, подчинялись разным министерствам и ведомствам: Министерству сельского хозяйства СССР, Союзсельхозтехнике, Министерству мелиорации и водного хозяйства СССР, Министерству заготовок сельскохозяйственной продукции СССР и др.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации» была создана единая система государственного управления в АПК в условиях осуществления аграрной реформы в составе: Минсельхоза России; минсельхозов республик в составе Российской Федерации; управлений (департаментов) сельского хозяйства краев, областей, автономных образований; комитетов продовольствия г. Москвы и Санкт-Петербурга; районных управлений (отделов) сельского хозяйства. В связи с приватизацией государственных предприятий, входящих в первую и третью сферы АПК, соответствующие министерства и ведомства были упразднены, а функции Минсельхоза России кардинально изменены, особенно в последние годы в связи с административной реформой 2004 г. Сегодня наиболее тесно связаны с Минсельхозом России перерабатывающие предприятия, предприятия, осуществляющие поставку сельскохозяйственной техники по лизингу в системе ОАО «Росагролизинг». Минсельхоз России является теперь федеральным органом исполнительной власти лишь по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса.

Во многих нормативных правовых актах агропромышленный комплекс РФ упоминается в обобщенном смысле, однако точное легальное определение его как юридической категории отсутствует. Однако из содержания ряда действующих нормативных правовых актов можно сделать вывод, что агропромышленный комплекс Российской Федерации представляет собой деятельность совокупности всех юридических и физических лиц, производящих (или производящих и перерабатывающих) сельскохозяйственную продукцию, ведущих лесное хозяйство, а также промышленных предприятий, осуществляющих переработку сельскохозяйственной продукции, производственно-техническое обслуживание (ремонт техники, агрохимическое, водохозяйственное и др.) и материально-техническое обеспечение (предприятия Росагроснаба) в различных организационно-правовых формах.

В связи с рассмотренной существенной неоднородностью субъектов аграрного права в теории и законодательной технике возникла проблема легального определения понятий «сельскохозяйственная деятельность», «сельскохозяйственная продукция», «сельскохозяйственная организация».

Понятие сельскохозяйственная деятельность в нормативных правовых актах до сих пор отсутствует. В качестве его аналога логично использовать понятие сельскохозяйственное производство, под которым Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 3 декабря 2008 г.) признает «совокупность экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказания соответствующих услуг». Однако в этом определении спорно включение в состав видов экономической сельскохозяйственной деятельности оказание услуг предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению, которые согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности и продукции видов экономической деятельности (2005 г.) являются промышленными предприятиями (т. е. несельскохозяйственными). Неудачна также приведенная здесь (к сожалению, давно «гуляющая» по многим аграрным нормативным правовым актам) понятийная триада «сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие», так как в рамках сельскохозяйственной организации вся продукция, произведенная и переработанная, является сельскохозяйственной, но не вся продукция перерабатывающих предприятий относится к продовольствию (алкогольные товары, побочная продукция).

Данное определение сельскохозяйственного производства противоречит другим, связанным с этим понятием и сформулированным в разных законах, — сельскохозяйственная организация, сельскохозяйственный производитель.

Впервые определение юридически значимого прилагательного «сельскохозяйственный» ко всем видам кооперативов как неотъемлемого элемента в официальном (зарегистрированном) наименовании конкретного кооператива было дано в Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)1 через введение в правовой оборот экономической категории «сельскохозяйственный товаропроизводитель», при этом в искаженном виде. Экономическая теория признает товаром продукцию (работы, услуги), выступающую предметом гражданского (рыночного) оборота, т. е. реализованную на стороне. В данном Законе сельскохозяйственным товаропроизводителем признано физическое или юридическое лицо, осуществляющее производство сельскохозяйственной продукции, которая составляет в стоимостном выражении более 50% общего объема производимой продукции (а для рыболовецкой артели (колхоза) соответственно более 70%). Роль товарооборота здесь отсутствует.

В Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)1 для целей данного Закона под сельскохозяйственными организациями понимаются юридические лица, основными видами деятельности которых являются производство или производство и переработка сельскохозяйственной продукции, выручка от реализации которой составляет не менее 50% общей суммы выручки. Для признания крестьянского (фермерского) хозяйства таковым, Закон № 127-ФЗ не ввел аналогичные требования.

В Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)2 использовано понятие «сельскохозяйственный товаропроизводитель», которым признаются организация, индивидуальный предприниматель, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку при условии, что в общем доходе сельскохозяйственного товаропроизводителя доля от ее реализации составляет не менее 70% в течение календарного года.

В состав сельскохозяйственных товаропроизводителей ошибочно включены также граждане, ведущие личное подсобное хозяйство, якобы в соответствии с Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (в ред. от 3 декабря 2008 г.), что в действительности противоречит последнему, так как это хозяйство не осуществляет предпринимательскую деятельность, не может признаваться товаропроизводителем, и потенциальным налогоплательщиком не является.

Сельскохозяйственными товаропроизводителями считаются сельскохозяйственные потребительские кооперативы (перерабатывающие, сбытовые, обслуживающие, в том числе кредитные, снабженческие, заготовительные), созданные в соответствии с Федеральным законом «О сельскохозяйственной кооперации». Закон закрепил исчерпывающий перечень потребительских кооперативов, назвав их сельскохозяйственными, но не определил никаких экономических параметров для юридического признания таковыми.

Однако при внесении изменений в Налоговый кодекс РФ Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 85-ФЗ подкорректировал понятие «сельскохозяйственный товаропроизводитель», признав им организации и индивидуальных предпринимателей при условии, если они имеют не менее 70% доли дохода в них от реализации произведенной ими сельскохозяйственной продукции, включая продукцию ее первичной переработки. Иначе говоря, сельскохозяйственная продукция, подвергшаяся последующей промышленной переработке (например, колбасы, сыры), в отличие от формулы Закона не считается сельскохозяйственной, и если в организации ее доля в доходах будет значительна, то единый сельскохозяйственный налог на нее не распространяется.

Есть все основания считать неправомерными не только распространение общих условий признания сельскохозяйственными товаропроизводителями сельскохозяйственных потребительских кооперативов, но и вообще включение их в состав налогоплательщиков единого сельскохозяйственного налога, так как это означает двойное (повторное) налогообложение их доходов. Согласно Федеральному закону «О сельскохозяйственной кооперации» прибыль потребительских кооперативов в конце года распределяется между их членами (юридическими и физическими лицами) пропорционально участию в деятельности кооперативов и включается в состав дохода их членов при исчислении единого сельскохозяйственного налога.

Более того, вызывает недоразумение присоединение к перечисленным в данном Законе потребительским кооперативам, по своей сути являющимися предпринимательскими формированиями (ибо обслуживают всех сельскохозяйственных предпринимателей — организации и крестьянские хозяйства), садоводческих, огороднических и животноводческих потребительских кооперативов, которые ничего общего с первыми не имеют. Это подлинно некоммерческие организации, призванные удовлетворять лишь потребительские нужды граждан — своих членов. Они состоят на учете в налоговых органах лишь в связи с обязанностью платить налоги на заработную плату наемного персонала. Кроме того, названные потребительские кооперативы поставлены таким образом в неравные условия с некоммерческими садоводческими, огородническими товариществами и аналогичными партнерствами, созданными в соответствии с Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (в ред. от 13 мая 2008 г.)1, которые не подпадают под действие Налогового кодекса РФ.

Имеется еще одно противоречие в законодательстве. Ни в одном из федеральных законов: от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» к крестьянскому (фермерскому) хозяйству не применяется рассмотренный количественный критерий признания их сельскохозяйственными товаропроизводителями, как это отражено в Налоговом кодексе РФ. Из сказанного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, количественный критерий «сельскохозяйственное» (70%) организаций и индивидуальных предпринимателей в сельском хозяйстве не обоснован теоретически и не оправдан практически; теоретически (по статистике) репрезентативным считается показатель свыше 50%; практически это ставит в неравные положения, неоценимо худшие условия сельскохозяйственных предпринимателей, не достигших 70%-ного рубежа в таких фундаментальных экономических отношениях с государством, как налогообложение и государственная поддержка путем разного вида субсидирования, дотаций, льготного кредитования и пр.

Во-вторых, спорен сам дифференцированный подход законодателя к определению таких судьбоносных понятий (терминов), какими являются рассмотренные выше, по существу, правовые категории.

Действительно, теоретически необъяснимы и практически неоправданны возможные последствия реализации определений понятий «сельскохозяйственная организация» и «сельскохозяйственный товаропроизводитель» с количественными параметрами доли сельскохозяйственной продукции в общем объеме реализации (производства). Невозможно оправдать создавшееся положение, когда при доле этой продукции в пределах 49% сельскохозяйственная организация в большей степени подвержена банкротству, чем при 50%; при доле в пределах 69% она лишается возможности быть субъектом льготного налогообложения единым сельскохозяйственным налогом, а также пользоваться государственной поддержкой при краткосрочном и других видах кредитования в форме субсидирования части затрат на выплату процентов за кредит и других мер.

К тому же за рубежом не наблюдается аналогичный подход к определению сельскохозяйственной организации. Так, в разных штатах и даже в законах США определения сельскохозяйственной деятельности различны, однако существуют при этом общие подходы, в значительной части определений инкорпорирующие следующие факторы, которыми обычно руководствуются суды: 1) является ли произведенная продукция данного предприятия продукцией сельского хозяйства; 2) являются ли ресурсы, используемые в процессе производства, ресурсами, которые нормально ассоциируются с сельским хозяйством; 3) являются ли технические методы производства методами, которые нормально ассоциируются с сельским хозяйством; 4) является ли экономическое использование ресурсов сопоставимым с той деятельностью, которая нормально понимается как сельское хозяйство; 5) несет ли фермер риски, которые нормально ассоциируются с сельским хозяйством; 6) сталкивается ли фермерское хозяйство с типом проблем, для решения которых необходимо установить особые правила.

Все изложенное позволяет под сельскохозяйственной организацией понимать организацию, включая крестьянское (фермерское) хозяйство без образования юридического лица, осуществляющую производство, первичную и последующую переработку, хранение и реализацию сельскохозяйственной продукции независимо от организационно-правовой формы и доли этой продукции в доходах.

В число основополагающих системообразующих факторов (критериев) формирования аграрного права входит наличие собственной нормативной базы, представленной самостоятельной отраслью в системе российского законодательства — аграрным законодательством. Кроме того, существует немало специальных аграрно-правовых норм, инкорпорированных в акты иных отраслей законодательства. Ведь предшественник аграрного права — сельскохозяйственное право уже к концу 1970-х годов опиралось на самостоятельный раздел XII в многотомном собрании действовавшего в СССР законодательства, который занимал четыре тома (1100 нормативных актов). В настоящее время действуют около двух десятков непосредственно аграрных и смежных с ними земельных законов, большое число указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, неисчислимый перечень ведомственных актов только федерального уровня. Но особый акцент при выдвижении данного критерия, свойственного только аграрному праву, делается на наличии огромного арсенала аграрных законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых и периодически дополняемых в рамках их компетенции по предметам совместного ведения с Российской Федерацией согласно ст. 72 Конституции РФ и их собственного ведения.

Немаловажное значение для регулирования сельскохозяйственной деятельности имеют нормативно-правовые акты органов местного управления.

Фундаментальную роль в аграрном праве играют локальные (корпоративные) акты, обладающие уникальной спецификой, обусловленной особенностями пространственной организации, технологии производства, организации труда.

И наконец, заслуживает особого внимания важный субъективный системообразующий фактор (критерий) — аграрная политика.

В учебной экономической литературе аграрная политика определена как совокупность всесторонне обоснованных и научно сформулированных идей, стратегических целей и связанных с ним сфер агропромышленного комплекса, а также путей, конкретных мер и механизма их практического осуществления.

В философском определении политика означает «участие в делах государства, направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства».

На разных этапах экономических реформ, особенно в первый период земельной и аграрной реформ, аграрная политика в России не была в должной мере социально-экономически и стратегически обоснованна, что повлияло на неэффективность использования правовых средств в регулировании складывающихся общественных отношений.

В настоящее время наиболее активна и практически значима роль аграрной политики в судьбе отрасли, сельского и всего населения страны, когда кризис охватил все отрасли экономики, а в сельском хозяйстве в особенности. В ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» сформулировано понятие государственной аграрной политики как составной части государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий.

Данный Закон определил основные цели, принципы, направления и меры по реализации государственной аграрной политики, которые конкретно воплощены в принятой во исполнение Закона № 264-ФЗ Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на период 2008-2012 гг. (подробнее см. гл. V учебника).

§ 6. Принципы аграрного права

Общая теория права определяет правовые принципы как выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание (основы) и закрепленные в нем закономерности общественной

Правовые принципы должны быть реально выражены в самом праве. Те начала, которые еще не закреплены в правовых нормах, не относятся к правовым принципам, остаются лишь идеями (началами) правосознания, научными выводами2. Обычно принципы выступают в виде норм (норм-принципов). Будучи нормами права, принципы выполняют регулятивные функции.

Важнейшей чертой правовых принципов, признанных в общей теории и в аграрно-правовой науке3, является обладание ими рядом свойств, которые ставят их в один ряд с другими системообразующими факторами: предмет, метод правового регулирования общественных отношений, правовые презумпции.

В литературе принято подразделять принципы на общие и специфические (отраслевые). В числе общих признаны принципы: законности, справедливости, юридического равенства, социальной свободы и др.

Наличие специфических принципов в аграрном праве — один из решающих признаков выделения аграрного права в системе российского права, классифицирующий признак данной отрасли права. При этом в учебной литературе по аграрному праву4 к основным принципам аграрного права относятся:

  1.  право российских граждан на полноценное питание;
  2.  равенство участников аграрных правоотношений;
  3.  право добровольного выбора крестьянами форм и направлений трудовой и хозяйственной деятельности;

  1.  всемерная охрана и укрепление множественности форм собственности и базирующихся на них организационно-правовых форм хозяйствования;
  2.  расширение системы юридических гарантий для свободы аграрного предпринимательства;
  3.  закрепление за государством регулирующих функций в сфере аграрного предпринимательства;

  1.  органическая связь трудовой деятельности с природно-климатическими условиями аграрного предпринимательства, экологическая направленность этой деятельности;
  2.  хозяйственная и юридическая самостоятельность, материальная заинтересованность и ответственность сельскохозяйственных коммерческих организаций за результаты предпринимательской деятельности;
  3.  полнота правового регулирования аграрных отношений, непрерывность обновления аграрного законодательства, обеспечение законности деятельности всех участников рыночных аграрных отношений;

  1.  демократизация системы управления агропромышленным комплексом;
  2.  реальность и гарантированность субъективных прав участников аграрных правоотношений.

Отдельные из перечисленных принципов аграрного права перекликаются с высказанными ведущими учеными основными принципами предпринимательского права:

- свобода предпринимательской деятельности;

- юридическое равенство всех форм собственности, используемых в предпринимательской деятельности;

- свобода конкуренции и ограничение монополистической деятельности;

- законность в предпринимательской деятельности;

- сочетание частных и публичных интересов в предпринимательском праве;

- государственное регулирование предпринимательской деятельности.

В. С. Мартемьянов называл более узкий круг правовых принципов:

- экономическая свобода;

- защита экономических интересов хозяйствующих субъектов и поощрение предприимчивости в хозяйствовании;

- государственное воздействие преимущественно на основе применения экономических мер и методов;

- конкуренция и защита от монополизма;

- законность.

При этом универсальным (интегрированным) принципом предпринимательского права признается свобода предпринимательской деятельности, которая объединяет несколько самостоятельных принципов (принцип свободы договора, дозволительный принцип, принцип свободы конкуренции).

В названных принципах предпринимательского права нет противоречий, но есть различия в некоторых сущностных акцентах.

Сходство  принципов аграрного права и предпринимательского права естественно, ибо основная роль в сельском хозяйстве принадлежит субъектам аграрных правоотношений ~ сельскохозяйственным коммерческим организациям, осуществляющим предпринимательскую деятельность. Поэтому данные принципы являются межотраслевыми. Из них особо значим принцип свободы конкуренции и ограничения монополистической деятельности и принцип сочетания частных и публичных интересов. Недооценка первого принципа в процессе приватизации в 1992-1993 гг. перерабатывающих, обслуживающих и снабжающих сельское хозяйство государственных предприятий в соответствии с либеральным выбором льгот приватизации, позволяющим их трудовым коллективам обладать контрольным пакетом акций, привела к становлению большей части этих предприятий локальными монополистами (подробнее см. в гл. IV учебника).

Нахождение оптимального соотношения частноправовых и публично-правовых начал в целях обеспечения социальной функции права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения все еще остается проблемой, хотя и в земельном законодательстве этот принцип закреплен.

В приведенном перечне основных принципов аграрного права первое место заняло право граждан на полноценное питание, которое не закреплено в аграрном законодательстве, и поэтому теоретически и практически нет оснований для возведения его в ранг правовых принципов (это право остается лишь идеей правосознания). Вместо него профессор М. И. Козырь в названной монографии обоснованно ставит принцип учета специфики (особенностей) сельскохозяйственного производства.

Следовало бы также «вытащить из тени» принцип экологизации правового регулирования сельскохозяйственной деятельности, так как в данной экономической сфере соблюдение правил охраны окружающей среды имеет особую социальную значимость. Этот принцип, безусловно, имеет самостоятельное значение.

Особое внимание следует обратить на сугубо специфический отраслевой принцип закрепления за государством регулирующих функций в сфере аграрного предпринимательства, поскольку в России, как и во всем мире, сельское хозяйство выполняет особую социальную роль в жизни общества и государства и его производственно-технологическая специфика (связь с биологическими объектами и зависимость от капризов природы) является объективно перманентно дотационной отраслью (даже в США и других странах - экспортерах сельскохозяйственной продукции). Этот отраслевой принцип детализирован в нормах-принципах ряда соответствующих институтов аграрного права.

В отраслевых специальных принципах особой значимостью обладает принцип органической связи трудовой деятельности с природно-климатическими условиями аграрного предпринимательства, поскольку выходит за рамки принципов института особенностей правового регулирования трудовых отношений в сельскохозяйственных организациях, затрагивая, например, принцип материальной заинтересованности и ответственности сельскохозяйственных коммерческих организаций в целом.

Изложенные основные принципы аграрного права в той или иной мере реализованы в законах и иных нормативных аграрно-правовых актах и в правоприменительной практике, кроме одного — принципа реальности и гарантированности прав участников аграрных правоотношений. Конституционное право оплаты труда всех категорий граждан на уровне не ниже установленного государством минимального размера заработной платы во многих сельскохозяйственных организациях (убыточных и низкорентабельных) не реализовано и долго еще не будет осуществлено (особенно с переходом минимума заработной платы на уровень одного или более прожиточных минимумов) в силу слабости их экономики. Тем не менее как научный постулат идея, которая должна быть воплощена в реалии, станет принципом будущего.

В науке аграрного права под принципами аграрного права понимаются выраженные в нормах права, регулирующих аграрные отношения, нормативно-руководящие идеи, положения, которые определяют содержание этой отрасли права, придают целостность, единство совокупности правовых норм, объединенных по предмету и методом регулирования в аграрном праве. В юридической науке признана также регулятивная роль принципов правовых институтов.

В аграрном праве, предметом которого является комплекс разных общественных отношений, принципы правовых институтов особенно важны. Так, в числе 11 принципов земельного права, закрепленных в ст. 1 ЗК РФ, отдельные из них относятся непосредственно и к аграрному праву:

- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека (п. 1);

- приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве (п. 2);

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан (п. 11).

С позиции аграрного права эти принципы означают прежде всего требование рационального использования земли, обеспечивающего удовлетворение потребностей общества, всего населения в продовольствии и в то же время сохранение плодородия земельных участков.

Для стабилизации землепользования сельскохозяйственных коммерческих организаций существенное значение имеют такие принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения, установленные п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июня 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», как:

- сохранение целевого использования земельных участков;

- преимущественное право субъектов Федерации или органов местного самоуправления на покупку земельного участка при его продаже (за исключением продажи с торгов);

- предоставление субъектам Федерации права установления момента приватизации и др.

В аграрном праве повышается значение института государственной поддержки, принципы которого выражены в принципах государственной аграрной политики, закрепленных ст. 5 Федерального закона от 26 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», а именно:

- доступность и адресность государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- доступность информации о состоянии аграрной политики;

- единство рынка сельскохозяйственной продукции и обеспечение равных условий конкуренции на этом рынке;

- последовательность осуществления мер государственной аграрной политики и ее устойчивое развитие.

Особое место в системе принципов институтов аграрного права принадлежит принципам сельскохозяйственной кооперации, установленным в ст. 2 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», в которых отражены достижения мировой теории и практики кооперации.

Можно выделить ряд специфических принципов и в институте особенностей правового регулирования трудовых отношений.

Современное аграрное законодательство заметно развивается в сторону закрепления принципов-норм не только в фундаментальных федеральных законах, определяющих содержание правовых институтов в целом, но и в ряде федеральных законов, входящих в состав того или иного правового института. Так, в Федеральном законе от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (с изм. и доп.), являющемся составным элементом правового института государственной поддержки производителя сельскохозяйственной продукции, закреплены специальные принципы-нормы реструктуризации просроченной задолженности сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.

§ 7. Соотношение публичного и частного в аграрном праве

В последние годы в учебной юридической литературе все чаще и все больше места отводится освещению теоретических и практических аспектов частного и публичного права, их соотношения применительно к той или иной отрасли права, институтам, методам правового регулирования общественных отношений, и даже отдельным нормам права.

Теоретическая проблема, как сказано в рекомендуемом читателю источнике, сводится к поиску критериев разграничения сфер частного и публичного права, определению принадлежности тех или иных отраслей, подотраслей и институтов права к той или иной сфере, определению соотношения частноправового и публично-правового регулирования применительно к отдельным отраслям и правовой системе в целом.

Автор цитируемого произведения профессор Г. Мальцев оправданно рассматривает проблему частного и публичного права через призму истории эволюции взглядов, начиная с эпохи Древнего Рима, показывая, однако, ее чисто европейское происхождение, относящееся к семье правовых систем, утвердившихся в странах континентальной Европы. Деления права на частное и публичное нет в правовой системе Англии — англосаксонском праве, ни в правовых системах неевропейского типа — мусульманских, обычно-правовых. В Америке также нет такого деления, вместе с тем при господстве частного права возрастает значимость публичного интереса и проникновение публично-правовых начал в частное, о чем свидетельствует следующее высказывание Л. Фридмэна: «Существует мало областей, если вообще они существуют, которые сегодня бы являлись чисто частными», и о чем говорилось выше относительно вмешательства государства в сельское хозяйство.

Деление права на частное и публичное, как отмечается во многих учебных и иных литературных источниках, действительно восходит к римскому праву. Однако от этого времени, как отмечает Г. Мальцев, осталось лишь одно свидетельство о существовании такой конструкции — это фрагмент из сочинения Ульпиана, включенный в первый титул первой книги «Дигест»: «Изучение права распадается на две части: публичное и частное (право). Публичное право, которое (относится) к положению римского государства, частное, которое (относится) к пользе отдельных лиц; существует полезное в общественном отношении и полезное в частном отношении». Однако неизвестно, насколько данное положение Ульпиана разделялось юристами тех времен, в Дигестах же случаи употребления терминов «частное» и «публичное» крайне редки.

Обращение к приведенной исторической справке продиктовано тем, что долго не формировалось единое мнение о понятиях частного и публичного права, но и сейчас существует разное толкование конструкции Ульпиана. Так, согласно определению И. Канта частное право есть право, когда обязанность и принуждение устанавливается не законом, а основаны на справедливости и свободе быть своим собственным господином. Известный русский юрист С. А. Муромцев на первое место ставил то, по чьей инициативе возбуждается защита нарушенных прав: если государства, то публичное право, если по инициативе лиц, чьи права нарушены, то речь идет о нормах частного права. Г. В. Шершеневич различает части права по характеру регулируемых правом отношений: публичное право регулирует общественные отношения в государстве (уплата налогов, воинская повинность и др.), частное — частные отношения в государстве (отношения собственности, семейные отношения). Б. Б. Черепахин предлагает делить нормы на частные и публичные в зависимости от положения субъектов в правоотношении: частноправовые отношения основаны на принципе равенства, публично-правовые предполагают подчиненность, субординацию субъектов.

По мнению Л. И. Петражицкого, частное право — это область децентрализации, или лично-свободного права, а публичное право — это область централизации, или социально-служебного права. М. М. Агарков различие находит в значимости общественных отношений: публично-правовая норма регулирует важные с общественной точки зрения интересы, предписывая субъектам правила поведения, во имя же частных интересов правила поведения субъектов не предписываются, а лишь допускаются наряду с другими возможностями, зависящими от самого субъекта.

В приведенных высказываниях известные ученые не отрицают друг друга и не противостоят каждому из них, ибо они в своем анализе обращают внимание лишь на отдельные черты (свойства) правовой нормы или совокупностей норм, каждая из которых вкупе с другими может быть признана критерием разделения права на частное и публичное.

На основе обобщения перечисленных и иных мнений ученых предложены следующие определения. Частное право — это совокупность формулируемых организациями и гражданами правил поведения для реализации собственных интересов, обязательных для суда и других государственных органов, куда они могут обращаться за их защитой. Публичное право — это система обязательных правил поведения, исходящих от государства или являющихся воплощением воли народа (референдумные нормы), направленных на реализацию общих интересов и охраняемых от нарушений силой государственного принуждения2.

Или частное право — это сфера свободной деятельности, где все, включая государство, участвуют в отношениях на равных основаниях. Публичное право регулирует отношения государства, его органов с гражданами и иными субъектами права. При этом государственные органы выступают в качестве носителей государственных властных полномочий, устанавливают обязательные для исполнения предписания, а к нарушителям применяют меры государственного принуждения3.

Возможно еще одно толкование рассматриваемых категорий. Сущность частного права выражена в его принципах независимости и автономии личности, признании защиты частной собственности; свободы договора; защиты интересов лица в его взаимоотношениях с другими лицами; непосредственное вмешательство в регулирование отношений ограничено, децентрация регулирования. Публичное право, наоборот, означает юридическое неравноправие сторон. Одной из таких сторон всегда выступает государство либо его орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями; отношения регулируются исключительно из единого центра, каковым является государственная власть.

Система публичного и частного права обусловлена их природой, особенностями национальной правовой системы. Систему частного права составляют гражданское право, семейное право, трудовое право, земельное право, международное право1. Остальные отрасли в системе российского права, естественно, причисляются к системе публичного права.

В приведенных определениях сущности частного и публичного права использованы разные наборы критериев разграничения этих частей в общей системе национального права с определенными акцентами на одни из них. Однако в литературе эта конструкция для решения проблем отраслевого деления системы права справедливо признана бесполезной, так как ни один из названных критериев, ни один из признаков метода правового регулирования не может быть сформулирован так, чтобы он надежно определял границы между частным и публичным правом, очерчивал соответствующие сферы, поэтому полезнее изучать специфику методов правового регулирования применительно к отраслям права, подотраслям и институтам2.

Это тем более необходимо, что в современной общественной жизни России с ее непонятно какой рыночной экономикой, признанием частной собственности не только на средства производства, предприятия в целом, но и на земельные участки проблема деления права на публичное и частное переводится из области теоретических рассуждений в практическую плоскость, ибо соотношение частного и публичного в праве, особенно в аграрном, затрагивает все стороны человеческого существования.

Однако, прежде чем перейти к практическим аспектам соотношения частного и публичного в аграрном праве, необходимо вернуться к одному из главных критериев публичного права, указанному во всех приведенных определениях этого термина (юридической категории) — присутствие государства как носителя публичного интереса. Уже ставшее традиционным сведение публичного интереса к интересу государственному приводит к характер местного самоуправления и его муниципальных органов, или публичный договор (ст. 426 ГК РФ) называется потому, что коммерческая организация, специализирующаяся на производстве работ, товаров и услуг населению, обязана предоставлять их всем и каждому, кто пожелает их получить. Публичность здесь связывается с удовлетворением интересов неорганизованных крупных групп (покупатели, пассажиры, клиенты и пр.). Поэтому для аграрного права важное значение имеет предложение Ю. А. Тихомирова о расширении понятия публичности, включении в него общих интересов людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных, территориальных и др.).

Более того, возникшие и все разрастающиеся в АПК, как и в других отраслях экономики, крупные финансово-промышленные группы, холдинги и иные экономические структуры, контролирующие экономическое поведение огромного количества людей и материальных ресурсов, являются по форме и содержанию публичными, хотя и негосударственными организациями, для которых поиск рационального соотношения публичного и частного в их внутренней корпоративной деятельности уже становится серьезной практической проблемой.

В аграрно-правовой литературе отмечается, что деление отраслей и методов права на публичное и частное носит «достаточно условный, умозрительный характер», поскольку они взаимно проникают почти во все отрасли российского права, в том числе в традиционные (гражданское, административное). Тем более нельзя приложить термины «частное» или «публичное» к аграрному праву как отрасли права, имея в виду ее комплексный характер, сложный состав предмета регулирования (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) и его методов применительно не только к таким субъектам, как сельскохозяйственные коммерческие и некоммерческие организации, но и к гражданам, ведущим сельское хозяйство на предпринимательской (крестьянское (фермерское) хозяйство) и непредпринимательской (лично-потребительской) основе (личное подсобное хозяйство). Естественно, все эти субъекты во внешней частноправовой сфере, в гражданском обороте выступают как частные хозяйствующие субъекты, обладающие не только общей гражданской, но и специальной правоспособностью, в то же время корпоративным формированиям свойственны публичные методы регулирования не только в организационно-управленческих, но и частично в трудовых отношениях. Однако значительное место в аграрном праве занимает публичное право, представленное целыми институтами и пединститутами: 1) государственное регулирование путем: а) управления; б) государственной и финансовой поддержки в разных направлениях; в) государственного регулирования продовольственных рынков; г) особого режима налогообложения; 2) государственный надзор и контроль за осуществлением отдельных видов производственно-экономической деятельности (пединституты: ветеринария, селекционная деятельность, племенное животноводство, элитное семеноводство, законом установленные правила и обязанности осуществления мер по охране животных и растений от вредителей и болезней, по охране здоровья людей при обращении с ядохимикатами и др.); 3) институт экологических требований к осуществлению сельскохозяйственной деятельности.

Особое значение для нормального функционирования сельскохозяйственных организаций имеют земельные нормы права, содержащие изъятия из общих частноправовых правил или ограничения в свободе поведения земельных собственников в целях удовлетворения публичных интересов. Ярким примером тому служит п. 2 ст. 36 Конституции РФ, закрепивший право собственников земли и иных природных ресурсов владеть, пользоваться и распоряжаться ими (частное право) при условии ненанесения ущерба окружающей среде и ненарушения прав и законных интересов иных лиц (публичное право).

В заключение нельзя не коснуться начального периода земельной реформы особенно после Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы», которым было закреплено абсолютное право частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения во всех его трех правомочиях с нарушением даже «святого» принципа сохранения целевого использования земли. Такого права не знала ни одна из существующих правовых систем на Планете. Масштабы негативных и непоправимых последствий реализации данного Указа неизмеримы, хотя и общие их контуры уже очевидны.

Глава II Источники аграрного права

§ 1. Понятия и виды источников аграрного права

В современной теории права выражение «источник права» часто используется в двух значениях: материальном и формальном. В материальном значении под источником права понимается сила, создающая право. Такой силой прежде всего является власть государства, которая реагирует на потребности общества, на развитие общественных отношений и принимает соответствующие правовые решения. В формальном значении источник права есть форма выражения государственной воли. Это понятие источника имеет значение емкости, в которую заключены юридические нормы. Последнее значение источника права преобладает в учебной и научной литературе.

Существует и более развернутое определение источника права — как исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выражения и закрепления норм права, придания им юридического общеобязательного значения, как «резервуар», в котором только юридические нормы и находятся и откуда «мы их черпаем».

В национальных правовых системах мира используются разные виды источников права (наборы их видов):

нормативный правовой акт — распространен в континентальных государствах романо-германской правовой семьи и близких к ней правовых системах;

нормативный договор — распространен в государствах с развитой экономикой и в международном праве;

правовой обычай — используется во всех правовых семьях в прошлом и настоящем;

правовой прецедент (судебный и административный) — основной источник в англосаксонской правовой семье;

правовая доктрина — распространена в англосаксонской правовой семье и некоторых мусульманских государствах;

общие принципы права — применяемые в международном праве и в процессуальных отраслях права внутри государства.

В российских правовых науках проявляется разный подход к признанию действующими (или возможными для использования) каждого из приведенных источников права применительно к той или иной отрасли права. Безусловно, абсолютно доминирующее значение имеют нормативный правовой акт и нормативный договор, используемые во многих отраслях российского права (государственного, гражданского, аграрного, семейного, трудового).

Относительно признания судебного прецедента в качестве источника права мнения ученых и юристов-практиков расходятся, хотя роль судебной практики в совершенствовании правоприменительной практики, особенно в аграрных правоотношениях, вряд ли кто отрицает.

В аграрно-правовой литературе умалчиваются возможность, а также факт использования правового обычая в аграрных правоотношениях в качестве источника права.

Уместно обратиться к теоретическому толкованию правового обычая и близких к нему иных источников права.

С. С. Алексеев определяет санкционированные обычаи как вошедшие в привычку правила, которым государство придало общеобязательное значение и соблюдение которых оно гарантирует своей принудительной силой. Санкция государства, придающая обычаям юридическое, общеобязательное значение, дается либо путем отсылки к обычаям в нормативном акте, либо фактическим государственным признанием в судебных решениях, иных актах государственных органов. При этом данный вид источников права рассматривается обобщенно как правовые обыкновения — деловые, судебные, правовые традиции.

Между тем соотношение понятий «обычаи» и «обыкновения», их отождествление в юридической литературе и на практике являются спорными. Отрицается не только равенство между обычаями и обыкновениями, но и не признаются обыкновения источником права. В то же время в литературе отмечается, что в современном экономическом обороте провести границу между обыкновением и обычаем сложно, поскольку в действительности обыкновения часто переходят в обычай.

В ряде исследований правовой обычай признается источником права как неоднократно и достаточно широко применяемое правило поведения, отражающее правовое содержание общественных отношений, которому придана форма позитивного права. И эти свойства правового обычая отличают его от традиций, обыкновений и заведенного порядка. Тем более что последние в качестве понятий не применяются в Гражданском кодексе РФ.

Существует расширительное толкование способов государственно санкционированного обычая: законодательное, правоприменительное; ведомственное; договорное; признание государствами международного обычая; государственное санкционирование обычаев, систематизированных и признанных негосударственными организациями.

Наиболее распространенной разновидностью правового обычая является обычай делового оборота, которым согласно ст. 5 ГК РФ признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе. (Наряду с термином «обычай делового оборота» Гражданский кодекс РФ в ряде статей использует универсальное (родовое) понятие — «обычно предъявляемые требования».) Правила об обычаях делового оборота содержатся в ст. 5, 6, 309, 311, 312, 314, 316, 406, 427, 431, 438, 451, 452,474, 478, 508, 516, 513, 848, 862, 863, 867, 874, 891, 985,992, 998 ГК РФ.

Обычаи делового оборота в настоящее время широко используются в аграрных отношениях, что обусловлено историей развития договорных отношений в агропромышленном комплексе страны. Дело в том, что в сельском хозяйстве все еще применяются акты, принятые в советский период:

положение о порядке заключения и исполнения договоров контрактации сельскохозяйственной продукции, утвержденное приказом Госагропрома СССР от 15 апреля 1987 г. № 300;

положение о порядке заключения и исполнения договоров на выполнение работ по производственно-техническому обслуживанию колхозов, совхозов и других предприятий и организаций районными ремонтными предприятиями, утвержденное приказом Госагропрома СССР от 6 июля 1987 г. № 523.

На основе названных положений были разработаны типовые и примерные договоры (только типовых договоров контрактации сельскохозяйственной продукции насчитывалось 22).

В соответствии с данными нормативными правовыми актами, носившими плановый, императивный характер, заключались договоры по производственно-техническому обслуживанию, по агрохимическому обслуживанию, по ремонту и техническому обслуживанию внутрихозяйственных мелиоративных сетей, контрактации и др. Общее их свойство — значительный набор существенных условий договора и конкретные размеры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение, которые были обязательны для каждой из сторон договорного правоотношения. А самое главное — в них последовательно отражена специфика аграрных отношений, что служило основанием для признания в аграрно-правовой науке договоров в сфере производственно-технического обслуживания сельского хозяйства как особых видов договоров, отличающихся от видов подряда, закрепленных в гражданском законодательстве (договор контрактации уже нашел место в нем).

В конце 1980-х годов в связи с начавшейся в 1987 г. в СССР общей экономической реформой и закреплением в ряде статусных законов «О государственных производственных предприятиях (объединениях)» (1987 г.), «О кооперации в СССР» (1988 г.), провозгласивших свободу договора, указанные нормативные правовые акты утратили силу. Однако в силу традиции они (акты) сами по себе не исчезли из правоприменительной практики. Образовавшийся правовой вакуум привел к тому, что предусмотренные в этих актах условия договора обрели характер примерных.

В настоящее время к рассматриваемым договорным отношениям в агропромышленном комплексе применим и п. 1 ст. 427 ГК РФ, согласно которому в договоре может быть предусмотрено, что его отдельные условия определяются примерными, разработанными для договоров соответствующего вида и опубликованными в печати (т. е. указанными положениями и изданными в соответствии с ними примерными договорами), и п. 2 ст. 427 ГК РФ, в соответствии с которым в случае, когда в договоре не содержится отсылки к примерным условиям, такие условия применяются к отношениям сторон в качестве обычаев делового оборота, если они отвечают требованиям ст. 5 и п. 5 ст. 421 ГК РФ, т. е. если широко применяемое правило поведения не предусмотрено законодательством, независимо от его зафиксированности в каком-либо документе, и если условие договора не определено его сторонами или диспозитивной нормой. В данном случае указанные аграрно-правовые акты могут рассматриваться в качестве обычаев делового оборота.

