90430

Особенности местного управления на областном уровне

Курсовая

Политология и государственное регулирование

Понятие и основные теории государственного местного управления и самоуправления Модели организации местного самоуправления Основные структурные элементы местного самоуправления Экономическая база местного государственного управления Местное государственное управление в системе экономических...

Русский

2015-06-04

546.5 KB

0 чел.

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально - технический университет

имени академика З. Алдамжар

Вахненко Вероника Сергеевна

Особенности местного управления на областном уровне

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

специальность 050510 – «Государственное местное управление»

Костанай  2010

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально технический университет

имени академика З. Алдамжар

«Допущена к защите»

___________ Заведующей

кафедрой «Экономики и управления»

к.э.н. Лучанинова А.А.

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему: «Особенности местного управления на областном уровне»

по специальности 050510 – «Государственное местное управление»

Выполнил                                                     Вахненко Вероника Сергеевна

Научный руководитель                              Кузьменко Александр Трафимович

Дипломную работу защитил с оценкой ___________________________

"___" _____________________   2010 г.

Костанай 2010

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально-технический университет

Имени академика Зулхарнай Алдамжар

Факультет «Экономики, права  и управления»

Кафедра «Экономики и управления»

УТВЕРЖДАЮ

Зав. кафедрой «Экономики и управления»

Лучанинова А.А.

“ ___ ”  __________  2009 г.

Задание

по дипломной работе (проекту) студента

__________________________________________________________________

(фамилия, имя, отчество)

1. Тема работы (проекта)  _______________________________________

2. Срок сдачи студентом законченной работы (проекта)“ __”__________2010г

3. Исходные данные к работе (проекту)  ____________________________

4. Перечень вопросов, разрабатываемых студентом______________________

__________________________________________________________________

__________________________________________________________________

5. Перечень графического материала __________________________________

6.Список рекомендованной литературы________________________________

7. Дата выдачи задания  «_____» _____________2009г.

Руководитель ________________________________________________

(подпись)

Задание принял к исполнению _______________________________________

(подпись)


Календарный план

№ п/п

Наименование этапов дипломной работы (проекта)

Срок выполнения этапов работы (проекта)

Примечание

Студент-дипломник  __________________________

           Содержание

Введение                                                                                                             5

1. Теоретические основы государственного  местного

управления  и самоуправления                                                                     8                  

   1.1 Понятие и основные теории государственного  местного

управления и самоуправления                                                                           8                      

   1.2 Модели организации местного самоуправления                                  20

   

        1.3 Основные структурные элементы местного самоуправления             27

2. Экономическая база местного государственного управления            33

         2.1 Местное  государственное управление в системе экономических отношений                                                                                                           33

         2.2 Экономическая основа и финансы местного  управления на

областном уровне                                                                                               38                

3. Предпосылки создания местного государственного управления

(на областном уровне) и самоуправления в Казахстане                          45

        3.1 Анализ предпосылок создания местного государственного

управления (на областном уровне) и самоуправления в Казахстане           45                        

        3.2 Особенности становления местного государственного

управления и самоуправления в Республике Казахстан                               54                       

Заключение                                                                                                       63

Список использованной литературы                                                          65

Приложение                                                                                                      67

           Введение

          

           В современных условиях государственное управление, имеющее своей главной задачей обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию, представляет собой механизм исполнительной власти - одной из отраслей единой государственной власти. Этот механизм есть государственная администрация, практически реализующая исполнительную власть  акиматами,  в масштабе всей Республики Казахстан.  За период независимости в Республике Казахстан были проведены масштабные реформы по становлению экономики на рыночный путь развития и демократизации общества. В первые годы существования Республики Казахстан как суверенного государства приоритетное внимание уделялось укреплению государственности, выявлению позиций на международной арене, проведению реформ в  социально-экономической сфере. На данном этапе развития, когда общенациональные основы суверенитета в основном сконструированы, одной из приоритетных задач является реформирование системы местного государственного управления и самоуправления, т.е. децентрализации государственного управления.

           Местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории.

          Итак, орган государственного управления - это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

Являясь самостоятельной частью государственного аппарата, органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками, позволяющие составить точное представление о них. К таковым признакам относятся:

  •  орган исполнительной власти является частью системы государственных органов;
  •  исполнительные органы обладают своим статусом, закреплённым в нормативном акте;
  •  органы исполнительной власти обладают определённой организационной структурой;
  •  органам исполнительной власти свойственна определённая самостоятельность;
  •  органы исполнительной власти действуют от имени государства;
  •  органы исполнительной власти наделены компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач;
  •  органы исполнительной власти являются подзаконными органами, ориентированными не деятельность на основе и во исполнения закона;
  •  в процессе исполнения законов органы исполнительной власти принимают свойственные только им правовые акты;
  •  органы исполнительной власти действуют на основе принципов государственной службы;
  •  органы исполнительной власти являются структурно-организованными;
  •  образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РК.

           Местное caмоуправления – необходимое условие  функционирования демократического государства. В основе концепции местного самоуправления лежит провозглашение и обеспечение прав человека на участие в управлении государством, в решении ответственных для его жизни общественных вопросов. Никто лучше самого человека не может выразить его интересы. Поэтому чем ближе к человеку будет уровень власти, на котором его интересы превращаются в конкретные решения, тем эффективнее её деятельность. На практике это означает самое широкое развитие местного самоуправления, передачу в его ведение как можно большего числа вопросов, затрагивающих непосредственно жизненные интересы людей.

          Самоуправление – это относительно автономное функционирование какой-либо общественной организации, которое обеспечивается принятием членами данной организации норм и решений, касающихся её жизнедеятельности, передачей по исторической эстафете традиционных социокультурных ценностей и навыков социального поведения, совместным ведением этими индивидами общих для них дел, отсутствием в организации

разрыва между субъектом и объектом управления.

          Таким образом, местное самоуправление – это территориальная самоорганизация граждан для решения вопросов местного значения, осуществляемая на основе самодеятельности и независимости органов местного самоуправления, гласности и учёта общественного мнения, законности, сочетания местных и государственных интересов.

          В соответствии с законодательством на местном уровне предусмотрено функционирование органов местного государственного управления, территориальных подразделений центральных исполнительных органов, а также признаётся местное самоуправление.

          Актуальность избранной темы исследования очевидна и обусловлена тем, что деятельность местного управления в соответствии с Конституцией должна  регулироваться отдельным законом «О местном государственном управлении и самоуправлении», который был принят 8 января 2009 года.

          Цель работы. Непосредственным предметом нашего исследования является современное местное  управление: его теоретические, организационно-правовые и финансово-экономические аспекты. Исследование противоречивых процессов создания местного самоуправления в Республике Казахстан – одна из задач данной работы. Анализ проблем законодательного обеспечения создания местного управления, определение альтернатив для решения проблем реформирования местного управления также является задачей исследования.

         Цель работы – предпринять попытку исследовать особенности ситуации и перспективы развития местного государственного управления и самоуправления в Казахстане. Эта цель определяет постановку следующих задач:

  •  проанализировать предпосылки создания местного управления и самоуправления в Казахстане;
  •  рассмотреть особенности становления местного управления  самоуправления в Республике Казахстан;
  •  сформулировать предложения к модели местного самоуправления для Казахстана.   

          1. Теоретические основы государственного  местного управления   самоуправления

 1.1 Понятие и основные теории государственного  местного управления и самоуправления

          В настоящее время Республика Казахстан идёт по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Реальная демократия – это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, суть которого заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.

          Являясь первичным звеном демократии, государственное управление создаёт необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан.

          Понятие органа государственного управления может быть определено как структурно оформленное самостоятельное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества в сферах хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства и в межотраслевых сферах государственной деятельности [2].

          Для органов государственного управления характерна подчиненность нижестоящих органов управления вышестоящим. При этом они могут действовать в рамках двойной подчиненности, т.е. вертикальной и горизонтальной. Однако там, где необходимо централизованное управление (например, оборонное), двойное подчинение отсутствует.

          В юридической литературе допускается отнесение к органам государственного управления предприятий и учреждений. Однако, основной задачей учреждений, предприятий является не внешнее властное руководство, не управление, а внутреннее осуществление непосредственного процесса производства (внутри своих коллективов) материальных благ, предоставления тех или иных услуг. Таким образом, государственные учреждения и промышленные предприятия не являются органами государственного управления потому, что не обладают внешними государственно-властными полномочиями.

          Итак, орган государственного управления - это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

         Являясь самостоятельной частью государственного аппарата, органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками, позволяющие составить точное представление о них. К таковым признакам относятся:

- орган исполнительной власти является частью системы государственных органов;

- исполнительные органы обладают своим статусом, закреплённым в нормативном акте;

- органы исполнительной власти обладают определённой организационной структурой;

- органам исполнительной власти свойственна определённая самостоятельность;

- органы исполнительной власти действуют от имени государства;

- органы исполнительной власти наделены компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач;

- органы исполнительной власти являются подзаконными органами, ориентированными не деятельность на основе и во исполнения закона;

- в процессе исполнения законов органы исполнительной власти принимают свойственные только им правовые акты;

- органы исполнительной власти действуют на основе принципов государственной службы;

- органы исполнительной власти являются структурно-организованными;

- образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РК. На местах исполнительную власть осуществляют  акиматы(областные, районные).