В российской учебной и научной литературе, а также официально правовая доктрина, как и судебный прецедент, не признана самостоятельным источником права. Таким образом, в судебной практике возникают ситуации, когда соответствующие нормы материального права либо противоречивы, либо допускают возможность разного толкования в силу расплывчатости, недостаточной четкости формулирования их содержания. Например, нередко арбитражные суды в своих решениях исходят из неверной трактовки соответствующих норм закона, согласно которой земельный участок, предоставленный главе крестьянского хозяйства как индивидуальному предпринимателю для ведения сельского хозяйства, не входит в состав конкурсной массы при банкротстве — процедуре конкурсного производства. Обращение к авторитетным научным (доктринальным) юридическим публикациям было бы логически правомерным.

Фундаментальной частью источников аграрного права, как и основных, профилирующих и специальных отраслей, являются нормативные правовые акты — документы, содержащие юридические нормы (а также положения, отменяющие или изменяющие действующие нормы). Поэтому все последующее изложение данной темы посвящается анализу особенностей и системы аграрного законодательства.

Нормативный договор является соглашением двух и более субъектов, содержащим общеобязательные юридические нормы. По своим основным юридическим критериям нормативный договор относится к нормативным правовым актам. Особое значение нормативный договор как источник аграрного права имеет при правовом регулировании трудовых отношений в рамках трудового права (коллективный договор унитарного предприятия, аграрного акционерного общества, аграрного общества с ограниченной ответственностью). Немаловажную роль при осуществлении земельной и аграрной реформ сыграл и Федеративный договор 1992 г., предоставивший республикам, входящим в РСФСР, особые нормотворческие полномочия в регулировании земельных отношений.

§ 2. Общие особенности и классификация источников аграрного права

Источники аграрного права характеризуются определенными особенностями. Главная из них — комплексный характер, сочетание в одном законе или ином нормативном правовом акте норм, регулирующих разные, но взаимосвязанные общественные отношения, выступающие предметом аграрного права.

В числе источников аграрного права выделяются две категории:

собственные источники данной отрасли права, представленные нормативными правовыми актами, содержащими нормы права, которые не входят ни в одну из традиционных отраслей права и предназначены специально для регулирования аграрных отношений. Именно наличием собственных источников, представляющих целостную их систему, аграрное право отличается от других комплексных отраслей права, которые состоят исключительно из норм, рассредоточенных в различных источниках других отраслей права;

нормы права, закрепленные в нормативных актах других отраслей законодательства, которые напрямую адресованы субъектам аграрного права и регулируют общественные отношения в сельском хозяйстве без какого-либо воспроизведения их в актах аграрного законодательства.

Система собственных источников аграрного права включает законы и иные нормативные правовые акты четырех уровней: федеральные, акты субъектов Федерации, органов местного самоуправления, локальные акты. Наличие такой вертикали иерархии нормативных правовых актов, различающихся по субъектам правотворчества и сферам действия, составляет также существенную их специфику, имеющую особую значимость в связи с территориальной масштабностью сферы действия аграрного права.

Важнейшими собственными источниками аграрного права на федеральном уровне являются Федеральные законы: от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)1; от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (в ред. от 13 мая 2008 г.)2; от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» (в ред. от 23 июля 2008 г.); от 9 июля 2002 г. № 83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (в ред. от 13 мая 2008 г.); от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 13 декабря 2008 г.); от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки» (в ред. от 8 ноября 2007 г.); от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (в ред. от 13 мая 2008 г.); от 17 декабря 1997 г. № 149-ФЗ «О семеноводстве» (в ред. от 8 ноября 2007 г.); от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)5; от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве» (в ред. от 14 июля 2008 г.); от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (в ред. от 2 февраля 2006 г.); Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4973-1 «О зерне» (в ред. от 16 марта 2006 г.); Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии» (в ред. от 21 июля 2007 г., с изм. от 12 июня 2008 г.) и др., содержание которых рассматривается в соответствующих главах.

Важнейшими источниками аграрного права, заимствованными из других отраслей права и имеющими как бы «двойную прописку», являются прежде всего нормы гражданского, земельного и экологического законодательства, определившие правовой режим земель сельскохозяйственного назначения и правила их использования субъектами сельскохозяйственной деятельности, а также Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)10, который регламентирует особенности банкротства сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств; Налоговый кодекс РФ, нормы гл. 26.1 которого регламентируют особый режим налогообложения сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств; нормы административной ответственности за аграрные правонарушения и др.

Итак, в системе источников аграрного права особое значение имеют собственные нормативные правовые акты аграрного законодательства. Вместе с тем аграрные правоотношения регулируются и нормами иных отраслей права: гражданского, земельного, трудового, административного, которые адресованы специально субъектам сельскохозяйственной деятельности и не воспроизводятся в соответствующих нормативных аграрно-правовых актах.

К особенностям источников аграрного права обычно относят отсутствие единого кодификационного нормативного правового акта. Дискуссии относительно необходимости принятия единого нормативного правового акта имеют глубокую историю и ведутся в настоящее время.

Одна группа ученых считает нецелесообразным объединение в одном нормативном правовом акте всех вопросов, имеющих отношение к сельскому хозяйству и агропромышленному комплексу: это, якобы, потребовало бы «выдергивания» отдельных норм из Гражданского и Трудового кодексов, Кодекса РФ об административных правонарушениях, других нормативных правовых актов, что разрушало бы сложившуюся систему и структуру российского законодательства. Так, помимо отрицания аграрного права как самостоятельной отрасли права высказывалось мнение, что в принципе нет необходимости в федеральном законе, который являлся бы «базовым», «основополагающим» по отношению к законам, регулирующим отдельные вопросы сельскохозяйственной деятельности.

Другая группа ученых поддерживает идею принятия единого сводного нормативного правового акта, регулирующего весь комплекс аграрных отношений, складывающихся в сфере предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. При этом одни ученые считают целесообразным принятие Аграрного кодекса РФ, другие — специального фундаментального аграрного закона.

В науке предлагается и переход от отраслевых кодификационных актов к подотраслевым и даже к кодексам отдельных наиболее общественно значимых институтов той или иной отрасли права. Целесообразность создания Аграрного кодекса РФ аргументируется положительным опытом кодификации правового регулирования аграрных отношений во Франции и ряде стран Латинской Америки, где аграрные кодексы приняты и успешно применяются.

В плане систематизации аграрного законодательства большие надежды возлагались на Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», однако они не оправдались. Этот Закон носит рамочный характер, положения его отличаются декларативностью, многие статьи не содержат норм прямого действия, а некоторые нормы представляются недостаточно четкими с точки зрения юридической техники. Недостаточно и противоречиво проработан понятийный аппарат данного Закона, не дано понятие «государственное регулирование агропромышленного комплекса», не прописаны четко механизмы и гарантии государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции.

К особенностям источников аграрного права справедливо отнести и целевые государственные программы, являющиеся основой для текущего правового регулирования экономических отношений государства и субъектов агропромышленного комплекса, как, например, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Для аграрного права характерна ставшая традиционной множественность нормативных правовых актов, регулирующих аграрные отношения, принятых в разное время, на разных уровнях, по разным вопросам.

Так, еще в советское время по вопросам деятельности сельскохозяйственных предприятий и развития различных отраслей сельскохозяйственного производства было издано большое количество нормативных правовых актов, из них только по растениеводству — более 900 правительственных постановлений. В общесоюзном аграрном законодательстве имелись группы нормативных правовых актов и норм, которые в целом или по отдельным частям не входили ни в одну из действовавших в тот период отраслей права (правовые акты по семеноводству, сортоиспытанию, племенной работе, ветеринарному делу и др.). Сельскохозяйственное законодательство как отрасль советского законодательства было объемным и сложным по своей структуре.

Сказанное в значительной мере относится и к активно развивающемуся российскому аграрному законодательству. При этом, хотя прежняя официальная классификация отраслей законодательства утратила силу в связи с принятием в 2005 г. нового Общероссийского классификатора нормативных правовых актов, в этом Классификаторе нормативным правовым актам по сельскому хозяйству как отрасли экономики отведено особое место.

Наконец, следует выделить еще одну особенность аграрного права, которая в корне отличает эту отрасль от других отраслей права, — это наличие огромного арсенала нормативных правовых актов субъектов Федерации (в том числе законов) и актов органов местного самоуправления, регулирующих аграрные отношения, а также локальных актов сельскохозяйственных организаций.

Для более углубленной характеристики источников аграрного права, особенно в целях выяснения соотношения нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации, определенное значение имеет разносторонняя их классификация.

Источники аграрного права могут быть классифицированы по различным основаниям: по юридической силе, по субъектам аграрных правоотношений, по методу правового регулирования, по способу правотворчества, по предмету регулирования.

Так, по юридической силе источники аграрного права подразделяется на законы и подзаконные акты, а на основании более дробной их классификации — на федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты органов исполнительной власти Российской Федерации, акты субъектов Федерации, акты органов местного самоуправления, локальные акты.

По субъектам аграрных правоотношений источники аграрного права можно классифицировать на акты, определяющие правовое положение крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, сельскохозяйственных производственных и потребительских кооперативов, акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью, сельскохозяйственных товариществ, государственных и муниципальных предприятий.

По методу правового регулирования источники аграрного права подразделяются на унифицированные и дифференцированные (к числу последних относятся статусные законы о сельскохозяйственных кооперативах, о крестьянских (фермерских) хозяйствах и др.).

По способу правотворчества все источники аграрного права делятся на нормативные правовые акты государства и акты, санкционированные и делегированные государством, причем последние из них занимают в аграрном праве значительно большее место, нежели в других отраслях права.

Особенно важна классификация по предмету правового регулирования, согласно которой среди источников аграрного права федерального уровня можно выделить нормативные правовые акты:

  1.  регулирующие земельную и аграрную реформу, в том числе акты о реорганизации колхозов, совхозов, приватизации государственных и муниципальных сельскохозяйственных предприятий, предприятий по переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию, материально-техническому обеспечению, государственно-кооперативных предприятий;
  2.  о государственном регулировании агропромышленного производства, определяющие экономические отношения государства с субъектами сельскохозяйственной деятельности;
  3.  регулирующие агропродовольственные рынки;
  4.  регламентирующие правовой статус отдельных субъектов аграрного права (сельскохозяйственных кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан);
  5.  об отдельных видах производственно-хозяйственной деятельности аграрных коммерческих организаций (о семеноводстве, о племенном животноводстве, о зерне, о ветеринарии и др.);
  6.  о социальном развитии села;
  7.  о системе органов государственной власти и местного самоуправления и их компетенции в сфере управления сельским хозяйством.

§ 3. Конституция РФ — основной источник аграрного права

Конституция РФ (принята 12 декабря 1993 г.) — Основной Закон Российской Федерации, определяющий правовую основу государства, принципы, структуру, главные характеристики государственного строя, права и свободы граждан, форму правления и государственного устройства, систему правосудия и другие основные устои жизни общества.

Конституция является определяющим источником аграрного права, как и любой другой отрасли российского права. Именно в Конституции содержатся главные нормы и принципы, являющиеся основой для правового регулирования аграрных отношений.

Нормы Конституции имеют определяющее значение для организации и деятельности сельскохозяйственных организаций, а также для иных субъектов аграрного права, в том числе для аграрного правотворчества. Эти нормы можно классифицировать по четырем основным группам.

К первой группе норм Конституции РФ относятся нормы, провозглашающие права и свободы граждан в сфере предпринимательской деятельности.

Так, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2).

В Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (п. 2 ст. 8). Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на территории соответствующей территории (п. 1 ст. 9). Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34). Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (п. 2 ст. 34). Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (п. 2 ст. 35). Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1 ст. 46).  Ко второй группе норм Конституции РФ относятся нормы, устанавливающие формы собственности на землю и другие природные ресурсы, и порядок их использования.

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (п. 2 ст. 8). Право частной собственности охраняется законом (п. 1 ст. 35). Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (п. 3 ст. 35). Право наследования гарантируется (п. 4 ст. 35). Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (п. 1 ст. 36). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36). Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (п. 3 ст. 36).

Нормы права, закрепленные в пп. 2 и 3 ст. 36 Конституции имеют особо важное значение для совершенствования правового регулирования аграрных отношений, так как в них нашли отражение принципы социальной функции собственности на земли сельскохозяйственного назначения и верховенства федерального земельного законодательства, которые, к сожалению, в процессе осуществления земельной и аграрной реформ (особенно в первом периоде) не соблюдались.

В третью группу норм Конституции РФ входят нормы, регулирующие трудовые отношения и имеющие общий характер. Не меньшее, если не наибольшее, значение они имеют для сельского хозяйства с его многоплановой спецификой и нуждаемостью в конституционных гарантиях и защите прав граждан, занятых в этой жизненно важной отрасли национальной экономики. Это относится, по существу, ко всем правам, провозглашенным в ст. 37, а именно к правам:

а) свободно распоряжаться своими способностями к труду;

б) выбирать род деятельности и профессию (принудительный труд запрещен);

в) на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждения за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда;

г) на защиту от безработицы;

д) на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку;

е) на отдых;

ж) на гарантированные установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый отпуск. Право, названное в п. «ж», относится лишь к работающим по трудовому договору, однако активно влияет и на установление локальными актами прав членов сельскохозяйственных кооперативов.

К четвертой группе норм Конституции РФ относятся нормы, устанавливающие систему государственных органов, их компетенцию, в том числе в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Конституцией РФ определены предмет ведения и компетенция федеральных органов и субъектов Федерации по вопросам, имеющим первостепенное значение для регулирования аграрных отношений. Как отмечалось ранее, условия и порядок пользования главным средством производства в сельском хозяйстве — землей — определяются на основе федерального закона. К ведению Российской Федерации отнесены также управление федеральной собственностью, установление основ федеральной политики в экономической, экологической и других сферах, определение правовых основ единого рынка, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство и др. (ст. 71).

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, имеющие первостепенное значение в агропромышленном комплексе. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76).

Для аграрного права важное значение имеют положения Конституции РФ о прямом ее действии и применении на всей территории Российской Федерации (п. 1 ст. 15). Согласно давно сформировавшейся правовой доктрине принципы и нормы права Конституции действуют непосредственно, если: а) они не конкретизируются в иных отраслях права и б) в действующем законодательстве еще не отменены (не изменены) нормы, противоречащие конституционным установлениям.

Положение о прямом действии Конституции РФ подтверждено в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия»1.

За судами общей юрисдикции согласно ст. 120 Конституции РФ данным постановлением закреплена функция оценки законов и иных нормативных правовых актов с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Если такого соответствия при рассмотрении дел не установлено, то во всех необходимых случаях суд применяет Конституцию РФ в качестве прямого действия. Последовательное применение указанного правила может сыграть огромную роль в случаях ликвидации сельскохозяйственных кооперативов на основании их нечленства в ревизионных союзах, при реализации соответствующих норм Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации» (1995 г.), противоречащих Конституции РФ и гражданскому законодательству.

§ 4. Акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и их соотношение с федеральным законодательством

В ст. 72 Конституции РФ наряду с вопросами владения, пользования и распоряжения землей (п. «в») к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов отнесены и сопряженные с аграрным правом земельное, водное, лесное законодательства, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п. «к»).

Субъекты Федерации согласно Конституции РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации, полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (п. 4 ст. 76). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия действует федеральный закон (п. 4 ст. 76). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, принятым по предметам его собственного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Статьи 72, 73 и 76 Конституции РФ имеют особо важное значение в аграрном праве, так как именно в системе актов данной отрасли права во всей совокупности нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам разной подведомственности, занимают значительное место, тем более что нередко в этих актах не просто конкретизируется федеральное законодательство, но и содержатся первичные нормы права, отсутствующие в нем.

Рассмотрим на отдельных примерах нормативные правовые акты субъектов Федерации в их соотношении с федеральным законодательством.

Первая группа нормативных правовых актов федерального уровня, которыми были урегулированы земельная и аграрная реформы (гл. 4), занимает исключительное положение (реформирование хозяйствующих субъектов, либо преимущественное (верховенство) в регулировании земельных отношений).

Однако в разные периоды земельной реформы отдельные субъекты Федерации приняли свои законы о земле, руководствуясь федеральным законодательством, или по необходимости в связи со сложившимися обстоятельствами. Так, все 14 субъектов Федерации — республики, входящие в состав России, приняли свои законы о земле, в которых реализовали право самостоятельно определять формы собственности на землю согласно ст. 3 ЗК РСФСР (1991 г.) и Федеративному договору (1992 г.), установившему особые нор-мотворческие полномочия в регулировании земельных отношений. Этими актами была сохранена государственная собственность (и соответственно право постоянного (бессрочного) пользования) на земли колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных организаций, т. е. не закреплялась обязанность этих организаций проводить приватизацию земельных участков и формирование коллективно-долевой собственности на них. В ряде названных субъектов такое положение осталось и сейчас.

Если принимались законы о земле по необходимости, то это связано, например, с тем, что Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации с соответствие с Конституцией Российской Федерации», отменивший 40% норм Земельного кодекса РСФСР (1991 г.), создал правовой вакуум в земельных отношениях в сельском хозяйстве (например, утратила силу ст. 39 ЗК РСФСР, в которой были установлены основания прекращения прав на землю). Поэтому в ряде субъектов Федерации (Свердловская, Воронежская, Московская, Ленинградская области и др.) были приняты законы и иные нормативные правовые акты о регулировании земельных отношений. Многие субъекты Федерации принимали законы и иные нормативные правовые акты о плате за землю.

Аграрная реформа (реформирование колхозов и совхозов), за исключением республик, входящих в состав РСФСР, проводилась в субъектах Федерации в полном соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы», постановлениями Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса». В Татарстане указом Президента Республики от 10 мая 1993 г. было утверждено «Положение о порядке преобразования колхозов и совхозов и особенностях приватизации других государственных предприятий агропромышленного комплекса». В ряде субъектов Федерации в 1995 г. были приняты нормативные правовые акты по вопросам приватизации предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственную продукцию и обслуживающих сельскохозяйственное производство во исполнение Указа Президента РФ от 20 декабря 1994 г. «Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса». Упомянутым и иным нормативным правовым актам других субъектов Федерации присущ правоприменительный характер.

Вторая группа нормативных правовых актов, регулирующих экономические отношения государства с сельскохозяйственными организациями и гражданами, осуществляющими сельскохозяйственную предпринимательскую (крестьянское хозяйство) и непредпринимательскую (личное подсобное хозяйство) деятельность, на федеральном уровне была ранее представлена Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997 г.), а сейчас Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» (2006 г.), Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы, Федеральным законом «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» (2002 г.) и соответствующим пакетом постановлений Правительства РФ. Аналогичные региональные программы и постановления государственных органов исполнительной власти приняты практически в каждом субъекте Федерации, где ведется сельское хозяйство, поскольку это обусловлено, во-первых, требованиями федерального законодательства, связанными с субсидированием сельского хозяйства из федерального бюджета, и, во-вторых, с использованием на те же или иные цели средств бюджетов субъектов Федерации.

Третья группа нормативных правовых актов, регулирующих агропродовольственные рынки, на федеральном уровне представлена Федеральным законом «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (1994 г.), постановлениями Правительства РФ и актами Минсельхоза России. Во исполнение указанного Закона все субъекты, где ведется сельское хозяйство, приняли свои положения (или законы) о формировании региональных продовольственных фондов для государственных нужд, воспроизводя основные его нормы (Воронежская, Иркутская области, Красноярский край и др. приняли законы, Республика Марий Эл, Ставропольский край, Тульская область и др. — положения). Некоторые из этих актов, кроме правоприменительных норм, развивают федеральный закон, конкретизируя его и дополняя новыми, первичными нормами, что с позиции законодательной техники и общих правил нормотворчества вполне допустимо.

Четвертая группа нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус субъектов аграрного права, представлена федеральными законами «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990 г. — утратил силу, 2003 г. — действующий); «О сельскохозяйственной кооперации» (1995 г.); «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (1998 г.); «О личном подсобном хозяйстве» (2003 г.). Поскольку эти законы носят гражданско-правовой характер (согласно ст. 71 Конституции РФ их принятие относится к исключительному праву Российской Федерации), постольку субъекты Федерации не принимали аналогичные законы, за исключением законов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, которые были приняты всеми республиками, входящими в состав Российской Федерации в 1991-1992 гг. (позднее — в Омской области).

В законах всех республик не только воспроизведены положения Федерального закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (1990 г.), но и имеются существенные отличия: земельные участки Для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства предоставлялись не на праве частной собственности как по федеральному закону, а на праве пожизненного (наследуемого) владения. Кроме того, в законе Республики Тыва в противоречии с федеральным законом установлены две правовых модели крестьянского хозяйства, из которых модель хозяйственного общества нельзя признать правомерной. Однако ряд правовых решений в нормативных правовых актах субъектов Федерации заслуживает положительной оценки: повышены квалификационные требования к главе крестьянского хозяйства при его создании (акты Ленинградской и Московской областей), установлены предельный возраст главы и условие постоянной прописки (Московская область), проживание на территории республики в течение 10 лет (Республика Саха). В Татарстане для создания крестьянского хозяйства гражданам, не имеющим опыта ведения сельского хозяйства, земельные участки предоставлялись в аренду сроком на три года с последующим переоформлением на праве собственности, если удовлетворены все требования.

Пятая группа нормативных правовых актов об отдельных видах производственно-хозяйственной деятельности сельскохозяйственных организаций и граждан, которые составляют значительную совокупность федеральных законов: «О зерне» (1993 г.); «О ветеринарии» (1993 г.); «О племенном животноводстве» (1995 г.); «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (1996 г.); «О семеноводстве» (1997 г.); «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (1997 г.); «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (1998 г.); «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (2000 г.); «О карантине растений» (2000 г.).

Все названные законы, будучи по своему назначению и содержанию организационно-технологическими комплексными актами, имеют большое не только производственное (экономическое), но и социальное значение, поскольку все они носят публичный характер, направлены в конечном счете на самодостаточное обеспечение населения доброкачественным продовольствием и сохранение его жизни и здоровья. Естественно, такие законы должны приниматься Российской Федерацией, а не ее субъектами. Некоторые субъекты Федерации принимали аналогичные законы раньше федеральных (о племенном животноводстве — Ставропольский край, Республика Адыгея, о семеноводстве — Алтайский край). Однако, развивая Федеральный закон «О ветеринарии», в Республике Алтай принят указ «Об усилении ветеринарного контроля», а в Татарстане закон «О ветеринарном деле в республике» (в последнем имелись противоречия федеральному закону).

Шестая группа нормативных правовых актов о социальном развитии села, как на федеральном, так и на региональном уровнях, представлена долгосрочными программами общего характера (Федеральная программа социального развития села до 2010 г.) или отдельными целевыми программами (по газификации, жилищному строительству и т. п.), которые принимались ранее и в субъектах Федерации.

В связи с Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» программы социального развития села во многих субъектах Федерации стали составной частью общих программ развития агропромышленного комплекса.

К седьмой группе относятся нормативные правовые акты, определяющие систему органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления и их компетенцию в сфере управления сельским хозяйством. После принятия Указа Президента РФ от 28 декабря 1991 г. «О реформировании системы органов государственного управления агропромышленным комплексом» статус Минсельхоза России и соответствующих отраслевых органов исполнительной государственной власти субъектов Федерации неоднократно изменялся постановлениями соответствующих правительств, особенно в последнее время в связи с проведенной в 2004 г. административной реформой. При этом соотношение их полномочий определялось ст. 60 Конституции РФ, согласно которой статус субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом края, области и др., а республик — конституцией республики.

В последнее время возросла роль нормативных правовых актов субъектов Федерации в регулировании земельных отношений в связи с принятием Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которым субъектам Федерации делегированы полномочия по решению ряда земельных вопросов, отнесенных согласно ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В числе важнейших из них можно назвать установление:

а) максимальных размеров земельных участков, которые вправе иметь в собственности гражданин и юридическое лицо в рамках территории административного района, но не менее 10% (ст. 4 Закона);

б) максимальных размеров земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства;

в) момента приватизации.

При анализе 50 законов об обороте земель сельскохозяйственного назначения выявлен большой разброс в подходах к решению указанных и других вопросов. Так, за исключением отдельных областей, субъекты Федерации в качестве максимальных размеров земельных участков, допускаемых на праве собственности гражданина или юридического лица, установили те же 10%, предусмотренных федеральным законом как минимальный размер, а в Саратовской и некоторых других областях — 30% (а один из субъектов Федерации — 50%). Более десятка разных решений принято по вопросу о моменте приватизации: 1) со дня вступления в силу своего закона — 8 субъектов Федерации; 2) с 1 января 2004 г. — 6; 3) через год, 3 года, 5, 10 лет после вступления в силу закона субъекта Федерации - 6; 4) с 1 января 2006, 2008, 2010, 2015 гг. - 5;

  1.  через 49 лет — 5 субъектов Федерации (в том числе Краснодарский край, Курганская, Волгоградская области, Республика Дагестан);
  2.  с 1 января 1952 г. — Алтайский край.

Федеральным законом поручено субъектам Федерации решить также ряд вопросов, касающихся прав и обязанностей органов местного самоуправления:

установить их преимущественное право на покупку земельной доли;

определить обязанности, произвести покупку земельной доли в случае отсутствия лица, изъявившего желание приобрести ее на торгах;

установить случаи обращения указанных органов в суд о принудительном изъятии земельного участка у собственника в связи с его ненадлежащим использованием, повлекшим причинение вреда окружающей среде и др.

Следует отметить, что в системе источников аграрного права важное значение имеют нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления особенно значима в регулировании земельных отношений в сельском хозяйстве. Так, законами («О земельной реформе», Земельным кодексом РСФСР 1991 г., Земельным кодексом РФ) органы местного самоуправления управомочены не только осуществлять многие функции, связанные с управлением земельным фондом на территории муниципального образования, но и устанавливать отдельные нормы права (предельный размер земельного участка, предоставляемого для ведения личного подсобного хозяйства, среднерайонную норму бесплатной передачи земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и определения размера земельных долей при формировании коллективно-долевой собственности граждан на земельные участки сельскохозяйственных организаций и др.).

§ 5. Локальные акты в системе нормативных правовых источников аграрного права

В научной и учебной юридической литературе всегда уделялось большое внимание локальному регулированию общественных отношений, складывающихся в деятельности хозяйствующих субъектов (предприятий, организаций). При этом термины «локальное регулирование», «локальные нормы», «локальные нормативные правовые акты» часто произвольно подменяются термином «корпоративные» (акты, нормы), что в определенной степени связано с выпуском учебников по корпоративному праву.

В российской правовой доктрине корпорациями признаются лишь акционерные общества и общества с ограниченной ответственностью (существует и более узкое применение неюридического термина «корпорация» — только к акционерным обществам, и более широкое, включающее и общества с ограниченной ответственностью). В аграрном секторе экономики хозяйственные общества составляют около 2/д общего количества сельскохозяйственных организаций и преобладают в нем сельскохозяйственные кооперативы, а не корпорации. Пока существуют и государственные, и муниципальные предприятия. Поэтому в «лексиконе» аграрного права употребляются только понятия «локальные нормы права», «локальные нормативные правовые акты», которые по отношению к понятию «корпоративные» являются родовыми.

Локальные нормы права — это внутрихозяйственные (внутрикорпоративные) нормы, обладающие как общими, так и особенными признаками.

Общими признаками локальных норм права являются:

а) регулирование типичной ситуации или вида отношений, а не
отдельного случая или конкретного общественного отношения;

б) многократное их действие, повторение;

в) обладание характером общих норм, т. е. нормы рассчитаны сразу на многих лиц, а не на одного или нескольких человек;

г) неперсонифицированность, или отсутствие конкретного адресата.

Особенные признаки локальных норм права сводятся к тому, что:

а) по субъекту они имеют количественную определенность;

б) сфера их действия — территория организации (существует и противоположная точка зрения применительно к акционерным обществам);

в) принимаются самой организацией для регулирования внутренних отношений.

Кроме того, следует отметить, что локальные нормативные правовые акты — это подзаконные акты, которые должны подчиняться актам более высокого ранга, не противоречить им. Традиционно считалось, что локальные нормы права восполняют пробелы в нормативной правовой системе и имеют дополнительный, субсидиарный характер, однако в последнее время они имеют самостоятельное регулирующее значение. В системе нормативных правовых актов локальные акты (нормы) образуют свою подсистему.

Сказанное относится и к локальным актам сельскохозяйственных организаций. Им придавалось большое значение и в прежние времена при централизованном регулировании деятельности не только совхозов и других государственных предприятий, но и колхозов. Это было обусловлено спецификой организации и технологии сельскохозяйственной деятельности, различием в природных и экономических условиях производства в совхозах и колхозах, что диктовало необходимость учета всех объективных факторов в управлении делами хозяйства с опорой на внутрихозяйственные локальные нормативные правовые акты. Была распространена практика принятия в хозяйствах на основе Типового положения, утвержденного Государственным комитетом по труду, должностных инструкций, нормативных договоров по охране труда, положений об оплате труда, о внутрихозяйственном расчете, о нормировании труда на основе типовых норм выработки, о формировании за счет прибыли и об использовании фонда материального поощрения на вознаграждение по итогам года, а также правил внутреннего трудового распорядка (в колхозах — правил внутреннего распорядка, в которых содержались и иные, нетрудовые правила). При этом локальные акты разрабатывались с учетом многих рекомендаций, исходивших от министерств сельского хозяйства СССР и союзных республик. 

В настоящее время централизованное регулирование трудовых отношений в сельском хозяйстве отсутствует. Многие нормы Трудового кодекса РФ не учитывают специфику сельскохозяйственного труда и не применимы в аграрном секторе. Поэтому в рентабельных сельскохозяйственных организациях сохранилась дореформенная система локальных нормативных правовых актов по форме и содержанию, за исключением учредительных документов (уставов). Например, во многих организациях действует тарифная система, централизованно введенная в совхозах (и рекомендована колхозам) еще в 1986 г.

§ 6. Роль судебной и арбитражной практики в регулировании аграрных отношений

В настоящее время остается спорным вопрос: является ли судебная и арбитражная практика источником права. Одни ученые в прежние годы и сейчас считают судебную практику и прежде всего постановления пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ источниками права и даже выдвигают предложения законодательно закреплять их в качестве таковых. Другие ученые, не отрицая роли судебной практики в формировании законодательства, не рассматривают ее в качестве источника.

Причем рассматривают судебную практику в качестве источника права такие авторитетные ученые и практические деятели, как В. Ф. Яковлев, В. М. Жуйков. Это объясняется общей тенденцией возрастания роли прецедентов в судебных системах романо-германской правовой семьи, интеграцией российской правовой системы в общеевропейское правовое пространство, востребованностью в таком качестве судебной практики в современной судебной системе России.

Итак, в нашей правовой системе сложилась парадоксальная ситуация, когда официально в нормах позитивного права прецедент отсутствует, но в практической судебной деятельности никто не отрицает фактическое правовое значение судебной практики.

Деятельность судебных и арбитражных органов по разрешению экономических, земельных споров сельскохозяйственных коммерческих организаций с их контрагентами, по рассмотрению дел о признании недействительными актов государственных органов, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы сельскохозяйственных товаропроизводителей, имеет большое значение для правового регулирования аграрных отношений, стабилизации агропромышленного производства и его дальнейшего развития.

Особо важную роль в регулировании общественных отношений в сельском хозяйстве играют постановления высших судебных и арбитражных органов, в которых содержатся обобщения и руководящие указания судам по вопросам применения действующего законодательства и разрешения той или иной категории дел. Например, длительное время действовавшее и ныне утратившее силу постановление Верховного Суда РФ от 22 апреля 1992 г. № 6 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе»1, в котором обобщена деятельность судов по разрешению споров в данной сфере отношений.

Так, в результате проведения земельной и аграрной реформ и изменения всей системы отношений в агропромышленном комплексе у судов возникли вопросы, связанные с определением подведомственности заявленных требований. В целях защиты прав и охраняемых законом интересов собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и предотвращения случаев необоснованного отказа в правосудии Пленум Верховного Суда РФ дал судам следующие разъяснения по вопросам разграничения подведомственности дел судам и арбитражным судам:

1) Суд вправе принять к производству и рассмотреть по существу дела по спорам, связанным с земельными отношениями, одной из сторон которых являются граждане, за исключением занимающихся предпринимательской деятельностью (в том числе ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство), если спор возник в связи с осуществлением ими предпринимательской деятельности, а также по жалобам указанных лиц на решения местной администрации по земельным вопросам.

Судам, в частности, подведомственны:

а) требования о признании неправомерным отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, в том числе для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, строительства индивидуального жилого дома, для индивидуального садоводства и огородничества, сенокошения, выпаса скота;

б) жалобы на отказ в регистрации и выдаче соответствующей администрацией государственных актов, удостоверяющих право собственности на землю, а также на отказ в регистрации заключенного договора аренды земли;

в) требования о признании неправомерным прекращения мест ной администрацией права собственности на землю и пользования земельными участками и их арендой;

г) жалобы собственников земельных участков и землепользователей на решение местной администрации о предварительном согласовании места размещения объекта, для строительства которого необходимо изъятие земельного участка для государственных и общественных нужд;

д) жалобы собственников земли, арендаторов о признании не действительными актов, изданных государственными или иными органами не в соответствии с их компетенцией либо с нарушением требований законодательства;

е) требования о признании преимущественного права наследования земельного участка после смерти главы крестьянского (фермерского) хозяйства; а также о преимущественном праве на следования земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения предпринимательской деятельности, для садоводства и животноводства, а также о наследовании права аренды и иные дела с участием граждан.

2) Арбитражным судам подведомственны споры и жалобы, связанные с предоставлением земель, их изъятием для государственных и общественных нужд, прекращением прав на землю, по вопросам аренды, отчуждения и приобретения земельных участков, а также иные земельные и имущественные споры, связанные с земельными отношениями, когда его участниками являются предприятия, их объединения, организации любых организационно-правовых форм, включая колхозы, а также граждане и их объединения, самостоятельно осуществляющие предпринимательскую деятельность, в том числе ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство.

Постановление содержит также разъяснения о порядке рассмотрения судом заявления гражданина в случае отказа в предоставлении ему земельного участка местной администрацией. В таком заявлении обязательно должны быть указаны цель использования и размеры земельного участка, который истец просит обязать местную администрацию предоставить ему в собственность или пожизненное наследуемое владение, а также местоположение этого участка. Проверяя законность и обоснованность отказа местной администрации в предоставлении земельного участка, необходимо выяснить, имеются ли условия, при наличии которых гражданин может претендовать на получение участка, местоположение, размер, пригодность земельного участка, по поводу которого возник спор, для использования в целях, указанных истцом, а также реальную возможность предоставления ему этого участка. Решая вопрос о законности и обоснованности отказа местной администрации в предоставлении гражданину земельного участка для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, суду необходимо учитывать, что в силу ст. 58 ЗК РСФСР (утратил силу) право на получение земельного участка для этих целей предоставлено гражданам, достигшим 18-летнего возраста, имеющим опыт работы в сельском хозяйстве и соответствующую квалификацию либо прошедшим специальную подготовку, причем преимуществом обладают граждане, проживающие в данной местности. Иные дополнительные условия не должны выясняться судом при рассмотрении этой категории дел, так как не имеют значения для разрешения спора по существу.

Положения о разграничении подведомственности дел судам и арбитражным судам освещены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. № 12-12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам». В постановлении, в частности, говорится, что, когда в законодательстве подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться законодательными актами, определяющими компетенцию судов и арбитражных судов, исходя при этом из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом.

В настоящее время разграничение подведомственности дел арбитражным судам и судам общей юрисдикции регулируется гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством. В основе разграничения подсудности лежат характер спорных правоотношений и их субъектный состав. Так, согласно ст. 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, с участием Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Суды общей юрисдикции рассматривают дела с участием граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 28 февраля 1995 г. № 5 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» разъяснил, что крестьянское (фермерское) хозяйство не является юридическим лицом, а глава крестьянского хозяйства
признается предпринимателем с момента его государственной регистрации.
 

В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» даны разъяснения относительно разрешения споров, связанных с применением норм Земельного кодекса РФ.

Глава III Аграрные правоотношения

Понятия и особенности аграрных правоотношений. 1. В процессе сложной и многогранной деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций, их объединений и других участников производства сельскохозяйственной продукции, ее переработки и реализации в соответствии с уставной праводееспособностью складываются различные по своей социально-экономической сущности и юридической природе правоотношения. Центральное место среди них занимают аграрные правоотношения, представляющие собой правовую форму, выражающую и закрепляющую аграрные общественные отношения как экономическую категорию, разновидность производственных отношений, складывающихся и развивающихся в процессе организации и ведения сельскохозяйственного производства. Право регулирует волевую, поведенческую сторону этих отношений.

Юридические нормы устанавливают рамки поведения людей, или, что означает то же самое, регулируют это поведение. Право, регулируя поведение людей, воздействует на их волю и тем самым оказывает воздействие на производственные отношения, закрепляет и развивает их в том направлении, которое обеспечивает сохранение, упрочнение и развитие данного общества.

Волевые аграрные отношения нельзя рассматривать в качестве самостоятельных, а тем более независимых от производственных отношений. Материальные и волевые аграрные отношения развиваются как единое и неразрывное целое, как различные стороны единых общественно-производственных отношений. При этом аграрные отношения выступают одновременно в качестве волевой стороны и формы, в которой отражаются и проявляются производственные отношения. Такое понимание позволяет раскрыть механизм воздействия аграрного права на экономику.

Придавая с помощью норм аграрного права аграрным волевым отношениям характер правовых, государство воздействует определенным образом на поведение людей — участников этих правоотношений, наделяя их соответствующими правами и возлагая на них обязанности в сфере организации и ведения сельскохозяйственного производства и распоряжения его результатами.

2. Основная особенность аграрных правоотношений, как отмечалось в гл. I, состоит в том, что они не представляют собой единого целостного отношения, а составляют органический комплекс земельных, имущественных, трудовых и организационно-управленческих отношений, складывающихся в процессе сельско
хозяйственного производства и учитывающих его специфику.

Специфика сельского хозяйства — основной объективный фактор, обусловливающий в конечном счете политическую заинтересованность государства в самостоятельном регулировании общественных отношений в сельском хозяйстве, что, в свою очередь, проявляется в накоплении обширного аграрного (сельскохозяйственного) законодательства, а также в соответствующих принципах регулирования этих отношений.

3. Другим фактором должна стать забота государства о социальном развитии села, что получило юридическое закреплении в Законе РФ от 21 декабря 1990 г. № 438-1 «О социальном развитии села». Правда, в условиях поразившего страну экономического кризиса основные положения этого Закона не были претворены
в жизнь.

В 2002 г. Правительство РФ утвердило федеральную целевую программу «Социальное развитие села до 2010 года», на реализацию которой, по данным Минсельхоза России, намечено выделить 178,7 млрд. руб.

Основными направлениями агропромышленной политики Правительства РФ на 2001-2010 гг., одобренными на заседании Правительства РФ 27 июля 2000 г., являются повышение качества жизни сельского населения, развитие социальной инфраструктуры села. Официально они признаны одной из стратегических задач агропродовольственной политики государства на ближайшую перспективу.

Решению задач будет способствовать создание в сельском хозяйстве равных с другими отраслями экономики условий получения денежных доходов. Намечаются также освобождение сельскохозяйственных предприятий от бремени затрат на социальную и инженерную инфраструктуру, возмещение расходов на содержание социальных объектов, передаваемых в муниципальную собственность, за счет региональных бюджетов и средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете.

Для реализации задач обеспечения социального развития сельских поселений, направленного на постепенное улучшение условий жизнедеятельности сельского населения, расширение доступности социальных услуг на селе и повышение их качества, необходима государственная поддержка в решении жилищной проблемы на селе, развитии сети сельских учреждений здравоохранения, общего образования, газификации, электрификации, дорожного строительства, а также в обеспечении компьютерами общеобразовательных школ в сельской местности.

Для усиления социальной защиты сельского населения признано целесообразным законодательно установить правовой статус лиц, работающих на семейных подворьях, и условия их социального обеспечения и страхования в зависимости от характера личного хозяйства: потребительское или товарное, единственное (основное) или подсобное место работы.

Большое внимание социальным проблемам современного села уделено и в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 3 декабря 2008 г.). Определяя в ст. 5 понятие государственной аграрной политики, Закон подчеркивает, что оно представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий. При этом под устойчивым развитием сельских территорий понимаются их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, в том числе оплаты труда, рациональное использование земель.

Таким образом, спектр развития аграрных отношений в социальной сфере российского села достаточно широк..

Субъектами (участниками) аграрных правоотношений прежде всего являются производители сельскохозяйственной продукции, обладающие соответствующей правоспособностью. Таковыми следует рассматривать все формы и виды сельскохозяйственных коммерческих организаций (сельскохозяйственные кооперативы, хозяйственные товарищества и общества, государственные сельскохозяйственные предприятия и др.) и их объединений независимо от форм собственности, на которых они базируют свою деятельность; крестьянские (фермерские) и личные подсобные хозяйства граждан, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан; государственные, кооперативные и частные организации, призванные обслуживать сельскохозяйственное производство.

Аграрные правоотношения возникают, прекращаются и изменяются в силу различных обстоятельств, именуемых юридическими фактами. Статья 8 ГК РФ устанавливает, например, что гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

Права на имущество, подлежащее государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1 регистрации подлежат земельные участки, обособленные водные объекты, участки недр и иное имущество, связанное с землей: здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения и др. Указанные виды имущества играют особо важную роль именно в аграрном секторе как основные средства сельскохозяйственного производства. Именно по поводу данных объектов у сельскохозяйственных коммерческих организаций возникают многочисленные и очень важные правовые отношения.

То же самое относится и к подлежащим государственной регистрации различного рода обременениям при осуществлении права собственности и иных вещных прав: сервитутам, ипотеке, доверительному управлению, аренде, которые также имеют большое значение в качестве оснований возникновения, изменения и прекращения аграрных правоотношений.

По характеру происхождения юридические факты делятся на действия и события.

Под действиями понимаются такие юридические факты, в которых выражено поведение людей или их коллективов. Действия (бездействие) могут быть правомерными, т. е. соответствующими требованиям закона, и неправомерными, т. е. противоречащими закону (правонарушения). Правомерные действия включают в свой состав юридические поступки, в силу закона вызывающие юридические последствия.

Основным видом аграрно-правовых (равно как и гражданско-правовых) актов являются сделки (договоры) — волевые действия граждан и (или) юридических лиц, направленные на достижение определенного правового результата, — установление, изменение или прекращение гражданами прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ).

Под событиями понимаются такие юридические факты, наступление которых происходит независимо от воли участников данного правоотношения (например, засуха, наводнение, землетрясение, пожар или иное стихийное бедствие).

Иногда для возникновения аграрного правоотношения необходима совокупность юридических фактов, именуемая юридическим составом (например, при образовании крестьянского хозяйства требуется не только согласие членов семьи, но и решение местной администрации о предоставлении в собственность либо в аренду участка земли для ведения этого хозяйства).

Классификация аграрных правоотношений. Внутри аграрных правоотношений при их единстве как органического комплекса имеются существенные различия, определяемые характером и содержанием регулируемых правом конкретных аграрных отношений. Соотношение между общим понятием аграрных правоотношений и понятием конкретных их видов есть соотношение (взаимосвязь) между общим и отдельным.

Сопоставление конкретных аграрных отношений участников сельскохозяйственного производства позволяет обнаружить не только существенные особенности этих отношений и отличия их друг от друга, но и принципиальное сходство, что обусловливает необходимость их анализа как по отдельным видам, так и в совокупности.

В состав общего экономического критерия классификации входят: характер аграрных экономических отношений, складывающихся в сфере сельскохозяйственного производства, экономического оборота, товарного обмена, различия в их экономическом содержании.

При научной классификации аграрных правоотношений наряду с экономическим их содержанием принимается во внимание и такой юридический классифицирующий признак, как закрепленная в нормах права степень связанности тех или иных аграрных отношений с учетом специфики сельскохозяйственного производства.

С учетом названных экономического и юридического критериев аграрные правоотношения можно разделить на две большие группы: внутренние и внешние. Это основное деление в классификации аграрных правоотношений, хотя и неисчерпывающее. Внутренние (внутрихозяйственные, корпоративцые) и внешние аграрные отношения, в свою очередь, подразделяется на различные виды по характеру и содержанию. Юридическим признаком дальнейшего разграничения служит учет специфики конкретных правоотношений. Будучи урегулированными правом, аграрные отношения приобретают характер правовых отношений.

Внутренние аграрные правоотношения, их виды и структура. 1. Внутренними (внутрихозяйственными, корпоративными) являются правоотношения, основанные на членстве в колхозе, другом сельскохозяйственном кооперативе, в крестьянском хозяйстве либо личном подсобном хозяйстве, а также на трудовом договоре в государственных и иных формах организации сельскохозяйственного производства, складывающиеся по поводу организации использования земли, другого имущества и труда в процессе производственно-хозяйственной деятельности на этой земле.

Внутренние отношения между участниками и обществом с ограниченной ответственностью в целом, членами кооператива и кооперативом являются отношениями по внесению имущественных вкладов, а в акционерном обществе — по приобретению акций. Данные отношения по своей правовой природе являются обязательственными имущественными правоотношениями. Аграрные отношения внутри сельскохозяйственной организации возникают не только между организацией и ее членами (участниками) или работниками, но также между организацией и ее структурными (производственными) подразделениями, между сельскохозяйственной организацией и лицами, ведущими личное подсобное хозяйство, а во многих случаях между членами крестьянского (фермерского) хозяйства.

По содержанию внутренние аграрные правоотношения представляют собой совокупность взаимных субъективных прав и обязанностей их участников, реализуемых в ходе ведения сельскохозяйственного производства.

Аграрное право — специализированная комплексная отрасль права. Ее специализация определяется прежде всего особенностями использования земли и труда на ней. Поэтому в сфере сельскохозяйственного производства в системе аграрных отношений в первую очередь должны быть выделены земельные и трудовые отношения как наиболее специфичные для этого производства. Конечно, не все земельные отношения, составляющие предмет регулирования земельного права, подлежат регулированию одновременно и нормами аграрного права.

Аграрное право регулирует преимущественно отношения по поводу организации и производственной деятельности всех сельскохозяйственных предприятий и объединений. При этом нормы земельного права выступают в качестве общих положений, исходных начал, принципов, которые специфически преломляются в нормах сельскохозяйственного права относительно хозяйственно-производственной деятельности по рациональному использованию сельскохозяйственных земель колхозами, совхозами, иными сельскохозяйственными предприятиями.

Комплексно-интеграционный подход к регулированию сельскохозяйственного землепользования в аграрном праве состоит прежде всего в регулировании этих отношений в неразрывной связи с трудовыми отношениями.

2. В сельском хозяйстве трудовые отношения «выступают, по существу, как сложные земельно-трудовые либо эколого-трудовые отношения, поскольку труд здесь — органическое использование природных качеств земли в процессе производственной сельскохозяйственной деятельности. В таком свойстве они в равной мере характерны как для колхозов, так и для совхозов, иных сельскохозяйственных предприятий независимо от формы собственности, лежащей в их основе».

Организационно-экономическая специфика трудовых отношений в сельском хозяйстве, обусловленная использованием земли в качестве основного и главного средства производства, требует унифицированного подхода в правовом регулировании этих отношений независимо от форм собственности и форм организации сельскохозяйственного производства, в рамках которых происходит трудовой процесс.

По характеру и содержанию трудовые отношения, складывающиеся в сельскохозяйственных коммерческих организациях, а также с участием иных работодателей (например, крестьянских (фермерских) хозяйств), подразделяются на отношения:

а) в сфере организации труда;

б) по соблюдению дисциплины труда;

в) в области оплаты труда;

г) в сфере охраны труда и соблюдения правил по технике безопасности и производственной санитарии.

В свою очередь, все эти отношения базируются на трудовом договоре и регулируются нормами трудового права, либо на членстве в колхозах и других сельскохозяйственных кооперативах. Специфика трудовых отношений в сельском хозяйстве учитывается и определяется нормами аграрного права.

3. Если земельные и трудовые отношения определяют специфику внутренних аграрных отношений, то их основу составляют имущественные отношения, складывающиеся и развивающиеся внутри данной сельскохозяйственной коммерческой организации.

По своей правовой природе и характеру внутрихозяйственные имущественные отношения весьма многообразны и в свою очередь могут быть подразделены на следующие виды:

а) непосредственно выражающие отношения собственности в сельскохозяйственном производстве в процессе владения, пользования и внутрихозяйственного распоряжения (управления) объектами этой собственности;

б) складывающиеся между сельскохозяйственными коммерческими организациями и их внутренними производственными под разделениями;

в) складывающиеся между сельскохозяйственной коммерческой организацией и гражданами в связи с ведением ими личных подсобных хозяйств;

г) деликтные внутрихозяйственные имущественные правоотношения.

Основную часть имущественных отношений сельскохозяйственных коммерческих организаций и других сельскохозяйственных товаропроизводителей составляют правоотношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением, принадлежащим им на праве собственности либо хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом.

Эти отношения складываются и развиваются не только как внутрихозяйственные, но и как внешние имущественные правоотношения сельскохозяйственных коммерческих организаций и других участников сельскохозяйственного производства.

В процессе осуществления аграрной реформы, особенно в связи с реорганизацией колхозов и совхозов в новые организационно-правовые формы хозяйствования, на селе возникли новые, неизвестные ранее имущественные отношения.

Так, в соответствии с п. 9 постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» все члены колхозов и работники совхозов, в том числе и ушедшие на пенсию, имеют право на бесплатный земельный участок и имущественный пай. Размер земельного пая устанавливается в натуральном или стоимостном выражении. При среднем качестве земли земельный пай в натуральном выражении не должен превышать утвержденной в районе предельной нормы бесплатной передачи земли в собственность. Постановление допускало объединение земельного и имущественного пая в единый пай с указанием его стоимости и выдачу акций или иных свидетельств собственности. Была разрешена передача пая в качестве учредительного взноса в товарищество или в акционерное общество либо в качестве вступительного взноса в кооператив, а также продажа пая другим работникам хозяйства или хозяйству в целом.

Порядок определения земельной и имущественной долей (паев) и права владельцев по их использованию закреплены в разд. 2 (пп. 8-17) Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. (утратило силу с 27 января 2003 г.).

В соответствии с п. 5 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»2 каждому члену коллектива сельскохозяйственного предприятия, которому земля принадлежит на праве общей совместной или общей долевой собственности, выдается свидетельство на право собственности на землю по форме, утвержденной Указом, с указанием площади земельной доли (пая) без выдела в натуре.

Собственники земельных долей (паев) без согласия других собственников имеют право продавать земельные доли (паи) другим членам коллектива, а также иным гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции. При этом члены коллектива имеют преимущественное право на приобретение земельных долей (паев) перед иными покупателями.

И все же, несмотря на наличие свидетельства о праве собственности на земельную долю, владелец этой доли становится реальным собственником земельного участка только в случае выхода из колхоза либо совхоза и предоставления участка в натуре. До этого данное лицо находится в обязательственных имущественных правоотношениях с сельскохозяйственным предприятием по поводу принадлежащего ему земельного и имущественного паев.

Придавая большое значение в плане наведения порядка в предоставлении гражданам и последующем распоряжении земельными долями и имущественными паями в ходе реорганизации сельскохозяйственных коммерческих организаций (предприятий) Правительством РФ постановлением от 1 февраля 1995 г. одобрены рекомендации по подготовке и выдаче Документов о праве на земельные доли и имущественные паи, а также Примерный пакет документов (материалов) по выдаче свидетельств на право собственности на земельные доли и о праве на имущественный пай.

Этими документами был конкретизирован порядок определения и выдачи гражданам земельных долей и имущественных паев в ходе реорганизации сельскохозяйственных предприятий, уточнен перечень лиц, имеющих право на получение земельных долей и имущественных паев, и определен судебный порядок разрешения споров, связанных с правом на получение земельной доли и определением площади земель, находящихся в общей собственности, а также споров, связанных с правом на получение имущественного пая и его размером.

4. Большой удельный вес во внутренних имущественных правоотношениях занимают правоотношения, складывающиеся между сельскохозяйственной коммерческой организацией в целом и ее производственными подразделениями в процессе внутрихозяйственной деятельности. 

Эти внутрихозяйственные подразделения обладают определенными имущественными правами и несут обязанности, а следовательно, выступают в качестве субъектов внутренних имущественных правоотношений. Так, за коллективами внутрихозрасчетных подразделений сельскохозяйственной коммерческой организации закрепляются земельные участки, тракторы, машины, инвентарь, рабочий и продуктивный скот, постройки и другие средства производства и материальные ресурсы.

Деятельность внутрихозяйственных производственных подразделений нередко осуществляется на основе договоров, заключенных между подразделениями и организацией, в которых определяются взаимные обязательства по производству продукции (выполнению работ, оказанию услуг), материально-техническому обеспечению, устанавливаются уровни цен и условия расчетов, порядок реализации продукции, а также вознаграждения за конечные результаты работы. Указанные отношения могут регулироваться также локальными нормативными правовыми актами (положение о внутрихозяйственном расчете и др.).

5. В последние годы в Российской Федерации осуществляется курс на поддержание и более полное использование возможностей личного подсобного хозяйства граждан как важнейшего источника увеличения производства продовольствия. На современном этапе правоотношения между сельскохозяйственными коммерческими и личными подсобными хозяйствами (ЛПХ) граждан остаются важным видом внутренних имущественных правоотношений этих организаций. Нормами аграрного права предусмотрен ряд мер, направленных на увеличение производства сельскохозяйственной продукции в ЛПХ граждан. Они включают:

- обеспечение  более  полного  использования приусадебных и иных свободных земель;

- содействие гражданам в строительстве жилых домов и хозяйственных построек;

- расширение продажи населению колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными организациями поросят, молодняка скота, птицы и кормов для их выращивания;

- проведение вспашки приусадебных участков и пр.;

- улучшение производственного обслуживания личных подсобных хозяйств различными сервисными организациями и предприятиями, включая потребительские кооперативы;

- обеспечение доступности кредитных ресурсов для граждан, ведущих личное подсобное хозяйство;

- увеличение производства и продажи населению средств малой механизации, леса, кирпича, посадочного материала плодово-ягодных культур, садово-огородного инвентаря, минеральных удобрений и ядохимикатов и т. п.;

- улучшение деятельности потребительской кооперации по закупке продукции личных подсобных хозяйств по ценам согласно договоренности, расширение и укрепление материальной базы рынков, т. е. создание необходимых условий для продажи излишков сельскохозяйственной продукции.

Сказанное свидетельствует и о существенном расширении и развитии этого важного вида внутренних имущественных отношений сельскохозяйственных коммерческих организаций с ЛПХ граждан.

  1.  Следует выделить и такой вид внутренних и внешних имущественных правоотношений, как правоотношения, связанные с охраной частной, государственной и муниципальной собственности и иных имущественных прав сельскохозяйственных коммерческих организаций (предпринимателей) и их членов (участников). Согласно Гражданскому кодексу РФ собственник вправе истребовать свое имущество из чужого незаконного владения (виндикация) (ст. 301). Кроме того, собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, даже если эти нарушения и не связаны с лишением владения (ст. 305). В случае принятия закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, в том числе стоимость имущества, возмещаются государством. Споры о возмещении убытков разрешаются судом (ст. 306). Эти положения в равной мере относятся как к внутренним, так и к внешним имущественным аграрным правоотношениям.
  2.  Весомую часть во внутренних аграрных отношениях сельскохозяйственных коммерческих организаций составляют организационно -управленческие отношения.

Укрепление демократических начал в управлении — важная гарантия успешной деятельности сельскохозяйственной организации.

Согласно ст. ПО ГК РФ высшим органом управления кооперативом (в том числе и сельскохозяйственным производственным кооперативом) является общее собрание его членов.

В кооперативе с числом членов более 50 человек может быть создан наблюдательный совет, который осуществляет контроль за деятельностью исполнительных органов кооператива.

Исполнительными органами кооператива являются правление и/или его председатель. Они осуществляют текущее руководство деятельностью кооператива и подотчетны наблюдательному совету и общему собранию членов кооператива.

Членами наблюдательного совета и правления кооператива, а также председателем кооператива могут быть только члены кооператива. Член кооператива не может одновременно быть членом наблюдательного совета и членом правления, либо председателем кооператива.

Компетенция органов управления сельскохозяйственных производственных кооперативов и порядок принятия ими решений определяются законом и уставом кооператива.

Исключительная компетенция общего собрания членов кооператива определена п. 2 ст. 20 Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации».

Уставом кооператива к исключительной компетенции общего собрания может быть отнесено решение и иных вопросов.

Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции общего собрания или наблюдательного совета, не могут быть переданы ими на решение исполнительных органов кооператива.

Член кооператива имеет один голос при принятии решений общим собранием.

Эти положения Гражданского кодекса РФ были конкретизированы и развиты в Федеральном законе «О сельскохозяйственной кооперации», который во многом по-новому определил структуру и полномочия органов управления кооперативом, порядок избрания в исполнительные органы управления кооперативом и отзыва из него.

В частности, по-новому в данном Законе решен вопрос о кворуме при принятии решений на общем собрании. Кворум теперь должен составлять не менее 25% общего числа членов кооператива, имеющих право голоса (на общем собрании членов кооператива, лично присутствующих), но не менее 5 членов кооператива, в случае если число членов кооператива составляет менее 20; не менее 50% общего числа избранных уполномоченных (на собрании уполномоченных), но не менее 50 уполномоченных (п. 1 ст. 24).

Член кооператива, не внесший в установленном порядке паевой взнос, не имеет права участвовать в голосовании. Член кооператива не может участвовать в голосовании и при принятии решений об отстранении его от выборной должности, об освобождении от обязанностей перед кооперативом, а также в случае предъявления к нему исковых требований.

Общие принципы организации и управления иными, кроме производственных кооперативов, сельскохозяйственными коммерческими организациями регламентируются законодательством и уставом организации. Коммерческая организация самостоятельно определяет структуру органов управления и затраты на их содержание.

Внешние аграрные правоотношения, их виды и структура. 1. Внешние аграрные правоотношения представляют собой определенную совокупность отношений сельскохозяйственных коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий), их объединений и других участников сельскохозяйственного производства между собой, а также с другими организациями, гражданами и соответствующими государственными органами власти, органами местного самоуправления.

Внешние отношения сельскохозяйственных коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей регулируются прежде всего нормами традиционных отраслей права — гражданского, земельного, административного и финансового, а взятые в комплексе — и нормами аграрного права.

2. Важнейшую составную часть внешних аграрных правоотношений образуют отношения в сфере осуществления права собственности (либо права хозяйственного ведения или оперативного управления), принадлежащего участникам сельскохозяйственного производства.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Он вправе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, свое право владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным способом (ст. 209 ГК РФ).

Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129 ГК РФ), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Однако специфика права собственности на землю настолько велика, что в Гражданском кодексе РФ даже не отражена. Эту специфику следует искать в земельном законодательстве. Так, Гражданский кодекс не определяет объем имущества, которое может находиться в собственности. Земельное законодательство регулирует нормирование земельных участков. В целом для имущества не предусмотрено строго целевое использование, тогда как для земли оно установлено. Специальные обязанности возлагаются на собственников по охране земель. Иначе говоря, государство активно вмешивается в эту сферу общественных отношений. Во всех случаях, даже в качестве объекта недвижимого имущества, земля полностью не подпадает под гражданско-правовое регулирование, всегда сохраняя специфику. Попытки разорвать земельные отношения на регулируемые земельным и гражданским правом непродуктивны1.

Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица.

Собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, а также риск случайной гибели или случайного повреждения имущества, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 и 211 ГК РФ).

3. В числе важнейших слагаемых внешних аграрных отношений наряду с отношениями собственности следует выделить отношения в сфере государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и прежде всего в виде финансовой поддержки и помощи селу.

Как известно, сельское хозяйство несет значительные потери, связанные с диспаритетом цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, неплатежами, неполным и несвоевременным бюджетным финансированием. Уровень доходов значительной части сельскохозяйственных товаропроизводителей не позволяет им вести производство на расширенной основе, поддерживать и обновлять материально-техническую базу и социальную инфраструктуру, своевременно рассчитываться с поставщиками, подрядчиками, банками по ссудам и с работниками по оплате труда и т. п.

Все это обусловливает необходимость оказания селу государственной поддержки. Такая поддержка оказывается, как правило, посредством использования экономических методов регулирования, но осуществляется она в определенных правовых формах (бюджетное финансирование, дотирование либо выплата компенсаций, льготное кредитование, конкурсное распределение ресурсов, заключение договоров залога, страхования сельскохозяйственных культур, товарного кредита, финансовой аренды (лизинга) и др.).

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (в ред. от 3 декабря 2008 г.) установил перечень основных направлений государственной поддержки производства сельскохозяйственной продукции и устойчивого развития сельских территорий. Пунктом 1 ст. 7 Закона юридически закреплено выделение средств по 11 основным направлениям. При этом по всем этим направлениям предусмотрено финансирование мероприятий поддержки в соответствии с законодательством субъектов Федерации. Средства федерального бюджета, закрепленные в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год, на поддержку сельскохозяйственного производства предоставляются бюджетам субъектов Федерации в виде субсидий в порядке, определенном Правительством РФ. Регулированию наиболее важных видов государственной поддержки посвящены самостоятельные статьи данного Закона: поддержке кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей — ст. 11; сельскохозяйственному страхованию — ст. 12; повышению плодородия и охране земель сельскохозяйственного назначения — ст. 13; государственным закупочным и товарным интервенциям — ст. 14, что позволило полнее раскрыть содержательную составляющую этой поддержки.

Необходимо иметь в виду, что в мире существуют двойные стандарты в подходах к оценке государственной поддержки сельского хозяйства в разных странах. С особой силой это проявилось на переговорах о вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО). «Запад требует от нас снижения и без того мизерного уровня поддержки АПК, — пишет академик РАСХН В. В. Милосердов. — Сами же «раскочегарили» ее до невероятных размеров. Например, товаропроизводители ЕС получают в 40 раз больше средств в расчете на гектар пашни, чем это позволяется в России. Их защитные меры превышают российские многократно (в частности, пошлины в 3-4 раза выше)».

4. Хозяйственно-производственные связи сельскохозяйственных коммерческих организаций и других субъектов аграрных правоотношений с государственными, кооперативными и иными предприятиями, организациями и гражданами осуществляются на договорных началах.

К внешним аграрным договорным отношениям относятся лишь те сельскохозяйственные договоры, которые обусловлены спецификой сельского хозяйства и юридически отражают и закрепляют ее. Это договоры аренды земли, контрактации сельскохозяйственной продукции, на агрохимическое обслуживание, финансовой аренды (лизинга) с участием государства и др.

Влияние специфики сельскохозяйственного производства на договорные отношения видно на примере договора финансовой аренды (лизинга), заключаемого с сельскохозяйственным товаропроизводителем.

Различают лизинг с участием государства и «классический», определенный Гражданским кодексом РФ.

Отличие лизинга с участием государства от «классического», определенного Гражданским кодексом РФ, содержалось в ст. 9 Федерального закона от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства», которое состоит в следующем.

Во-первых, на лизинговые операции с участием государства выделяются бюджетные средства. Если лизинговые операции осуществляются за счет средств бюджета Российской Федерации, то кредиторам лизингодателя на конкурсной основе под заемные средства предоставляются государственные гарантии в форме поручительства Правительства РФ.

Во-вторых, лизинг в сфере агропромышленного производства с участием государства осуществляют только юридические лица, уполномоченные на то Правительством РФ (ОАО «Росагролизинг») либо органами исполнительной власти субъектов Федерации.

В-третьих, перечень имущества, являющегося предметом лизинга, ставки арендной платы, источники кредитования и другие условия лизинга в сфере агропромышленного производства определяются Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Развитию и укреплению договорных правоотношений сельскохозяйственных товаропроизводителей со своими партнерами способствовал Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в соответствии с п. 4 которого отменены с 1994 г. обязательные поставки и иные формы принудительного изъятия сельскохозяйственной продукции в государственные ресурсы.

5. Следующую группу внешних аграрных правоотношений сельскохозяйственных организаций и индивидуальных предпринимателей составляют налоговые и приравненные к ним отношения, которые по своей природе носят властно-организационный характер.

Налогообложение сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств регулируется гл. 26 НК РФ «Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)».

6. Особую группу внешних аграрных правоотношений составляют урегулированные федеральным законодательством отношения сельскохозяйственных коммерческих и некоммерческих организаций всех организационно-правовых форм, крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, связанных с предписанными законодательством техническими и технологическими требованиями к ведению сельскохозяйственного производства, в которых активная роль принадлежит государственным органам, осуществляющим функции государственного надзора и контроля. Данная группа отношений урегулирована целым пакетом федеральных законов и постановлений Правительства РФ, установивших правовые основы отдельных видов сельскохозяйственной деятельности с позиции публичного права, в интересах всего общества. В них прописаны так же функции, права и обязанности исполнительных органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов или управомоченных ими иных организаций. Регулируют указанные аграрные отношения федеральные законы: от 3 августа 1995 г. «О племенном животноводстве» (в ред. от 14 июля 2008 г.); от 14 мая 1993 г. «О ветеринарии» (в ред. от 21 июля 2007 г., с изм. от 12 июня 2008 г.); от 17 декабря 1997 г. «О семеноводстве» (в ред. от 8 ноября 2007 г.); от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; от 15 июля 2000 г. «О карантине растений»; от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»; от 19 июля 1997 г. «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»; от 10 января 1996 г. «О мелиорации земель».

7. Внешние деликтные имущественные правоотношения сельскохозяйственных организаций и других участников сельскохозяйственного производства, возникающие в связи с причинением ими ущерба третьим лицам, представляют собой обычные гражданско-правовые отношения, и ответственность здесь наступает на основе общих норм гражданского законодательства о причинении вреда.

Согласно п.1 ст.15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).

8. Наряду с гражданско-правовыми отношениями в сфере де-ликтных отношений различаются также трудовые отношения в сфере материальной ответственности работников. Соответственно, к их регулированию применяются нормы гражданского либо трудового законодательства. Аграрное право специальных норм о деликтной ответственности в своем составе не содержит.

Глава IV. Аграрная и земельная реформы: историко-правовой аспект

§ 1. Аграрная и земельная реформы как неотъемлемое звено экономических реформ: понятия, исторические, идеологические и социально-экономические предпосылки

Легитимные определения понятий «аграрная реформа», «земельная реформа», «экономическая реформа» отсутствуют, и нет ясности в юридической, экономической, философской литературе. Особенно это касается родового понятия «реформа». В Энциклопедическом словаре 1955 г. под ред. Б. А. Введенского (т. 3) реформа трактуется как: 1) преобразование, изменение, переустройство и 2) политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя. В Словаре русского языка С. И. Ожегова 1978 г. реформа определяется как преобразование, изменение, переустройство чего-нибудь, а политическая реформа — как политическое преобразование, не затрагивающее основ существующего государственного строя.

Земельная реформа в той сущности и в том формате, в которых она осуществлена в России и продолжается до сих пор, — комплекс организационно-экономических мероприятий, обеспеченных правовыми средствами, по коренному преобразованию государственной (социалистической) собственности на землю в частную собственность (разных видов), а также состава ее субъектов, конечной целью которых является изменение всего земельного строя.

Аграрную реформу можно рассматривать в узком и широком смыслах.

В узком понимании аграрная реформа представляет собой преобразование организационно-правовых форм сельскохозяйственной деятельности во всей их совокупности в новые организационно-правовые формы (или изменение правового положения сельскохозяйственных организаций с сохранением их прежней формы), адекватные новому земельному и экономическому строю, основанному на господстве частной собственности на землю и средства производства и соответствующих (капиталистических) распределительных отношениях.

Аграрная реформа, как и земельная, — это спланированная и целенаправленная система мероприятий в общегосударственном масштабе, приведшая к коренному изменению экономического строя в рамках агропромышленного комплекса.

В широком понимании аграрная реформа объективно представляется как органический комплекс трех реформ: земельной, аграрной и реформы управления, неразрывно связанных между собой. Дело в том, что постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы управления агропромышленным комплексом Российской Федерации» (в ред. от 22 ноября 1993 г.) была кардинально преобразована советская система управления АПК и в рамках нового государственного строя в последующие годы неоднократно изменялась, особенно в связи с общей административной реформой 1994 г.

Аграрная реформа в широком понимании вышла далеко за рамки понятия «реформа», что дает основания характеризовать ее как «условную реформу», реформу в кавычках1.

Однако аграрная и земельная реформы официально признаны таковыми и следует их именовать именно так, как названо в постановлении Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81, а не как часто пишут: «земельная и аграрная реформа».

Аграрная и земельная реформы, будучи в известной мере самостоятельными экономико-правовыми явлениями, составляют одну из важнейших (если не самую важную) частей всех экономических реформ советского и современного периодов. Такой вывод следует из несколько иного, нежели принято сейчас в законодательстве и в научной литературе, подхода к пониманию сущности реформирования колхозов и совхозов, иных сельскохозяйственных организаций как преобразованию их в иные организационно-правовые формы, т. е. как смену юридической оболочки хозяйствующих субъектов.

Это слишком узкая и не совсем верная трактовка процесса реформирования сельского хозяйства и громкого лозунга создания многоукладной экономики путем многообразия организационно-правовых форм хозяйствования, не сходившего со страниц научной литературы многие годы (и даже десятилетия). На самом деле многоукладность экономики правильнее расценивать с позиций соотношения социалистических и капиталистических начал (политико-экономический аспект), публичного и частного (правовой аспект). Именно так, по-видимому, следует оценивать все мероприятия, проведенные в сельском хозяйстве СССР в течение нескольких десятилетий с целью совершенствования экономического и правового положения совхозов и колхозов без изменения их организационно-правовой формы. Экономисты насчитали более 30 мероприятий, которые именовались тогда реформами.

Однако крупноплановый и системный характер реформирование совхозов (параллельно и колхозов) обрело в процессе двух этапов общеэкономических реформ в СССР: первый этап начался в 1965-1966 гг. и продлился до середины 80-х годов прошлого века; второй этап начался в 1987 г. и следы его оставались еще и в первые годы экономических реформ в Российской Федерации, когда начался третий этап реформирования по существу всех общественных отношений, не только экономических. Для глубокого осознания процессов, произошедших в последние 20 лет и имеющих тенденцию к их продолжению в будущем, полезно вникнуть в идеологию реформ и порядок их проведения на каждом этапе.

Первый этап экономической реформы в рамках СССР характеризуется серьезными противоречиями в теории (экономической, философской) и в практических действиях власти. Наука выдвинула две фундаментальные концепции, которые легли в основу нормотворческой и организаторской деятельности государства: 1) превосходство государственной (общенародной) собственности над колхозно-кооперативной (мелкогрупповой) собственностью; 2) достигнутый уровень развитого (зрелого) социализма утверждался как факт.

Вторая концепция на практике была реализована в разработанной 20-летней (до 1980 г.) программе строительства коммунизма и практически осуществлялась в системе распределительных отношений на макроуровне таким образом, что значительная часть стоимости жизни всех слоев населения и регионов страны покрывалась за счет фондов общественного потребления, которые по своим размерам достигали 25% и более национального дохода. Поэтому существовали полностью бесплатное медицинское обслуживание (в том числе лекарствами), образование, содержание Детских дошкольных учреждений, символическая плата за жилье, транспорт и т. д.

Что же касается первой концепции, то на ней строилась в качестве общегосударственной задача последовательного сближения двух форм собственности в сторону государственной, но с использованием всего лучшего, что присуще колхозно-кооперативной собственности (демократизация управления, самообеспечение, коллективная заинтересованность в эффективности труда и др.). Было выдвинуто даже предложение о создании модели единого (общенародного) предприятия. Эта концепция послужила основой всеобщей экономической реформы 60-х годов (именуемой в литературе и обиходе реформой Косыгина), краеугольным камнем которой стал перевод деятельности всех государственных предприятий на принципы хозяйственного расчета (хозрасчета): самоокупаемости (самообеспечения), самофинансирования, самоуправления. Основным критерием оценки деятельности предприятий была установлена прибыль, от размера которой зависел уровень заработной платы и социальных благ работающих. В распределении прибыли сочетались публичные и частные интересы. По объему прав в управлении и уровню самостоятельности по централизованно установленным предложенным моделям государственные предприятия были в значительной мере приближены к колхозам. Примечательно, что большими правами в управлении наделялись трудовые коллективы, они избирали не только директора предприятия, но и бригадира (в бригадах существовали советы бригад).

Государственные сельскохозяйственные предприятия (совхозы) с 1967 г. перевели на так называемый полный хозрасчет. Одновременно государство осуществляло ряд мероприятий по сближению экономического и правового положения колхозов с совхозами. Например, по решению правительства в 1966 г. была проведена всеобщая кампания по переводу всех колхозов на ежемесячную гарантированную государством денежную оплату труда по тарифным условиям, системам и формам вознаграждения по аналогии с совхозами с участием государственного бюджета (дотаций).

В централизованном порядке была установлена формула распределения прибыли совхоза: до 15% могло быть направлено по решению трудовых коллективов в фонд материального поощрения, до 10% — в фонд социально-культурных и жилищных мероприятий, остальная прибыль в размере 75% предназначалась для расширенного воспроизводства и составляла фонд укрепления и развития хозяйства (ФУРХ). Та же распределительная модель рекомендовалась и колхозам. Одновременно государство совершенствовало свои экономические отношения с колхозами и совхозами в сторону повышения их рентабельности, достигнув значительных успехов (в конце 80-х годов прошлого века убыточные предприятия занимали лишь 3% их общего числа).

Масштабность экономической реформы 60-70-х годов прошлого века подтверждалась внедрением хозрасчета в систему органов государственного управления от районного до союзно-республиканского и даже союзного уровня путем наделения их кроме государственно-управленческих обязанностей (надзор, контроль и др.) отдельными функциями хозяйствующего субъекта, с увязкой оплаты труда в них с результатами деятельности подведомственных структур. Так, в сельском хозяйстве на уровне административного сельского района были образованы РАПО (районные агропромышленные объединения), в областях (краях) — соответствующие так называемые производственные объединения (агропромсоюзы), в стране — Госагропром СССР. Эта система в России просуществовала до 1992 г. (отменена упомянутым постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. №81).

Таким образом, на первом этапе экономической реформы в России было достигнуто:

а) повышение эффективности производства в государственном секторе экономики путем участия самих работников предприятий в управлении делами и распределении прибыли;

б) поддержание его общего удельного веса в экономике всего народного хозяйства (в сельском хозяйстве не менее половины занимал государственный сектор);

в) сохранение подлинно социалистического характера всех субъектов народного хозяйства.

Между тем в те же 60-е годы прошлого века в стране возникла экономическая теория рыночного социализма, и плеяда экономистов-рыночников от науки последовательно завоевывала все новые позиции, что в определенной мере отразилось на содержании, формах и методах экономической реформы второго этапа.

Второй этап экономической реформы (1987-1990 гг.) в рамках СССР характеризовался не только дальнейшим укреплением юридической и хозяйственной самостоятельности государственных предприятий и колхозов, но и самое главное — внедрением в формирование их имущества и в распределительные внутрихозяйственные (внутрипроизводственные) отношения частнокапиталистических начал.