           Правовое положение органов государственного управления регулируется: Конституцией Республики Казахстан, законами, указами регулирующими те или иные сферы деятельности, подзаконные акты.

Конкретное правовое положение органов государственного управления выражается в следующем:

а) действуют на основании и во исполнение закона, при этом не только исполняют его веления, но и часто самостоятельно устанавливают подзаконные общеобязательные правела поведения (правовые нормы);

б) основные органы государственного управления образуются непосредственно органами государственной власти, все они подотчетны и подконтрольны своей деятельности органам государственной власти;

в) органы государственного управления могут совершать действия, которые либо прямо указаны в законе, либо необходимы для выполнения закона [1]. Законом устанавливаются объем компетенции, основные задачи, формы деятельности многих органов управления;

г) действуя в пределах своей компетенции, орган государственного управления обладает необходимой оперативной самостоятельностью. Кроме того, правовое положение органов государственного управления характеризуется следующим образом;

д) деятельность их носит подзаконный характер и осуществляется на основе и во исполнение закона, в соответствии со своим назначением эти органы обязаны активно проводить в жизнь требования законов, действовать в строгом соответствии с законом;

е) ведущие звенья системы этих органов образуются органами государственной власти, которым они подотчетны и подконтрольны, они представляют собой исполнительный аппарат, работают под руководством последних, ответственны перед ними, подотчетны и подконтрольны им, получают от них полномочия. Ведущие звенья органов государственного управления - Правительство Республики Казахстан, центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, администрации и их отделы и управления и иные, непосредственно образуются органами государственной власти. Другая часть органов государственного управления создается в распорядительном порядке полномочными вышестоящими органами управления;

ж) для осуществления исполнительно - распорядительной деятельности органы управления от имени государства наделяются юридическими властными полномочиями. Это выражается в праве:

- издавать от имени государства обязательные акты;

-обеспечивать реализацию данных актов путем проведения организационных мероприятий, применения мер воспитания, убеждения и поощрения;

- осуществлять от имени государства надзор за исполнением правовых актов;

- охранять эти акты от нарушений путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения;

з) каждый орган государственного управления имеет свою компетенцию, устанавливаемую различными правовыми актами полномочных органов РК, компетенция - точно определенный объем прав и обязанностей, которыми наделяется данный орган для выполнения возложенных на него задач и функций;

и) органы государственного управления, за исключением Правительства, поднадзорны органам прокуратуры, эти органы государственного управления обязаны рассматривать касающиеся их акты прокурорского надзора (протесты, представления и др.) и принимать по ним меры в соответствии с законодательством. В равной степени это положение действует и в отношении судебных органов;

к) органы государственного управления руководят деятельностью предприятий, учреждений и организаций. С учетом этого определяются их права, обязанность и ответственность, место и роль, взаимоотношения в системе государственного аппарата. Каждый нижестоящий орган управления подчиняется соответствующему вышестоящему органу [7].

          Между тем в науке до сих пор не выработан единый общепринятый подход к толкованию понятия «местное самоуправление». Современные авторы подходят к анализу содержания данного социального явления с нескольких различных позиций.

          В частности, некоторые учёные рассматривают местное самоуправление в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства. Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя, конституционного принципа организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления.

          Не менее распространённым в научной среде является мнение, согласно которому под местным самоуправлением подразумевается право граждан, населения данной территории на самостоятельное решение местных проблем. Признавая и гарантируя это право, государство тем самым признаёт самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берёт на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления, данного права.

          Довольно часто местное самоуправление представляют и в качестве формы организации власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций. Данная форма реализации власти означает, что население и формируемые им органы местного самоуправления берут на себя ответственность за управление муниципальными делами, максимально ограничивая степень участия государственных структур в решении вопросов местной жизни  [1].

          Помимо этого местное самоуправление рассматривается как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, как образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства, а также как показатель степени демократизации, зрелости общества, характеризующий его способность к самоустройству, самоопределению, самодеятельности.

         Многообразие позиций в трактовке содержания местного самоуправления обуславливает появление большого количества различных его определений.

Например, в статье 3 пункте 1 Европейкой хартии о местном самоуправлении 1985 г. местное самоуправление трактуется как «право и эффективная способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью общественных дел в интересах всего населения».

          Статья 89 Конституции РК определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение вопросов местного значения».

Данные определения позволяют сформировать чёткое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта – вопросы местного значения (т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения территориального образования).

          Местное самоуправление – признаваемая и гарантируемая Конституцией самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

          Из данного определения логически вытекает следующее:

во-первых, местное самоуправление – это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местный коллектив;

во-вторых, местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения. Однако такая ориентация не означает, что муниципальные органы могут игнорировать задачи, имеющие государственное значение. Но их решение следует осуществлять только в соответствии с законодательством или при обязательной передаче органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов;

в-третьих, местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является непосредственная ответственность за принимаемые решения;

в-четвёртых, местное самоуправление предполагает использование разнообразных форм прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

в-пятых, обязательным элементом местного самоуправления является наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти  [2].

         Таким образом, местное самоуправление – это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

При такой трактовке понятия закономерно встаёт вопрос об альтернативных схемах организации управленческого процесса в местных поселениях. Возможны ли иные, отличные от местного самоуправления, формы управления на местах? Практика свидетельствует о том, что такие формы существуют, и они весьма распространены.

          Во многих странах местные коллективы испытывают на себе прямое воздействие со стороны государства. Система местного самоуправления в них либо полностью отсутствует, либо существует параллельно с государственными структурами и попадает под их контроль. Речь идёт о так называемом государственном управлении на местном уровне, или местном государственном управлении. Это антипод местного самоуправления. Данная форма представляет собой управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. В отличие от государственного управления на местном уровне, местное самоуправление осуществляется самим населением местной территориальной единицы, т.е. местным коллективом и его выборными органами [5].

          Различные страны в процессе формирования эффективного механизма осуществления власти на местах пытаются прийти к наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить общественные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления реализацию и защиту общенациональных интересов. Причём во многих странах государственнические тенденции в организации власти на местах являются довольно сильными (Франция, Германия, Швеция и др.). Однако, несмотря на это, местное самоуправление даже в таких странах продолжает оставаться обязательным атрибутом системы территориального управления.

          Широкому мировому признанию местного самоуправления способствует многосторонняя полезность его применения, проявляющаяся в следующем:

во-первых, в условиях местного самоуправления локальные территориальные образования получают полную свободу в решении всех социальных, экономических, политических и других вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующей территории и особенностей её развития. При этом местные коллективы и образуемые ими органы местного самоуправления наделяются полномочиями (совокупность прав и обязанностей), затрагивающими практически все стороны жизни поселений. В числе основных из них: формирование и исполнение местного бюджета, планирование местного социально-экономического развития, ведение коммунального хозяйства, дорожное строительство, благоустройство территории, развитие транспорта. В перечне полномочий в социальной сфере – строительство муниципального жилья, школ, больниц, библиотек. Органы местного самоуправления несут также ответственность за охрану общественного порядка, экологическую безопасность, санитарное состояние на подведомственных им территориях [9]. Столь обширный комплекс полномочий предоставляет муниципалитетам возможность более качественно и оперативно удовлетворять все наиболее важные потребности местных коллективов;

во-вторых, муниципальные образования становятся полноценными субъектами хозяйственных отношений, приобретают реальное право самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создавать муниципальные предприятия, определять порядок и условия проведения приватизации на местах, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях. Осуществление органами местного самоуправления самостоятельной хозяйственной деятельности способствует укреплению их экономической основы, от состояния которой на прямую зависят условия и уровень жизни населения конкретной муниципальной территории и страны в целом;

в-третьих, в условиях местного самоуправления расширяется бюджетная самостоятельность городских и сельских поселений. Органы местного самоуправления получают право на формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. Более чёткими и защищёнными законодательством становятся межбюджетные и налоговые отношения между вышестоящими и нижестоящими территориальными образованиями. Наличие у органов местного самоуправления реального, полноценного бюджета укрепляет их финансовый потенциал, повышает уровень социальной защищённости населения, способствует активизации хозяйственной деятельности, развитию производства и сферы услуг на соответствующей территории [16].

в-четвёртых, функционирование системы местного самоуправления создаёт благоприятные условия для развития подлинного народовластия. Население приобретает полную свободу в выборе и использовании разнообразных форм непосредственной демократии (местных сходов, собраний жителей, референдумов и т.п.). Через систему муниципальных выборов формируются местные представительные органы, в своей деятельности, опирающиеся на мнение избирателей. Реальное участие населения территорий в решении вопросов местного значения повышает уровень его политического образования, максимально приближает граждан к процессу государственного управления.

          Говоря о факторах, предопределяющих широкое применение местного самоуправления в различных странах мира, не следует, однако, упускать из виду тот факт, что само местное самоуправление, особенно в своих классических вариантах, известных как общественное, негосударственное управление местными делами, может эффективно функционировать только в рыночной экономической среде.

          Действительно, и это подтверждает исторический опыт нашей страны, местное самоуправление и всеобъемлющее государственное финансирование местных социально-экономических, экологических, культурных и других программ, являющееся неотъемлемым атрибутом административно-командной экономической системы, - явления принципиально несовместимые. Не имея возможности осуществлять широкомасштабную финансово-хозяйственную деятельность, местное самоуправление неизбежно становится политической фикцией, превращается в сугубо номинальный институт народовластия, лишённый действенных инструментов воздействия на ход социально-экономических процессов в территориальных образованиях муниципального уровня [6].

          Исходя из этого, без всякого преувеличения можно утверждать, что только система рыночных отношений, предоставляющая местным органам власти возможность самостоятельно формировать и развивать свою экономическую базу и тем самым сохранять определённую экономическую независимость от государства, является наиболее подходящей средой для развития муниципальной демократии в любой стране мира.

          Вместе с тем следует заметить, что даже в странах с рыночной экономикой на местном уровне (охватывающем все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъектов федерации в федеративных государствах) помимо местного самоуправления могут действовать и другие виды территориального управления, например, государственное управление на местном уровне. С учётом этого представляется целесообразным выделить ряд признаков (критериев) местного самоуправления, применение которых позволит отличать его от любых других видов территориального управления.

          Основные признаки местного самоуправления:

возможность самостоятельного существования территориального образования, что выражается в организационной и экономической обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством, в наделении местного коллектива статусом юридического лица. Местное самоуправление не находится в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразует свою деятельность при принятии решений только с законодательством, гарантировано от любого вмешательства извне. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства. Речь идёт о самостоятельности в пределах полномочий, которые определяются нормативными актами, принимаемыми органами государственной власти. К тому же органы местного самоуправления обязаны действовать в русле единой общегосударственной политики (экономической, социальной, экологической, политики в области культуры, образования, здравоохранения и др.), что само по себе является мощным фактором, препятствующим развитию сепаратистских тенденций на местном уровне;

наличие и реальное функционирование местных представительных органов, обладающих правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования [25]. Функционирование представительных органов местного самоуправления обеспечивает участие широких слоёв населения в делах местного характера, учит людей азам демократического общежития, формирует в них сознание причастности к процессу управления территориальным образованием;

возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам жизнедеятельности местного коллектива. Для реализации этого положения существенное значение имеет право населения муниципального образования на правотворческую инициативу и на обращение в органы местного самоуправления. Народная правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления позволяют населению территориального образования участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов местного самоуправления. Общественное мнение имеет большое значение при подготовке целевых программ, разработке местного бюджета, при построении структуры органов местного самоуправления, при оценке деятельности депутатов и должностных лиц,

выборность местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость их состава, осуществление общественного контроля над аппаратом управления. Наличие выборных органов местного самоуправления – важнейшее организационное условие его реальности и эффективности. Их деятельность способствует реализации самостоятельного статуса местного самоуправления, поскольку только избранные населением органы местного самоуправления и их должностные лица являются независимыми при проведении муниципальной политики. Кроме того, выборы, как правило, обеспечивают выдвижение в органы местного самоуправления лучших представителей населения, знающих все нюансы проблем своей территории, дают право населению муниципального образования оценивать деятельность местных органов власти, определять пути и способы улучшения их работы;

ответственность органов местного самоуправления в рамках своей компетенции собственными ресурсами. Муниципальные органы несут троякую ответственность за принимаемые решения – перед населением, перед государством, перед хозяйственными структурами. При этом все намечаемые и осуществляемые решения и действия органов местного самоуправления должны исходить из того, что муниципальные образования являются субъектами гражданско-правовых отношений, экономически самостоятельны, и поэтому сами отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом. Поэтому неразумные действия органов местного самоуправления при осуществлении ими своих функций могут дорого обойтись муниципальному образованию. Должностным лицам органов местного самоуправления необходимо всегда помнить об этом и тщательно анализировать возможные последствия принимаемых решений [26].

          Следует отметить, что если организация управления на местном уровне не соответствует указанным требованиям, то говорить всерьёз о наличии местного самоуправления преждевременно.

Современное местное самоуправление является результатом осмысления богатых исторических традиций в этой области и концентрирует в себе элементы многих научных концепций, отражающих различные подходы к трактовке природы и сущности этого социального явления.

          Историческими корнями местного самоуправления можно считать существовавший практически у всех народов обычай решать вопросы, затрагивающие коллективные соседские интересы, «всем миром» (на сходе, вече, круге, курултае и т.п.).

          В своём современном виде местное самоуправление в развитых демократических государствах сложилось преимущественно в результате муниципальных реформ XIX в. Его становление было связано с процессом перехода феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии стали города, которые ещё в средние века «мечом и золотом» добились для себя определённой самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства центральных властей. Местное самоуправление того периода формировалось на базе купеческих гильдий и ремесленных цеховых организаций, руководители которых, становясь магистратами городских коммун, наделялись правом решения многих вопросов административного, финансового и даже судебного порядка. Ограничение прерогатив государственной власти со временем позволило городам приобрести определённую независимость и в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что предоставляло городским властям возможность самостоятельно распоряжаться общинным имуществом.

          Большое влияние на формирование концепции местного самоуправления оказала Великая французская революция XVIII в., явившаяся предвестницей широкого распространения в обществе либеральных воззрений на экономику и государство. Идеи либерализма существенным образом ограничивали степень влияния государства на сферы общественной жизни, оставляя за ним исключительное право лишь на осуществление охранительных функций. В рамках данного подхода независимость местных органов власти от государства казалась вполне естественной [15]. Поэтому не случайно в научной литературе местное самоуправление иногда определяется «как продукт либерально-демократического государства XIX в.». Широкое распространение в обществе либеральных тенденций способствовало бурному расцвету научной мысли. Именно в данный период проблемы организации местного самоуправления становятся предметом пристального внимания научной общественности.

          Первая попытка теоретического обоснования идей об организации местной власти на принципах самоуправления была сделана в 1790 г. французским политическим деятелем Турэ. В своём докладе по законопроекту о реформе местного самоуправления во Франции Турэ сформулировал две основные проблемы учения о самоуправляемых общинах, которые впоследствии получили своё развитие в различных теориях местного самоуправления:

  •  понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;
  •  понятие о делах государственных, переданных для выполнения на местный уровень.

          Активная разработка теоретических основ учения о местном (общинном) самоуправлении началась во второй четверти XIX в. Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский историк, социолог и политический деятель А. Де Токвиль. Он отмечал, что «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод оно так и не приобретёт». Центральной идеей в концепции Токвиля является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось им как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна.

Подобные взгляды легли в основу так называемой теории свободной общины, получившей распространение в Европе в первой половине – середине XIX в. Суть теории свободной общины сводилась к следующему: общины по своей сути самостоятельны, они не созданы государством, поскольку возникли раньше него, и поэтому имеют естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами. Отсюда в понятие самоуправления были включены следующие элементы:

  •  управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных;
  •  избираемость органов местного самоуправления исключительно членами

общины;

  •  невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины.

          Таким образом, сторонники теории свободной общины прямо противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению, общественные интересы – политическим. Они рассматривали государство и самоуправление как два не пересекающихся понятия, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы, с одной стороны, и общенациональные  - с другой.

          Наиболее яркое практическое воплощение теория свободной общины получила в Бельгийской конституции 1831 г., которая содержала отдельную статью, посвящённую общинному управлению и, самое главное, признавала муниципальную власть в качестве четвёртой власти в государстве (наряду с законодательной, исполнительной и судебной), отстаивая тезис: община старше государства; закон её находит, а не создаёт [7].

          Однако теория свободной общины имела один серьёзный недостаток. Она выводила за грань своего рассмотрения крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, департаменты, провинции, регионы и т.п.). Отстаивать самостоятельность этих самоуправляющихся территориальных единиц от центрального правительства, ссылаясь на их естественные права, было бы крайне затруднительно. А считать сельские и городские общины единственно возможным видом самоуправления значило бы оторваться от действительности и поддерживать теорию, положения которой изначально противоречат основному критерию истинности – общественной практике.

          Поэтому вскоре на смену теории свободной общины, выдвинутой представителями французской школы и развитой бельгийскими правоведами, приходит общественная (или хозяйственная) теория местного самоуправления. В её разработке ведущая роль принадлежит немецким учёным Гирке и Шеффнеру. Общественная теория местного самоуправления так же, как и теория свободной общины, исходила  из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление согласно общественной теории – это заведование делами местного хозяйства. Дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами». В связи с этим сторонники общественной теории предпринимали неоднократные попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу

отличались от дел государственного управления.