Так, в первых статусных законах «О государственном производственном предприятии (объединении)» (1987 г.), «О кооперации в СССР» (1988 г.), «Об индивидуальной трудовой деятельности» (1987 г.) наиболее важным принципом явились полная хозяйственная и юридическая самостоятельность и свобода договора, что послужило правовой основой для признания всех типовых договоров в АПК (контрактации, о производственно-техническом обслуживании и др.), утратившими юридическую силу в 1988 г. Для кооперативного сектора это означало создание условий для сужения публичных начал в правовом положении колхозов и простора для частного интереса на основе соблюдения кооперативных принципов в распределительных отношениях. Для государственных предприятий крупной новеллой стало учреждение титула полного хозяйственного ведения, приближенного по объему к титулу права собственности, свойственному колхозам и другим частным предприятиям. Произошло, таким образом, кардинальное сближение правового положения государственных (публичных) предприятий и колхозов в направлении развития частного интереса.

В законах «О собственности в СССР» и «О предприятиях в СССР» 1990 г. был сделан дальнейший шаг в сторону внедрения капиталистических (акционерных) начал в формирование имущества и распределительные отношения в государственных предприятиях, а Законом «О кооперации в СССР» (1988 г.) и в колхозах. Закон «О собственности в СССР» не только признал многообразие форм собственности и организационно-правовых форм предприятий (государственное, кооперативное, арендное, коллективное, акционерное общество и другие хозяйственные общества и товарищества, предприятия общественной, религиозной организации), но и установил общее для всех их видов право граждан на участие в формировании имущества (уставного, паевого капитала) предприятия и на участие в распределении части прибыли по их вкладам в это имущество. Этот Закон учредил титул права полного хозяйственного ведения (ст. 24) и установил, что к нему применяются правила о праве собственности. Вводится собственность членов трудового коллектива государственного предприятия, которая формируется путем передачи ему части прибыли и распределения ее между работниками, образуя вклад каждого в имущество предприятия с правом получения дивидендов по результатам деятельности в каждом конкретном году (ст. 25). Налицо сочетание государственной (публичной) и частной (коллективной) собственности на имущество государственного предприятия, т. е. смешанная собственность в государственном секторе экономики, что, естественно, размывало экономическую и юридическую природу государственного предприятия. Этот вариант, можно сказать, «мягкой приватизации» уже не содержал идеи сохранения последовательно государственных (в их полной чистоте) предприятий и всего государственного уклада экономики.

Кроме того, о глубоком проникновении акционерных начал в государственный сектор экономики свидетельствует еще одно законодательное нововведение: право государственных, как и других организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов, на выпуск ценных бумаг предприятий с определенным режимом акций (в рамках предприятия).

При этом особенно трудно объяснить теоретически и оправдать практически установление Законом «О кооперации в СССР» (п. 4 ст. 22) права кооперативов и их союзов (объединений) выпускать акции для продажи членам кооператива (с преимущественным правом), лицам, работающим в нем по трудовому договору, и предприятиям (организациям) — в пределах размера валового дохода. Данный Закон содержал еще ряд экономически и юридически несостоятельных конструкций: право колхоза создавать в его рамках «первичные кооперативы», действующие на основании общих правил Закона (п. 4 ст. 33); право государственных, кооперативных или иных общественных предприятий, организаций и учреждений создавать кооперативы «при них»; право колхозов часть имущества зачислять в так называемый долевой фонд (ст. 36) членов кооператива с отнесением его стоимости на личные счета членов кооператива пропорционально их трудовому вкладу и с ежегодной выплатой соответствующих процентов (т. е. по новой терминологии — дивидендов). Эти конструкции основательно разрушали фундамент колхозов как кооперативных организаций, извращали их кооперативную природу, отработанную мировой теорией и практикой кооперации и, как показала практика последующего (короткого) периода, причинили огромный вред кооперативному строительству.

Все названные законы СССР разрабатывались и принимались поспешно, мягко говоря, были несовершенны и не дали никаких положительных результатов в их недолгом действии, даже, наоборот, привели к негативным последствиям. С позиции современной действительности их можно рассматривать как неудавшийся социально-экономический эксперимент.

§ 2. Земельная реформа в Российской Федерации

Третий этап экономических реформ на территории Российской Федерации (для новой России — первый этап) начался с земельной реформы, идеи которой, основные цели, принципы и механизмы проведения впервые были закреплены в Законах РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе»1 и от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (в ред. от 21 марта 2002 г.).

Закон «О земельной реформе» был адресован только пользователям земель сельскохозяйственного назначения — субъектам аграрного права. Целью земельной реформы было намечено перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирование многоукладной экономики, рациональное использование и охрана земель. На первый план выдвигалась идея реформирования колхозов и совхозов, а рациональное использование земли — в последнюю очередь.

Государство «содействует, — говорилось в Законе, — развитию всех форм сельскохозяйственного производства: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций, подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности» (надо полагать, на землю). Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется. Таким образом, Закон в качестве изначального постулата земельной реформы впервые закрепил, опережая Конституцию РСФСР (1978 г.), в качестве новой формы собственности на землю частную и ее разновидность — невиданную нигде в мире коллективно-долевую форму собственности.

Далее в Законе были даны категории субъектов с разными титулами и целями землепользования:

1) собственность граждан — земля предоставлялась для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства;

  1.  право граждан на пожизненное наследуемое владение земельными участками либо на использование, в том числе на аренду;
  2.  земельные участки могли быть предоставлены колхозам, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе совхозов и других государственных сельскохозяйственных предприятий, а также гражданам для ведения коллективного садоводства и огородничества в коллективную (совместную или долевую) собственность; при этом каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства был наделен правом получения своей доли в виде земельного участка.

Все приведенные нормы были сформулированы в Законе РСФСР «О земельной реформе» в диспозитивной форме по принципу «могут», т. е. всем субъектам предоставлялось право выбора — реформироваться или остаться в прежнем положении. Однако ст. 7 Закона предусматривала совсем иное: до юридического закрепления земельных участков в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение, за гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями сохраняется установленное ранее право пользования земельными участками, но на срок не более двух лет с момента вступления в силу данного Закона, по истечении которого названное право утрачивается. В приведенной норме не все ясно, однако ее императивность, обязывание в двухлетний срок реформироваться в земельных отношениях просматривается явно1.

Передача земли в собственность гражданам должна была производиться бесплатно для ведения:

  1.  крестьянского хозяйства и формирования коллективно-долевой собственности в пределах средней земельной доли, сложившейся в данном административном районе;
  2.  личного подсобного хозяйства — в пределах норм, устанавливаемых местными Советами народных депутатов;
  3.  садоводства и животноводства — все ранее предоставленные земли, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли.

В остальных случаях (приобретение дополнительных земельных участков, создание новых садоводческих и других организаций на обычных сельскохозяйственных землях) земельные участки предоставлялись за плату.

Закон закрепил также платность использования земли с помощью земельного налога.

Закон не предусматривал права распоряжения собственниками земельных участков, кроме передачи по наследству. Наоборот, был объявлен мораторий на куплю-продажу земельных участков сроком на 10 лет (в последующем этот вопрос мог быть пересмотрен Съездом народных депутатов квалифицированным большинством голосов или всенародным голосованием (референдумом)). Допускалась продажа земли или иное ее отчуждение только государству.

Возврат земельных участков бывшим собственникам земли и их наследникам (по современной терминологии «реституция») не допускался, они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Исключалась также передача земельных участков в собственность иностранным гражданам.

Проведение земельной реформы предусматривалось в два этапа: на первом необходимо было выявить потребности граждан, сформировать фонд перераспределения земель, установить ставки земельного налога и цены земли, на втором — фактически осуществлять реформу.

Таким образом, в Законе РСФСР «О земельной реформе» была фактически сконструирована полная модель земельной реформы, основанная на переводе государственной собственности на землю в частную, воспроизведенная в последующих законах и иных нормативных правовых актах с разной степенью изменения. Этот Закон (как и все другие земельно-правовые акты) утратил силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Однако его роль в судьбе сельского хозяйства и всего общества оказалась в основном негативной.

В Законе РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» была также предусмотрена схема раздела земель колхозов, совхозов, подсобных сельских хозяйств в двух вариантах:

а) выдача колхозникам, работникам совхозов денежных акций (с правом наследования и получения дивидендов), удостоверяющих долю каждого из них в стоимости сельскохозяйственных угодий;

б) условный раздел земли между членами коллектива на паи (с правом наследования и получения дивидендов).

Однако такое решение экономически и юридически было несостоятельно, противоречило специальному Закону РСФСР «О земельной реформе» и потому не имело юридической силы.

В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. были воспроизведены нормы Закона «О земельной реформе»: о гражданах как субъектах частной собственности на землю и видах ее целевого назначения; о коллективно-долевой собственности на земельные участки; о моратории на продажу и иное отчуждение земельных участков (ст. 12 Конституции РСФСР).

Но Земельным кодексом РСФСР в отличие от Закона «О земельной реформе» приватизация земель колхозов и других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, в том числе созданных на базе государственных сельскохозяйственных предприятий, предлагалась как альтернатива, т. е. им лишь предоставлялось право (по формуле «могут») трансформировать земельные участки, предоставленные на праве постоянного (бессрочного) пользования, в коллективную (совместную или долевую) собственность и только по решению общего собрания работников (членов) коллектива (ст. 8, 9), поскольку названные субъекты, равно как совхозы и другие государственные сельскохозяйственные предприятия согласно ст. 12 имели право и впредь пользоваться земельными участками, предоставленными им ранее (или вновь) в постоянное (бессрочное) пользование.

Особое внимание следует обратить на следующие особенности Земельного кодекса РСФСР.

  1.  Кроме права наследования и трех случаев возможной передачи земельных участков гражданами (их собственниками) в аренду (временная нетрудоспособность, призыв на военную службу, поступление на учебу) сроком на пять лет и наследование несовершеннолетними детьми никаких правомочий распоряжения земельными участками не предусматривалось. Аренда допускалась лишь у местных Советов народных депутатов в форме краткосрочной (для выпасов, сенокошения и др.) до 5 лет и долгосрочной — до 50 лет.
  2.  Кодекс не предусматривал права собственности юридических лиц (в ст. 6, 13 собственниками земельных участков ошибочно назывались колхозы).

В последующих нормативных правовых актах некоторые направления земельной реформы изменялись.

1. Расширен перечень категорий граждан, получивших право собственности на земельную долю (кроме работающих в сельскохозяйственных организациях, пенсионеров, постоянно проживающих на их территориях, и лиц, занятых в социальной сфере). В их число вошли работавшие ранее в хозяйстве, временно отсутствующие (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйств, лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лица, уволенные из этого предприятия по сокращению численности работников после 1 января 1992 г. (согласно постановлению Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса»), а также руководители и специалисты сельскохозяйственных органов, специалисты сельскохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Федерации, руководители и специалисты, проработавшие в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, которые получили право собственности на земельные участки за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель согласно Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю».

2. «Раскрепощалось» право распоряжения всеми собственниками земельных участков и земельных долей:

а) сняты ограничения на куплю-продажу земельных участков сугубо потребительского назначения (Закон РФ от 23 декабря 1992 г. « О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»);

б) с 1 января 1992 г. гражданам, владеющим земельными участками на правах собственности, разрешена их продажа другим гражданам и оформление в местной организации в следующих случаях: при выходе на пенсию по старости (за выслугу лет); при получении земли в порядке наследования; при переселении с целью организации крестьянского хозяйства на свободных землях фонда перераспределения; при вложении вырученных средств от продажи земли в перерабатывающие, торговые, строительные и обслуживающие предприятия на селе (Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»);

в) установлено абсолютное право частной собственности на земельные участки и земельные доли с полным набором правомочий по распоряжению ими: продажа, передача по наследству, дарение, сдача в залог, аренду, обмен, передача в качестве взноса в уставные (паевые) фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями; дано разрешение на продажу земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения по решению органа исполнительной власти субъекта Федерации (Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»).

Таким образом, на этой стадии (в канун принятия новой Конституции РФ) земельная реформа достигла своего апогея — вовлечение земельных участков в качестве товара в свободный рынок с использованием конкурсов и аукционов. Земельные участки, как и все прочно с ними связанное, отнесены к недвижимости, и потому все сделки должны регулироваться гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства.

Итак, правовое регулирование земельной реформы в сельском хозяйстве на первом этапе ее практического осуществления (1991-1993 гг.) ознаменовалось переходом основной части земель сельскохозяйственных организаций из государственной собственности в коллективно-долевую частную собственность граждан (98% земельных участков хозяйственных обществ и 99,1% — сельскохозяйственных кооперативов, т. е. в собственность юридических лиц передано соответственно 2 и 0,9%), а затем после принятия Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 — в собственность владельцев крупного капитала, далеких от сельскохозяйственной деятельности. Абсолютная свобода распоряжения земельными участками без каких-либо ограничений, которая нигде в мире не существует, нанесла непоправимый ущерб сельскохозяйственным организациям, разрушила их как единые технологические комплексы, привела к невосполнимой утрате плодородия почв, нарушению требований охраны окружающей среды.

Мораторий на продажу земли в течение 10 лет, закрепленный в первых законах РСФСР «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и в ст. 12 Конституции РСФСР (1978 г.), был вначале сведен на нет (первый Указ Президента РФ), а затем полностью проигнорирован.

Второй этап земельной реформы в сельском хозяйстве охватывает период с 1993 по 2000 г. Основой изменений земельного законодательства явилась ст. 36 (п. 2) Конституции РФ, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Это первая в российском законодательстве сложная частнопубличная норма, отражающая, хотя и не в полной мере, социальную функцию собственности на землю, которая занимает основополагающее место в зарубежном законодательстве.

Так, ст. 14 основного закона Федеральной Республики Германия гласит: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу». О социальной функции собственности на землю говорится в конституциях ряда государств Южной Америки. К примеру, ст. 22 Конституции Республики Боливия закрепляет правило: «Частная собственность гарантируется, пока она используется не вопреки общественным интересам. Изъятие частной собственности возможно ... в случае общественной необходимости или в случае, когда частная собственность не соответствует принципу социальной функции собственности». Более развернутое определение значения и понятия социальной функции дано в Конституции Республики Бразилия (ст. 186): «Социальная функция выполняется тогда, когда сельская собственность отвечает в соответствии с критериями и уровнями, установленными законом, одновременно следующим условиям: I. Рациональное и адекватное использование; II. Адекватное использование находящихся в распоряжении природных ресурсов и сохранение окружающей среды; III. Соблюдение положений, регламентирующих трудовые отношения; IV. Использование, благоприятствующее благосостоянию собственников и трудящихся». Социальная функция собственности (в общем плане) закреплена также в Конституции Республики Эквадор (гл. 4): «Собственность, в любой из ее форм и пока она выполняет социальную функцию, представляет собой право, которое государство признает и гарантирует для организации экономики».

В приведенных примерах подчеркивается значение социальной функции как всеобщего принципа функционирования собственности независимо от ее форм и предмета. Но этот принцип играет особую роль в реализации права собственности на земли сельскохозяйственного назначения, призванные самой их природой служить обществу, всему населению, поскольку они являются, во-первых, единственным источником обеспечения его продуктами питания и сырьем для одежды, и, во-вторых, природным объектом, а не рукотворным результатом, в силу естественного права объективно должны удовлетворять публичным требованиям. Поэтому в законодательстве зарубежных стран не существует абсолютного права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения, право распоряжения ими существенно ограничивается требованиями, вытекающими из социальной функции собственности на землю: 1) не допускать создания латифундий и дробления участков за пределами норм, установленных законодательством; 2) не нарушать интересы иных лиц; 3) вести рациональное и эффективное использование земли, что означает требование сохранять и улучшать плодородие почв, вести земледелие (а равно и животноводство) таким образом, чтобы население страны было обеспечено продовольствием и иной продукцией сельского хозяйства в необходимом количестве и ассортименте, высокого качества и с наименьшими издержками, обусловливающими снижение или стабилизацию потребительских (розничных) цен; 4) не нарушать правила охраны окружающей среды и др. Поэтому предъявляются особые требования к квалификации приобретателя прав при любых сделках с земельными участками в форме наличия соответствующего образования, практического опыта эффективного ведения сельского хозяйства, к его дееспособности (ограничение предельного возраста). В ряде государств предусмотрены и иные ограничения: в целях борьбы со спекуляцией установлен мораторий на продажу земельных участков разной продолжительности.

В российском земельном законодательстве первого периода реформ, как уже отмечалось, не закреплялись названные требования социальной функции собственности, за исключением общих правил охраны окружающей среды, установленных в экологических нормативных правовых актах. В данном периоде можно отметить первую попытку внести ограничения в процесс реализации права собственности, и то лишь на земельную долю, что соответствовало п. 2 ст. 36 Конституции РФ, обязывающему не нарушать прав и законных интересов иных граждан. Речь идет о выборе местоположения земельного участка, выделяемого в натуре при реализации права на земельную долю.

По Указу Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю»1 (ст. 10) местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельных долей для образования крестьянского (фермерского) хозяйства, определяется в месячный срок по соглашению между собственниками земельных долей. Однако согласно постановлению Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»2 не позднее чем через месяц со дня подачи заявления о выделении земли должно состояться собрание собственников земельных долей или их представителей, которое принимает решение о местоположении земельных участков, предоставляемых заявителям в счет выделяемых земельных долей. Если между собственниками и заявителями достигнуто согласие по вопросу выделения земельных участков в счет земельных долей, то оформляется протокол о выделении земельных участков. Решения принимаются единогласно. Протокол подписывают представители собственников, каждого заявителя и районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству. При наличии разногласий между собственниками и заявителями или между несколькими заявителями по поводу выделения земельных участков, а также при отсутствии согласия о способе определения местоположения этих участков спор разрешается в суде в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством. Протокол представляется в районный комитет по земельным ресурсам и землеустройству и служит основанием для ясности границ земельных участков.

В приведенных правовых решениях прослеживается соблюдение режима общей долевой собственности, прописанного в Гражданском кодексе РФ.

На современном этапе развития земельной реформы с 2001 г. правило единогласия собственников земельных долей при решении вопроса о местонахождении земельного участка, при выделении его в натуре в счет земельной доли в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 3 декабря 2008 г.)3 нарушено. Согласно ст. 13 участник долевой собственности обязан известить в письменной форме о своем намерении выделить земельный участок в счет своей земельной доли остальных участников или опубликовать сообщение в средствах массовой информации с указанием местоположения выделяемого земельного участка, а также требования направлять возражения в письменной форме. Оба способа уведомления участников долевой собственности и тем более их возражения практически нереальны. Не обеспечивается даже квалифицированным большинством голосов решение фбщего собрания участников долевой собственности о порядке владения, пользования и распоряжения земельным участком, находящимся в долевой собственности, связанного с межеванием, установлением границ участков, принимаемого по правилам, прописанным в ст. 14 Закона, где оно считается принятым при голосовании за него участниками, владеющими более 50% долей от их общего числа.

Современный этап земельной реформы характеризуется четкой установкой на завершение приватизации земель, используемых приватизированными несельскохозяйственными предприятиями на праве постоянного (бессрочного) пользования, в 2009 г. или на перевод их на арендные условия землепользования. Что касается сельскохозяйственных организаций (негосударственных и унитарных), то согласно принятым субъектами Федерации законам об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация их земельных участков в ряде регионов будет осуществляться намного позже и затянется на несколько лет (см. гл. II).

Особого внимания заслуживает новелла федерального законодательства о том, что не только государственные и муниципальные унитарные, но и казенные предприятия могут не приватизировать земельные участки, а переоформлять право пользования ими на условиях аренды.

§ 3. Реформирование колхозов и совхозов. Продолжение аграрной реформы

Реформирование колхозов и совхозов — главное звено аграрной и земельной реформ. Необходимость его проведения социально-экономически не была обоснована. Вся нормативная правовая база, определившая судьбу колхозов и совхозов, а в конечном счете и жизнь не только всего сельского (особенно), но и городского населения, была построена на ошибочном идеологическом постулате — «вернуть крестьянам землю», заменить крупное производство мелким, крестьянским; параллельно развивать новые, капиталистические формы ведения сельского хозяйства, потому что колхозы и совхозы, якобы, потенциально не способны обеспечить страну продовольствием и иной сельскохозяйственной продукцией, к тому же они не могут по своей социально-экономической природе вписаться в рыночные условия. Эта идеология развивалась с участием иностранных специалистов.

Полная замена колхозов и совхозов иными частнопредпринимательскими структурами, обязательная ликвидация нежизнеспособных хозяйств к концу 1993 г. (с использованием аукционов), полная свобода рынка земли, сокращение субсидирования сельского хозяйства — вот те предписания, которые содержались в капитальном труде «Стратегия реформ в продовольственном и аграрном секторах экономики бывшего СССР. Программа мероприятий на переходный период», подготовленном сотрудниками и консультантами Всемирного банка с участием российских ученых-экономистов и опубликованном в 1992 г. в США (на англ. яз.) и в 1993 г. — в России (на рус. яз.).

Объективные статистические данные опровергают приведенные зарубежные предписания. По сравнению с 1913 г., который был самым урожайным в дореволюционной России за 40 лет, в 1988 г. потребление продуктов питания в расчете на душу населения составило в кг (соответственно 1913 и 1988 гг.): мясо и мясопродукты (в пересчете на мясо) — 29 и 66; молоко и молочные продукты (в пересчете на молоко) — 154 и 356; яйца (шт.) — 48 и 275; рыба и рыбопродукты — 6,7 и 17,6; сахар — 8,1 и 46,8; картофель — 14 и 99; овощи и бахчевые — 40 и 101; хлебные продукты (хлеб и макаронные изделия в пересчете на муку, крупа, бобовые) — 200 и 131. В 1917 г. население составляло 164 млн. человек, а в 1989 г. — 286,9 млн. человек, или в 1,75 раза больше. И при таком значительном увеличении населения потребление многих видов продуктов возросло (кроме хлеба) в 4-5 раз. СССР по уровню потребления продуктов питания занимал 6-7-е место в мире. И это при почвенно-климатических условиях, в 2,8 и 2,2 раза худших, нежели (соответственно) в США и Европейском союзе.

Правовыми условными предпосылками необходимости реформирования колхозов и совхозов послужили два юридических события.

1. Принятие 25 декабря 1990 г. Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»1, введение которого в действие требовало в короткий срок привести учредительные документы всех предприятий страны (независимо от организационно-правовой формы) в соответствие с данным Законом и пройти перерегистрацию. Колхозы, как любые другие виды кооперативов, в Законе не были признаны в качестве самостоятельной организационно-правовой формы и поэтому были не вправе перерегистрироваться.

2. Совхозы перестали быть (государственными сельскохозяйственными предприятиями, осуществлявшими полное хозяйственное ведение закрепленным за ним имуществом, находящемся в государственной собственности согласно ошибочному дополнению ст. 12 Конституции РСФСР 1978 г., внесенному Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. Конституционной нормой было закреплено, что собственностью совхозов является произведенная ими продукция, средства производства и другое имущество, необходимое для осуществления их производственной и иной не запрещенной законом деятельности (ранее эта норма относилась только к колхозам). С таким новым правовым статусом совхозы, как и колхозы, не нашли себе места в перечне организационно-правовых форм юридических лиц, закрепленном в Законе «О предприятиях и предпринимательской деятельности», и не имели возможности перерегистрироваться, поэтому совхозы не были включены в отличие от других государственных предприятий в перечень предприятий, подлежащих обязательной приватизации согласно Государственной программе приватизации на 1992 г.

Правовая необходимость реформирования колхозов и совхозов вытекала из нелегитимного по существу Закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности», поскольку последний противоречил другим законам, занимающим приоритетное положение в иерархии законов: Конституция РСФСР, Закон «О собственности в РСФСР».

В аграрной реформе (в ее узком понимании) можно выделить три этапа: 1990-1994 гг., 1995-2000 гг., с 2001 г. по настоящее время.

Преобразование колхозов, совхозов, иных сельскохозяйственных организаций в другие организационно-правовые формы проводилось в комплексе мероприятий по земельной реформе, ибо они были неотделимы по своей сути, по целевым установкам — перевод производителей сельскохозяйственной продукции с социалистической на частную (капиталистическую) основу. Поэтому правовое регулирование аграрной и земельной реформ осуществлялось одними и теми же законами и иными нормативными правовыми актами, прямо или косвенно воздействовавшими на судьбу сельскохозяйственных организаций.

Для первого этапа (1990-1994 гг.) характерна непоследовательность, противоречивость нормативно-правовой базы реформирования колхозов и совхозов. Первые законы РСФСР 1990 г. «О земельной реформе», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О собственности в РСФСР», Земельный кодекс (1991 г.) провозглашали многообразие форм сельскохозяйственного производства, многообразие и равенство форм собственности, и потому нормы о реорганизации колхозов и совхозов, как и о приватизации их земельных участков (создание коллективно-долевой или общей совместной собственности на землю), носили диспозитивный характер (если не считать ст. 7 Закона «О земельной реформе», противоречащую ст. 1 того же Закона), хотя стремление законодателя и исполнительной власти создать условия и ускорить процесс фермеризации (формирования крестьянских хозяйств на базе реорганизованных колхозов и совхозов) явно просматривалось (о чем свидетельствует и решение Правительства РСФСР от 13 апреля 1991 г., т. е. еще до принятия Земельного кодекса РСФСР об изъятии у колхозов и совхозов 10% пашни для формирования фонда перераспределения земель как первоисточника обеспечения земельными участками зарождающихся крестьянских хозяйств).

Однако ход аграрной реформы был резко изменен и по форме, и по темпам Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», п. 3 которого обязывал колхозы и совхозы в 1992 г. провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и перерегистрироваться в соответствующих органах. Этим же пунктом Указа поручалось местным органам исполнительной власти обеспечить контроль за реализацией права членов колхозов и работников государственных предприятий на беспрепятственный выход из них для создания крестьянских (фермерских) хозяйств. Для упрощения процедуры наделения участками членов колхозов и работников совхозов, создающих крестьянские хозяйства, всем сельскохозяйственным предприятиям (кроме учебно-опытных хозяйств) поручалось определить земельные массивы, подлежащие предоставлению крестьянским хозяйствам в первую очередь (п. 7), и в течение одного месяца со дня поступления заявления о создании крестьянского (фермерского) хозяйства выделить земельные доли работника и членов его семьи в натуре, а также и имущественные паи. Во исполнение Указа Президента РФ и «в целях повышения эффективности сельскохозяйственного производства и создания условий для предпринимательства на селе» Правительство РФ приняло постановление от 29 ноября 1991 г. № 36 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»1, которым также предписывалось совхозам и колхозам до 1 января 1993 г. провести реорганизацию и привести свой статус в соответствие с указанным законом, а также с «другими законодательными актами», и перерегистрироваться в установленном порядке. Этим актом Правительство РФ распорядилось не только судьбой колхозов и совхозов как юридических лиц, но и их собственностью:

  1.  стоимость основных и оборотных средств колхоза и совхоза (за вычетом имущества, переданного в муниципальную собственность) была признана общей долевой собственностью членов колхоза или работников совхоза (п. 8);
  2.  колхозам и совхозам предложено передавать в собственность сельских (поселковых) Советов народных депутатов объекты социальной сферы, жилой фонд, внутрихозяйственные дороги, системы энергообеспечения, водоснабжения, газоснабжения, телефонизации и другие объекты (п. 5);
  3.  в административном, а не судебном порядке колхозы и совхозы объявлялись несостоятельными (банкротами) до 1 февраля 1992 г. (по инициативе кредиторов или трудового коллектива и по соответствующему решению на основе их заявлений администрации областной, краевой, автономной области или автономного округа) и подлежали ликвидации и реорганизации в течение I квартала 1992 г.

В юридической литературе отмечалось, что действия Президента и Правительства РФ в области проведения ими аграрной и земельной реформ являлись нелегитимными и антиконституционными в различные исторические периоды, так как согласно Конституции РСФСР 1978 г. Правительство РФ не имело полномочий регулировать отношения в сфере приватизации земли и имущества, а Министерство сельского хозяйства РФ тем более. Президенту постановлением Съезда народных депутатов от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» была предоставлена такая возможность на период 13 месяцев, т. е. до 1 декабря 1992 г., без права делегирования каких-либо полномочий в данной области Правительству РФ. Президенту разрешалось представлять в Верховный Совет проекты указов почти по всем судьбоносным вопросам России и ее народа; указы, противоречащие действующему законодательству, исключались. Если в течение семи дней Верховный Совет РСФСР, а в периоды между сессиями Президиум Верховного Совета РСФСР, не отклоняет проект указа Президента РСФСР, то он вступает в силу. В случае отклонения проекта указа Верховный Совет должен был в десятидневный срок рассмотреть его в качестве законопроекта, представленного Президентом. Такие неограниченные полномочия Президента РСФСР противоречили Закону РСФСР от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР» и тем не менее использовались им до и даже после принятия Конституции РФ 1993 г.

Рассмотренные и последующие нормативные правовые акты, включая и Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», объективно заслуживают признания их нелегитимными и в определенной степени неконституционными.

В первом периоде был принят ряд других нормативных правовых актов, в которых уточнялись и развивались отдельные положения Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 г. и постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86. В их числе особое значение имеют постановления Правительства РФ от 6 марта 1992 г. «О ходе и развитии аграрной реформы» и от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса», в которых в порядке дополнения к постановлению Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 было установлено (пп. 6 и 5 соответственно) новое важное правило: в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством.

Такое решение было продиктовано постановлением Съезда колхозников Российской Федерации от 13 февраля 1992 г. «О мерах по реализации Указа Президента и постановлений Правительства России по реорганизации колхозов», в котором была выражена просьба к Президенту и Правительству России не допускать насильственных и кампанейских методов реорганизации хозяйств, имеющих место в ряде областей, устранить противоречия в правовых актах по аграрным вопросам, обеспечить возможность равноправного развития на селе всех форм собственности и хозяйствования, предоставить право только местным Советам народных депутатов распоряжаться землей с учетом мнения трудовых коллективов, принять законы «О коопераций» и «О банкротстве».

Таким образом, данными нормативными правовыми актами, по существу, была скорректирована установка на полную ликвидацию колхозов и совхозов как самостоятельных организационно-правовых форм хозяйствования на земле путем их реорганизации, закрепленная в Указе Президента РФ от 27 декабря 1991 г. и постановлении Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. Однако, сохранив свою прежнюю организационно-правовую форму хозяйствования, колхозы и совхозы вынуждены были реорганизоваться внутренне и перерегистрироваться по новым уставам с измененным правовым статусом. К этому обязывало жесткое требование, закрепленное в тех же постановлениях Правительства (пп. 6 и 5), о том, что должно быть обеспечено безоговорочное право выхода работающих без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия с выделением земельной доли и имущественного пая для организации крестьянского (фермерского) хозяйства.

Указанное требование означало необходимость проведения процедур приватизации земельных участков, определения имущественных паев в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708, не только в реорганизуемых колхозах и совхозах, но и в сохранивших свою организационно-правовую форму.

Порядок приватизации предусматривал следующее:

  1.  создание в каждом районе, колхозе и совхозе районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации земли и реорганизации хозяйств (в состав последних включались представители местных органов власти, администрации хозяйств, трудовых коллективов, районных управлений сельского хозяйства, комитетов по земельной реформе, кредиторов);
  2.  принятие трудовым коллективом хозяйства решений о выборе формы собственности на землю, о порядке подачи заявки на предоставление земли в ту или иную форму собственности, а также на выкуп или в аренду сельскохозяйственных угодий сверх причитающихся хозяйству бесплатно по среднерайонной норме (с приложением списка лиц, имеющих право на получение земли в собственность бесплатно в соответствии с Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан»).

В соответствии с Указом право на бесплатное получение земли в собственность имеют: а) работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств, проживающие на их территории; б) лица, занятые в социальной сфере на селе (работники предприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий).

Постановлением Правительства от 4 сентября 1992 г. № 708 этот список лиц расширен за счет временно отсутствующих работников (военнослужащих, стипендиатов), а также лиц, имеющих право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), и лиц, уволенных по сокращению после 1 января 1992 г.

Согласно Указу среднерайонная норма бесплатной передачи земли в собственность определялась путем деления всей площади сельскохозяйственных угодий в пределах сельскохозяйственных предприятий района (за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов) делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве, а также лиц, занятых в социальной сфере на селе). При этом главам местной администрации сельских районов предоставлялось право устанавливать дифференцированную норму бесплатной передачи земли в собственность по выделяемым на территории района зонам с различной плотностью сельского населения.

3. Для определения в каждом хозяйстве индивидуальных имущественных паев путем деления стоимости его имущества (за исключением объектов социальной сферы и инженерной инфраструктуры, передаваемых в муниципальную собственность, жилищного фонда совхозов, объектов образования, здравоохранения и других объектов, для которых установлен особый режим приватизации, а также стоимости неделимого фонда), т. е. так называемого общественного фонда, на количество лиц, имеющих право на имущественные паи. Таковыми являются перечисленные категории граждан, имеющие право на земельные доли, кроме лиц, занятых в социальной сфере, право на имущественные паи которых может возникнуть по решению трудового коллектива. Индивидуальные имущественные паи определялись с учетом вклада каждого его владельца в создание этого фонда (оплаты труда, его сложности и пр.) с использованием методов оценки, избираемых трудовым коллективом.

Владелец имущественного пая и земельной доли мог использовать их следующими способами:

- получить при выходе из хозяйства с целью создания крестьянского (фермерского) хозяйства;

- внести в качестве взноса в создаваемое товарищество, акционерное общество или кооператив;

- продать или сдать в аренду другим владельцам долей (паев).

В итоге проведенной таким образом организационно-правовой системы мер создавались экономические элементы, необходимые для юридического оформления колхоза или совхоза в их новом правовом статусе, и для образования новых хозяйственных формирований — хозяйственных обществ и товариществ.

Следует обратить внимание на необъяснимое и неправомерное появление кооператива — самостоятельной организационно-правовой формы сельскохозяйственной организации. Как известно, колхозы во все времена признавались в теории и законодательстве кооперативами, а кооперативы не вошли в перечень организационно-правовых форм предприятий, установленных Законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности».

В результате проведения первого этапа реформы по состоянию на 1 января 1995 г. по данным статистики насчитывалось: открытых акционерных обществ — 320, акционерных обществ закрытого типа (АОЗТ) — 7862, обществ с ограниченной ответственностью — 5000, смешанных (коммандитных) товариществ — 140, сельскохозяйственных производственных кооперативов (СХПК) — 2227, коллективных предприятий — 2183, колхозов — 6025, совхозов — 3592 (в том числе сохранивших прежний правовой статус государственного предприятия — 2000), других государственных предприятий — 1893, ассоциаций крестьянских хозяйств — 751, индивидуальных семейных частных предприятий - 528.

Кроме того, было уже зарегистрировано 270 тыс. крестьянских хозяйств, в том числе 82 тыс. выделились при реорганизации колхозов и совхозов (по состоянию на 1 июля 2006 г. осталось 253 тыс. крестьянских хозяйств, из них лишь 126 тыс. осуществляют сельскохозяйственную деятельность).

Из 28 тыс. колхозов и совхозов 9,6 тыс. (или 35%) сохранили свою прежнюю организационно-правовую форму юридического лица, и в процессе реформирования (изменения формы собственности на имущество и земельные участки) они руководствовались утвержденными Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСФСР рекомендациями по приведению уставов колхозов, сохраняющих прежнюю форму хозяйствования, в соответствие с действующим законодательством от 4 января 1993 г. и рекомендациями по разработке уставов совхозов, сохраняющих прежнюю форму хозяйствования, от 14 января 1993 г.

В   приведенном   видовом   перечне   сельскохозяйственных предприятий обозначены коллективные предприятия, которые образовались на базе совхозов, реорганизованных на основании приказов Минсельхозпрода РСФСР еще в 1990-1991 гг. В Законе «О предприятиях и предпринимательской деятельности» эта организационно-правовая форма отсутствовала, но она упоминалась в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР». Эти предприятия, как и совхозы — собственники имущества по сложившемуся их правовому статусу, не соответствовали нормам Гражданского кодекса РФ и поэтому в перспективе должны были реорганизоваться, что и происходило на последующих этапах: совхозы, сохраняя свое название, возвращались на статус унитарных предприятий, коллективные предприятия становились кооперативами.

В планово-организационном порядке реорганизация колхозов и совхозов на первом этапе реформ практически была завершена. Ее действительная цель — создание и развитие индивидуально-частного крестьянского сектора в сельском хозяйстве и замена совхозов и колхозов новыми предпринимательскими структурами была достигнута, но без ожидаемых положительных результатов в производстве сельскохозяйственной продукции. Произошло частичное разукрупнение и заметное разрушение сельскохозяйственных организаций.

На втором этапе аграрной реформы проявились два противоположных направления:

  1.  попытки властей продолжить реформу в целях разукрупнения еще оставшихся колхозов и совхозов, а также сложившихся новых сельскохозяйственных организаций (т. е. не только первичная, но и вторичная реорганизация);
  2.  развитие кооперативного сектора (вторичное реформирование).

Первое из них вызревало еще в 1994 г. В средствах массовой информации широко обсуждалось предложение о необходимом срочном (насильственном) разукрупнении сельскохозяйственных предприятий на товарищества (коллективные крестьянские хозяйства) и принятии соответствующего Указа Президента РФ.

Модель разукрупнения сельскохозяйственных организаций в порядке первого эксперимента была апробирована в Нижегородской области.

На основе обобщения этого опыта было издано постановление Правительства РФ от 27 июля 1994 г. «О реформировании сельскохозяйственных предприятий с учетом практики Нижегородской области», которым утверждено Положение о реформировании сельскохозяйственных предприятий и одобрен пакет необходимых документов (уставы товарищества с ограниченной ответственностью, смешанного товарищества, ассоциации сельскохозяйственных предприятий, сельскохозяйственного производственного кооператива, а также их учредительные договоры), которые поручалось утвердить Минсельхозпроду РФ, а также правила проведения внутрихозяйственных аукционов по распределению земли и имущества при реорганизации сельскохозяйственных предприятий.