          Однако на практике, оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование здравоохранением, образованием, культурой и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противопоставляться делам государственным. Очевидно, что данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного сообщества, но и государства в целом. Этот факт, ставший «ахиллесовой пятой» общественной концепции местного самоуправления, вскоре подорвал основы её господства в науке и заставил многих учёных взглянуть на местное самоуправление с принципиально иных позиций [12].

          На основе подобных взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает своё развитие государственная теория самоуправления. Её основные положения были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом. Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой не что иное, как одну из форм организации государственного управления на местах, часть общей государственной системы, отличающуюся от центрального государственного управления тем, что осуществляется оно не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. Н.М. Коркунов по этому поводу пишет: «Государственная теория самоуправления видит в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом их собственными, отличными от государственного управления делами, а возложение на местное общество осуществления задач государственного управления. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при участии местных жителей, которые привлекаются на службу государственными интересами и целями».

          Возникновение «государственной» теории самоуправления было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX в. По мере развития процессов урбанизации и индустриализации стала ощутимо снижаться степень изолированности и самодостаточности отдельных территорий. Внедрение достижений научно-технического прогресса, концентрация промышленности в крупных городских центрах, широкое развитие торговли сделали локальные территориальные образования более зависимыми как от общенационального политического курса, так и от ситуации в других сообществах. Идея о том, что чем правительство меньше управляет, тем оно лучше, уступила место идее «государства всеобщего благосостояния», полномочия которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными функциями. От государства стали ожидать, что оно не просто будет стоять на страже закона и порядка, но и возьмёт на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определённых разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений. Показательно, что именно в данный период правительствами многих стран была взята на вооружение доктрина английского экономиста Дж. М. Кейнса, предполагавшая усиление вмешательства государства в экономику в целях обеспечения бесперебойного процесса общественного производства, поддержания эффективного спроса и полной занятости.

          Таким образом, важнейшие различия в теориях местного самоуправления касаются таких вопросов, как:

способ формирования органов местной власти;

характер их взаимоотношений с центральной властью;

объём и содержание дел, подведомственных муниципальным структурам [7].   

           1.2 Модели организации местного самоуправления

           В политической практике, учитывающей культурно-цивилизационную специфику отдельных стран, сложились две модели организации местного самоуправления: англо-американская (англосаксонская) и европейская (континентальная). Для англо-американской модели, на сегодняшний день утвердившейся в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других, в основном англоязычных, странах, характерно законодательное закрепление децентрализации и деконцентрации власти, т.е. функционирование местного самоуправления на всех уровнях ниже государственного (штатов, провинций и пр.). Сущность этой модели состоит в том, что государство сознательно, в силу сложившихся исторических и правовых традиций, сознательно ограничивает сферы своего властного влияния и переуступает органам местного самоуправления (муниципалитетам) самостоятельно решать все вопросы, имеющие региональное и местное значение. Для этой модели характерны следующие черты [19].

          Во-первых, избираемые населением органы местного самоуправления здесь самостоятельны; ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими, когда они занимаются вопросами своей исключительной компетенции. Государство может лишь следить за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство.

          Во-вторых, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община – это отдельный мир, живущий по собственным обычаям и законам.

          В-третьих, в рамках данной модели главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям. Именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населённом пункте новую школу и принимать ли постоянное жительство иммигрантов.

          Приведу несколько примеров. В США  муниципальные сообщества самостоятельны в выборе модели муниципального самоуправления. Можно с уверенностью сказать, что таких моделей около 50. И, тем не менее, принято выделять шесть видов органов муниципального управления: графства, города, бороу, виллиджи, тауны и тауншипы (виллиджи имеются в 17 штатах, тауны – в 30, бороу – в 13 штатах, на Северо-западе – тауншипы).

         Муниципалитеты, как правило, традиционно придерживаются трёх схем организации управления:

  •  «комиссионная», которая впервые была применена в 1901 г. (штат Техас). По этой схеме население избирает на 3 – 5 лет муниципальный совет, но при этом каждый член совета является руководителем одного из департаментов исполнительного аппарата муниципалитета;
  •  муниципальный совет назначает менеджера (совет – менеджер), последний работает на основании контракта и возглавляет исполнительный аппарат. В целях облегчения поиска кандидатуры менеджера Национальная ассоциация менеджеров имеет не только банк данных о кандидатах, но и сведения о вакансиях;
  •  избираемый муниципальный совет из своего состава избирает мэра (совет – мэр). Эта схема управления имеет два варианта: а) мэр (слабый мэр) избирается на 3 – 5 лет, который подотчётен совету и выполняет церемониальные, представительские функции и обладает правом вето; б) сильный мэр (назначаемый) самостоятельно руководит исполнительным аппаратом и проводит свои решения в пределах муниципального округа.

          Местное самоуправления в Великобритании возникло как следствие привилегий отдельных городов и территорий, полученных от королевской власти. Например, Хартия Лондона, изданная Генрихом I в 1129 г., провозглашала: «Граждане … должны назначать из своей среды по своему усмотрению судью для рассмотрения исков…». Далее Хартия устанавливала, что «никто не будет прислан на постой в стенах города ни королём,  ни кем-либо ещё. И пусть все жители Лондона и их собственность будут свободны от дорожных сборов во всей Англии и в морских портах» [19].

          В настоящее время британское местное самоуправления характеризуется: наличием у органов местного самоуправления статуса юридических лиц; обладанием административными полномочиями на соответствующих территориях; известной финансовой самостоятельностью, в том числе правам на установление местных налогов; выборностью руководителей местных органов. С 1985 г. законодательство о местном самоуправлении обновлено и имеет свободные тенденции в развитии и совершенствовании.

          В соответствии с законами о местном самоуправлении в редакции законов от 1972 и 1985 гг. Англия разделена на графства (39) и городские округа (36). Но в свою очередь графства делятся на округа, а округа на общины, приходы.

          На территории графств, городских округов, округов формируются представительные органы (советы), которые обладают правом юридического лица. Данные выборные органы функционируют 4 года и обновляются первые 3 года ежегодно на одну треть.

          Советы графств правомочны курировать работу: полиции, пожарной охраны, землепользования, мелких акционерных компаний, дорожных (местных), социальных служб, образовательных и культурных учреждений, организаций по трудоустройству молодёжи, по развитию продовольственных, медицинских услуг.

          Советы округов и городских округов компетентны в вопросах: налогообложения, городского и сельского землепользования, развития предпринимательства и жилищного строительства, местных дорог, организаций в сфере досуга и отдыха.

          Приходы и общины, как правило, занимаются вопросами распределения земельных участков, развития промыслов, туризма, обустройства пешеходных дорог, автомобильных стоянок, наблюдения за состоянием и предоставлением ритуальных услуг[2].

          Характерными особенностями обладает местное самоуправление в Лондоне. Столица, за исключением административно-финансового центра, разделена на 32 района, которые возглавляются советами. Управляющими органами лондонского центра являются три палаты. В состав основной палаты, именуемой общим Советом, входят лорд-мэр, советники, шерифы, другие лица.      Анализ их полномочий даёт основание для выводов об усилении роли административных (управленческих) приоритетов по ряду вопросов над самоуправлением. Об этом свидетельствует и контролирующая роль столичных министерств и ведомств над органами самоуправления. Но как бы мы не акцентировали возрастающую роль административных ведомств, нельзя не видеть, что местное самоуправление является крупным работодателем. Например, в центральной гражданской службе занято в три раза меньше наёмных работников, чем в местном самоуправлении. Самостоятельность органов местного самоуправления гарантируется в пределах их полномочий, установленных настоящим Законом

      Классическими принципами в организации муниципального исполнительного аппарата является его отраслевая и функциональная специализация. Соответствующие департаменты создаются для управления отдельными отраслями или группами отдельных отраслей муниципального хозяйства. Муниципалитеты графств и городов-графств имеют по 16 департаментов. И тот факт, что соответствующие департаменты местных органов самоуправления совпадают по профилю деятельности с центральными исполнительными органами, является вполне закономерным. Местные органы имеют право решать эти же вопросы в пределах своих полномочий и в интересах населения, хотя это и не исключает административно-координирующую роль министерств.

          Для европейской (континентальной)  модели самоуправления, утвердившейся в странах континентальной Европы, франкоязычных странах Африки, в Латинской Америке и на Ближнем Востоке присущ дуалистический принцип, смысл которого заключается в сочетании высокой степени централизации местного государственного управления и наличия самоуправления. Эта модель имеет следующие особенности.

          Во-первых, при европейской модели предусматривается наличие на данной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. Как правило, эти представители центральной власти имеют довольно широкие права и могут вмешиваться в те сферы деятельности муниципальных властей, в которых, по их мнению, затронут государственный интерес.

          Во-вторых, в рамках европейской модели обычно сохраняется соподчинённость органов самоуправления различных уровней. В Италии, например, области следят за тем, чтобы нормативные акты, принимаемые входящими в них провинциями, коммунами и прочими территориальными единицами, не противоречили действующему законодательству. Они же определяют основные направления развития данных территорий и распределяют между ними деньги, поступающие из столицы.

          В-третьих, в отличие от стран с англо-американской моделью, в государствах с европейской системой местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Во Франции, например, муниципалитеты участвуют в выборах сената.

Во Франции в системе местного государственного управления, ключевая роль перешла от префекта к председателю генерального совета. Основой же местного самоуправления являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. Каждая коммуна имеет свой совет, который, в свою очередь, избирает мэра [19].

          Но подобная модель сформировалась в ходе проведения реформ по децентрализации, деконцентрации центральной власти.

         Во-первых, децентрализация явилась реакцией на постоянное влияние государства на сферы жизни общества.

         Во-вторых, сохранялась опасность, что в решении, принимаемом на общенациональном уровне, не учитываются местные интересы населения.

         В-третьих, назрела и сохраняется потребность в признании права гражданина на самовыражение.

          Более подробно рассмотреть европейскую модель организации местного самоуправления можно на примере Германии. Исторические корни формирования муниципальных институтов в Германии уходят в XI и XII столетия. Мотивационным фактором стало городское право. Подъём и развитие городов, торговых отношений потребовали в условиях земельной «разобщённости» создания органов муниципального управления.

          В литературе отмечаются спорные моменты, характеризующие происхождение муниципального управления в отдельных городах. Было ли это – движение за мир, революционная коммуна, территориальное сообщество или купеческая гильдия? Достоверно известно, что г. Кёльн был исключением из традиционных способов создания городов, так как характеризовался патрицианским управлением, и единственным, кто ограничивал власть всесильных аристократов, был архиепископ.

          Многие города получали Хартию, дарованную герцогами и другими знатными лицами, что, в конечном счете, решало многие проблемы (г. Фрайбург – «свободный город»): снималось социальное недовольство местной

знати и купцов, уменьшались налоги и сборы и освобождались, например, от

расходов на содержание двора герцога.

          Несмотря на такую мозаику в правовом оформлении местного самоуправления, в Германии впечатляющими были примеры роста законотворческого процесса и их систематизация в рамках городского права. Известны факты широкого распространения законов г. Любека, Гамбурга, Магдебурга.

          Например, магдебургское право проводило различие между правом в широком смысле и правом в конкретном смысле (правового предписания или обычая), т.е. различались гражданский закон и право выбора (города, граждан).

Институты местного самоуправления Германии, безусловно, менялись и совершенствовались с учётом особенностей управления, учитывая что местные власти являются одной из главных основ, в соответствии с которыми специалисты различают: этап управления периода абсолютизма в условиях полицейского государства; управление периода либерального «правового государства»; управление периода «общего потребления», «государства планируемой экономики».

          Кроме того, федеральное устройство государства, при котором Конституция ФРГ предоставляет государственным органам отдельных земель широкие права в сфере самоуправления, а также длительный исторический период государственной раздробленности, повлиявший на многообразие форм местного самоуправления, оказали существенное влияние на коммунальную модель ФРГ [23].

          Чтобы представить место и роль коммунального управления, стоит обратиться к территориальному устройству страны. Земли Германии делятся на территориальные правительственные округа (общая численность их составляет около 50). Каждый правительственный округ контролируется уполномоченным правительства земли.

          В свою очередь территориальные правительственные округа включают в себя административно-территориальные единицы (районы, численность которых достигает 460) и города-районы, наделённые правовым статусом районов (их около 180).   

          После районов следующей административно-территориальной единицей является община. Как правило, численность населения, проживающего на территории общины, не превышает 30 тыс. жителей. Именно община в традиционном понимании и есть территория местного самоуправления.

          Специалисты отмечают, что коммунальное управление имеет ряд особенностей.

          Во-первых, по глубокому убеждению немецких административистов (Эрнест Форстхоф, Динго фон Мюнх) коммунальное управление или община традиционно развиваются как институты публичного управления. Например, Конституция земли Баден-Вюртенберг содержит положения о том, что община в целях выполнения своих задач имеет право взимать собственные налоги и сборы в установленном законном порядке.

          Во-вторых, коммунальное управление имеет 4 типа муниципальной администрации:

  •  «южно-германский совет» (Баден-Вюртенберг, Бавария) – бургомистр является главой администрации и одновременно председателем

общинного совета, избирается непосредственно населением;

  •  «неправильный магистрат» (Шлезвиг-Гольштейн, Гессен, Бремен) – функционируют два коллегиальных органа: представительный в лице собрания депутатов общины и исполнительно-распорядительный в лице магистрата;
  •  «бургомистр» (Рейнланд-Пфальц, Саар) – глава исполнительно-распорядительного органа бургомистр избирается советом и одновременно председательствует на его сессиях;
  •  «северогерманский совет» (Северная Рейн-Вестфалия) – глава местной администрации, избранный населением общины – директор – исполняет свои функции под контролем совета и комитета управления [10].

          С учётом указанных типов муниципальной администрации и характера её взаимоотношений с представительным органом выделяют 4 разновидности коммунальной модели:

  •  «(обер) бургомистр – совет»;
  •  «совет – магистрат»;
  •  «совет – общинный директор – комитет по управлению»;
  •  «собрание жителей общины».

          Характеризуя данные разновидности коммунальной модели Германия в той последовательности, как они обозначены, необходимо выделить следующие положения.

          «Бургомистр – совет» - данная разновидность модели, как не трудно заметить, предполагает более сильные позиции бургомистра. Во-первых, он возглавляет муниципальный совет. Во-вторых, он представляет интересы общины (если число жителей более 2 тыс., он является штатным чиновником, в ином случае свои обязанности он выполняет на общественных началах). В-третьих, бургомистр самостоятельно формирует состав администрации, распоряжается финансовыми ресурсами общины, правомочен приостанавливать исполнение решений совета и выполнять иные действия в интересах управления общиной.

          В контексте характеристики данной и других разновидностей моделей, важно подчеркнуть, что законодательство Германии не содержит исчерпывающего перечня прав и обязанностей муниципальных органов. Но специалисты обращают внимание на то, что все задачи муниципального управления классифицируются на:

1) добровольные (по усмотрению общины и её органов могут строиться, реставрироваться объекты социального назначения – театры, музеи, спортивные площадки и т.д.);

2) обязательные (например, пожарная, санитарная, экологическая безопасность);

3) порученные (полицейские функции, дорожная безопасность, строительный надзор).

          «Совет–магистрат» представляет одну из традиционных разновидностей коммунальной модели самоуправления. В целом она мало чем отличается от предыдущей, т.к. и здесь сохраняются сильные позиции бургомистра за счёт:        

а) избирательного механизма; б) наличия квалифицированного аппарата и внештатных советников. Если совет избирается на 4 года, то бургомистр – на 6 и он имеет влияние на Совет. В аппарате бургомистра работают штатные и внештатные советники, которые и создают профессиональный «перевес» в пользу бургомистра. Ситуация напоминает взаимоотношения совета и исполкома, действовавших в советский период.

          «Совет – общинный директор – комитет по управлению» относительно новая разновидность модели муниципального управления. Создаваемый комитет по управлению фактически выполняет контрольные функции за деятельностью общинного директора. Комитет, кроме контрольных функций, правомочен участвовать в решении основных вопросов общины [14].

         Наличие специального контрольного и управляющего органа объясняется несколькими причинами:

  •  включённостью общины в единую систему публичного управления и сложностью территориального управления (в ФРГ подавляющее число жителей проживает в городах, на долю сельских общин приходится около 10% населения);
  •  наличием выраженной тенденции к объединению отдельных муниципальных образований, вследствие чего растёт и объём управленческих задач.

          «Собрание жителей общины» по своей сути является представительным органом местного самоуправления. Учитывая, что община на своей территории является исключительным и самостоятельным субъектом публичного управления, Конституция ФРГ гарантирует общинам возможность регулировать все дела местного сообщества в рамках законов под свою ответственность.

          Собрание жителей общины избирает для исполнительно-распорядительных функций исполнительный орган. Главное должностное лицо муниципального исполнительного органа – бургомистр.

           Бургомистр возглавляет не только исполнительный орган (администрацию), но и председательствует на заседаниях общинного совета и решает самостоятельно вопросы текущей жизни общины.

          Существование различных модификаций коммунального управления в ФРГ оправдывает себя и создаёт благоприятные условия их адаптации к интересам и особенностям отдельных регионов. И, кроме того, особенности государственного и административно-территориального устройства ФРГ повлияли на коммунальную модель двухуровневого местного самоуправления.

          Первый уровень – сельская община или город, не имеющий районного деления.

           Второй уровень – объединения общин – округ. Именно административно-территоральное устройство ФРГ допускает возможность быть субъектами муниципального права так называемые города-республики.

          Однако в настоящее время различия между англо-американской и европейской моделями в тех государствах, где они прижились, не носят принципиального характера. Более того, в последние десятилетия отмечается определённое сближение описанных выше подходов. Достигнутый консенсус закреплён в 1985 году в Европейской хартии местного самоуправления, в которой оно понимается как «право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [4].Для государств, население которых привыкло ощущать себя свободными гражданами и получать льготы и преференции в соответствии объёмом отчисляемых налогов, этот компромисс действительно не принципиален.