Наиболее целесообразными организационно-правовыми формами признавались товарищества на вере, общества с ограниченной ответственностью и крестьянские (фермерские) хозяйства.

Всероссийская академия сельскохозяйственных наук отрицательно оценила методику проведения эксперимента и его результаты.

Почти одновременно по той же модели проводились эксперименты в Рязанской, Ростовской, Тульской, Волгоградской областях и также безуспешно. В качестве обоснования в документах Тульского эксперимента приводился явно несостоятельный (вернее, мнимый) аргумент: крупные сельскохозяйственные предприятия неуправляемы, отсутствуют специалисты должной квалификации для руководства предприятием. На самом деле преследовались иные цели — концентрация капитала (имущества и земельных участков) у руководителей вновь образованных предприятий в ущерб интересам населения и экономики всего сельского хозяйства.

Идеология перевода крупного сельскохозяйственного производства, каким оно сложилось в советский период, на раздробленное мелкокрестьянское, которая, в принципе, имела разрушительный характер, насаждалась в России не без активного зарубежного участия и с социально-экономической позиции не выдерживала критики, особенно с учетом того, что XXI век — эпоха высоких технологий. Поэтому «разукрупнительная» Нижегородская модель реформирования сельскохозяйственных предприятий не получила распространения.

Особенность первых лет данного этапа аграрной реформы — приведение   учредительных   документов   сельскохозяйственных производственных кооперативов, акционерных обществ и товариществ с ограниченной ответственностью в соответствие с нормами Гражданского кодекса РФ согласно соответствующим рекомендациям (с тем же названием), утвержденным Минсельхозпродом России в 1996 г. Это обусловлено тем, что в указанных учредительных документах были воспроизведены ошибки Закона «О предприятиях и предпринимательской деятельности»: 1) товарищество с ограниченной ответственностью  (ТОО)  идентифицировалось с акционерным обществом закрытого типа (АОЗТ); 2) имущество этих формирований принадлежит их участникам на праве общей долевой собственности, что вступило в противоречие с Гражданским кодексом РФ (1994 г.).

Второе направление аграрной реформы — развитие кооперативного сектора — связано с принятием Федерального закона от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации», что потребовало внесения существенных изменений в учредительные документы соответствующих сельскохозяйственных производственных кооперативов (в том числе колхозов) и послужило побудительным мотивом для преобразования в кооперативы хозяйственных обществ, которые не оправдали себя на практике.

Третий этап аграрной и земельной реформ обусловлен прежде всего реализацией Земельного кодекса РФ 2001 г. (с изм. и доп.) и принятых в его исполнение федеральных законов: от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (с изм. и доп.) и от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также законов субъектов Федерации об обороте земель сельскохозяйственного назначения, принятых в 2003-2004 гг. во исполнение последнего.

Для земель сельскохозяйственного назначения судьбоносной оказалась ст. 20 ЗК РФ, согласно которой в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки из всех организаций — субъектов предпринимательской деятельности предоставляются только казенным предприятиям, которые в сельском хозяйстве как отрасли национальной экономики отсутствовали. В связи с этим законодатель предписал юридическим лицам, использующим земельные участки на данном праве, переоформить его на право аренды или собственности в установленный срок — первоначально до 1 января 2004 г., затем срок был продлен до 2010 г. (для отдельных субъектов — до 2013 г.). Право установления момента приватизации земель сельскохозяйственного назначения было делегировано субъектам Федерации и закреплено в их законах. В соответствии с ними в части субъектов момент приватизации наступил с 1 января 2004 г. и в более поздние сроки. Таким образом, приватизация земель и сопряженное с ней неизбежное реформирование сельскохозяйственных организаций затрагивало две категории сельскохозяйственных организаций:

а) государственные и муниципальные предприятия, особенности приватизации земель и реформирования которых раскрываются в следующем параграфе;

б) колхозы и совхозы республик, входящих в состав России (14 бывших автономных республик), которые не осуществляли на первом этапе приватизацию земель и реорганизацию на основании собственного земельного законодательства, право принятия которого следовало из ст. 3 ЗК РСФСР (1991 г.), предоставлявшей им самостоятельно устанавливать формы собственности на землю, а также из Федеративного договора 1992 г., наделившего их широкими нормотворческими полномочиями в регулировании земельных отношений. В этих регионах значительное количество сельскохозяйственных организаций по-прежнему использует земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, находящиеся в государственной и муниципальной собственности (в Республике Дагестан — все организации), и, по-видимому, реформирование их может продолжаться долго.

Необходимость реформирования сельскохозяйственных организаций продиктована также их массовым банкротством. По состоянию на 1 июля 2006 г. более 7 тыс. (или более четверти) крупных и средних организаций, осуществлявших сельскохозяйственную деятельность, фактически обанкротились за 3-4 последних года. Тот же процесс происходил и с крестьянскими хозяйствами: фактическими банкротами за тот же короткий период стали более 30 тыс. хозяйств. Согласно Государственному (национальному) докладу «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 году» массовый характер обрел отказ граждан от прав на земельную долю и крестьянских хозяйств на их земельные участки и перевод их в установленном порядке в государственную и муниципальную собственность — в фонд перераспределения земель или в земли запаса.

Субъекты Федерации по-разному решают возникшие в связи с этим проблемы. Так, Белгородская область в лице специализированного учреждения «Фонд государственного имущества Белгородской области» приобрела у граждан земельных долей общей площадью 260 тыс. га и передала их в управление ОАО «Белгородский земельный фонд», акции которого находятся в государственной собственности, для дальнейшего использования в сельскохозяйственном товарном производстве. В Ростовской области широко использовалось по собственному закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения право прекращения долевой собственности граждан на земельные участки и признания права муниципальной собственности на них в судебном порядке. Такое решение может иметь значительные масштабы, так как только невостребованных земельных долей насчитывается 27 млн га, что составляет более четверти всей площади земельных участков, используемых сельскохозяйственными организациями>(92,3 млн га). Следует отметить также, что пока не получила заметного распространения передача гражданами своего права на земельную долю в уставные (паевые) фонды сельскохозяйственных организаций в целях стабилизации и создания нормальных условий для их деятельности, хотя и очевидно широкомасштабное проявление на практике разрушительного влияния коллективно-долевой собственности на земельные участки. Доля собственности хозяйственных обществ и товариществ за 2004-2006 гг. возросла с 2 до 3,4% и в сельскохозяйственных производственных кооперативах — с 0,9 до 1% всей площади земельных участков, используемых каждой категорией этих юридических лиц.

О результативности земельной и аграрной реформ можно судить по следующим данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи. По состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось сельскохозяйственных организаций — 59 208, в том числе крупных и средних организаций — 27 787; малых предприятий — 20 392 и подсобных хозяйств несельскохозяйственных организаций — 11 029. Из них сельскохозяйственную деятельность осуществляют организации в целом — 68,6%, в том числе крупные и средние организации — 70,6%, малые предприятия — 63%, подсобные хозяйства несельскохозяйственных организаций — 74% их общего числа по видам. Более трети организаций прекратили вести сельское хозяйство, из них: 8160 — крупных и средних, 7543 — малых и 2868 — подсобных хозяйств. Причем более 7 тыс. крупных и средних сельскохозяйственных предприятий прекратили свою деятельность в 2001-2005 гг.

Неважно обстоят дела в крестьянском хозяйстве. Из созданных вначале 280 тыс. хозяйств осталось не более 253 тыс. Осуществляют сельскохозяйственную деятельность всего 51,7%.

§ 4. Особенности приватизации и реорганизации сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий (прошлое и настоящее)

Государственный сектор сельского хозяйства до реформы был представлен не только совхозами, которые, как и колхозы, производили обычную товарную сельскохозяйственную продукцию, но и другими государственными сельскохозяйственными предприятиями (официально так именуемыми) с особым предназначением. На эти другие государственные предприятия ст. 12 Конституции РСФСР не распространялась, и они не должны были подпадать под действие постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов». Во исполнение данного постановления (п. 15) Минсельхоз России и Госкомимущество России утвердили три группы сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие указанного постановления, и определили некоторые условия их приватизации.

К первой группе были отнесены государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательные станции и участки, предприятия и хозяйства по производству ценных и анадробных видов рыб, специализированные овощеводческие совхозы с мелиоративными системами.

Вторую группу составили сельскохозяйственные предприятия и объекты Российской академии наук, Российской академии образования, отраслевых академий, Министерства науки, высшей школы и технической политики РФ, объекты государственных научных центров, опытно-показательные хозяйства и опытные сельскохозяйственные станции. В соответствии с Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» приватизация указанных предприятий должна была осуществляться только по решению Правительства РФ.

Третья группа в перечне была представлена крупными парниково-тепличными комбинатами; молочными и мясными крупного рогатого скота, свиноводческими, овцеводческими, птицеводческими комплексами; семеноводческими хозяйствами; племенными совхозами и племзаводами-колхозами; виноградарскими совхозами-заводами; плодопитомническими хозяйствами; зверосовхозами. Указанные предприятия с высокой долей государственных инвестиций в основном капитале могли преобразоваться как целостные производственные комплексы без права выделения из их состава земли и имущества.

Приведенный видовой состав первых двух групп предприятий сам по себе говорит об их особом предназначении: служить науке, научно-техническому прогрессу, подготовке специалистов высшей и средней квалификации, т. е. осуществлять те виды деятельности, которые должны носить государственный, а не частнопредпринимательский характер. В той же мере это относится и к третьей группе, представленной крупными предприятиями индустриального типа, отстроенными государством в 80-е годы прошлого века.

Однако в Государственной программе приватизации на 1992 г. не была учтена особая социально-экономическая роль государственных сельскохозяйственных предприятий, и они были включены в перечень предприятий, подлежащих обязательной приватизации уже с самого начала в 1992 г.

В целях сохранения прежней специализации указанных предприятий, их функций и специального правового режима использования ими земли и государственного имущества постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» установлен особый порядок реорганизации этих предприятий и приватизации их имущества, прописанный в разд. III утвержденного данным актом положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий.

В положении уточнен указанный перечень государственных сельскохозяйственных предприятий и выделены четыре их группы, для каждой из которых установлены свои требования к приватизации. Так, для предприятий, поименованных в первой группе (госплемзаводы, госконюшни и др. — п. 20), установлено правило, согласно которому приватизация их имущества осуществлялась по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России и Российской академии сельскохозяйственных наук. Обязательным условием их приватизации было выполнение ими производственных функций по основной специализации, в связи с чем выделение части имущества и земли (обеспечивающих выполнение данных функций) в натуре при выходе из состава хозяйства не допускалось, что закреплялось в уставах вновь создаваемых при реорганизации предприятий.

Передача имущества предприятий второй группы в собственность трудовым коллективам учебно-опытных, учебно-производственных, опытно-производственных и других хозяйств (предприятий) высших и средних специальных сельскохозяйственных учебных заведений, научно-исследовательских институтов, совхозов-техникумов, совхозов-колледжей, опытных хозяйств машиноиспытательных станций, опытно-селекционных станций, ботанических садов (п. 21 положения) могла осуществляться по решению Госкомимущества России с согласия Минсельхоза России, Российской академии сельскохозяйственных наук и других заинтересованных министерств и ведомств (по подчиненности). При этом требовалось объединение имущественных и земельных долей (паев) в размере, обеспечивающем учебный или исследовательский процесс.

Предприятия третьей группы — специализированные племенные колхозы и совхозы, овощеводческие совхозы с мелиоративными системами, семеноводческие, рисоводческие, плодопитомнические, ягодоводческие, виноградарские, чаеводческие, хмелеводческие, по выращиванию лекарственных трав, эфирно-масличных культур, зверосовхозы приватизировались без каких-либо ограничений, лишь с требованием сохранения целесообразности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов, необходимых для сохранения сложившейся специализации производства (п. 22 положения).

Приватизация имущества четвертой группы предприятий — животноводческих комплексов, птицефабрик, парниково-тепличных комбинатов осуществлялась при условии согласия Минсельхоза России и отсутствия у работника права получить земельную долю в натуре при выходе из хозяйства в случае, если земельные площади хозяйств достаточны лишь для обеспечения кормами животноводства.

При простейшем анализе рассмотренных правовых конструкций можно выделить существенные недостатки.

Общее для всех групп предприятий правило безвозмездной передачи (п. 19 положения) трудовым коллективам лишь той части имущества, притом созданного только за счет собственных средств предприятия, которая определяется за минусом 20 установленных законодательством минимальных размеров месячной оплаты труда, умноженных на количество работников. Таким образом, если в среднем на работника стоимость имущества, созданного за счет собственных средств предприятия, равна или меньше указанного норматива, то для безвозмездной передачи трудовым коллективам нет имущества; это несправедливо с позиции общих в стране правил приватизации, и тем более по сравнению с совхозами, трудовым коллективам которых было передано почти все имущество.

  1.  Существует ряд нестыковок и неясностей в отдельных нормах. Государственная доля капитала, передаваемая соответствующему фонду имущества, по общему для всех групп предприятий правилу (п. 19 положения) определяется стоимостью производственных фондов, созданных за счет бюджетных средств и централизованных вложений за 15 лет, и предназначается для продажи акционерам (пайщикам) указанных хозяйств и образованным при их реорганизации крестьянским (фермерским) хозяйствам с рассрочкой выкупа на срок до трех лет. Это правило не подходит для предприятий второй группы, для которых не установлен 15-летний срок и продажа акций фонда имущества акционерам, а, наоборот, предусмотрена передача пакета этих акций в доверительное управление (траст) учебному заведению или научно-исследовательскому учреждению. Относительно остальных групп предприятий нет никаких ни утверждений, ни изъятий из общего правила п. 19 положения. Вызывает недоумение и упоминание о крестьянских хозяйствах, якобы образованных при реорганизации приватизированных предприятий, что противоречит пп. 17, 21, 22, 23 положения, исключающим возможность выдела земельной доли и имущественного пая в натуре.
  2.  Для первой, второй и четвертой групп предприятий установлено правило: их реорганизация осуществляется в порядке, предусмотренном в разделах I и II положения, т. е. по аналогии с реорганизацией колхозов и совхозов, хотя отдельные нормы этих разделов не совместимы с нормами рассматриваемого раздела III положения. Следуя этому правилу, логически можно допустить и возможность сохранения специализированных государственных сельскохозяйственных предприятий в их прежней организационно-правовой форме согласно абз. 2 п. 5 положения, предусматривающему такую возможность при условии принятия соответствующего решения трудовым коллективом. Однако в разделе III положения аналогичной нормы нет.

4. Основная цель установления особых условий реорганизации и приватизации специализированных государственных сельскохозяйственных предприятий — сохранение их прежней специализации и функций — не могла быть достигнута, ибо нормативный правовой акт не содержит действенных механизмов (кроме принципа неделимости земельного участка). Условие сохранения целостности специализированных участков производства, технологических линий или технологически неделимых объектов при приватизации специализированных племенных, семеноводческих и других предприятий четвертой группы оставалось лишь пожеланием, поскольку отсутствовали механизмы его реализации.

Отмеченные и другие недостатки положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, очевидно, воспрепятствовали эффективной реализации данного нормативного правового акта, который мог бы приостановить или упорядочить приватизацию столь необходимых для страны специализированных государственных предприятий.

Положение затрагивает и судьбу подсобных сельских хозяйств промышленных предприятий, учреждений и организаций, имеющих статус юридического лица, предписывая им общие правила реорганизации с одним условием — сохранение взаимных обязательств по поставкам сельскохозяйственной продукции, организации материально-технического снабжения, капитального строительства. При этом согласия трудового коллектива предприятия (учреждения, организации), в состав которого входит подсобное хозяйство, не требуется, но зато имущественные доли коллективу выделяются пропорционально вкладу промышленного предприятия в имущество подсобного хозяйства. Названные правила вызывают много вопросов, сомнений, поэтому затруднительны для комментария. То же можно сказать и о правилах приватизации подсобного хозяйства без статуса юридического лица (абз. 3 п. 24 положения), которое может приватизироваться как составная часть промышленного предприятия в соответствии с законодательством о приватизации либо выделиться в качестве самостоятельного юридического лица и реорганизоваться в соответствии с рассматриваемым положением. В первом случае правило о том, что сельскохозяйственные угодья передаются создаваемому хозяйству в постоянное пользование или в аренду, не увязывается с правовым статусом самого промышленного предприятия и развернувшимся процессом приватизации земельных участков.

В отношении сельскохозяйственных предприятий, расположенных в городской черте и в зоне субтропиков, действует обоснованное требование — недопустимость выделения земельных долей в натуре при их реорганизации.

Изначально весьма спорной с позиции правомерности и целесообразности была норма (п. 28 положения) о возможности перехода в общую долевую собственность мелиорируемых земель и созданных за счет бюджетных средств производственных мелиоративных фондов хозяйств, находящихся в зоне государственных мелиоративных систем, без нарушения технологической схемы их эксплуатации, так как последнее очень важное требование не может быть обеспечено в силу характера динамичности, нестабильности общей долевой собственности.

Согласно положению не подлежали приватизации в 1992 г. предприятия, организации и учреждения государственной племенной, ветеринарной, лесоохраной и службы защиты растений, государственные семенные инспекции и лаборатории по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, проектно-изыскательские центры и станции агрохимической службы, центры по химизации и сельскохозяйственной радиологии, подсобно-производственные сельские хозяйства биологической промышленности, семеноводческие станции, машиноиспытательные станции, а также предприятия, осуществляющие посев и возделывание культур, содержащих наркотические и ядовитые вещества.

Эта социально-экономически и юридически значимая норма впоследствии не воспроизводилась ни в федеральном законодательстве о приватизации, ни в государственных программах приватизации. На практике же она была забыта или проигнорирована.

Действие положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий в целом, несмотря на отмеченные его недостатки, в течение нескольких лет способствовало сохранению государственного сектора в сельском хозяйстве.

Утрата юридической силы этого нормативного правового акта и принятие нового земельного законодательства коренным образом изменили судьбу специализированных сельскохозяйственных предприятий. Госкомимущество России совместно с Минсельхозом России с 2003 г. последовательно проводят курс на ликвидацию сельскохозяйственных государственных и муниципальных предприятий. Произошла распродажа имущества и земельных участков многих крупных специализированных предприятий с их разукрупнением и отказом от специализации. Это коснулось и предприятий первой группы, без функционирования которых на государственной основе немыслимо государственное управление научно-техническим прогрессом в сельском хозяйстве.

По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи по состоянию на 1 июля 2006 г. в стране насчитывалось 2646 государственных и муниципальных предприятий. Судьба их будет определяться решениями органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Все сельскохозяйственные государственные и муниципальные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения и согласно ст. 20 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона о введении в действие Земельного кодекса РФ должны переоформить свое право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, по мнению ученых, только на право собственности, что означает трансформацию этих предприятий в частные.

Однако Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ в ст. 18 и 19 Закона «О государственных и муниципальных предприятиях» внесены дополнения, согласно которым не только государственные и муниципальные предприятия, но и казенные предприятия могут быть арендаторами земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. В этих статьях закреплены лишь ограничения в праве распоряжения арендованным земельным участком, а именно предприятия:

- не вправе сдавать такие участки в субаренду;

- передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам (перенаем);

- отдавать арендные права в залог;

- вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Указанная новелла позволяет сохранить сельскохозяйственные государственные и муниципальные унитарные предприятия по их номиналу, но с искаженной экономической и правовой природой. Став арендаторами земельных участков, эти предприятия согласно п. 2 ст. 606 ГК РФ должны становиться собственниками всей продукции, полученной от их использования, с соответствующими правами распоряжения ею, а также распределения прибыли при ее реализации, что не соответствует правовой природе унитарного предприятия. Правовой нонсенс создает и иное толкование арендных отношений между государством — собственником земельных участков как объекта аренды и унитарным предприятием как арендатором: право собственности продукции, полученной в результате использования арендованного имущества, приобретает арендодатель (государство), также противоречит п. 2 ст. 606 ГК РФ.

Как отмечалось ранее, ряд субъектов Федерации отложили (притом надолго) момент приватизации. В этих регионах государственный сектор в сельском хозяйстве имеет перспективу длительного существования при прежнем режиме хозяйствования. Другие субъекты Федерации могут не приватизировать отдельные сельскохозяйственные государственные муниципальные предприятия, используя мотивацию, установленную Законом «О государственных и муниципальных предприятиях» для сохранения уникальных государственных и муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, вопреки ст. 20 ЗК РФ.

§ 5. Особенности приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса

Ранее отмечалось, что в составе субъектов аграрного права важное место занимают перерабатывающие, обслуживающие и снабжающие предприятия, составляющие первый и третий блоки агропромышленного комплекса, именуемые в экономической литературе производственной инфраструктурой или агросервисом. В начале реформ их насчитывалось около 12 тыс. Государственной программой приватизации на 1992 г. предусматривалась их полная приватизация. Правовой основой приватизации явилось Положение о приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, рыбы, морепродуктов и предприятий по производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, принятое постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 во исполнение Государственной программы приватизации, в котором дан подробный перечень предприятий, подлежащих приватизации согласно данному акту.

В Положении подчеркивалась необходимость учета при определении конкретного способа приватизации отраслевой специфики предприятий, целесообразности сохранения их профиля и, что особенно важно, монопольного положения указанных предприятий в зоне их деятельности по отношению производителям сельскохозяйственной продукции.

По общему правилу предлагалось также учитывать мнение трудового коллектива, которому предоставлялось право выбора порядка и варианта льгот, установленных Государственной программой приватизации, т. е. трудовому коллективу предоставлялось право выбора льгот по одному из трех вариантов.

Остальные акции должны были быть предложены в течение трех месяцев для продажи по закрытой подписке сельскохозяйственным и рыбодобывающим организациям в зоне действия приватизируемого предприятия, признаваемым покупателями в соответствии со ст. 9 Закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий». При этом количество акций, предоставляемых сельскохозяйственным производителям, определялось квотой пропорционально их доле в общем объеме получаемых услуг или поставляемой для переработки продукции. Для крестьянских хозяйств устанавливалась суммарная квота продажи акций в пределах 10% их общего количества, предоставлялась рассрочка платежей за акции до трех лет.

Не распространенные в установленный срок по закрытой подписке акции подлежали продаже в порядке, установленном Государственной программой приватизации (путем продажи их на коммерческом или инвестиционном конкурсе).

С учетом монополии государства на производство спиртовой, ликероводочной и табачной продукции приватизация предприятий в данных отраслях должна была осуществляться по иной схеме — путем преобразования их в открытые акционерные общества с сохранением в федеральной собственности 51 % акции.

Исходные предпосылки, установленные данным Положением о приватизации, — учет монопольного положения, необходимость сохранения профиля приватизируемых предприятий, льготные и гарантированные условия выкупа акций сельскохозяйственными организациями — явно были направлены на овладение последними контрольным пакетом акций всех приватизированных предприятий, поскольку эти предприятия были изначально созданы и фактически являются органической частью всего сельскохозяйственного производства (хотя и в организационно-правовом автономном формате) и существенно влияют на эффективность всей отрасли.

Однако в процессе реализации Положения о приватизации выявились существенные просчеты и недостатки в ряде его правовых норм. Во-первых, для совхозов возникли трудности в доказывании ими права признания покупателями, поскольку совсем недавно они были государственными предприятиями, не имеющими такого права. Во-вторых, трудовые коллективы большинства предприятий всех видов выбрали второй вариант льгот и завладели контрольным пакетом акций (до 51% голосующих акций без каких-либо скидок на их номинальную стоимость).

По состоянию на 1 января 1996 г. таких предприятий в сфере переработки сельскохозяйственной продукции оказалось 83%, предприятий производственной инфраструктуры — 72%, в том числе ремонтно-технических — 73%, автотранспорта — 81%.

Первый вариант льгот, который предоставлял возможность работникам приобрести бесплатно привилегированные (неголо-сующие) акции в пределах 25% уставного капитала и по пониженной на 30% цене — в пределах 10% уставного капитала, предпочли трудовые коллективы незначительного числа предприятий (хотя и руководители, и должностные лица были поставлены в преимущественное положение — им предоставлялись акции по опциону до 5% уставного капитала). По данному варианту трудовой коллектив мог располагать всего лишь 15% голосующих акций. Поэтому только 14,4% перерабатывающих предприятий и 11,5% предприятий агросервиса предоставили сельскохозяйственным организациям возможность выкупать контрольный пакет акций по первому варианту, а среди таких предприятий в автотранспорте и того меньше — 9,4%, в строительстве — 6%. Возникший в результате локальный монополизм в сфере переработки сельскохозяйственной продукции и агросервиса очень скоро отрицательно повлиял на экономику всех сельскохозяйственных организаций путем установления резко заниженных цен на закупаемую для переработки сельскохозяйственную продукцию и завышения цен на услуги.

Во избежание повторения таких же результатов приватизации остальных предприятий Указом Президента РФ от 20 декабря 1994 г. «Об особенностях приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса»1 было установлено, что льготы акционерам в покупке акций используются только по первому варианту в соответствии с основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий после 1 июля 1994 г. На эту дату остались неприватизированными, подпадающими под действие Указа 152 перерабатывающих предприятия и 1869 обслуживающих предприятий (соответственно 8,1 и 23,6% их общего числа).

Во исполнение Указа постановлением Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 195 Положение о приватизации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708, было признано утратившим силу и утверждено Положение о продаже по закрытой подписке сельскохозяйственным товаропроизводителям акций акционерных обществ, созданных при приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса2.

В новом Положении в основном воспроизведены порядок и условия проведения среди сельскохозяйственных товаропроизводителей закрытой подписки на акции перечисленных в нем предприятий (с определенной детализацией). При этом подчеркнуто, что членами трудовых коллективов акции приобретаются по первому варианту льгот, и все акции, продаваемые сельскохозяйственным товаропроизводителям, являются обыкновенными.

Особое внимание обращается на поручение Правительства РФ в данном постановлении, адресованное Минсельхозу России, Минэкономики России и Госкомимуществу, разработать и утвердить порядок выделения бюджетных ассигнований, инвестиционных кредитов и осуществления других мер, направленных на устранение локального монополизма акционерных обществ, созданных при приватизации предприятий по первичной переработке сельскохозяйственной продукции, производственно-техническому обслуживанию и материально-техническому обеспечению агропромышленного комплекса, и создание условий для приобретения контрольных пакетов их акций сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Таким образом, Указ Президента РФ от 20 декабря 1994 г. и постановление Правительства РФ от 28 февраля 1995 г. № 195 явились важным шагом государства не только по предотвращению возникновения локального монополизма при последующей приватизации предприятий в сфере переработки продукции и оказании услуг сельскохозяйственным организациям, но и по устранению его уже созданного в процессе предыдущего этапа приватизации. К тому времени ущерб, причиненный локальным монополизмом агропромышленному комплексу в целом, принял огромные размеры.

Сельскохозяйственные организации вынуждены были в связи с разорительными условиями, диктуемыми предприятиями-монополистами, отказываться от их услуг, покупать оборудование и создавать свои подразделения без обеспечения надлежащей технологии и качества выпускаемой продукции и выполненных работ, что привело к дополнительным инвестициям и определенным организационно-техническим затруднениям, к спаду объемов и удорожанию производства сельскохозяйственной продукции в целом по отрасли; пострадали и сами предприятия-монополисты — загрузка их производственных мощностей сократилась до 40%.

Поэтому устранение последствий локального монополизма и предотвращение возникновения его в будущем было объявлено важной государственной задачей в ряде последующих нормативных правовых актов (федеральная целевая программа стабилизации агропромышленного комплекса на 1996-2000 гг., Программа демонополизации агропромышленного комплекса, утвержденная в 1997 г. Минсельхозом России).

В указанных и других нормативных правовых актах ставилась задача обеспечить обладание контрольным пакетом акций предприятий-монополистов сельскохозяйственными организациями-потребителями их услуг путем выпуска (эмиссии) дополнительных акций на льготных условиях. Предусматривался также иной путь — преобразование созданных при приватизации акционерных обществ в потребительские кооперативы, что требует внесения соответствующих изменений в Гражданский кодекс РФ, установивший возможность преобразования акционерных обществ только в общества с ограниченной ответственностью или в производственные кооперативы.

Глава V. Государственное регулирование агропромышленного производства

§ 1. Понятия государственного регулирования рыночной экономики. Теоретические школы. Значение

Поиски государственной политики в целях умножения богатства общества велись учеными еще в ХУ1-ХУП вв. Первой научной школой экономической теории явился тогда меркантилизм, согласно которой основной источник богатства нации и государства таится не в приумножении натуральных продуктов, а в накоплении денег (золотых и серебряных монет), источником которых служит прибыль, возникающая при торговом обмене. Однако при торговле внутри страны у нации ничего не прибавляется, а происходит обогащение одних лиц за счет других. «Обычным средством для увеличения богатства и денег, — писал видный представитель меркантилистов Томас Мен (1571-1641 гг.), — является внешняя торговля. При этом мы должны постоянно соблюдать следующее правило: продавать иностранцам ежегодно на большую сумму, чем мы покупаем у них».

Идеи меркантилизма стали теоретической базой государственной политики протекционизма — поощрения отечественной экономики, защиты ее от иностранных конкурентов, расширения внешних рынков. С XVII в. до настоящего времени не было государства, не прибегавшего в определенных условиях к протекционистской экономической политике.

В следующем периоде — в индустриальной стадии производства — появились новые взгляды экономического либерализма, приведшие к созданию классической школы политэкономии А. Смита (1723-1790 гг.) и Д. Рикардо (1772-1823 гг.). Идеи государственного протекционизма были заменены принципами свободы предпринимательства и свободы торговли. В работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» в 1776 г. А. Смит выдвинул принцип «невидимой руки», который благодаря конкуренции индивидов создает оптимальный режим функционирования рыночной экономической системы при отсутствии внешнего (государственного) вмешательства. Государству отводилась роль «ночного сторожа» — поддержание порядка, охрана и защита частной собственности.

Марксистская экономическая теория рассматривала государство как участника производственных отношений.

В XX в. возникло неоклассическое направление в экономической науке (его представители — X. Чемберлен, Л. Мизес, Ф. Хайек). М. Фридман1 разработал экономическую теорию — монетаризм. Эта теория легла в основу экономических реформ в России и действует поныне. Суть теории, которая называется теорией денег, состоит в следующем:

а) денежная масса, находящаяся в обращении, непосредственно влияет на уровень цен, т. е. деньги выполняют функцию управления спросом, а через нее и хозяйственными процессами — объема ми производства, занятостью;

б) стабильный рост запаса денег обеспечивает стабильный рост производства;

в) центральный банк обязан поддерживать устойчивость прироста денежного запаса независимо от хозяйственной конъюнктуры.

Денежное правило — не допускать прироста денежной массы более чем на 3-4% в год — легло в основу политики международных валютно-финансовых операций нашего времени2. В ту пору идея государственного невмешательства определяла всю внутреннюю политику европейских государств.

Однако монетаризму противостояла разработанная Джоном Мейнардом Кейнсом (1883-1946 гг.) и его последователями теория государственного регулирования, призванная устранить наиболее значительные пороки экономического общества, к которым относится неспособность обеспечить полную занятость, а также произвольное и несправедливое распределение богатства и доходов3.

Суть методологии Кейнса состоит в следующем: важнейшие проблемы расширенного воспроизводства необходимо решать не с позиции изучения предложения ресурсов, а с позиции спроса, обеспечивающего реализацию ресурсов; рыночная экономика не может саморегулироваться и поэтому вмешательство государства неизбежно.

Идеи кейнсианства — нового -экономического течения — были реализованы администрацией Президента США Рузвельта в период Великого кризиса 30-х годов. 13 США были:

а) разработаны и реализованы широкие программы социальных работ (строительство дорог, озеленение населенных пунктов и пр.), социальной помощи неимущим и безработным;

б) введена гибкая система налогообложения, позволяющая сдерживать или стимулировать рост расходов потребителей, что, в свою очередь, позволяло стабилизировать спрос;

в) приняты законы о страховании по безработице, о социальном обеспечении, о федеральном страховании банковских депозитов;

г) приняты федеральные программы поддержки цен на сельскохозяйственную продукцию и множество других программ, направленных на достижение ряда социальных и экономических целей, которые назывались новым курсом.

Конечно, идеи кейнсианства не смогли решить все проблемы рыночной экономики в будущем. В середине 70-х годов прошлого века разразился мировой экономический кризис.

Сейчас мы являемся свидетелями и жертвами невиданного в истории мирового финансового кризиса, который вызвал, по сути, мировой экономический кризис.

История подтверждает действенность экономической теории Николая Дмитриевича Кондратьева (1982-1938 гг.), который в 20-е годы прошлого века открыл «большие циклы конъюнктуры». Это открытие получило международное признание как теория длинных волн Кондратьева2. В мировой экономической науке средние волны длиной в 7-10 лет, с которыми обычно связаны периодически повторяющиеся кризисы, были хорошо изучены.

Известны были и короткие волны — в 3-3,5 года. Однако честь открытия длинных волн продолжительностью в 47-60 лет принадлежит Н. Д. Кондратьеву. Согласно его теории каждый большой цикл состоит из повышающей и понижающей волны. Имеют они не локальный или национальный, а международный характер. В развитии больших волн Кондратьев выявил четыре «эмпирические правильности» (т. е. закономерности), которые сводятся к следующему:

  1.  повышительная волна начинается с крупных изменений в условиях хозяйствования, техники и технологии, в производственных отношениях, а этим изменениям предшествуют крупные открытия в науке и технике;
  2.  повышательные волны обычно связаны с крупными социальными переворотами и потрясениями, например, революциями, войнами;
  3.  понижательные волны сопровождаются длительной депрессией сельского хозяйства;
  4.  средние и короткие волны как бы накладываются на длинные, ослабляя или усиливая подъем или депрессию в конъюнктуре.

Теория длинных волн, впервые высказанная еще в 1922 г., а в 1926 г. озвученная в докладе в Институте экономики РАНИОН, в нашей стране многие годы была запрещена, а за рубежом изучалась и развивалась. В настоящее время эта теория развивается рядом российских ученых.

Современный финансовый кризис в США и других странах, по оценкам специалистов, схож с Великим кризисом в США 30-х годов (длинная волна — более 70 лет), однако более разрушителен в сравнении с мировым экономическим кризисом середины 70-х годов (длинная волна — более 30 лет). Современный кризис побудил государственных руководителей пересмотреть свои взгляды на разные политико-экономические теории, в том числе теорию «невидимой руки» свободного рынка, протекционизма, монетаризма. На повестку дня выдвигается необходимость решения проблемы не только укрепления государственного регулирования экономики и финансов в национальном масштабе, но и согласованного межгосударственного регулирования ряда важных финансово-кредитных и иных отношений (построения новой мировой финансовой архитектуры).

О значении государственного регулирования национальной экономики говорят следующие данные: в 1993 г. доля совокупных доходов государства в ВВП составила от 21,4 (Мексика) до 60,4% (Швеция, Дания), 50-55% (Нидерланды, Чехия, Норвегия, Австрия, Финляндия, Польша). Объективная необходимость государственного регулирования экономики закреплена и в международном праве — это Хартия экономических прав и обязанностей государств, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1974 г., а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1965 г.

Говоря о понятии «государственное регулирование», можно лишь констатировать, что единого определения этой экономико-правовой категории пока не существует ни в экономической и юридической литературе, ни в законодательстве России. Не увенчалась успехом и первая попытка законодателя дать это определение в Федеральном законе от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» (утратил силу) как «экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции... а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства», поскольку такое определение слишком узко, не раскрывает всей сути понятия «государственное регулирование» и способов его осуществления.

В литературе имеется множество определений рассматриваемой научной категории, которые характеризуются либо односторонностью, либо смешением с понятием управления и другими терминами и категориями.

Следует согласиться с утверждением, что суть государственного регулирования состоит в деятельности государства в лице его органов, направленной на упорядочение отношений в рыночной экономике1. Лучшее понимание этой сути (характера и масштабов деятельности государства в данной сфере общественных отношений) достигается через рассмотрение способов и средств воздействия государства на указанные отношения, которые предложено классифицировать на следующие группы:

  1.  способы общенормативного регулирования, введение общих правил, установление порядка создания, реорганизации и упразднения структур, определение системы их деятельности;
  2.  программно-установочные способы: целевые программы; тематические планы; концепции, функциональные правила; схемы управления; схемы градостроительного планирования развития территорий; генеральные планы городов; земельный кадастр;
  3.  легализующие средства: лицензирование, аккредитация, сертификация;
  4.  способы нормативно-количественного измерения: стандарты; квоты; тарифы; нормативы; лимиты, налоги (сборы); плата; ставки (таможенных пошлин и др.);
  5.  способы поддержания уровня деятельности и ее стимулирование: кредиты, льготы, отсрочки, госзаказы, госзакупки;
  6.  контрольно-учетные и «запретные» способы: учет, статистическая отчетность, проверки и иные формы контроля, запреты, ограничения, предписания, санкции (штрафы и др.), лишение легальности (приостановление, признание недействительными сделок, действий, актов)1.

В учебном курсе «Аграрное право» изучаются полностью лишь одна — пятая группа названных способов и средств государственного воздействия на предпринимательство и другие (непредпринимательские) формы хозяйствования в аграрной сфере, представляющая собой комплекс мероприятий по государственной финансово-экономической поддержке всех субъектов сельскохозяйственной деятельности (§ 2 настоящей главы), а также элементы всех остальных групп в других главах Общей части.

§ 2. Основные направления и правовые средства государственной поддержки сельскохозяйственного производства

Институт финансово-экономической государственной поддержки производителя сельскохозяйственной продукции — правовое явление, свойственное всем капиталистическим странам с развитой экономикой (кроме Австралии и Новой Зеландии, где условия сельскохозяйственного производства оптимальны), которое получило особую значимость и масштабность в последние три десятилетия.

Сельскохозяйственное производство в мире, по сути, стало традиционно дотационным. Причины тому — технологические особенности данной отрасли экономики (высокая трудо- и энергоемкость, зависимость от природно-климатических и других условий), влекущие за собой низкую доходность (и даже убыточность) сельскохозяйственной деятельности, а также неизмеримо важная социально-экономическая значимость ее для всего человечества. Доля государственной поддержки в стоимости валовой продукции сельского хозяйства в США, Европейском союзе в целом до и после вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) составляла 25-50%, а в отдельных странах (Япония, Финляндия, Швейцария) достигала 70% и более.

В современной России до 1997 г. системы государственной поддержки сельского хозяйства практически не существовало. Более того, отдельные правовые решения, принимаемые на федеральном уровне, при отсутствии необходимых правовых инструментов их осуществления вместо поддержки на практике причиняли значительный экономический ущерб производителям сельскохозяйственной продукции. Так, полная либерализация цен на промышленные товары, используемые в сельском хозяйстве в качестве средств производства, при обязательной реализации части сельскохозяйственной продукции в порядке государственных закупок по низким установленным государством закупочным ценам в 1992-1993 гг. обусловили неимоверные «ножницы цен» на указанные виды продукции и, как следствие, глобальную убыточность сельскохозяйственного производства, т. е. не только вымывание полностью созданного в отрасли чистого дохода (прибыли), но и непокрытие выручкой от реализации сельскохозяйственной продукции значительной части затрат на ее производство. В итоге 1994 г. «ознаменовался» глубоким финансовым кризисом, абсолютной финансовой неспособностью сельскохозяйственных организаций получить краткосрочный кредит на проведение весенне-посевных и иных работ (при их неплатежеспособности и высоком банковском проценте — 180-200%). Введенное Правительством РФ (как выход из тупикового положения) в 1994 г. товарное кредитование — поставка горюче-смазочных материалов, транспортных услуг сельскохозяйственным организациям под будущую государственную закупку сельскохозяйственной продукции спасло сельскохозяйственное производство, но одновременно увеличило его убытки в результате невмешательства государства в ценообразование на горюче-смазочные и иные товары и услуги, что создало условия для резкого повышения цен на них. Важную роль в спасении сельского хозяйства сыграло введенное в 1995 г. обеспечение агропромышленного производства продукцией машиностроения и племенного животноводства на основе финансовой аренды (лизинга). Однако по той же причине — невмешательство государства в установление лизинговыми компаниями снабженческих наценок на оптовые цены лизинговой продукции — сельскохозяйственные организации вновь понесли дополнительные убытки (и это продолжалось в последующие годы).

Система финансовой государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции начала складываться лишь после принятия Федерального закона от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства», который ввел:

- закупочные и товарные интервенции как институт вмешательства в ценообразование на рынке сельскохозяйственной продукции в интересах как ее производителя, так и потребителя (позаимствован из многолетней практики Европейского союза);

- льготное краткосрочное кредитование сельскохозяйственных организаций из специального фонда, формируемого за счет средств федерального бюджета, с пониженной ставкой за кредит в размере 25% учетной ставки Банка России;

- лизинг на основе лизингового фонда, формируемого из средств федерального бюджета;

- государственную поддержку страхования урожая сельскохозяйственных культур в размере 50% страховых платежей;

- принцип протекционизма во внешнеэкономической деятельности государства;

- основные направления бюджетного финансирования ряда мероприятий как инвестиционного (повышение плодородия почвы, развитие науки и др.), так и текущего характера, направленных на поддержание отдельных подотраслей сельского хозяйства.

Во исполнение данного Закона был принят ряд постановлений Правительства РФ.

Система государственной поддержки сельского хозяйства получила развитие в первые годы XXI в. Это касается прежде всего кредитования. Льготное кредитование расширяется: в 2001 г. — краткосрочное (на один год), в 2002 г. — среднесрочное (на три года), в 2003 г. — долгосрочное (на пять лет), затем предусматривается кредитование крупных инвестиционных проектов (строительство животноводческих комплексов и пр.) сроком до восьми лет. Причем коренным образом изменяется формула участия государства в кредитовании сельскохозяйственного производства. По сути это четвертая модель кредитования. Ранее применялись следующие три модели:

первая модель относится к 1992-1993 гг., когда государство установило уплату заемщикам льготного процента для колхозов и совхозов — 28% (для фермеров — 8% в 1992 г.), разницу между ними и высокими процентами коммерческих банков возмещало государство; практика не оправдала эту модель из-за отсутствия должного контроля за деятельностью банков по целевому- использованию бюджетных средств;

вторая модель — товарное кредитование, существовавшее в 1994-1996 гг., также себя не оправдало по указанным причинам;

третья модель — поистине льготное кредитование, практиковавшееся в 1997-2000 гг. из средств федерального бюджета с низким процентом (25%-й ставкой рефинансирования Банка России). Она также оказалась неэффективной, и значительные суммы бюджетных средств не были возвращены в срок государству;

Новый порядок участия государства в кредитовании сельского хозяйства, действовавший в 2001 г. и в последующие го-ы, основан не на использовании государственного бюджета как источника кредитных средств, а лишь на возмещении части затрат заемщиков (сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств) на уплату процентов за кредиты, полученные в коммерческих кредитных организациях, в размере не более двух трет ей ставки рефинансирования Банка России. Эта модель получила да льнейшее развитие на следующем этапе согласно Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 200&—2012 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446.

Важную роль сыграла реализация мероприятий в рамках национального проекта «Развитие АПК» (2004-2006 гг.).

Вместе с тем общие размеры финансовой поддержки государством сельского хозяйства были незначительны (доля этой отрахли в расходной части государственного бюджета составила 1,38% в 2002 г., 1,25% — в 2003 г.). Широкий размах получило банкротство сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских^ хозяйств. В целях предотвращения столь негативного явления 9 июля 2002 г. был принят Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей»1 (с последующим пакетом нормативных правовых актов Правительства РФ), в котором предусмотрена реструктуризация просроченной задолженности по одному из трех возможных вариантов: 1) списание пеней и штрафов; 2) отсрочка и рассрочка (на четыре и пять лет с начислением 0,5% на сумму долга); 3) списание основного долга и процентов по нему. В программе финансового оздоровления участвовали по разным оценкам 12-13 тыс. сельскохозяйственных организаций. Значительная часть из них к началу 2007 г. (т. е. ко времени принятия Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» и соответствующей программы) вышла из программы финансового оздоровления. Однако Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» в соответствии с Государственной программой продолжает действовать.

В системе государственной поддержки производителей сельскохозяйственной продукции особо важная роль принадлежит льготному режиму налогообложения. Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 147-ФЗ в Налоговый кодекс РФ была введена специальная система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), применяемая наряду с иными режимами налогообложения. Режим единого сельскохозяйственного налога (ЕСХН) закреплен в ст. 3461-34610 гл. 261 НК РФ (в ред. Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 155-ФЗ). Суть этого режима состоит в следующем:

  1.  плательщиками ЕСХН являются организации и индивидуальные предприниматели, которые признаются сельскохозяйственными товаропроизводителями согласно критериям, установленным в ст. 3462 НК;
  2.  переход на уплату ЕСХН добровольный;
  3.  организации, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобождаются от обязанности по уплате налога на прибыль, на имущество, единого социального налога, а также не признаются плательщиками налога на добавленную стоимость;
  4.  организации, перешедшие на уплату ЕСХН, уплачивают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование;
  5.  иные налоги и сборы уплачиваются организациями, перешедшими на уплату ЕСХН, в соответствии с общими иными режимами налогообложения;

  1.  индивидуальные предприниматели, в том числе крестьянские (фермерские) хозяйства, являющиеся плательщиками ЕСХН, освобождаются от обязанности по уплате налога на доходы физических лиц (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности), налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для осуществления предпринимательской деятельности), а также единого социального налога (в отношении доходов, полученных от предпринимательской деятельности, а также выплат и иных вознаграждений, начисляемых ими в пользу физических лиц). Все остальные параметры режима ЕСХН для этой категории налогоплательщиков те же, что и для организаций;
  2.  объектом налогообложения признаются доходы, уменьшенные на величину расходов (ст. 346 НК РФ). При этом названные в Налоговом кодексе РФ разные виды доходов являются не чем иным, как денежными поступлениями (выручка от реализации продукции и пр.), а расходы — материальные затраты, оплата труда и другие расходы, обычно включаемые в себестоимость единицы каждого вида полученной продукции. Иначе говоря, в классическом экономическом смысле налоговой базой единого сельскохозяйственного налога в Налоговом кодексе признается, по существу, прибыль организации или индивидуального предпринимателя;
  3.  налоговая ставка — 6%;
  4.  налоговый период — календарный год.

Таким образом, плательщиками ЕСХН становятся только те сельскохозяйственные организации и крестьянские (фермерские) хозяйства, которые ведут сельскохозяйственное производство рентабельно (с прибылью), и они, как и все остальные сельскохозяйственные товаропроизводители, освобождаются от уплаты существенного по величине налога на добавленную стоимость и единого социального налога, что в совокупности составляет значительную сумму льгот (несколько десятков миллиардов рублей).

Государственная поддержка сельскохозяйственного производства согласно Государственной программе существенно расширена по направлениям и количественным параметрам, о чем свидетельствуют следующие положения данной программы.

1. Бюджетное финансирование отдельных отраслей животноводства и растениеводства направлено на развитие:

- племенного животноводства;

- северного оленеводства и табунного коневодства;

- овцеводства и козоводства;

- элитного семеноводства;

- сельского хозяйства в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

- производства льна;

- производства рапса;

- закладки многолетних насаждений.

Финансирование осуществляется путем предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации при долевом участии последних для целевого использования указанных средств сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. При этом из федерального бюджета выделяются средства в размере не более 30% затрат на приоритетное развитие указанных подотраслей сельского хозяйства при непременном условии субсидирования за счет средств бюджета субъекта Федерации в размере не менее 30% объема средств, предоставляемых за счет средств федерального бюджета (т. е. в сумме это составляет не менее 40% производственных затрат). Получателями субсидий являются не только производители продукции названных подотраслей, но и ее потребители (племенная продукция, элитные семена). Особенно существенна государственная поддержка производителей сельскохозяйственной продукции (кроме личных подсобных хозяйств) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, которая осуществляется путем субсидирования в размере не более 80% средств из федерального бюджета и не менее 10% от этой суммы за счет средств бюджета субъекта Федерации (т. е. всего — не менее 88%). Субсидии используются на приобретение семян для выращивания трав, зерновых и зернобобовых культур, а также на возмещение части затрат на производство продукции растениеводства на низкопродуктивных пашнях.

2. Расширен доступ к кредитам (займам):

сельскохозяйственным организациям, а также организациям, осуществляющим ее первичную и последующую (промышленную) переработку, двумя путями: а) повышением размера возмещения части затрат на уплату процентов по кредиту (займу), полученному в кредитных организациях или сельскохозяйственных потребительских кооперативах, до двух третей ставки рефинансирования (учетной ставки) Банка России (но не более фактических затрат) — за счет средств федерального бюджета при условии финансирования из бюджетов субъектов Федерации в пределах одной трети учетной ставки; б) предоставлением не только краткосрочных (до одного года), но и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет;

малым формам хозяйствования, крестьянским (фермерским) хозяйствам, гражданам, ведущим личное подсобное хозяйство, сельскохозяйственным потребительским кооперативам, а также всем сельскохозяйственным товаропроизводителям на развитие несельскохозяйственной деятельности (туризм, народные промыслы и пр.): а) повышением сумм возмещения затрат на уплату процентов за кредит (заем) за счет федерального бюджета до 95% на условиях финансирования их из бюджетов субъектов Федерации в размере не менее 5% учетной ставки Банка России (по указанным кредитам, оформленным после 1 января 2000 г., — возмещение в пределах половины учетной ставки); б) предоставлением краткосрочных (до двух лет) и инвестиционных кредитов сроком до восьми лет (для граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, а также на развитие несельскохозяйственной деятельности — сроком до пяти лет).

В программе дан конкретный исчерпывающий перечень целевого использования средств, получаемых заемщиками по каждому виду кредита (займа).

Таким образом, производители сельскохозяйственной продукции и организации, осуществляющие ее переработку, получают возможность, по существу, беспроцентного кредитования (в пределах их фактических затрат на уплату процентов).

3. Государственная программа вновь закрепляет правила государственной финансовой поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур, которая впервые была установлена Федеральным законом «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997 г.) и ежегодно реализовывалась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. «Об осуществлении государственной поддержки страхования урожая сельскохозяйственных культур».,Государственная поддержка сельскохозяйственных предприятий осуществляется предоставлением субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации для возмещения 40% затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на уплату взносов по договорам страхования на условиях финансирования расходов за счет средств бюджета субъектов Федерации в размере не менее 10% затрат на уплату страховых взносов.

Кроме того, учитывая слабое финансовое состояние сельскохозяйственных организаций и сезонность поступления денежных средств от реализации их продукции, в состав затрат, осуществляемых за счет краткосрочных кредитов, включается и уплата страховых взносов при страховании сельскохозяйственной продукции.

4. Механизм реализации Государственной программы следующий:

а) реализация осуществляется Минсельхозом России и органами, уполномоченными высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации;

б) субъектам Федерации рекомендуется на основе Государственной программы разработать и утвердить региональные программы развития сельского хозяйства и регулирования рынка сельскохозяйственной продукции;

в) реализация Государственной программы осуществляется на основе заключения ее государственным заказчиком — Минсельхозом России — соглашений с исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, которые должны предусматривать обязательства субъектов по финансированию мероприятий программы за счет своих бюджетов и привлеченных внебюджетных средств;

г) уполномоченные органы субъектов Федерации в свою очередь заключают соглашения с участниками мероприятий Государственной программы в пределах субъекта Федерации;

д) Минсельхоз России совместно с Федеральной службой государственной статистики ежеквартально обобщает, анализирует статистическую отчетность по реализации программы и представляет соответствующие доклады в Минэкономразвития России и Минфин России;

ж) Минсельхоз России ежегодно до 15 мая готовит национальный доклад о реализации Государственной программы и представляет его в Правительство РФ, а после утверждения направляет в Федеральное Собрание РФ и публикует в средствах массовой информации;

з) специальная экспертная комиссия составляет заключение по результатам реализации Государственной программы, которое направляется в органы государственной власти Российской Федерации и публикуется в средствах массовой информации.

  1.  Государственная программа предусматривает также поставки на условиях лизинга высокотехнологичных комплексов сельскохозяйственных машин и оборудования для внедрения интенсивных агротехнологий. Правовые основы лизинга освещены в следующем параграфе.
  2.  Важное значение имеют разделы Государственной программы:

а) об устойчивом развитии сельских территорий;

б) о поддержании почвенного плодородия;

в) о создании системы информационного обеспечения сельского хозяйства;

г) об оказании консультационной помощи сельскохозяйственным товаропроизводителям и переподготовки специалистов для сельского хозяйства.

По каждому из указанных разделов предусмотрены конкретные объемы бюджетного финансирования. \

Содержание понятия «устойчивое развитие сельских территорий» в Государственной программе и Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» отсутствует1. Программа предусматривает лишь одно из направлений устойчивого развития сельских территорий, а именно повышение уровня и качества жизни сельского населения, которое включает в себя мероприятия:

по повышению уровня развития социальной инфраструктуры и инженерного обустройства сельских поселений;

поддержки комплексной компактной застройки и благоустройства сельских поселений в рамках пилотных проектов. В связи с этим внесены изменения в федеральную целевую программу «Социальное развитие села до 2010 года», утвержденную постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2002 г. № 8582.

Государственная программа предусматривает реализацию мероприятий по поддержанию почвенного плодородия в рамках федеральной целевой программы «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроланд-шафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 993, учитывая при этом предполагаемое продолжение программных мероприятий до 2012 г.

7. Реализация Государственной программы может обеспечить определенное уменьшение числа убыточных сельскохозяйственных организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств. Однако значительная их часть (30% от всего количества организаций) к 2012 г. сохранится. Поэтому государство установило особенности банкротства указанных субъектов, которые освещены в § 4 настоящей главы.

§ 3. Правовое регулирование управления агропромышленным комплексом Российской Федерации

Российский агропромышленный комплекс (АПК) в современных условиях — это совокупность взаимосвязанных отраслей экономики, производства и отдельных производителей, которая обеспечивает как производство сельскохозяйственной продукции, так и ее переработку, транспортировку, сбыт. Агропромышленный комплекс помимо прямых производителей сельскохозяйственной продукции включает также предприятия промышленности, обеспечивающие поставку машин для выращивания и переработки сельхозпродукции, строительные организации, отрасли, связанные с переработкой, заготовкой, хранением, доставкой продукции (мукомольные заводы, элеваторы, хлебо- и мясокомбинаты, маслопере-рабатывающие, консервные, ликеро-водочные и другие предприятия), научно-исследовательские центры и др.

Агропромышленный комплекс России является важнейшей частью экономики страны. В нем занято почти 30% работающих в сфере материального производства и пятая часть производственных фондов. В АПК создается около трети национального богатства.

Центром агропромышленного комплекса является сельское хозяйство. В России доля сельского хозяйства в ВВП страны относительно мала и составляет около 7%. При этом следует учитывать низкий уровень инфраструктуры в сельской местности и низкую продуктивность российской пашни. В России, как и во всех странах мира, сельское хозяйство дотируется, так как производство продуктов питания является фактором продовольственной безопасности страны.

Государственное управление в области сельского хозяйства — это управление в области производства, переработки и реализации сельскохозяйственной продукции, сырья, обеспечения населения продовольствием, а также производственно-технического обслуживания и материально-технического снабжения агропромышленного производства.

Задачами государственного управления в области сельского хозяйства являются стабилизация и развитие агропромышленного производства, обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации, улучшение продовольственного обеспечения населения, поддержание экономического паритета между сельским хозяйством и другими отраслями экономики, сближение уровней дохода работников сельского хозяйства и промышленности, защита отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства.

Управление агропромышленным комплексом включает трехуровневую систему органов управления в аграрной сфере: федеральный, региональный (субъектов Федерации), муниципальный (органов местного самоуправления). Государственное управление отличается от регулирования тем, что регулирование не предполагает прямое подчинение субъектов регулирования, скорее речь идет о создании условий, правил, норм поведения для достижения поставленных целей и задач. Регулирование предполагает широкое использование экономических методов.

Коренное отличие системы управления агропромышленным комплексом от аналогичной системы управления в СССР в том, что в настоящее время объектом, регулирования выступают многочисленные и разнообразные собственники (их объединения) в основном негосударственной формы собственности.

Переход от централизованного руководства агропромышленным комплексом на основе плановых заданий и директив к обеспечению равных прав и возможностей для всех участников отношений в этой сфере потребовал наиболее болезненной и существенной ломки всей системы управления сельским хозяйством, землепользованием, производством продуктов питания. Поэтому следует говорить о системе государственного управления агропромышленным комплексом с многочисленными оговорками, и целесообразным представляется использовать термин «государственное регулирование агропромышленного комплекса». При этом в отличие, скажем, от периода централизованной (плановой) экономики основными методами управления выступают не директивные, плановые методы, а экономические, нормативные методы, индикативное планирование. За период с 1992 по 2009 г. основной задачей Правительства РФ в сфере регулирования отношений в агропромышленном комплексе стало создание не системы органов управления, а системы экономических институтов государственного управления, разработка стратегии развития, условий для развития рыночных механизмов, региональной политики, макроэкономических показателей, защиты отечественного производителя, развития сельских территорий, землепользования и охраны окружающей среды. Сфера сельского хозяйства и шире — агропромышленного комплекса — оказалась одной из самых сложных для реформирования и принципиально важных в социально-экономическом плане. В настоящее время непосредственное государственное управление осуществляется в сфере государственного сектора агропромышленного комплекса, селекционной деятельности, элитного семеноводства, ветеринарии и племенного животноводства.

Система органов государственного управления в области агропромышленного комплекса в настоящее время включает органы общей компетенции (Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ) и органы специальной компетенции (министерства, федеральные службы и федеральные агентства).

Учитывая межотраслевой и многопрофильный характер агропромышленного комплекса, важнейшую роль в организации управления АПК играет Правительство  РФ.  В  соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г. № 8-ФКЗ) «О Правительстве Российской Федерации» оно «руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (ст. 12), осуществляет регулирование в  социально-экономической сфере, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию (ст. 13), осуществляет регулирование экономических процессов, вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации, по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг (ст. 14).

Полномочия и система органов исполнительной власти на федеральном уровне, установленная Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (в ред. от 31 декабря 2008 г. № 1883) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», позволяют сделать вывод, что к органам государственного управления агропромышленным комплексом можно отнести:

Министерство сельского хозяйства РФ;

Министерство природных ресурсов и экологии РФ;

Министерство промышленности и торговли РФ;

Министерство экономического развития РФ;

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;

Федеральное агентство лесного хозяйства;

Федеральное агентство водных ресурсов;

Федеральное агентство по рыболовству;

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка.

Приведенный перечень государственных органов в сфере агропромышленного комплекса не является исчерпывающим. Многие другие федеральные и региональные органы могут издавать нормативные акты и проводить мероприятия, в той или иной мере оказывающие влияние на развитие агропромышленного комплекса. Например, в области образования и подготовки кадров — Министерство образования и науки РФ, Министерство финансов РФ — бюджет и финансирование целевых программ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ — санитарно-эпидемиологическое нормирование.

Министерство сельского хозяйства РФ непосредственно отвечает за развитие агропромышленной сферы и является основным органом государственного управления, осуществляющим регулирование и контроль за деятельностью значительной части агропромышленного комплекса.

Уместно в данном случае сравнить раннюю редакцию и подход государства к функциям управления агропромышленным комплексом.

В редакции постановления Правительства РФ от 28 декабря 1991 г. № 81 «О реформировании системы государственного управления агропромышленным комплексом Российской Федерации»' основными задачами государственного управления агропромышленным комплексом являлись:

- создание благоприятных условий для эффективного развития сельского хозяйства и других отраслей агропромышленного комплекса;

- проведение аграрной реформы; 

- содействие развитию аграрной науки и распространению передовых технологий и новых методов хозяйствования.

Многие перечисленные задачи остались, но в значительной мере изменились. Произошло серьезное изменение самой структуры и социально-экономических условий существования агропромышленного комплекса прежде всего путем организации сверхкрупных агропромышленных холдингов, владеющих тысячами гектаров земли, перерабатывающих и сбытовых производств, транспортных и иных предприятий.

В современную систему органов управления агропромышленным комплексом входят: Министерство сельского хозяйства РФ и его территориальные органы, министерства сельского хозяйства субъектов Федерации, комитеты продовольствия Москвы и Санкт-Петербурга, районные управления (отделы) сельского хозяйства.

В соответствии с положением о Министерстве сельского хозяйства РФ1 Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания, лесных отношений, за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях, оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, селекционных достижений и т. д.

В ведении Минсельхоза России находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства.

Среди полномочий Минсельхоза России необходимо выделить наиболее существенные для руководства агропромышленным комплексом.

  1.  Реализация федеральных целевых, ведомственных и иных программ в сфере агропромышленного комплекса.
  2.  Организация проведения государственных закупочных и товарных интервенций.
  3.  Формирование и использование федерального фонда семян.
  4.  Организация проведения сортового и семенного контроля.
  5.  Эксплуатация и паспортизация государственных мелиоративных систем.
  6.  Проведение государственной экспертизы предпроектой и проектной документации на строительство и реконструкцию мелиоративных систем и гидротехнических сооружений.
  7.  Регистрация племенных животных, выдача сертификатов на племенную продукцию.
  8.  Организация применения в ветеринарии биологических, химических и других препаратов.

В структуре Минсельхоза России для реализации перечисленных функций созданы несколько департаментов и других подразделений,  непосредственно  отвечающих  за  агропромышленный комплекс.

Так, Департамент земельной политики, имущественных отношений и государственной собственности курирует отношения по использованию земель сельскохозяйственного назначения. В настоящее время отвод земель сельскохозяйственного назначения под иные нужды проводится только с ведома Минсельхоза России.

Департамент сельского развития и социальной политики отвечает за комплексное развитие сельских территорий. Департамент пищевой, перерабатывающей промышленности и качества продукции ответствен за перерабатывающую отрасль. Департамент растениеводства, химизации и защиты растений — за качество растительной продукции.

Департаменты Министерства сельского хозяйства РФ, являясь внутренними структурными подразделениями, непосредственно готовят проекты федеральных законов, правовые акты министерства, проекты технических регламентов, прогнозы развития отраслей, предложения по совершенствованию форм и методов производства товаров и услуг, правила проведении конкурсов на выполнение работ и услуг для государственных нужд; вносят предложения по финансированию строящихся объектов, привлечению инвестиций в агропромышленный комплекс, защите отечественных производителей от недобросовестной конкуренции.

Помимо внутренних структурных подразделений Минсельхоза России определенную роль в регулировании отношений агропромышленного комплекса играют государственные унитарные предприятия, среди них есть особо крупные, созданные постановлением Правительства РФ.

Функции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору определены постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (с изм. от 11 июня 2008 г.)1. В положении «О Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному контролю» на нее возложены следующие функции: осуществление государственного контроля и надзора в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами; обеспечение плодородия почв; обеспечение качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов, побочных продуктов переработки зерна; земельных и лесных отношений; охраны и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания; защита населения от болезней, общих для человека и животных.

Следует подчеркнуть особую важность государственного регулирования и осуществления контроля в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, обеспечения качества и безопасности производства продуктов питания. Глобализация в той или иной степени затронула все сферы производства и потребления. Импорт продуктов питания составляет по разным товарным позициям от 30 до 60% объема внутреннего потребления. Поэтому государственный контроль качества как производимого внутри России, так и особенно импортируемого продовольствия является важным фактором продовольственной и экологической безопасности.

Федеральное агентство лесного хозяйства, также входящее в систему Минсельхоза России, имеет определенные функции по руководству агропромышленным комплексом, в частности регулирует лесовосстановительные, лесоустроительные работы, добычу и переработку даров леса.

Федеральное агентство по рыболовству, напрямую подчиненное Правительству РФ (Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 4441), осуществляет следующие функции: выработка и реализация государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания; оказание государственных услуг, управление государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны биоресурсов, а также рыбоводства, рыбопереработки. Федеральное агентство по рыболовству выполняет следующие полномочия:

- вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных актов по вопросам, относящимся к сфере его деятельности;

- осуществляет полномочия собственника имущества, переданного им для исполнения функций федерального органа исполнительной власти;

- самостоятельно принимает нормативные акты — перечень видов живых организмов, являющихся живыми ресурсами континентального шельфа; перечень видов водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства; правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна.

Значительную роль в регулировании отношений агропромышленного комплекса (помимо Минсельхоза России) играет Министерство экономического развития РФ и, в частности, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом2. Оно осуществляет контроль за использованием государственного имущества, земельных участков, находящихся в федеральной собственности, формирует уставной капитал, осуществляет иные действия от имени собственника. Через свое структурное подразделение «Управление организации промышленности, сельского хозяйства и природопользования» Агентство осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью земельных участков, иного федерального имущества, закрепленного за предприятиями; согласованием проведения крупных сделок, осуществлением заимствований, другими формами сделок, затрагивающими интересы государства; проводит проверку использования имущества; организует оценку имущества; осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых и научно-исследовательских программ и проектов.

Агентство не вмешивается в оперативную деятельность, например, сельскохозяйственных или пищевых предприятий, но осуществляет государственный контроль за соответствием уставных целей, для которых они созданы, и проводимой ими деятельностью.

Картина органов государственного управления в сфере агропромышленного комплекса будет неполной без анализа функций и структуры органов управления на уровне регионов (субъектов Федерации) и местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает компетенцию исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, в частности к полномочиям субъектов Федерации в сфере агропромышленного комплекса можно отнести следующие:

- организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов;

- поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами);

- развитие субъектов малого предпринимательства;

- планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель;

- резервирование земель, изъятие земельных участков для нужд субъекта Федерации;

- осуществление полномочий собственника в отношении лесных участков;

- нормативно-правовое регулирование отдельных вопросов в области лесных отношений.

Учитывая характер федеративных отношений и наличие предметов совместной компетенции, можно констатировать, что полномочия субъектов Федерации значительно шире, чем приведенный перечень.

Рассмотренный опыт управления агропромышленным комплексом органами государственного управления субъектов Федерации показывает весьма значительное разнообразие в формах и методах управления, содержании самого управления, характере экономических отношений. Существуют субъекты Федерации с развитой инфраструктурой сельскохозяйственного производства, переработки и сбыта, с относительно сильным промышленным сектором. Эти и другие особенности накладывают отпечаток на выбор приоритетов в регулировании отношений в агропромышленном комплексе.

В целом можно отметить, что практически во всех субъектах Федерации существуют комплексные программы развития агропромышленного комплекса и органы управления на уровне правительств и администраций субъектов Федерации, в виде управлений, департаментов, отделов, министерств по агропромышленному комплексу или сельскохозяйственному производству.

Муниципальное управление в данной сфере осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 141-ФЗ (в ред. от 10 июня 2008 г. № 77-ФЗ). Так, к полномочиям органов местного самоуправления поселений (ст. 14) относится содействие в развитии сельскохозяйственного производства; к полномочиям органов местного самоуправления муниципального района (ст. 15) — создание условий для развития сельскохозяйственного производства, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; аналогичные полномочия осуществляют органы местного самоуправления городского округа (ст. 16).

В некоторых муниципальных образованиях приняты нормативные акты, детализирующие полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. Так, в соответствии с положением «О полномочиях органов местного самоуправления в сфере сельского хозяйства, создания условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции и продовольствия», утвержденного решением Белокурихинского городского совета депутатов Алтайского края от 6 марта 2007 г., к полномочиям органов местного самоуправления относятся: организация мероприятий, направленных на поддержку сельскохозяйственного производства; создание условий для увеличения поголовья крупного рогатого скота и качественного улучшения племенного стада; организация мероприятий в целях нераспространения инфекционных заболеваний (бруцеллез, лейкоз) и профилактика инвазий.

Органам местного самоуправления может передаваться ряд государственных полномочий субъектов Федерации в сфере сельского хозяйства. Так, в соответствии с Законом Ростовской области от 22 октября 2005 г. № 372-ЗС (в ред. от 12 августа 2008 г. № 63-ЗС) исполнительно-распорядительные органы муниципальных районов и городских округов в Ростовской области наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по поддержке сельскохозяйственного производства и осуществлению мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а именно возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным сельскохозяйственными товаропроизводителями в кредитных организациях на пополнение оборотных средств, компенсация части затрат сельскохозяйственным товаропроизводителям на содержание маточного поголовья овец и ярок старше одного года, компенсация части стоимости агрохимического обследования пашни сельскохозяйственных товаропроизводителей. Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета.

§ 4. Лизинг в сельском хозяйстве

Лизинг — это совокупность экономических и правовых отношений, возникающих в связи с реализацией договора лизинга, в том числе с приобретением предмета лизинга (ст. 2 Федерального закона от 29 октября 1998 г. «О финансовой аренде (лизинге)»1 (в ред. от 26 июля 2006 г.). В соответствии с Гражданским кодексом РФ договор финансовой аренды (лизинга) является разновидностью договора аренды.

По договору финансовой аренды (лизинга) арендодатель (лизингодатель) обязуется приобрести в собственность указанное арендатором (лизингополучателем) имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору (лизингополучателю) это имущество за плату во временное владение и пользование для предпринимательских целей. Арендодатель в этом случае не несет ответственности за выбор предмета аренды и продавца (ст. 665 ГК РФ).

Несмотря на то что предмет лизинга является собственностью лизингодателя, по общему правилу риск случайной гибели или порчи предмета лизинга переходит к лизингополучателю в момент передачи ему имущества продавцом.

По окончании срока договора лизинга лизингополучатель может возвратить предмет лизинга лизингодателю или приобрести его в собственность в соответствии с условиями договора. Чаще всего в договоре лизинга предусматривается обязанность лизингополучателя по окончании срока договора выкупить лизинговое имущество по остаточной стоимости.

Предметом договора лизинга могут быть любые непотребляемые вещи, используемые для предпринимательской деятельности, кроме земельных участков и других природных объектов.

В агропромышленном комплексе лизинг широко используется в качестве альтернативы купле-продаже (в частности, в кредит) для приобретения сельхозтоваропроизводителями сельскохозяйственной техники, высокотехнологичного животноводческого оборудования и высокопродуктивного племенного скота. Лизинг позволяет приобрести необходимый товар в рассрочку, хотя и с наценкой.

Согласно ст. 4 Закона «О финансовой аренде (лизинге)» лизингодателем может быть физическое или юридическое лицо, которое за счет привлеченных и (или) собственных средств приобретает в ходе реализации договора лизинга в собственность имущество и предоставляет его в качестве предмета лизинга лизингополучателю за соответствующую плату, на определенный срок и на определенных условиях во временное владение и пользование с переходом или без перехода к лизингополучателю права собственности на предмет лизинга.

В сельском хозяйстве лизинг осуществляется в основном с участием государства. Указанный вид лизинга характеризуется тем, что лизингодателем является специализированная лизинговая компания, которой на осуществление лизинга сельхозтехники и племенного скота ежегодно выделяются средства из федерального бюджета. Номенклатура продукции, закупаемой этой компанией для передачи в лизинг, ежегодно утверждается Министерством сельского хозяйства РФ.

Начало правовому регулированию отношений по договору лизинга в сельском хозяйстве было положено постановлением Правительства РФ от 16 июня 1994 г. № 686 «Об организации обеспечения агропромышленного комплекса машиностроительной продукцией на основе финансовой аренды (лизинга)»1. Данным постановлением функции лизинговой компании по приобретению сельскохозяйственной техники у заводов-изготовителей и сдаче ее в долгосрочную аренду (лизинг) сельскохозяйственным товаропроизводителям были возложены на ОАО «Росагроснаб».

Основы регулирования лизинговой деятельности в России были заложены Указом Президента РФ от 17 сентября 1994 г. № 1929 «О развитии финансового лизинга в инвестиционной деятельности»1, во исполнение которого постановлением Правительства РФ от 29 июня 1995 г. № 633 «О развитии лизинга в инвестиционной деятельности» было утверждено Временное положение о лизинге2, определившее основные элементы правового регулирования договора лизинга.

В 1995 г. было принято и несколько ведомственных актов, касающихся лизинга в агропромышленном комплексе. В частности, 5 мая 1995 г. Минсельхозпродом России, Минфином России и ОАО «Росагроснаб» был утвержден Порядок обеспечения агропромышленного комплекса продукцией машиностроения на лизинговой основе (с изм. от 3 октября 1995 г.). В данном документе предусматривалось создание и постоянное пополнение специального (лизингового) фонда, который формируется за счет федеральных и региональных бюджетных ассигнований, средств машиностроительных предприятий, поставляющих для АПК машиностроительную продукцию, а также других разрешенных законом источников. Бюджетные ассигнования выделяются на возвратной основе Минсельхозпроду России, который поручает ОАО «Росагроснаб» выполнение и координацию работ по проведению лизинговых операций. Финансовые средства, поступающие от лизингополучателей в течение срока действия лизинговых договоров, на возвратной основе зачисляются в лизинговый фонд для использования по назначению, т. е. для проведения «Росагроснабом» новых лизинговых операций. Минсельхозпрод России утверждает номенклатуру и суммовые объемы поставок по лизингу машиностроительной продукции по областям, краям, республикам в составе Российской Федерации, автономным образованиям и другим лизингополучателям АПК России. Было также установлено, что в течение срока действия договора лизинга с лизингополучателя ежегодно взимается арендная плата в размере 3% невозмещенной (остаточной) стоимости приобретенных машин и оборудования, которая используется для пополнения лизингового фонда лизингодателя (т. е. ОАО «Росагроснаб»). Общий размер снабженческо-сбытовой наценки для продукции, передаваемой в лизинг, независимо от числа посредников и арендной ставки за лизинг не должен превышать 12%.

Позднее указанные размеры арендной платы и снабженческо-сбытовой наценки, которые разрешалось взимать ОАО «Росагроснаб», были закреплены в постановлении Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. № 228 «О лизинге машиностроительной продукции в агропромышленном комплексе Российской Федерации с использованием средств федерального бюджета».

До 2001 г. ежегодно в федеральном бюджете предусматривались средства на формирование и пополнение лизингового фонда. С 1994 по 2001 г. на лизинговую деятельность в АПК за счет средств федерального бюджета было выделено 17 661,7 млн руб., из них 10 806,7 млн руб. были направлены через ОАО «Росагроснаб» на закупку и поставку по лизингу машиностроительной продукции и 355 млн руб. — на закупку племенного скота через Росплемобъединение и ОАО «Агроплемсоюз». Указанные компании были отобраны на конкурсной основе Минсельхозпродом России, с ними были заключены государственные контракты на осуществление лизинговой деятельности в АПК с использованием средств федерального бюджета. Срок действия контрактов истекает в 2009 г., т. е. сроки договоров лизинга сельхозтехники, закупленной за счет бюджетных средств, заключенных ОАО «Росагроснаб», истекают в 2009 г. Соответственно, взаиморасчеты по ним должны быть реализованы в сроки, указанные в договорах. Таким образом, по окончании взаиморасчетов с лизингополучателями ОАО «Росагроснаб» обязан возвратить ранее выделенные ему государственные средства в федеральный бюджет.

Система осуществления лизинга с участием государства изменилась в 2001 г., когда было создано ОАО «Росагролизинг». Распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 2001 г. № 1208-р Минимущество России было признано главным распорядителем средств федерального бюджета, направляемых в уставный капитал ОАО «Росагролизинг». Минфину России было предписано выделить Минимуществу России в 2001 г. за счет федерального бюджета 5 млрд руб. для направления в уставный капитал ОАО «Росагролизинг».