 

          1.3 Основные структурные элементы местного самоуправления

          Нередко в литературе по муниципальному управлению в качестве синонима термина «муниципальное образование» используется категория «местное сообщество». В целом многими учёными такое отождествление понятий признаётся допустимым [18].

           Вместе с тем категория «местное сообщество» имеет несколько более широкое содержание, нежели понятие «муниципальное образование». Местное сообщество – не просто территориально-хозяйственное объединение, это историческая, культурная, соседская общность, скреплённая корпоративными интересами граждан, социальными и духовными связями, возникающая как результат естественного стремления людей к объединению с целью совместного производства, улучшения природно-климатических и иных условий проживания, повышения общего качества жизни.

           Местное сообщество – это обязательно естественный, самообразующийся институт со своими собственными, всегда неповторимыми особенностями социального микроклимата. В этом смысле муниципальное образование выступает более формализованной системой. Оно может быть создано не только самим населением, являться  выражением его непосредственной воли, но и «внешним» субъектом – государством. Пример тому – ряд государств унитарного типа, где наряду с «естественно» сформированными муниципальными территориями (коммуны, общины, деревни, приходы и т.п.) существуют крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся при этом охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, департаменты, регионы, провинции и пр.).

          Согласно Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года местные сообщества являются добровольными объединениями граждан, охватывающими территории, на которых компактно проживают группы населения.

Местные сообщества могут организовываться в пределах территории

аула (села), посёлка, аульного (сельского) округа, города районного значения, столицы в пределах улиц, кварталов, микрорайонов.

          Местные сообщества являются юридическими лицами и подлежат государственной регистрации в органах юстиции.

          Устав местного сообщества разрабатывается инициативной группой граждан и принимается населением местного сообщества непосредственно путём голосования.

           Устав местного сообщества считается принятым, если за него проголосовало большинство членов местного сообщества.

           Устав местного сообщества должен содержать следующие сведения:

  •  границы и состав территории местного сообщества;
  •  вопросы местного сообщества, относящиеся к его ведению;
  •  перечень и наименование органов местного самоуправления, а также их исключительную компетенцию;
  •  порядок формирования и компетенцию органов местного самоуправления;
  •  срок полномочий органов местного самоуправления;
  •  основания и порядок принятия решений об отзыве, досрочном прекращении полномочий органов местного сообщества, привлечения к иным видам ответственности;
  •  сведения об экономической, финансовой основах осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования, распоряжения собственностью местного сообщества;
  •  порядок разработки и исполнения сметы доходов и расходов местного сообщества;
  •  другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законодательством.

          Устав местного сообщества подлежит государственной регистрации в органах юстиции.

          Типовой устав местного сообщества утверждается Правительством.

          Органы местного самоуправления – это органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий [8].

          Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов местного самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учётом исторических и иных местных традиций.

          Однако органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

          В зависимости от порядка принятия управленческих решений органы местного самоуправления подразделяются на органы, деятельность которых основывается ни принципе коллегиальности управления, и органы, осуществляющие свою управленческую деятельность на принципе единоначалия.

          В соответствии с характером деятельности органов местного самоуправления и сферой их компетенции (имеются в виду, прежде всего, исполнительно-распорядительные органы), последние принято делить на:

  •  органы общей компетенции – глава муниципального образования и местная администрация в целом;
  •  органы специальной (отраслевой) компетенции:

         управления – самостоятельные структурные подразделения, осуществляющие на основе единоначалия функции управления в определённой отрасли или сфере деятельности, как правило, имеющие в своём составе не менее двух структурных элементов – отделов, служб, секторов (например, управление жилищно-коммунального хозяйства, управления сельского хозяйства и т.п.);

        отделы – самостоятельные структурные подразделения, осуществляющие на основе единоначалия функции управления в определённой отрасли или сфере деятельности и, как правило, не имеющие в своём составе структурных элементов (например, отдел здравоохранения, отдел экономики и прогнозирования и т.п.);

  •  органы функциональной (межотраслевой) компетенции – комитеты. Комитет – самостоятельное структурное подразделение, осуществляющее на основе коллегиальности функции управления более чем в двух отраслях ми сферах деятельности.

          В системе органов местного самоуправления ведущая роль традиционно принадлежит представительным органам власти. Они избираются местным сообществом на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и выражают волю всего населения муниципального образования, придавая ей общеобязательный характер [12].

          Наличие выборных (представительных) органов местного самоуправления обязательно и предусмотрено в Европейской хартии о местном самоуправлении. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, хартия устанавливает, что права эти осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путём свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

          Численный состав представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях различных стран весьма разнообразен. Далеко не одинаков он даже в муниципальных образованиях одного уровня. Многое в данном случае зависит от объёма работы представительного органа, численности населения муниципального образования и т.д.

           Наряду с представительными органами в системе органов местного

самоуправления значительное место занимают органы, выполняющие исполнительные и распорядительные функции в сфере компетенции соответствующих муниципальных образований. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправления.

          Исполнительные органы занимали значительное положение в системе местного самоуправления на протяжении всей истории его функционирования. Так, уже в 45 г. до н. э. в Древнем Риме в соответствии с законами о муниципальном управлении роль исполнительного органа выполняла местная магистратура.

           Наличие исполнительных органов местного самоуправления в период проведения реформ в любом государстве приобретает важнейшее значение. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

          Сильным будет это звено – успех обеспечен, слабым – в цепи образуется разрыв, который приведёт к кризису власти. Это нанесёт удар не только по местному самоуправлению, но и по государственному механизму в целом.                     Поэтому одна из ключевых задач местного самоуправления – формирование сильных исполнительных органов.

          В проекте Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» органами местного самоуправления являются:

          1) кенес местного сообщества – представительный орган местного самоуправления, состоящий из его членов, избираемых населением соответствующего населённого пункта, численность которого составляет 1000 и более человек [2].

         Численность членов кенес не может превышать десяти человек.

          К компетенции кенеса (схода) относятся:

  •  утверждение и изменение сметы доходов и расходов соответствующего местного сообщества и контроль за её исполнением;
  •  постановка вопроса перед местным сообществом об избрании (переизбрании) жетекши и членов кенеса;
  •  заслушивание отчётов жамията о проделанной работе и об исполнении сметы доходов и расходов соответствующего местного сообщества не реже одного раза в квартал;
  •  принятия решения о добровольном самообложении членов соответствующего местного сообщества;
  •  утверждение ставок и размеров сборов, установленных местным сообществом, в порядке добровольного самообложения;
  •  дача согласия на распоряжение имуществом местного сообщества;
  •  осуществление иных полномочий, установленных настоящим Законом и другими законодательными актами Республики Казахстан

2) жамият местного сообщества – исполнительный орган местного

самоуправления, возглавляемый жетекши (приложение 2).        

         В населённых пунктах, численность которых составляет менее 1000 человек, функции кенес осуществляются сходом граждан соответствующего населённого пункта.

           Жамият разрабатывает и представляет на утверждение кенесусхему управления сообществом.  

          Порядок организации и деятельности жамията определяется Уставом местного сообщества в соответствии с требованиями настоящего закона и иных законодательных актов Республики Казахстан.

Жамият:

  •  формирует смету доходов и расходов местного сообщества;
  •  представляет кенесу отчёт об исполнении сметы доходов и расходов местного сообщества;
  •  представляет соответствующему акимату и маслихату отчёт об использовании официальных трансфёртов, полученных из бюджетов местных органов государственного управления;
  •  разрабатывает и представляет на утверждение кенесу схему управления обществом, административные расходы на содержание жамията;
  •  представляет отчёт соответствующему акимату и маслихату отчёт об использовании сумм, полученных из бюджетов района;
  •  с согласия кенеса принимает решения о распоряжении имуществом местного сообщества и о создании коммерческих организаций, осуществляющих деятельность в установленных настоящим Законом и Уставом местного сообщества сферах компетенции жамията;
  •  организует работы по содержанию и благоустройству территории местного сообщества и мест общего пользования (парков, скверов, бульваров, пляжей, водоёмов, зон отдыха и иных объектов);
  •  организует и осуществляет контроль за тепло-, электро-, газо-, и водоснабжением населением;
  •  поддерживает и оказывает содействие в материально-техническом обеспечении учреждений дошкольного, среднего и профессионального образования, учреждений социально-культурной сферы;
  •  содействует организации транспортного обслуживания населения;
  •  участвует в защите и оказании помощи социально уязвимым гражданам, проживающим на территории местного сообщества;
  •  содействует развитию предпринимательства на территории местного сообщества;
  •  содействует оказанию юридической помощи гражданам, проживающим на территории местного сообщества;
  •  организует оказание ветеринарной помощи на территории местного сообщества;
  •  осуществляет иные полномочия, предусмотренные Уставом местного сообщества.

          Жетекши – глава исполнительного органа местного самоуправления, жетекши избирается населением соответствующего населённого пункта.  Прекращение полномочий жетекши влечёт прекращение полномочий жамията.

Жетекши, членом кенеса может быть избран гражданин Республики Казахстан, обладающий избирательным правом, достигший 18 лет и постоянно проживающий на территории соответствующего местного сообщества.

Члены органов местного самоуправления избираются большинством голосов от всех членов местного сообщества.

         Полномочия жетекши, как руководителя жамията, прекращаются в случаях:

  •  переизбрания;
  •  утраты гражданства Республики Казахстан;
  •  вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
  •  личного заявления о сложении полномочий;
  •  по истечении срока, на который он избран;
  •  смерти, а также признания нетрудоспособным, безвестно отсутствующим по решению суда;
  •  выезда на постоянное место жительство за пределы местного сообщества, призыва на военную службу, занятия выборной должности, поступления на государственную службу (приложение 2).

          Кенес, в случае прекращения полномочий жетекши, в пятнадцатидневный срок организует выборы нового жетекши.

          Кенес в пределах своей компетенции принимает постановления.

Жамият в пределах своей компетенции принимает решения.

          Акты органов местного самоуправления:

  •  обязательны для исполнения членами местного сообщества;
  •  могут быть отменены самим органом местного самоуправления либо в судебном порядке;
  •  принятые по вопросам, выходящим за пределы их компетенции, могут быть отменены соответствующим местным исполнительным органом.

          Действие актов органов местного самоуправления может быть приостановлено по протесту прокурора.

         2. Экономическая база местного государственного управления

         2.1 Местное государственное управление в системе экономических отношений

          Сложная общественно-государственная природа местного управления решающим образом предопределяет характер экономической деятельности местных органов власти. В силу своего специфического статуса муниципалитеты занимают особое место в системе экономических отношений. Они, выполняют функцию регулирования хозяйственных отношений на подведомственной им территории, обеспечивая собственную легитимность, выступают в роли полноправного субъекта этих отношений, способного расширять экономический потенциал (пополнять состав муниципальной собственности, укреплять местный бюджет и т.п.).

           При этом с точки зрения ведения хозяйственной деятельности органы местного управления или, точнее, их хозяйственные структуры (муниципальные предприятия и учреждения) в значительной степени напоминают коммерческие организации, так как выступают на рынке как самостоятельные и равноправные субъекты экономических отношений, т.е. могут самостоятельно распоряжаться принадлежащей им собственностью, финансовыми ресурсами, землёй и получать при этом прибыль. Но в отличие от коммерческих организаций, цель которых состоит в извлечении прибыли в интересах участников этих организаций, муниципальные структуры не могут использовать ни перечисленные ресурсы, ни полученную от их эксплуатации прибыль в сферах, не связанных с интересами населения, образующего местное сообщество.

          Л.А. Велихов, анализируя отличительные особенности муниципальных структур как составных элементов муниципального хозяйства, говорил о том, что в процессе осуществления своей деятельности они преследуют «не цели индивидуального обогащения и личной прибыли путём обычного присвоения создаваемой в хозяйстве прибавочной стоимости,  а цели общественно полезные». Согласно Велихову основная задача муниципального хозяйства в целом, а следовательно, и каждого отдельного его элемента, будь то сам орган местного управления или конкретное муниципальное предприятие, состоит в том, чтобы «достигнуть наивысшего уровня городского благоустройства и социального благосостояния городского населения посредством наименьших затрат труда и капитала» [17].

          В смысловом отношении весьма близка к данным рассуждениям и такая бытующая в современном научном мире точка зрения, согласно которой местное самоуправление признаётся своего рода акционерным обществом, в котором «акционерами» являются все без исключения жители муниципального образования, а «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг».

          Местное сообщества является юридическими лицами и подлежат государственной регистрации в органах юстиции.

           В то же время в ходе распределения полученной в результате хозяйственной деятельности прибыли или любых других ресурсов органы местного управления выступают в роли гаранта обеспечения населению определённого уровня благоустройства, предоставления социальных услуг на уровне не ниже общепринятых стандартов, что в большей степени роднит их уже с государственными структурами, поскольку и те, и другие своей деятельностью призваны обеспечить жизненные потребности населения, среди которых жильё, коммунально-бытовое обслуживание, общественный транспорт, поддержание здоровой санитарной и экологической среды.

          В пользу государственной природы экономической деятельности органов местного управления свидетельствует и повышенная степень их материальной защиты, выражающаяся в наличии твёрдых, закреплённых за муниципалитетами налоговых источников, в неприменении в отношении местных органов власти процедуры банкротства, в выделении им в случае необходимости средств финансовой помощи из вышестоящих бюджетов и т.п.

Таким образом, в вопросах экономической деятельности органы местного управления сочетают в себе государственные начала и коммерческие возможности частных хозяйствующих субъектов, придающие им мобильность. При этом государственные начала воплощаются в деятельности муниципальных (представительных и исполнительных) органов власти непосредственно, а коммерческие – в образуемых ими муниципальных предприятиях и учреждениях.

           Содержание деятельности органов местного самоуправления в этой связи закономерно распадается на два направления: властное и экономическое. Особенно чётко это прослеживается во взаимоотношениях местных органов власти с субъектами хозяйственной деятельности [22].

          Последние могут быть разделены на две следующие группы: 1) муниципальные предприятия (организации, учреждения), под которыми понимаются организации или предприятия, в которых муниципалитет обладает всей или частью собственности, а также организует определённый контроль за их деятельностью, осуществляемой в форме автономно функционирующего субъекта (юридического лица), реализующего цели местной администрации; 2) предприятия, учреждения и организации иных форм собственности (государственные, акционерные, частные и др.). Роль каждой из названных групп хозяйствующих субъектов различна. Муниципальные предприятия свои результаты, будь то прибыль или конкретные товары или услуги, обязаны направлять на общественные нужды. Иные предприятия и учреждения вынуждены участвовать в реализации общественных интересов в силу нормативного (в виде налагаемых на них в нормативном порядке обязанностей) либо общественного (добровольного по форме) принуждения. Поэтому вполне естественно, права органов местного самоуправления в отношении этих групп и методы управления ими будут различны, т.е. в различной степени сочетать властные и экономические (собственнические) признаки.

          Так, права органов местного управления в отношении муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему имущества, за исключением разве что небольшого ограничений, связанных с правовым статусом муниципалитетов как института власти (в этой связи необходимо учитывать, что, принимая нормативно-правовые акты. В то же время права муниципалитетов на регулирование хозяйственной деятельности других собственников должны быть строго регламентированы законодательством, поскольку здесь идёт речь о границах применения властных полномочий, а сами органы местного управления выступают не как хозяйствующий субъект,  а как власть.

          Вместе с тем проявление властной, регулирующей ипостаси деятельности органов местного управления испытывают на себе не только немуниципальные хозяйствующие субъекты. В отношении муниципальных предприятий местные органы одновременно выступают и как собственник, и как власть, поскольку в отношении общеобязательных норм и правил, устанавливаемых законодательством и принимаемых органами местного управления в пределах их компетенции, все предприятия, в том числе и муниципальные, равны.

         Таким образом, как субъект, наделённый законом правом регулировать экономическую деятельность на своей территории, каждый орган местного управления с необходимостью реализует властные полномочия в отношении любого хозяйствующего субъекта, функционирующего в пределах муниципального образования. Совокупность этих полномочий позволяет муниципалитетам в различной мере починять деятельность всех предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан [11].

          В качестве же конкретных проявлений властного воздействия муниципалитетов на хозяйствующие субъекты различных форм собственности могут быть названы: установление единых для всех предприятий и учреждений территории санитарно-экологических норм и стандартов; контроль за перечислением денежных средств (в виде налогов, части прибыли муниципальных предприятий или других платежей) в местный бюджет и внебюджетные фонды; право на применение санкций в отношении хозяйствующих субъектов, не выполняющих свои обязательства перед местным бюджетом, и т.д.

          С другой стороны, как субъект хозяйственной деятельности, обладающий определённой собственностью, любой орган местного управления изначально наделён всеми базовыми признаками предпринимательской структуры и поэтому имеет полное право вступать в экономические взаимоотношения с любыми другими хозяйствующими субъектами – предприятиями, учреждениями, организациями, как находящимися, так и не находящимися в муниципальной собственности.

          Однако, как показывает практика, при построении отношений между населением муниципального образования и хозяйствующими субъектами по вопросам местного значения муниципалитетам наиболее выгодно иметь отношения с муниципальными предприятиями, особенно если последние действуют в рентабельных отраслях муниципальной экономики.