После создания ОАО «Росагролизинг», где участие государства составляет 99,9%, бюджетные ассигнования, ранее направляемые на формирование государственного лизингового фонда (из него эти средства предоставлялись лизинговым компаниям, прошедшим конкурс), теперь предусматриваются как взнос Российской Федерации в уставный капитал лизинговой компании. Например, согласно ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2007 г. «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» (в ред. от 8 ноября 2008 г. № 193-ФЗ) размер бюджетных ассигнований, направляемых в уставный капитал ОАО «Росагролизинг», составляет 12 млрд руб. Таким образом, «Росагролизинг» стал полным монополистом в использовании бюджетных средств на эти цели.

Так как бюджетные средства в конечном счете становятся собственным капиталом ОАО «Росагролизинг», то вопрос относительно размера арендной платы за технику, передаваемую по лизингу, решает совет директоров компании.

В связи со сменой схемы государственного агролизинга произошло значительное удорожание техники, передаваемой в лизинг. По отчетам самого ОАО «Росагролизинг», это удорожание с самого начала его деятельности составляло 39% заводской цены, в то время как в Росагроснабе это удорожание не превышало 14%.

К настоящему времени в соответствии с Порядком использования средств уставного капитала ОАО «Росагролизинг», направляемых на обеспечение агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами за счет средств, полученных из бюджетов различных уровней (с изм. от 22 января 2009 г.), размер процентной ставки по договорам лизинга технологического оборудования для хранения и переработки рыбной продукции, лесозаготовительной техники, оборудования для лесопереработки составляет не менее 4,3% годовых от остаточной стоимости предмета лизинга; по договорам лизинга техники и оборудования всех видов (за исключением указанной выше) — не менее 3,5% годовых; по договорам лизинга племенных животных — не менее 1,5% годовых.

Сроки расчетов по договорам лизинга увеличены по комбайнам и тракторам до 10 лет, по комплексам машин и оборудованию —до 15 лет. Эти сроки по конкретным договорам могут быть уменьшены.

Лизинговые платежи осуществляются ежеквартально, что свидетельствует об отсутствии в договорах лизинга, заключаемых ОАО «Росагролизинг», учета сезонности сельскохозяйственного производства.

Возможность уплаты лизинговых платежей в натуральной форме (произведенной продукцией) является более выгодной формой оплаты для сельхозтоваропроизводителей, чем денежная. В договорах лизинга, заключенных ранее ОАО «Росагроснаб», такая форма оплаты была предусмотрена. В Порядке использования средств уставного капитала ОАО «Росагролизинг» такая возможность не упоминается.

В связи с тем что ОАО «Росагролизинг» является фактически государственной компанией, реестры сельхозтехники, оборудования и племенных животных для реализации сельхозтоваропроизводителям на условиях финансбвой аренды (лизинга) ежегодно утверждаются министром сельского хозяйства РФ.

В то же время ОАО «Росагролизинг» представляет собой самостоятельное юридическое лицо, поэтому информация о его деятельности (об условиях лизинга) является закрытой.

§ 5. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) сельскохозяйственных организаций

Одной из центральных проблем аграрной экономики России была и остается неплатежеспособность сельскохозяйственных организаций. Их кризисное состояние в начале реформы объяснялось прежде всего макроэкономическими проблемами (например, проблемами, связанными с реализацией продукции, со страхованием, с налогообложением, кредитованием, разрывом межотраслевых связей, ограничением денежной массы, вызвавшим нехватку оборотных средств предприятий, либерализацию цен и значительный рост цен на услуги предприятий-монополистов). В сельском хозяйстве возник диспаритет цен, который в совокупности с инфляцией 1992-1994 гг. поглотил денежные накопления и оборотные средства сельскохозяйственных предприятий. Кроме того, ощущались недостатки в менеджменте (плохое управление, медленная адаптация руководителей сельхозпредприятий к работе в рыночных условиях); установленная процедура взимания платежей, пеней и штрафов также способствовала накоплению долгов в бюджеты и внебюджетные фонды. Последние годы не внесли существенных позитивных изменений в социально-экономическое положение АПК России. Все еще значительное количество сельскохозяйственных организаций остаются убыточными: если в 1992 г. они составляли 5%, то в 2000 г. - 51%, 2002 г. - 55%, 2003 г. - 49%, 2004 г. - 35%, 2005 г. - 40%, 2006 г. - 32%.

Одним из первых нормативных актов, упоминающих о признании  несостоятельными  (банкротами)  колхозов  и  совхозов, является постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов»2. Пункт 14 данного постановления, в частности, предусматривал, что колхозы и совхозы, не обладавшие финансовыми ресурсами для погашения задолженности по оплате труда и кредитам, объявлялись несостоятельными (банкротами) до 1 февраля 1992 г. и подлежали ликвидации и реорганизации в течение I квартала 1992 г. Рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденные Министерством сельского хозяйства РФ 14 января 1992 г. устанавливали случаи, когда местная администрация могла не признавать хозяйство с просроченной задолженностью несостоятельным, например, если задолженность вызвана стихийными бедствиями, невыплатой хозяйству государством компенсации за удорожание средств производства и за сельскохозяйственную продукцию, невыплатой хозяйству государством средств на социальное развитие. В этих случаях погашение просроченной задолженности или обеспечение ее пролонгирования осуществлялось за счет республиканского бюджета. Если местная администрация выделяла иные основания непризнания хозяйства банкротом, тогда погашение или пролонгирование долгов осуществлялось за счет местного бюджета. Министерство сельского хозяйства РФ рекомендовало не объявлять несостоятельными (банкротами) хозяйства, вошедшие в перечень государственных сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие постановления № 86 (например, государственные племенные и конные заводы, селекционно-гибридные центры, крупные парниково-тепличные комбинаты, молочные и мясные крупного рогатого скота комплексы, зверосовхозы и др.). В данный период в обязательном порядке не учитывались специфические условия функционирования сельскохозяйственных организаций. Не были они предусмотрены и в Законе РФ от 19 ноября 1992 г. № 3929-1 «О несостоятельности (банкротстве) предприятий». Ко всем должникам применялись одинаковые правила, что имело отрицательные последствия на практике. Кроме того, основываясь на положениях Закона № 3929-1, невозможно было достичь баланса интересов должника и кредиторов. Позднее постановлением Правительства РФ от 2 ноября 1995 г. № 1081 «Об особенностях процедур, применяемых в отношении неплатежеспособных сельскохозяйственных организаций»2 было утверждено положение, определяющее особенности процедур, применяемых в отношении федеральных государственных сельскохозяйственных организаций, а также сельскохозяйственных организаций, в капитале которых доля (вклад) Российской Федерации составляла более 25%, признанных в установленном порядке неплатежеспособными и имеющими неудовлетворительную структуру баланса. Постановлением № 1081 предписывалось учитывать данные балансов таких организаций за последние три-пять лет для реальной оценки их финансового состояния, рекомендовано учитывать такие особенности, как необходимость сохранения целевого использования земли, сезонность производства, необходимость сохранения жизнедеятельности объектов социальной сферы.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»3 определил особенности банкротства сельскохозяйственных организаций, т. е. организаций, которые в качестве основного вида деятельности осуществляют только производство сельхозпродукции либо ее производство и переработку при условии, что выручка от реализации такой продукции составляет не менее 50% общей суммы выручки организации (сельскохозяйственные коммерческие организации обладают общей правоспособностью и вправе заниматься любой другой деятельностью, прямо не запрещенной законом). Особенности процедур банкротства применялись также к рыболовецким артелям, у которых выручка от реализации выращенной (произведенной и переработанной) сельхозпродукции и выловленных водных биоресурсов составляла не менее 70% общей суммы выручки.

Законодатель учел более незащищенное положение сельскохозяйственных производителей по сравнению с другими участниками оборота, поэтому установил особые правила их банкротства. В частности, предусмотрел, что при продаже объектов недвижимости обанкротившейся сельскохозяйственной организации преимущественное право на их приобретение имели сельскохозяйственные организации и крестьянские хозяйства, расположенные в данной местности. Что касалось земельных участков ликвидируемой сельскохозяйственной организации, то они могли отчуждаться или переходить к третьим лицам на основании земельного законодательства (на тот период действовал Земельный кодекс РСФСР 1991 г.). К особенностям также относилась возможность увеличения срока внешнего управления сельскохозяйственной организацией с учетом периода сельскохозяйственных работ. Этот срок мог составлять 1 год 9 месяцев. Если в течение срока внешнего управления имело место ухудшение финансового состояния в связи со стихийными бедствиями, эпизоотиями и другими крайне неблагоприятными условиями, то срок внешнего управления мог быть продлен арбитражным судом еще на один год, и составлять, таким образом, 2 года 9 месяцев, в то время как общий максимальный срок внешнего управления — 1,5 года.

2 декабря 2002 г. вступил в силу новый Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 28 апреля 2009 г.). В нем значительно усилены общие условия проведения банкротства: эта процедура должна проходить максимально результативно с сохранением производственного, экономического и трудового потенциала сельскохозяйственного предприятия. Новый Закон направлен на недопущение передела собственности, предусматривает определенные льготы в отношении процедур банкротства сельскохозяйственных организаций лишь в том случае, если их выручка от реализации сельскохозяйственной продукции составляет не менее 50% общей суммы выручки (для рыболовецких артелей — не менее 70%). Однако законодательство и 1998 г., 2002 г. не определяет, за какой период, в течение какого времени выручка должна составлять 50 (70%): за весь период деятельности юридического лица или за последний год(ы). Например, в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», Налоговом кодексе РФ за основу берется «календарный год» Закон № 127 учитывает особую экономическую значимость сельскохозяйственных организаций как особых субъектов аграрного сектора экономики, закрепляя срок, на который вводятся наблюдение или финансовое оздоровление сельскохозяйственных организаций — на срок до окончания соответствующего периода сельскохозяйственных работ с учетом времени, необходимого для реализации произведенной или произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции. Если в ходе финансового оздоровления имели место спад и ухудшение финансового состояния в связи со стихийными бедствиями, эпизоотиями или другими обстоятельствами чрезвычайного характера, то срок данной процедуры может быть продлен на год при условии изменения графика погашения задолженности. Ожидание окончания соответствующего периода сельскохозяйственных работ обусловлено не только их сезонным характером, но и тем обстоятельством, что доходы от реализации продукции могут быть получены, как правило, только после завершения сельскохозяйственных работ, связанных, например, с уборкой урожая. Соответственно, с истечением указанного периода связана возможность увеличения активов должника, что, в свою очередь, повышает возможность удовлетворения денежных требований кредиторов. Здесь законодатель учел интересы как кредиторов, так и должника, поскольку последний получает реальную возможность восстановить свою платежеспособность и избежать банкротства, а кредиторы — удовлетворить свои денежные требования. Если же в указанный период платежеспособность должника не восстановилась и требования кредиторов не удовлетворены, должник может быть объявлен банкротом.

При введении внешнего управления также учитываются названные особенности, и его срок может быть продлен до трех месяцев по сравнению с другими субъектами, а при чрезвычайных обстоятельствах — на год. Закон № 127-ФЗ закрепил особенности продажи имущества сельскохозяйственных организаций: на первые торги выставляется предприятие должника; преимущественным правом приобретения имущества должника обладают сельскохозяйственные организации и крестьянские хозяйства, владеющие земельным участком, непосредственно прилегающим к земельному участку должника, а в случае их отсутствия — сельскохозяйственные организации, крестьянские хозяйства, расположенные в данной местности. Закон № 127-ФЗ по сравнению с Законом № 6 урегулировал неопределенность вопроса, возникающего в случае обращения нескольких претендентов на преимущественное право приобретения предприятия или имущества должника. В настоящее время это право предоставляется лицу, заявление которого поступило арбитражному управляющему первым, по цене, определенной на торгах.

При признании сельскохозяйственной организации банкротом земельные участки могут отчуждаться или переходить к другому лицу, Российской Федерации, субъекту Федерации или муниципальному образованию в рамках в первую очередь Земельного кодекса РФ (2001 г.) и Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (в ред. от 3 декабря 2008 г.). Следует отметить, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с публичных торгов преимущественное право субъекта Федерации, а в случаях, установленных законом субъекта Федерации и муниципального образования, отсутствует. Кроме того, размер общей площади сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории одного муниципального района, имеющихся на праве собственности у покупателя и приобретаемых им в результате банкротства сельскохозяйственной организации, должен соответствовать требованиям закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения субъекта Российской Федерации, на территории которого расположена банкротящаяся сельскохозяйственная организация. Судебная практика в настоящее время в основном исходит из того, что конкурсное производство в отношении сельскохозяйственных должников следует вводить только в крайних случаях, когда реабилитационные процедуры невозможны.

Проведение процедур банкротства сельскохозяйственных организаций требует особых знаний и умений. Большинство же управляющих ранее не работали в сельском хозяйстве, и их действия иногда приводят к более быстрому открытию конкурсного производства и ликвидации должника. Арбитражные суды сталкиваются с многочисленными фактами некомпетентного, а иногда и недобросовестного ведения дел должника арбитражными управляющими. К сожалению, Законы «О несостоятельности (банкротстве)» (1992,1998,2002 гг.) не предъявляли никаких обязательных требований к кандидатуре управляющего (например, иметь соответствующую подготовку, стаж работы в области сельскохозяйственного производства или аграрного права). Согласно ч. 3 ст. 20.2 Закона № 101-ФЗ (в ред., действующей с 11 января 2009 г.) конкурсный кредитор или уполномоченный орган, являющийся заявителем по делу о банкротстве, либо собрание кредиторов вправе выдвигать к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве дополнительные требования (например, наличие определенного стажа работы на руководящих должностях в организациях соответствующей отрасли экономики).

Глава VI Государственное регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия

§ 1. Понятие «рынок»

В экономической и правовой науке принято считать, что рынок — это прежде всего экономическая категория. В многочисленных исследованиях сущности рынка, проводимых за рубежом, выделяются два подхода: «объектный» и «субъектный». Согласно первому подходу рынок рассматривается как совокупность совершаемых сделок, что, по мнению авторов, сводит понятие «рынок» к обороту товаров, при втором просматривается взаимосвязь покупателей с продавцами, рынок представляется в качестве института, сводящего вместе покупателя и продавца для совершения сделок. В территориальном аспекте категория «рынок» — это определенная территория, на которой совершаются сделки.

Однако рынок является не только экономической, но и правовой категорией. В ряде нормативных правовых актов в зависимости от цели регулирования ими тех или иных отношений, содержатся разные определения товарного рынка. Так, в ст. 4 Закона № 948-1 от 22 марта 1991 г. «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» эта категория определяется как сфера обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности покупателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.

Рынок определенного товара имеет продуктовые (взаимозаменяемые товары) и географические границы, которые могут не совпадать с административно-территориальным делением страны.

В Налоговом кодексе РФ (ст. 40) рынком товаров признается сфера обращения этих товаров, определяемая исходя из возможности покупателя (продавца) реально и без значительных дополнительных затрат приобрести (реализовать) товар на ближайшей по отношению к покупателю (продавцу) территории Российской Федерации или за ее пределами.

В Комплексной программе развития инфраструктуры товарных рынков Российской Федерации на 1998-2005 годы, одобренной постановлением Правительства РФ от 15 июня 1998 г. № 5931, товарный рынок рассматривается как система субъектов и их отношений (производителей, потребителей, посредников и организаций, обеспечивающих их взаимоотношения), целью которых является обеспечение обращения товаров конечного потребления и производственно-технического назначения.

При явных различиях приведенных определений товарного рынка в них прослеживается сходство в том, что рынок не просто сфера обращения (территориальный аспект), но и совокупность субъектов и их взаимоотношений, что приближает эти определения к сущности рынка, отмеченной в зарубежных исследованиях.

Сельскохозяйственные рынки в России характеризуются спецификой не только товара (продовольствия), но и других их составляющих: целей, форм и методов функционирования.

В аграрном праве важное место занимает институт государственного регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (далее — рынок сельскохозяйственной продукции), в котором можно выделить четыре совокупности нормативных правовых актов (норм права), каждая из которых регулирует самостоятельную сферу имущественных отношений с участием государства и без такового (субинституты), а именно:

  •  формирование федерального и региональных продовольственных фондов для государственных нужд;
  •  осуществление закупочных и товарных интервенций в целях стабилизации продовольственного рынка;
  •  государственное регулирование оптовых продовольственных рынков;
  •  регулирование экспортно-импортных отношений в связи с предполагаемым присоединением России к Всемирной торговой организации

§ 2. Формирование федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции для государственных нужд

Сложившаяся система государственных закупок сельскохозяйственной продукции в федеральный и региональные продовольственные фонды для государственных нужд, частично уходящая своими корнями в историю советского периода, претерпела неоднократные изменения в период реформ и тем не менее в некоторой степени сохранила преемственность.

С 1961 и вплоть до 1991 г. государство закупало сельскохозяйственную продукцию, используя специфическую форму-договор контрактации, который представлял собой своего рода заказ государства на поставку сельскохозяйственной продукции в заданном (плановом) объеме практически по полной ее номенклатуре с оплатой по централизованно установленным закупочным ценам. Колхозы и совхозы практически были обязаны поставлять государству всю сельскохозяйственную продукцию (плановую и сверхплановую), за исключением той ее части, которая использовалась на внутрихозяйственные производственные нужды (семена, корма, зерно и другая продукция, выдаваемая или продаваемая работающим в этих хозяйствах для потребительских нужд их семей).

Нормативными правительственными актами, регулирующими отношения в системе государственных закупок сельскохозяйственной продукции, являлись: положение о порядке заключения и исполнения договоров контрактации сельскохозяйственной продукции и типовые договоры контрактации по каждому виду (или группе) сельскохозяйственной продукции (22 типовых договора), последняя редакция которых относится к 1987 г. Эти акты были утверждены Минсельхозом СССР и Министерством заготовок СССР и согласованы с Минфином России, Минюстом России, Верховным Судом СССР и Госарбитражем при Совете Министров СССР. Таким образом, названные акты имели юридическую силу, их исполнение было строго обязательным, в том числе в части ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств (уровень ответственности был не высок по сравнению с последующим периодом, а именно штраф в размере 3% от стоимости непоставленной или не принятой заготовителем продукции, по скоропортящимся ее видам (овощи, фрукты и пр.) — 5%). Договоры заключались на пять лет с разбивкой заданий по годам.

Кроме плановости, размера поставок и обязательности заключения договора контрактации названное положение закрепляло обязанности государства в лице заготовителя оказывать помощь хозяйствам (поставщикам) в организации производства сельскохозяйственной продукции, в ее транспортировке на приемный пункт заготовителя, отпускать в порядке встречной продажи хозяйствам (поставщикам) промышленные и продовольственные товары, корма за закупаемую у них сельскохозяйственную продукцию. В литературе тех времен это квалифицировалось как участие заготовителя в самом производственном процессе.

Последнее десятилетие XX в. характеризуется известной демократизацией в управлении сельским хозяйством. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 марта 1986 г. «О дальнейшем совершенствовании экономического механизма хозяйствования в агропромышленном комплексе страны» разрешалось использовать помимо контрактации и иные виды договоров, присущих рыночной экономике. До 30% объема плановых закупок картофеля, бахчевых, фруктов и всю сверхплановую прибыль можно было продавать на так называемом колхозном рынке.

Коренной перелом в административно-правовом регулировании наступил после принятия Законов «О государственном производственном предприятии (объединении)» (1987 г.) и «О кооперации в СССР» (1988 г.), закрепивших юридическую и хозяйственную самостоятельность колхозов и совхозов и свободу договора, т. е. их право распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению. В связи с этим было принято постановление Совета Министров СССР от 30 июля 1988 г. «Об упорядочении системы экономических (имущественных) санкций, применяемых к предприятиям, объединениям и организациям», которое, по существу, привело к утрате юридической силы названных нормативных правовых актов, регулировавших контрактацию сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

В начале реформенного периода государство пыталось искать и применять новые подходы к регулированию закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд. Реализация постановлений Верховного Совета РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О продовольственном налоге на 1991 год» и Совета Министров РСФСР от 26 декабря 1990 г. «О продналоге и государственном заказе РСФСР на поставку сельскохозяйственной продукции в 1991 году» не принесли ожидаемых результатов. Поэтому Указом Президента РФ от 4 января 1992 г. «О формировании государственных продовольственных фондов на 1992 год», по существу, была возрождена контракционная плановая система государственных закупок с той разницей, что объемы заготовок были в 2-3 раза меньше, нежели ранее. Кроме того, ведомственным актом была установлена ничем не обоснованная неустойка в размере 100% стоимости недопоставленной продукции. Эта так называемая контрактная система применялась и в 1993 г., хотя в соответствии с Указом Президента РСФСР от 26 января 1992 г. «О свободе торговли» в стране ускоренным темпом развивался процесс либерализации торговли в других отраслях национальной экономики, и принцип свободы договора был закреплен в ряде российских законов. Указанная принудительная система себя не оправдала. Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (п. 11) были отменены в 1994 г. обязательные поставки и иные формы принудительного изъятия сельскохозяйственной продукции в государственные ресурсы.

В связи с необходимостью формирования государственных продовольственных фондов 2 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» (далее — Закон).

Этот Закон провозгласил свободу договора, объявив, что сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие являются собственностью их производителя и реализуются им по своему усмотрению, исходя из экономической выгоды (ст. 3). Он сохранил:

- плановую основу объема закупок и поставок на пять лет с ежегодным уточнением не позднее чем за полгода и доведением ее только до государственных заказчиков (а не до поставщиков — производителей данной продукции);

- традиционную систему авансирования государственных закупок — в размере 50% стоимости контрактуемой продукции растениеводства, половина которой предоставляется при заключении государственного контракта, остальная часть — после завершения сева, а по продукции животноводства предусматривается выплата дотаций из соответствующего бюджета, обеспечивающих рентабельность ее производства. Также Закон предусмотрел:

- систему взаимосвязанных федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции для государственных нужд (существует необходимость и практика формирования фондов сельскохозяйственной продукции и для муниципальных нужд, что относится к ведению органов местного самоуправления и не подпадает под действие Закона). Соответственно объемы закупок и поставок определяют Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Федерации;

- предоставление льгот по налогообложению, целевых дотаций и субсидий, кредитов на льготных условиях, валютных средств, оставляемых на льготных условиях в их распоряжении при реализации сельскохозяйственной продукции; ассигнований из федерального бюджета, необходимых для обеспечения прироста объемов производства и поставок сельскохозяйственной продукции. Виды, размеры этих льгот и порядок предоставления устанавливаются соответственно для поставок в федеральный фонд органами законодательной власти и Правительством РФ, в региональные фонды — органами исполнительной власти субъектов Федерации до заключения государственных контрактов;

- предоставление госзаказчиками финансовых ресурсов поставщикам для закупки средств защиты растений и животных от болезней, высококачественного семенного и посадочного материала, средств для строительства хранилищ, цехов по переработке сельскохозяйственной продукции, приобретения технических средств и технического оборудования, современных технологий и проведения научно-исследовательских работ, связанных с производством, переработкой, хранением и реализацией сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

Реализация перечисленных стимулирующих льгот возможна в рамках мероприятий, предусмотренных Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы.

Указанные стимулирующие меры дополняются очень важным условием государственных закупок — оплатой контрактуемой продукции (в пределах плановых квот) по гарантируемым закупочным ценам, устанавливаемым ежегодно Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и представителями общественных объединений, выражающих интересы и поставщиков, и потребителей, на уровне, обеспечивающем не только возмещение материальных затрат, но и получение поставщиком доходов, достаточных для расширенного воспроизводства. Кроме того, в целях защиты прав потребителей Правительство РФ устанавливает нормативное соотношение между стоимостью закупаемого сырья и вырабатываемой из него готовой продукции, а также предельный размер торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую в федеральный фонд с учетом безубыточной реализации готовой продукции.

Закон определяет права и обязанности государственных заказчиков. Они осуществляют выбор поставщиков; определяют конкретных потребителей (покупателей) и сроки закупок и поставок; согласовывают с потребителями (покупателями) ассортимент, объемы и сроки поставок им сельскохозяйственной продукции; гарантируют оплату закупаемой продукции по ценам и в сроки, определяемые государственным контрактом.

Государственные заказчики могут на конкурсной основе и при условии заключения договоров передавать выполнение части своих функций по формированию и размещению заказов на закупки и поставки сельскохозяйственной продукции для государственных нужд предприятиям, организациям и учреждениям независимо от форм собственности.

Законом установлены сроки оплаты закупленной продукции при инкассовой форме расчетов — 10 дней, а по скоропортящимся товарам — до 5 дней и ответственность потребителя (покупателя) за просрочку оплаты и авансирования продукции растениеводства в размере 2% за каждый день просрочки, а при просрочке более 30 дней — 3% суммы неоплаченной (непроавансированной) продукции.

Важно отметить также предоставленное Законом право на индексацию договорных цен с учетом инфляции, а также на возмещение убытков, причиненных по вине государственного заказчика в результате его отказа от закупки, оформленной государственным контрактом. Каждая из сторон контракта, не исполнившая или исполнившая ненадлежащим образом свои обязательства, возмещает другой стороне причиненные этим убытки и уплачивает неустойку (штраф, пеню) в порядке, определенном контрактом, а поставщик, кроме того, может быть лишен полностью или частично права на получение указанных льгот. При этом стороны контракта освобождаются от ответственности в случае непредвиденных обстоятельств, возникших после его заключения в результате событий чрезвычайного характера (засуха, наводнение, градобитие) и другие форс-мажорные обстоятельства, которые стороны не могли предвидеть и предотвратить. Иначе говоря, ответственность возникает только при наличии вины (ст. 535 ГК РФ).

Данный Закон действует на всей территории Российской Федерации. Однако в соответствии с постановлением Правительства РФ от 14 марта 1997 г. № 294 «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для обеспечения военных и других потребителей федерального фонда в 1997 году» (в ред. от 28 августа 1997 г. № 1082) произошло изменение состава государственных заказчиков по формированию федерального фонда и в связи с этим введение новых условий размещения и исполнения государственного заказа, повлекшее за собой ухудшение возможностей многих сельскохозяйственных товаропроизводителей участвовать в качестве поставщиков в формировании федерального фонда сельскохозяйственной продукции для государственных нужд.

Закон установил следующие составляющие потребностей, которые определяют объем федерального фонда для государственных нужд. Это потребности районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, экономически загрязненных территорий, сил обороны и государственной безопасности и приравненных к ним спецпотребителей независимо от их размещения, городов Москвы и Санкт-Петербурга, формирования государственных резервов и оперативного резерва Правительства РФ, обеспечения экспортных поставок.

Государственными заказчиками по формированию федерального фонда сельскохозяйственной продукции первоначально были определены: Федеральная продовольственная корпорация при Минсельхозпроде России (по зерну, мясу и другим продовольственным продуктам); Минсельхозпрод (по сортовым и гибридным семенам зерновых и зернобобовых культур); Комитет по государственным резервам (по установленной номенклатуре).

Федеральная продовольственная корпорация в 1997 г. была упразднена, вместо нее создано государственное унитарное предприятие «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка»1. У Минсельхозпрода России (позже — Минсельхоз России) остались функции государственного заказчика по формированию оперативного резерва при Правительстве РФ и поставкам продовольствия на экологически загрязненные территории. Функции государственных заказчиков по обеспечению продовольствием военных и приравненных к ним спецпотребителей были возложены на Минобороны, Федеральную пограничную службу, Федеральную службу безопасности, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральную службу охраны, Службу внешней разведки, Федеральную службу налоговой полиции, Минатом России, МЧС России, Федеральное управление спецстроительства при Правительстве РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральную службу железнодорожных войск; по продовольственному обеспечению г. Москвы, Санкт-Петербурга, районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей — на органы исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации; по формированию государственного продовольственного резерва — на Государственный комитет по государственным резервам.

Согласно федеральным законам от 29 декабря 1994 г. «О государственном материальном резерве» и от 27 декабря 1995 г. «О государственном оборонном заказе» размещение государственных заказов проводилось на конкурсной основе, условия которого определялись Федеральным законом от 6 мая 1999 г. «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», который утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июня 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Конкурсный порядок размещения заказов применялся и другими названными государственными заказчиками.

В Законе способы размещения государственного заказа расширены путем проведения торгов в форме конкурса на право заключить государственный или муниципальный контракт, или аукциона (в том числе аукциона в электронной форме) на право заключить государственный или муниципальный контракт или без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах). Закон не распространяется на случаи размещения заказа на товары стоимостью не свыше установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке. (По последнему решению Банка России — это 60 тыс. руб.)

Закон предусматривает возможность установления особенностей размещения государственного оборонного заказа и заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв иными федеральными законами.

Отсылка к специальному регулированию отбора поставщиков сельскохозяйственной продукции в федеральный фонд для государственных нужд отсутствует.

Таким образом, сфера действия Федерального закона от 2 декабря 1994 г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» продолжает уменьшаться. Сужается ареал применения авансирования, гарантированных закупочных цен и других стимулирующих льгот. Порядок заключения и исполнения государственного контракта на поставку сельскохозяйственной продукции в федеральный и региональные фонды для государственных нужд установлен Гражданским кодексом РФ (ст. 525-534).

§ 3. Государственные закупочные и товарные интервенции, залоговые операции на рынке зерна

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» впервые ввел в российскую систему государственного регулирования продовольственных рынков институт государственных закупочных и товарных интервенций, проводимых в целях стабилизации цен на рынке сельскохозяйственной продукции, а также залоговые операции с зерном. Такая система государственного регулирования аграрных рынков широко применяется в Европейском союзе, США и других странах.

Постановлением Правительства РФ от 3 августа 2001 г. № 580 « были утверждены Правила осуществления государственных закупочных и товарных интервенций для регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия1 (изм. и доп. от 28 сентября 2004 г., 15 июля 2005 г., 23 марта 2006 г.) которые служили нормативной правовой базой для периодически проводимых в отдельных регионах страны закупочных и товарных интервенций (первыми из них были закупочная и товарная интервенции на рынке зерна (мягкой пшеницы) в 2001-2002 гг.).

Закупочным и товарным интервенциям большое значение придается и в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (ст. 14), а также в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 гг. Данным Законом расширен ассортимент сельскохозяйственных культур, в отношении которых могут проводиться закупочные и товарные интервенции, а именно пшеница продовольственная и фуражная, ячмень фуражный, рожь и кукуруза. Перечень иных видов сельскохозяйственной продукции для указанной цели, а также для залоговых операций утверждается Правительством РФ по предложению Минсельхоза России.

Закупочные интервенции осуществляются при снижении цен ниже минимальных расчетных путем закупки, в том числе на биржевых торгах, у сельскохозяйственных товаропроизводителей произведенной ими сельскохозяйственной продукции или путем проведения залоговых операций. При этом в основе залога лежит опционный контракт, дающий право на поставки определенного количества зерна на уполномоченные (сертифицированные) элеваторы, отобранные на конкурсной основе. Биржевые торги проводит ЗАО «Национальная торговая биржа», отобранная Минэкономразвития России и подписавшая государственный контракт с Минсельхозом России. Используется аукционный метод. Торги ведутся на семи биржевых площадках: Москва, С.-Петербург, Нижний Новгород, Самара, Ростов, Екатеринбург, Новосибирск.

Товарные интервенции проводятся в случае недостатка на рынке сельскохозяйственной продукции при росте цен свыше максимальных расчетных путем продажи закупленной продукции, в том числе на биржевых торгах.

Предельные уровни минимальных и максимальных цен на зерно для проведения соответственно закупочных и товарных интервенций определяются Минсельхозом России, который разрабатывает в этих целях прогнозный баланс спроса и предложения зерна по видам, а также ведет мониторинг цен на зерновом рынке. На основе баланса и мониторинга цен принимаются решения об объемах проведения закупочных и товарных интервенций, а также залоговых операций на рынке зерна. Организация государственных закупочных и товарных интервенций возложена на Минсельхоз России, который не только устанавливает уровни цен, при достижении которых проводятся государственные закупочные и товарные интервенции (по согласованию с Федеральной службой по тарифам), но и несет ответственность за проведение интервенций (Минсельхоз России по согласованию с указанной службой определяет также размер платы за услуги по хранению закупленной продукции).

Проведение государственных закупочных и товарных интервенций, размещение товаров интервенционного фонда и организация их количественной и качественной сохранности осуществляются государственным агентом, отобранным на конкурсной основе Минсельхозом России. Агенту компенсируются расходы по содержанию интервенционного фонда и выплачивается комиссионное вознаграждение в размере до 1,4% стоимости закупленной или проданной продукции при проведении закупочных и товарных интервенций и до 0,1% стоимости хранимой продукции ежемесячно.

Продукция интервенционного фонда размещается в организациях, отобранных по конкурсу Минсельхозом России на основании договоров, заключенных с ними агентом. Страхование запасов указанного фонда осуществляется в отобранных Минсельхозом России по конкурсу организациях на основании договоров, в которых выгодоприобретателем является ОАО «Россельхозбанк», кредитующий расходы по формированию данного фонда.

Агент представляет в Минсельхоз России ежемесячные отчеты о наличии и движении продукции интервенционного фонда.

Для успешного проведения закупочных, товарных интервенций и залоговых операций важное значение имеет правильное использование товарораспорядительных документов, в качестве которых выступают складские свидетельства, являющиеся согласно Гражданскому кодексу РФ ценными бумагами.

Применяются два вида складских свидетельств: простые и двойные. Последние состоят из двух частей: складского и залогового свидетельства (варранта), которые могут быть отделены друг от друга. Государственной регистрации складских свидетельств не требуется, так как они не являются эмиссионными ценными бумагами. В ст. 912-916 ГК РФ закреплены свойства двойного складского свидетельства, в ст. 917 — простого, а также требования к их заполнению (ст. 913).

В каждой части двойного свидетельства и в простом свидетельстве указываются:

- наименование и место нахождения товарного склада, принявшего товар на хранение;

- текущий номер складского свидетельства по реестру склада;

- наименование юридического лица либо имя гражданина, от которого принят товар на хранение (в простом свидетельстве указывается, что оно выдано на предъявителя);

- наименование и количество принятого на хранение товара — число единиц и (или) товарных мест, и (или) мера (вес, объем) товара;

- срок, на который принят товар на хранение, если такой срок устанавливается, либо указание, что товар принят на хранение До востребования;

- размер вознаграждения за хранение либо тарифы, на основании которых он исчисляется, и порядок хранения;

- дата выдачи складского свидетельства

Простое складское свидетельство может передаваться третьему лицу простым вручением. Товарный склад выдает товар лицу, предъявившему простое складское свидетельство.

Обе части двойного свидетельства должны иметь идентичные подписи уполномоченного лица и печати товарного склада.

Двойное свидетельство по своей природе является ордерной ценной бумагой, оно может передаваться другому лицу на основе передаточной надписи.

Правом распоряжения хранящимся на складе товаром в полном объеме обладает держатель складского и залогового свидетельств. Товарный склад выдает ему товар не иначе как в обмен на обе части свидетельства вместе. Держатель складского свидетельства, отделенного от залогового свидетельства, вправе распоряжаться товаром, но не может взять товар со склада до погашения кредита, выданного по залоговому свидетельству. Товар может быть продан путем совершения на складском свидетельстве передаточной надписи — индосамента, но без физического взятия товара со склада.

Залоговое свидетельство (варрант) — предназначено для передачи товара в залог. Держатель варранта имеет право залога на товар в размере выданного по залоговому свидетельству кредита и процентов по нему.

При залоге товара делается отметка на складском свидетельстве.

Держателю складского свидетельства, не имеющему варранта, но внесшему сумму долга по нему, товар выдается складом в обмен на складское свидетельство и при условии представления вместе с ним квитанции об оплате всей суммы долга по залоговому свидетельству.

Товарный склад, выдававший товар в нарушение этих правил, несет ответственность перед держателем залогового свидетельства за платеж по всей обеспеченной по нему суммы (ст. 916 ГК РФ).

Двойственная природа складских свидетельств (товарораспорядительные документы и одновременно ценные бумаги) определяет их значительные преимущества, которые должны способствовать их широкому применению на практике путем вторичного обращения на рынке1. Складские свидетельства выполняют множество функций:

- уменьшают издержки обращения путем обращения товара без взятия его со склада;

- в качестве ценной бумаги имеют товарное наполнение;

- выступают в качестве антиинфляционного средства, поскольку наличие на складах готовой нереализованной продукции может влиять на уровень цен в сторону их уменьшения;

- облегчают доступ к кредиту, поскольку в качестве залога выступает готовая продукция и др.

§ 4. Государственное регулирование оптовых продовольственных рынков

Легально, на уровне закона, понятия «оптовый продовольственный рынок» не существует, ибо нет самого закона. В актах ряда субъектов Федерации и в литературе иногда по аналогии с определением товарной биржи оптовый продовольственный рынок признается организацией с правами юридического лица, формирующей оптовый рынок в форме гласных публичных торгов, проводимых в заранее определенном месте и в определенное время по установленным правилам.

В приложении к приказу Департамента продовольственных ресурсов Правительства г. Москвы от 13 февраля 2003 г. «О создании оптовых продовольственных рынков и распределительных центров на предприятиях оптовой торговли продовольствием в 2003 году» дано следующее определение такого рынка. Это «предприятие, предоставляющее торговые места арендаторам и обеспечивающее условия для осуществления ими преимущественно на конкурсной основе оптовой торговли сельскохозяйственной продукцией и продовольствием в определенном месте, в определенное время и по установленным правилам».

Оптовые продовольственные рынки являются одним из необходимых элементов рыночной инфраструктуры, называемой наряду с товарными биржами, выставками, ярмарками организаторами торговли, ибо их задача — обеспечить взаимодействие изготовителей, посредников и потребителей по купле-продаже товаров.

Во многих странах с развитой рыночной экономикой проблема продовольственного снабжения населения отечественными продуктами питания разрешается через регулируемые государством оптовые продовольственные рынки. Такая система имеет ряд преимуществ как для населения крупных городов и промышленных центров, так и для сельскохозяйственных товаропроизводителей и государства в целом.

Для населения крупных городов и промышленных центров тем самым создаются условия для круглогодового снабжения свежими высококачественными продуктами питания и по низким ценам, а для сельскохозяйственных товаропроизводителей и перерабатывающих предприятий решается проблема сбыта, а следовательно, поступление средств от реализации продукции. Создаются равные условия для выхода на цивилизованный и конкурентный рынок. Государство, в свою очередь, решает проблему легализации оптовой торговли и дополнительного поступления средств в государственный бюджет.

Первые шаги по созданию оптовой продовольственной торговли начались в России в конце 1992 г. с изучения опыта работы оптовых продовольственных рынков Испании, Франции, Японии, США и других стран, где координация и регулирование этих рынков осуществляются государственными органами власти. В Японии, например, принята национальная политика по оптовым продовольственным рынкам. Здесь функционируют два вида рынков: центральные — в городах с населением более 200 тыс. человек и местные — в городах и населенных пунктах с меньшей численностью населения. На первых из них состав учредителей рынка и лицензирование определяется Минсельхозом Японии, а на остальных — губернаторами. Причем каждые пять лет состав учредителей и оптовых продавцов уточняется. Это дает возможность государственным и местным органам власти регулировать и защищать собственный продовольственный рынок от неконтролируемого ввоза импортного продовольствия. В Испании в городах с населением более 100 тыс. человек функционируют 22 оптовых продовольственных рынка в форме акционерных обществ с контрольным пакетом акций в государственной и муниципальной собственности. Регулирование деятельности этих рынков осуществляется через ГП «Меркаса»1. Зарубежный опыт доказывает эффективность оптовых продовольственных рынков в решении названных задач, а также в выполнении весьма важной в рыночных условиях роли информационного центра в изучении спроса и предложения.

Решение о создании системы оптовых продовольственных рынков в России впервые было принято на государственном уровне Правительством РФ в октябре 1994 г. Координирующая роль в создании этих рынков отводилась Минсельхозпроду России и его территориальным органам. По решению федеральных органов власти в 1995 г. был создан базовый оптовый продовольственный рынок в г. Волгограде с учетом зарубежного опыта. В Москве такие рынки создавались почти одновременно с организацией этой работы в других регионах. Правительством Москвы была разработана и одобрена программа их развития на восемь лет. Элементы программы включены в Комплексную программу развития инфраструктуры товарных рынков на 1998-2005 годы, в которой предусматривалось создание 70 оптовых продовольственных рынков в 29 субъектах Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 9 июля 1997 г. была образована Межведомственная комиссия по организации и функционированию системы оптовых продовольственных рынков. Комиссия рассмотрела и одобрила проект Федерального закона «Об оптовых продовольственных рынках». Правила торговли на оптовых продовольственных рынках и ряд других нормативных правовых актов вошли в Перечень документов, регламентирующих и регулирующих деятельность оптовых продовольственных рынков в качестве приложения к постановлению коллегии Министерства сельского хозяйства РФ от 25 декабря 1997 г. «О ходе создания системы оптовых продовольственных рынков и мерах, принимаемых по осуществлению государственного регулирования их деятельности». В постановлении Коллегии отмечалось, что создано 20 рынков и в 30 регионах ведется работа по их созданию, а также по обучению специалистов в Волгограде, Туле и Экономической академии им. Плеханова. Перечень документов, одобренных коллегией Минсельхоза России после Межведомственной комиссии, представляет собой пакет ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих множество отношений, возникающих в сфере деятельности оптовых продовольственных рынков. В него вошли:

Проект федерального закона «Об оптовых продовольственных рынках»;.

Проект федеральной программы развития оптовых рынков семян и саженцев;

Правила торговли на ОПР;

Порядок создания ОПР;

Порядок ведения реестра ОПР;

Примерный устав ассоциации оптовиков; Положение о квалификационной комиссии; Положение о проведении предварительного квалификационного отбора и порядок аккредитации оптовиков на ОПР; Порядок и условия аккредитации банков на ОПР; Порядок организации страхового сопровождения деятельности на ОПР;

Положение о расчетно-кассовых центрах на ОПР; Рекомендации по оплате труда администрации ОПР; Порядок сбора и передаче информации по конъюнктуре цен на ОПР;

Примерный договор аренды торгового помещения;

Примерный договор аренды складского помещения;

Положение об аукционной продаже торговых мест ОПР;

Положение об информационном обеспечении ОПР;

Положение об обеспечении безопасности функционирования ОПР;

Положение о классификаторе товаров и услуг, реализуемых на ОПР;

Концепция создания автоматизированной системы управления ОПР.

Эти документы были доведены до регионов для руководства и использования в работе.

По мнению некоторых специалистов, централизованным регулированием оптовых продовольственных рынков должны заниматься субъекты Федерации. Поэтому одобренный Межведомственной комиссией и Минсельхозом России проект федерального закона «Об оптовых продовольственных рынках» до сих пор не увидел света. Отдельные регионы приняли свои законы по оптовым продовольственным рынкам. Однако из-за отсутствия федерального закона создание ОПР в регионах ведется бессистемно, что приводит к криминализации, бесконтрольному завозу и поставке импортного продовольствия, угрозе продовольственной безопасности страны.

О целесообразности централизованного государственного регулирования оптовых продовольственных рынков свидетельствует опыт США, где государство контролирует соблюдение честной практики торговли на рынке сельскохозяйственной продукции.

Правовой основой этой системы регулирования является ряд законодательных актов, принятых еще в 20-30-е годы прошлого века с учетом внесенных в них поправок. Федеральное законодательство США направлено на:

- снижение степени влияния отдельных участников рынка, предотвращение тайных соглашений, ограничение практики недобросовестной торговли;

- предотвращение неравенства рыночных позиций одних сельскохозяйственных производителей по сравнению с другими;

- обеспечение своевременной и полной оплаты за проданные товары.

Оптовой торговле сельскохозяйственной продукцией принадлежит будущее. Ее роль вытекает и из задач, поставленных в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» и в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы как одного из приоритетных направлений государственной социальной политики.

  1.  Государственное регулирование внешнеэкономической деятельности в сфере агропромышленного производства. Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. «О государственном регулировании агропромышленного производства» (утратил силу) по существу закрепил основные принципы внешнеэкономической деятельности в сфере агропромышленного производства. Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия осуществляется, говорилось в нем, с учетом необходимости защиты интересов отечественных товаропроизводителей в сфере агропромышленного производства и обеспечения продовольственной безопасности (ст. 17).

Правительство РФ в соответствии с общепризнанными нормами международного права и федеральными законами в интересах продовольственной безопасности принимает меры:

- протекционистского характера в случаях, когда насыщение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия может обеспечиваться за счет отечественного производства или когда импорт приводит к ухудшению состояния его отраслей, снижению доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- по стимулированию экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, если это не нарушает стабильности

- внутреннего рынка.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» не содержит правовых норм об экспорте и импорте сельскохозяйственной продукции.

Экспорт и импорт сельскохозяйственной продукции регулируется общегосударственным таможенным законодательством. На импорт сельскохозяйственной продукции распространяется также Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами», который предусматривает системы антидемпинговых и компенсационных мер, направленных на защиту той или иной отрасли экономики страны от негативного влияния импорта товаров.

Всемирная торговая организация (ВТО) представляет собой организационно-правовую систему современной международной торговли, распространяющуюся на все страны. Юридически создание ВТО оформлено специальным соглашением о ее учреждении. Официально ВТО функционирует с 1 января 1995 г. Это постоянно действующая, полноправная, правосубъектная международная организация.

Учредителями являлись 104 страны — члены Генерального соглашения о тарифах и торговле 1994 г. (ГАТТ). Еще свыше 30 стран, включая Россию (Россия стала наблюдателем при ГАТТ в середине 1992 г., формально унаследовав этот статус от СССР, который, в свою очередь, приобрел его в 1990 г. В 1993 г. Россия подала официальное заявление о присоединении к ГАТТ, а в декабре 1994 г. — на вступление в ВТО.) и Китайскую Народную Республику, имели статус наблюдателя и вели интенсивные переговоры о присоединении.

Деятельность ВТО осуществляется представителями правительств стран-членов или групп стран (в последнем случае их мнения выражает один представитель: например, Европейский союз от 15 европейских стран или АСЕАН от 9 стран-участниц). Позиция этих представителей при обсуждении тех или иных вопросов формируется при активном участии национальных деловых кругов — крупных фирм, объединений предпринимателей и ассоциаций потребителей, выступающих в роли консультантов национальных государственных экономических учреждений и лоббирующих свои интересы.

ВТО является частично преемницей ГАТТ, поскольку по сравнению с последним она несравненно шире по членству и функциям (по сфере деятельности). Правовой базой ВТО служит комплекс нормативных документов (около 60), принятых в результате переговоров последнего, Уругвайского раунда. Подавляющее число этих документов обязательны для всех стран — членов ВТО. Правительства стран-членов руководствуются документами ВТО при принятии и практическом применении национальных нормативных актов, затрагивающих развитие внешней торговли.

Лишь четыре соглашения обязательны для стран, выразивших заинтересованность участвовать в них (соглашения по правительственным закупкам, авиатехнике, говядине и молочным продуктам). В перспективе под эгидой ВТО могут быть заключены новые соглашения, в частности, по вопросам морского транспорта, торговли и экологии, прямых иностранных инвестиций, перемещения рабочей силы и др.

Особенно важными новыми (по сравнению с ГАТТ) документами ВТО являются: Генеральное соглашение по торговле услугами (ГАТС); Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС); Соглашение по сельскому хозяйству и Соглашение по торговым аспектам инвестиционных мер (ТРИМС), распространившие единое многостороннее регулирование на соответствующие секторы международных экономических отношений.

ВТО играет ключевую роль в развитии современных интеграционных процессов в мировой экономике, выполняя следующие основные функции:

- контролирует национальную торговую политику стран-членов и выполнение ими требований соглашений, а также использует предусмотренные меры для обеспечения соблюдения правил регулирования внешней торговли;

- организует многосторонние переговоры в целях устранения препятствий для роста международной торговли и ее упорядочения;

- роль общепризнанного международного суда, позволяющего правительствам разрешать споры, связанные с нарушением «правил игры» на мировом рынке;

- тесно сотрудничает с другими международными экономическими учреждениями (правительственными и неправительственными), участвуя, таким образом, в формировании глобальной экономической политики.

ВТО заключила серию соглашений о сотрудничестве с ведущими международными организациями в смежных областях с Конференцией ООН по торговле и развитию (Международным валютным фондом, Международным банком реконструкции и развития. В соглашениях предусматриваются обмен информацией и деловые контакты секретариатов, согласованность действий и устранение дублирования в работе.

ВТО все больше утверждается в мире как создатель универсальной глобальной торговой системы, основанной на общепризнанных для всех ее участников правилах. Лишним тому подтверждением может служить деятельность по подготовке новых правовых документов в рамках ВТО.

Структуры ВТО в значительной степени базируются на структуре органов ГАТТ с некоторыми изменениями и дополнениями, вызванными расширением ее функций и сферы деятельности.

Высшим органом ВТО определена конференция министров, объединяющая представителей всех стран-членов.

В периоды между конференциями министров ее функции возложены на Генеральный совет ВТО, открытый для участия также представителей всех стран-членов и созываемый по мере необходимости - восемь-десять раз в год. Генеральный совет решает текущие и процедурные вопросы.

Помимо выполнения регулярной работы от имени конференции министров Генеральный совет одновременно действует в двух особых формах: является высшей инстанцией для урегулирования конфликтов на почве регламентации торговли в соответствии с правилами ВТО (выступает в качестве органа, контролирующего применение предусмотренных процедур разрешения споров) И организует подготовку национальных обзоров внешнеторговой политики (как орган, контролирующий составление и последующее рассмотрение таких обзоров).

Для повседневного контроля за ходом выполнения требовании соглашений ВТО под руководством и наблюдением Генерального совета функционируют три вспомогательных органа, которым он делегирует свои полномочия: Совет по торговле товарами, Совет по торговле услугами и Совет по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. Каждый из этих советов курирует соответствующие соглашения и по мере необходимости может создавать свои вспомогательные органы — комитеты и рабочие группы.

В структуре ВТО имеется около 20 комитетов, в том числе четыре комитета созданы непосредственно Генеральным советом, 12 комитетов соответственно Советом по торговле товарами и один комитет — Советом по торговле услугами. Кроме того, есть два комитета, обслуживающие соглашения с ограниченным участием стран, — по правительственным закупкам и авиатехнике. Среди комитетов, созданных Генеральным советом, действует Комитет по ограничениям, связанным с платежным балансом. К таким ограничениям торговли страны — члены ВТО прибегают сравнительно часто, и соответственно у ВТО периодически возникает потребность проверить обоснованность применения этих ограничений.

Механизм функционирования ВТО состоит из двух систем: управление многосторонними переговорами (раундами) и принятие согласованных решений; контроль за выполнением обязательств странами-членами.

Большинство решений в ВТО, как и прежде в рамках ГАТТ, принимается на основе консенсуса. Если достижание консенсуса невозможно и-неизбежно голосование, решения, как правило, принимаются большинством голосов (каждая страна-член имеет один голос). Но если принимаются решения о толковании Соглашения о создании ВТО и, следовательно, любого из многосторонних торговых документов, являющихся приложением к этому Соглашению, или о внесении в них поправок, а также о применении к члену ВТО в качестве чрезвычайной меры временного освобождения от обязательств, то требуется одобрение большинства в три четверти голосов. Возможность временного освобождения от обязательств предусмотрена специальной договоренностью в рамках ГАТТ 1994 г., но для получения права на освобождение требуется представление аргументированного обоснования и большинства в две трети голосов стран-членов. Такое большинство необходимо и при принятии новых членов в ВТО.

Бюджет ВТО формируется из взносов стран-членов пропорционально доле страны в мировой торговле. Для России этот взнос после принятия в ВТО оценивается ее официальными лицами ежегодно в 1,5-2,0 млн долл. (вступительный взнос не предусмотрен).

В истории экономической теории мировой торговли существуют две взаимоисключающих концепции: а) свободной торговли и б) необходимой защиты внутреннего рынка. Первая концепция вытекает из так называемой теории сравнительных преимуществ, сформулированной известным английским экономистом XIX в. Д. Рикардо (1772-1823). Суть ее сводится к тому, что на Земле товары должны производиться там, где есть наиболее благоприятные для этого условия. Естественно, логический вывод из такой посылки — свободный обмен товаров между отдельными странами, частями их территорий на принципах свободной торговли. В XIX в. немецкий экономист Ф. Лист выдвинул теорию протекционизма во внешних отношениях, противоположную теории Д. Рикардо и направленную на защиту внутреннего рынка Германии, которая в отличие от Великобритании, владевшей огромными колониями с их богатыми природными и человеческими ресурсами, была экономически более слабой страной.

В основе деятельности ВТО лежит теория Д. Рикардо, ибо принцип свободной торговли для нее фундаментален. В специальном издании отдела информации и отношений со средствами массовой информации ВТО говорится, что ВТО не является организацией свободной торговли, как некоторые иногда пытаются ее представить, хотя бы потому, что она допускает использование тарифов и при ограниченных обстоятельствах другие формы защиты, и далее поясняется: правильнее называть ее системой правил и норм, направленных на поощрение открытой и справедливой конкуренции без каких-либо искажений.

Между тем, по мнению многих экономистов (в духе Д. Рикардо), одна из основных задач ВТО — либерализация международной торговли, поощряющая трансграничное движение товаров, услуг и капитала и позволяющая странам сконцентрировать свой экономический потенциал в тех областях, где они могут достичь наибольших результатов. Это повышает эффективность использования национальных ресурсов, и вряд ли можно оспаривать важное значение устранения барьеров на пути развития международной торговли. Следовательно, меры по либерализации торговли, которые обеспечивают беспрепятственные потоки товаров, услуг, а также факторов производства приумножают выгоды, получаемые фирмами от выпуска продукции наивысшего качества, наилучшей конструкции и по наилучшим ценам.

Однако наибольшие конкурентные преимущества от устранения барьеров получают предприниматели экономически более развитых стран. Последнее объясняет особенно сильное стремление их правительств к максимальной либерализации международной торговли.

Насколько само событие — присоединение России к ВТО и ее членство в будущем — отвечает интересам сельского хозяйства, а стало быть, и всего населения страны, покажет следующий анализ.

В ходе переговорного процесса по поводу присоединения к ВТО Российская Федерация причислена к категории стран с развитой экономикой, для которых установлен шестилетний переходный период, в течение которого присоединившаяся страна должна выполнить требования, закрепленные в Соглашении по сельскому хозяйству (далее — Соглашение). Для развивающихся стран этот период составляет десять лет. Соглашение предусматривает три условия (требования):

- обязательства по доступности внутреннего рынка;

- снижение внутренней поддержки сельского хозяйства;

- снижение субсидирования экспорта.

Первое требование — обязательства по доступности внутреннего рынка — состоит из трех обязательств:

- положение о тарификации и ограничительных обязательствах;

- положение о существующем и минимальном доступе;

- положение о специальных механизмах защиты, особом и дифференциальном подходах.

1. Положение о тарификации и ограничительных обязательствах содержит следующие условия. Существующие нетарифные барьеры должны быть преобразованы в их тарифные эквиваленты, которые определяются как разность между средней внутренней ценой на данный продукт и средней ценой мирового рынка на этот же или аналогичный продукт в базовом периоде. Тарифные эквиваленты для обработанных продуктов вычисляются на основе тарифных эквивалентов для каждого из составляющих, умноженных на ее долю в конечном продукте.

Все тарифы должны быть связаны, т. е. не могут быть увеличены без уведомления других стран — членов ВТО или без компенсации этим странам возможных потерь, возникающих в связи с дополнительными ограничениями экспорта.

Существующие таможенные пошлины, а также ставки тарифов, установленные в процессе тарификации, подлежат сокращению по сравнению со ставками базового периода в среднем на 36% равными долями в течение 6 лет (развивающиеся страны — на 24% за 10 лет). Сокращение по каждой тарифной линии должно составлять не менее 15%.

2. Положение о существующем и минимальном доступе. Если импорт продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде превышал 5% от объема внутреннего потребления, страна должна поддерживать уровень доступа, существовавший в течение базового периода.

Если объем импорта продукта, подлежащего тарификации, в базовом периоде составлял менее 5% объема внутреннего потребления, страна обязуется обеспечить гарантированный уровень доступности для импорта. Иначе говоря, в течение первого года действия Соглашения должна быть обеспечена возможность доступа на рынок на уровне 3% от объема внутреннего потребления с увеличением этого показателя до 5% к концу имплементационного периода.

Для обеспечения выполнения требования о минимальном уровне доступности импорт в пределах обязательства в отношении минимального доступа должен облагаться пошлиной по низким ставкам, а остальной объем импорта (сверх минимума) будет облагаться по ставкам, установленным в процессе тарификации, т. е. вводится квотированный (двухставочный) тариф.

3. Положение о специальных механизмах защиты, особом и дифференциальном подходах. Специальные механизмы защиты (дополнительные пошлины и нетарифные ограничения) применяются только в отношении товаров, подлежащих тарификации. Они вводятся, если объем импорта превышает некоторый пороговый уровень или цена импортированного товара оказывается ниже порогового значения цены. При этом торговый уровень импорта устанавливается по схеме, представленной в самом Соглашении, на основании возможностей доступа на рынке, определяемых как доля импорта в объеме соответствующего внутреннего потребления за три предшествующих года. Пороговое значение цены равно средней за 1986-1988 гг. справочной цене на рассматриваемый продукт. Размер специальной защиты устанавливается на основании п. 4 и 5 ст. 5 Соглашения.

Особый подход позволяет странам не проводить тарификацию до конца имплементационного периода. Особый подход распространяется на первичную сельскохозяйственную продукцию и продукты переработки, в отношении которых соблюдены некоторые условия и обеспечиваются минимальные возможности доступа, представленные в приложении 5 к Соглашению. Дифференциальный подход относится к развивающимся странам.

Дифференциальный подход Россия может использовать таким образом, чтобы в наибольшей степени подвергались сокращению ставки ввозных пошлин на товары, объем импорта которых небольшой, а в наименьшей — наиболее чувствительные группы товаров, импорт которых значительный (мясо, сахар, растительное масло и др.). К группе товаров, по которым Россия должна обеспечить минимальный доступ, относятся картофель и яйца (их импорт не превышает 5%). Для России проблемой является ограничение импорта сахара (необходима тарифная квота) и специальные защитные меры против демпинговых цен на импортную продукцию.

В Соглашении установлен имплементационный период 6 лет, а базовый — с 1986 по 1988 г. В связи с тем что этот базовый период был определен в процессе Уругвайского раунда переговоров, в котором не участвовала Россия, не будучи членом ГАТТ, для нее должен быть установлен иной базовый период, что явилось самым большим затруднением в ходе переговоров. Базовые же ставки для снижения определяются в процессе переговоров.

Первоначальные предложения России на переговорах предполагали средневзвешенную ставку начального уровня связывания таможенных тарифов в размере 48% и ставку конечного уровня связывания — 37%, с тем чтобы достичь сопоставимого с другими странами уровня таможенной пошлины (поскольку существующие пошлины более низкие, чем в других странах). Однако страны — члены ВТО настаивали на действующих ставках (около 14%) и на дальнейшем их сокращении на 36% в течение шести лет.

Второе условие (требование) Соглашения — снижение внутренней поддержки сельского хозяйства. Соглашением устанавливаются критерии классификации направлений политики, которые оказывают искажающее воздействие на торговлю (меры «желтой корзины») и не оказывают (меры «зеленой корзины»). Последние не являются для стран — членов ВТО предметом обязательств по сокращению.

Меры «желтой корзины» представляют собой такую политику внутренней поддержки сельского хозяйства, которая признается оказывающей воздействие на торговлю, поскольку предполагает перераспределение средств от потребителей или связана с производством особых товаров. Такая политика включает в себя ценовую поддержку, сбытовые кредиты, выплаты из расчета площади сельскохозяйственных угодий, выплаты на основании численности сельскохозяйственных животных, субсидии в отношении средств производства (семян, удобрений, ирригации и т. п.), отдельные программы субсидируемых кредитов.

В перечисленные меры «желтой корзины» вписываются почти все статьи Государственной программы развития сельского хозяйства на 2008-2012 годы.

Меры «зеленой корзины» осуществляются посредством государственных программ, финансируемых за счет средств налогоплательщиков. Такие программы не предполагают перераспределение средств от потребителей и не влекут за собой оказание ценовой поддержки производителям, на них ограничительные обязательства не распространяются. Основными направлениями такой политики являются: общие услуги (расходы или упущенный доход в связи с программами предоставления услуг или благ сельскому хозяйству либо сельским жителям) следующего характера: исследовательские в области контроля за вредителями и болезнями, повышение квалификации лиц, занятых в сельском хозяйстве, распространение опыта, консультативная помощь, инспектирование, маркетинг и сбыт, инфраструктурные услуги, общественное хранение запасов товаров для целей продовольственной безопасности; внутренняя продовольственная помощь нуждающимся слоям населения; страхование доходов и программы компенсации доходов; программы помощи производителям в неблагоприятных регионах и др.

Некоторые прямые выплаты по программам ограничения производства не подпадают под ограничительные обязательства и относятся к мерам «голубой корзины».

Каждая страна, намеревающаяся вступить в ВТО или являющаяся членом этой организации, должна дать количественную оценку совокупных мер поддержки  сельскохозяйственных товаропроизводителей (в денежном выражении) за год (в среднем за базовый период) и снизить ее на 20% за шесть лет. При этом в Соглашении за базовый принят период 1986-1988 гг., который для России неприемлем по формальным причинам. Поэтому одним из самых острых вопросов на переговорах стало согласование базового периода, ибо за ним следует величина внутренней поддержки сельского хозяйства, которая подлежит снижению на 20%. Для России справедливо настаивать на выборе в качестве базового того периода, в котором государственная экономическая поддержка была наивысшей, поскольку и такая поддержка в несколько раз ниже по сравнению со странами Европейского союза и США. Страны — члены рабочей группы по переговорам о вступлении России в ВТО, наоборот, настаивали на обратном, с целью не допустить конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на мировом рынке.

Что касается третьего условия (требования) Соглашения — снижения уровня субсидирования экспорта на 36%, то отмеченные трудности переговорного процесса в равной мере касались и этих требований.

В членстве России в ВТО ведущие ученые-экономисты находят ряд положительных факторов. Однако они же прогнозируют возможные отрицательные последствия вступления страны в ВТО, обосновывая это неблагоприятными климатическими и другими условиями (более низкое плодородие почв) производства сельскохозяйственной продукции, которые в целом объективно хуже в 2,8 раза по сравнению с США и в 2,2 раза — со странами Европейского союза. К тому же слабая оснащенность отрасли сельского хозяйства материальными средствами требует значительных капиталовложений. Следовательно, сельское хозяйство России и впредь будет нуждаться в существенной государственной поддержке и в противном случае перспективы развития отечественного сельскохозяйственного производства будут проблематичными (если оно не будет защищено от засилья импорта).

В связи с функционированием Таможенного союза Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан с 1 января 2010 г. к ВТО будет присоединяться это формирование (Таможенный союз в целом), а не каждая из стран-членов. Поэтому переговорный процесс возобновится вновь.

§ 6. Государственное регулирование качества и безопасности продовольственных товаров

Государственное регулирование условий и порядка формирования федерального и региональных продовольственных фондов для государственных нужд, создания и деятельности оптовых продовольственных рынков, проведения закупочных и товарных интервенций неразрывно связано с проблемами правового обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

Однако эти проблемы выходят далеко за пределы указанных сфер рыночного обращения продукции сельского хозяйства, охватывают весь потребительский рынок и прежде всего розничную торговлю. Переход к частному предпринимательству, развитие индивидуального сектора сельского хозяйства привели к ослаблению государственного контроля за качеством и безопасностью товаров и услуг и, как следствие, к увеличению риска реализации на потребительском рынке пищевых продуктов, не соответствующих требованиям, установленным в нормативно-технических документах.

Согласно Конституции РФ (ст. 41) государство обязано принимать меры по охране жизни и здоровья людей. Обеспечение населения качественным и безопасным продовольствием и в связи с этим предотвращение поступления на потребительский рынок недоброкачественной продукции обретает значение стратегической задачи.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» призван урегулировать отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека. Закон устанавливает основания для лишения оборотоспособности пищевых продуктов, материалов и изделий (В Законе имеются в виду материалы и изделия, контактирующие с пищевыми продуктами, т. е. применяемые для изготовления упаковки, хранения,перевозок, реализации и использования пищевых продуктов, в том числе оборудование, приборы и устройства, тара, посуда, столовые принадлежности.) (далее — пищевые продукты), если они:

а) не соответствуют требованиям нормативных документов;

б) имеют явные признаки недоброкачественности;

в) не имеют удостоверений качества и безопасности (Закон определяет «качество пищевых продуктов» как совокупность характеристик пищевых продуктов, способных удовлетворить потребности человека в пище при обычных условиях их использования, а «безопасность пищевых продуктов» как состояние обоснованной уверенности в том, что пище вые продукты при обычных условиях использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений. В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании» дается несколько иное определение безопасности продукции и процессов производства (и др.) - это состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни и здоровью граждан.), документов изготовителя, поставщика;

г) не соответствуют представленной информации;

д) не имеют установленных сроков годности или сроки годности которых истекли;

е) не имеют маркировки.

Такие пищевые продукты признаются некачественными и опасными, не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.

Для обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий Закон обязывает:

- государство — применять меры государственного регулирования в данной сфере отношений и меры по пресечению нарушений законодательства, в том числе требований соответствующих нормативных документов, а также мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности к лицам, виновным в совершении указанных нарушений;

- граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов проводить: а) организационные, агрохимические, технологические, инженерно-технические, санитарно-противоэпидемические и фитосанитарные мероприятия по выполнению требований нормативных документов к пищевым продуктам; б) производственный контроль за качеством и безопасностью пищевых продуктов, условиями их изготовления, хранения и реализации, внедрением систем управления качеством пищевых продуктов (далее — системы качества).

Кроме того, указанные индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны предоставлять покупателям или потребителям, а также органам государственного надзора и контроля полную и достоверную информацию о качестве и безопасности пищевых продуктов, соблюдении требований нормативных документов при изготовлении и обороте пищевых продуктов.

В настоящее время в систему органов исполнительной власти по государственному надзору и контролю входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россель-хознадзор), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии. Эти органы исполнительной власти в свою очередь обязаны обеспечивать органы государственной власти, граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц соответствующей информацией относительно:

- качества и безопасности пищевых продуктов;

- соблюдения требований к ним нормативных документов;

- государственной регистрации пищевых продуктов;

- подтверждения их соответствия требованиям нормативных документов;

- нормативных документов и мер по предотвращению реализации некачественных и опасных пищевых продуктов (порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям) независимо от их правовой формы информации, в том числе о качестве и безопасности пищевых продуктов, утвержден приказом Минздрава России от 2 декабря 1999 г. № 429).

Для исполнения данных обязанностей названные органы государственного надзора и контроля должны создавать федеральные информационные центры.

Закон закрепляет основные направления государственного регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов:

а) государственное нормирование;

б) государственная регистрация пищевых продуктов;

в) оценка и подтверждение соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, а также систем качества;

г) государственный надзор и контроль;

д) мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов и здоровья населения.

Требования по качеству и безопасности пищевых продуктов определяются государственными стандартами, санитарными и ветеринарными правилами, которые утверждаются органами государственного надзора и контроля и являются обязательными для граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов.

Новые пищевые продукты, изготовленные в России либо впервые ввезенные на ее территорию, а также импортные пищевые продукты до их ввоза на территорию РФ и внесения в Государственный реестр подлежат обязательной регистрации в федеральных службах по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору и Россельхознадзора.

Соответствие требованиям нормативных документов качества пищевых продуктов, а также систем качества подтверждаются их изготовителями посредством декларации о соответствии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Перечень пищевых продуктов, а также Порядок принятия декларации о соответствии и ее регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г. № 766.

Виды пищевых продуктов, перечень которых утверждается Правительством РФ, а также системы качества подлежат оценке и подтверждению соответствия требованиям нормативных документов посредством обязательной сертификации. Перечень пищевых продуктов и других товаров, подлежащих обязательной сертификации, утвержден постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1013.

Организация и проведение обязательной сертификации видов пищевых продуктов и систем качества осуществляются уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти на основании утвержденного Правительством РФ Положения о проведении обязательной сертификации таких пищевых продуктов и систем качества.

В отношении пищевых продуктов, не подлежащих обязательной сертификации и подтверждению соответствия посредством подачи декларации о соответствии, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по изготовлению и обороту таких товаров, вправе проводить их добровольную сертификацию в порядке, установленном законодательством.

Если изготовитель сертифицированных пищевых продуктов (или изготовитель, имеющий сертификат соответствия системы качества) нарушает установленные нормативными документами требования, орган, выдавший соответствующий сертификат, обязан приостановить изготовление и (или) реализацию пищевых продуктов, действие сертификата на период устранения нарушений или, если устранить нарушения не представляется возможным, отменить действие сертификата.

В случае, когда такие нарушения допускаются изготовителем, подавшим декларацию о соответствии, он обязан немедленно приостановить изготовление, прекратить действие декларации посредством ее отзыва и сообщить о прекращении декларации в зарегистрировавший ее орган государственного надзора и контроля по месту своего расположения.

В Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ст. 13) установлен перечень федеральных органов, осуществляющих государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (уточненный перечень назван выше), а также ведомственный контроль в данной области (федеральные органы исполнительной власти в области обороны, внутренних дел и др.).

Постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2000 г. № 883 утверждено положение о мониторинге качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения.

Законом (ст. 16-20) установлены требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов на каждой из стадий их движения к потребителю, начиная с постановки на производство и кончая реализацией, а также при ввозе их на территорию России.

В рамках аграрного права представляют особый интерес ст. 17 («Требования к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов при их изготовлении») и 22 («Требования к организации и проведению производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов»). Статья 17 Закона обязывает разрабатывать и внедрять системы качества в соответствии с требованиями государственных стандартов. При этом для изготовления пищевых продуктов должно применяться продовольственное сырье, качество и безопасность которого соответствуют требованиям нормативных документов. Допускается использование при изготовлении продовольственного сырья кормовых добавок, стимуляторов роста животных (в том числе гормональных препаратов), лекарственных средств, пестицидов, агрохимикатов, прошедших санитарно эпидемиологическую экспертизу и государственную регистрацию без каких-либо оговорок об их вредности при определенных условиях применения. Однако существует мнение о не совсем безопасных свойствах стимуляторов роста, кормовых добавок, о вредности продуктов, содержащих сверх норм нитраты и нитриты. Неполную их безопасность для здоровья человека подтверждает и сам Закон, запрещая (той же статьей) использовать весь указанный перечень веществ при изготовлении продуктов детского питания.

Продовольственное сырье животного происхождения допускается при изготовлении пищевых продуктов только после ветеринарно-санитарной экспертизы и получения изготовителем заключения государственной ветеринарной службы, удостоверяющего соответствие требованиям ветеринарных правил и норм.

На индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих изготовление и оборот пищевых продуктов, возложен производственный контроль за качеством и безопасностью их в соответствии с программой контроля, разрабатываемой ими же в соответствии с ГОСТом и техническими документами.

Статья 23 Закона закрепила правило обязательного прохождения при поступлении на работу и периодического медицинского осмотра работников, непосредственно контактирующих с пищевыми продуктами, а также гигиеническое их обучение; запрет допуска к таким работам лиц, больных инфекционными заболеваниями или являющихся носителями их возбудителей.

Установлены требования к изъятию из оборота некачественных и опасных пищевых продуктов, к проведению их экспертизы, утилизации и уничтожению (ст. 23-24).

В ст. 27 Закона говорится об уголовной ответственности за его нарушение, приведшее к случаю возникновения заболевания, отравления или смерти человека в результате употребления некачественных и (или) опасных пищевых продуктов со ссылкой на законодательство. Согласно ст. 238 УК РФ:

производство, хранение или перевозка в целях сбыта либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности жизни или здоровья потребителей, а равно неправомерная выдача или использование официального документа, удостоверяющего соответствие указанных товаров, услуг требованиям безопасности, — наказываются штрафом в размере до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо ограничением свободы на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет; те же деяния, если они совершены: а) группой лиц по предварительному сговору или ограниченной группой; б) в отношении товаров, работ и услуг, предназначенных для детей в возрасте до шести лет; в) повлекли по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью либо смерть человека — наказываются штрафом в размере от 100 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до трех лет, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишением свободы на срок до шести лет со штрафом в размере до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового.

Деяния, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть двух и более лиц, — наказываются лишением свободы на срок от четырех до десяти лет.

Гражданско-правовая ответственность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по обороту пищевых продуктов, за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица, установлена ст. 28 Закона.

Степень реализации положений Федерального закона от 2 января 2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в предстоящие годы будет зависеть от того, в какой мере исполнятся обязательные требования Федерального закона от 27 декабря 2002 г.  № 184-ФЗ «О техническом регулировании» к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, которые содержатся только в технических регламентах, принимаемых специальными федеральными законами. Требования, не включенные в технический регламент, не имеют обязательного характера. С момента вступления в силу данного Закона не являются обязательными стандарты, хотя стандартизация будет продолжаться и стандарты будут применяться добровольно.

Законом установлен 7-летний срок принятия технических регламентов (т. е. до второй половины 2010 г.), по истечении которого обязательные требования к продукции, процессам производства (как и к иным объектам), в отношении которых в указанный срок технические регламенты не были приняты, прекращают действие. Закон «О техническом регулировании» не называет Закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в числе законов, утративших силу. Однако Федеральный закон от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию», вступивший в силу с 1 декабря 2008 г., не допускает его применения в части оценки и подтверждения соответствия продукции, обязательных требований, связанных с ее производством и последующих стадий ее движения. Учитывая объемность и сложность разработки технических регламентов по всей номенклатуре сельскохозяйственной  продовольственной  продукции,  имеются предпосылки для дальнейшего действия Закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов», поскольку он устанавливает обязательные требования не только к продукции, но и к ее производству и соответственно к производственному контролю. Между тем государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов в отношении продукции (в том числе сельскохозяйственной) осуществляется исключительно на стадии обращения. Поэтому в Техническом регламенте на молоко и молочную продукцию отсутствует обязательная сертификация системы управления качеством (системы качества), предусмотренная в Законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов».

Во исполнение данного Закона постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. № 987 утверждено Положение о государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, которым установлены направления государственного надзора и контроля, порядок его проведения, права и обязанности соответствующих федеральных органов. Продолжает действовать Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. № 183-ФЗ «О государственном надзоре за качеством и безопасностью зерна и продуктов его переработки».

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) согласно положению о ней, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (в ред. от 11 июня 2008 г.), осуществляет государственный контроль за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна при их закупках для государственных нужд, при поставке (закупке) зерна в государственный резерв, при его хранении в составе государственного резерва и транспортировке, а также при их ввозе (вывозе) на территорию России.

Кроме того, Россельхознадзор осуществляет аккредитацию испытательных лабораторий (центров) в области подтверждения соответствия качества и безопасности перечисленных продуктов.

В системе Минсельхоза России по состоянию на начало 2000 г. имелось 170 аккредитованных органов по сертификации продовольственного сырья и пищевой продукции, 560 аккредитованных испытательных лабораторий.

Однако, по мнению специалистов, организационно и нормативно вся вертикальная система контроля качества и безопасности продовольственных продуктов несовершенна. Минсельхоз России в экспериментальном порядке в отдельных субъектах Федерации проводил разработку систем качества сельскохозяйственной п