          В пользу такого выбора говорят два основных факта:

          Во-первых, в отличие от предприятий других форм собственности, пополняющих муниципальную казну, как правило, только налоговыми отчислениями, практически вся прибыль, полученная в результате деятельности муниципальных предприятий, становится собственностью данного местного сообщества, что, несомненно, в значительно большей степени способствует укреплению финансово-экономической основы местного управления на соответствующей территории;

          Во-вторых, являясь фактическими собственниками принадлежащего муниципальным предприятиям имущества, местные органы власти получают возможность осуществлять над деятельностью этих предприятий непосредственный контроль: определять цели, условия и порядок их работы; осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги); утверждать их уставы; назначать и увольнять руководителей данных предприятий; заслушивать отчёты об их деятельности. Всё это позволяет муниципалитетам более мобильно реагировать на изменения рыночной конъюнктуры и предоставлять жителям муниципального образования именно тот набор услуг, который способен наилучшим образом удовлетворить их общественные интересы [18].

          Причины же, по которым муниципальные органы вообще вынуждены создавать и содержать (в случае необходимости) собственные хозяйственные структуры, были детально проанализированы ещё в работах немецкого экономиста первой половины XX в. Р. Лифмана. С точки зрения автора мотивами учреждения муниципальных предприятий могут считаться:

  •  исторические традиции;
  •  недостаток частной предприимчивости;
  •  потребность в единообразном функционировании отдельных отраслей по всей стране или в пределах одного города;
  •  опасность монополизации определённой сферы деятельности частными предприятиями.

          Кроме этого, Лифман полагал, что наиболее общей причиной возникновения общественных (муниципальных) предприятий во многих случаях является просто факт, что та или иная деятельность представляет собой крупный общественный интерес, наилучшее обеспечение которого и видят в общественной эксплуатации данной отрасли.

          Являясь непосредственным учредителем муниципального предприятия, местная администрация вынуждена вступать с ним в определённые экономические взаимоотношения. По мнению ряда специалистов, весь комплекс этих отношений целесообразно разделить на две категории: имущественные и неимущественные, причём подобное деление справедливо в отношении как унитарных предприятий, так и предприятий с различной степенью участия муниципальной администрации.

          Имущественные отношения в данном случае связаны с использованием, воспроизводством и возвратом муниципальной собственности в оперативное

управление, хозяйственное ведение, аренду, траст, а также через её

использование в виде залога и ипотеки.

          Передавая муниципальное имущество в хозяйственное ведение, траст, аренду муниципальным предприятиям, органы местного управления формируют экономическую базу для последующей деятельности этих предприятий. При этом, однако, следует заметить, что, хотя подобное предприятие и наделяется правом в пределах, установленных законодательством и учредительными документами, использовать переданное ему муниципальное имущество по своему усмотрению, о переходе прав собственности от муниципальной администрации к муниципальному предприятию речь здесь не идёт. Предприятие лишь эксплуатирует это имущество, выполняя задачу, поставленную перед ним муниципальной администрацией. Оно не имеет право самостоятельно совершать сделки в отношении этого имущества и несёт перед местными органами власти административную и экономическую ответственность за его сохранность.

          Более детально условия использования муниципальной собственности конкретными муниципальными предприятиями, составляющие уже сферу неимущественных экономических отношений, оговариваются в договорах о передаче муниципального имущества в хозяйственное ведение, аренду, траст, а также в виде вклада (пая) в состав имущества акционерного общества. Наличие таких договоров позволяет муниципальной администрации определять условия по номенклатуре и объёму продукции (услуг), уровню затрат и ценам, поставке изделий на конкретный рынок, учёту и отчётности, а также по участию представителей муниципальной администрации в органах управления (например, в качестве директора муниципального унитарного предприятия или представителя в совете директоров (совете акционеров) акционерного общества с участием муниципальной администрации) [20].

          Неимущественные отношения, таким образом, возникают по поводу условий, при которых собственность (в данном случае муниципальная) может использоваться хозяйствующим субъектом, наделённым ею. Данные условия закрепляются в договоре, который, в свою очередь, является конкретной формой проявления неимущественных экономических отношений.

          Необходимость подобного договора объективна. Он позволяет определить границы контроля за деятельностью муниципального предприятия. Ведь муниципальное предприятие в нашем понимании – это всё же не собственное предприятие муниципалитета или муниципальное казённое предприятие (подобная разновидность муниципальных хозяйствующих субъектов, не имеющих статуса юридического лица, широко распространена в Германии), оно является юридическим лицом и, следовательно, имеет право на невмешательство муниципальных органов в его оперативную хозяйственную деятельность.

          Установленные же в вышеназванном договоре права сторон (муниципальной администрации и муниципального предприятия) в отношении друг друга являются гарантией обеспечения наиболее эффективного и прибыльного использования муниципального имущества, переданного муниципалитетом в хозяйственное ведение предприятию. В нём закрепляются как ограничения для муниципального предприятия, так и обязательства администрации в отношении этого предприятия (объём финансовых средств и сроки их выделения, размер налоговых льгот или налогового кредита и т.д.). Данная мера позволяет упорядочить экономические отношения органов местного управления с муниципальными предприятиями и тем самым обеспечить наивысший уровень хозяйственной активности последних.

          Таким образом, имущественные и неимущественные отношения, возникающие между органами местного управления и муниципальными предприятиями, тесно переплетены. Сфера имущественных отношений – это вопросы реальной эксплуатации муниципальной собственности и связанных с этим проблем. Благодаря системе этих отношений органы местного управления приводят в действие муниципальные предприятия (путём наделения последних имуществом и финансовыми средствами), обеспечивают жителей муниципальных образований необходимыми им материальными благами, укрепляют свой экономический потенциал (ведь часть прибыли муниципальных предприятий направляется в муниципальную казну).

          В свою очередь неимущественные отношения, базирующиеся на договорной основе, вносят в систему имущественных отношений определённый регулирующий элемент, позволяющий муниципалитетам и предприятиям находить более оптимальные варианты соблюдения своих интересов [20].

          2.2 Экономическая основа и  финансы местного управления на областном уровне

           Экономические основы являются одним из главных базисных элементов местного управления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность местных органов власти, служат удовлетворению потребностей  населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен экономический потенциал как для преобразования хозяйственной жизни местных сообществ, так и для углубления политических процессов демократизации всего общества, развития муниципальной демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.

          На сегодняшний день в теории и практике наибольшее распространение получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного управления». В рамках первого из них экономические основы характеризуются как общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных образований. В рамках второго – как совокупность (система) взаимосвязанных муниципальных и иных объектов, а также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть

использован для получения доходов и удовлетворения потребностей населения

муниципальных образований.

          Эти два определения прекрасно дополняют друг друга, раскрывая различные стороны одного и того же экономического явления. При этом первое отражает политико-экономическое содержание экономических основ местного управления, а именно сам процесс формирования и использования материально-финансовых ресурсов муниципальных образований, точнее механизм воздействия органов местного управления с различными экономическими субъектами по поводу образования, расходования и приумножения имущественно-финансового комплекса территории. Второе позволяет рассмотреть изучаемое нами явление в его материально-вещественном выражении, т.е. раскрыть его состав и содержание. Взаимосвязь данных подходов создаёт единую картину, целостное представление о содержательной стороне и сущностных характеристиках экономических основ местного управления.

         Согласно проекту Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении» составляют:

  •  имущество местного сообщества;
  •  иное, не запрещённое законодательством имущество.

         Эффективность местного управления и возможность местных органов власти влиять на социально-экономическое состояние подведомственных им территорий во многом определяется степенью надёжности финансовой базы муниципальных структур.

          Финансы – основа любой современной экономики. Они имеют первостепенное значение, поскольку являются единственным видом ресурсов, который с минимальным временным разрывом может быть преобразован в любой другой ресурс [6].

           На территории муниципальных образований действует совокупность экономических субъектов, взаимодействующих и взаимосвязанных друг с другом. Это домашние хозяйства, предприятия (фирмы), бесприбыльные хозяйства (бюджетные организации), органы местной власти и управления. Экономические взаимоотношения между ними  достаточно полно описываются с помощью модели кругооборота продуктов и доходов, в которой выделяются два уравновешивающих потока: с одной стороны, товаров и услуг, с другой – денежных платежей, совершаемых в качестве компенсации за товары и услуги. Данная модель, связанная с денежными потоками, с денежной формой движения продукта, и выражает собой сущность экономической категории финансов.

           Таким образом, финансы – это не сами деньги, а совокупность денежных отношений, посредством которых происходит распределение и перераспределение стоимости валового общественного продукта, ведущее к формированию доходов и фондов денежных средств, используемых на расширенное воспроизводство и удовлетворение социальных и иных потребностей общества.

          Из этого следует, что по своей экономической сущности местные финансы представляют собой систему денежных отношений, возникающих в связи с формированием доходов и фондов денежных средств у местных органов власти и использованием их на экономическое и социальное развитие муниципальных образований.

          В составе местных финансов выделяются следующие группы денежных отношений:

  •  связанные с формированием и использованием местными органами власти и управления целевых фондов денежных средств (местного бюджета и муниципальных внебюджетных фондов);
  •  существующие между различными муниципальными образованиями (в связи с предоставлением и получением муниципальных кредитов, их погашением и уплатой процентов по ним, а также в случае участия в других совместных финансово-хозяйственных операциях);
  •  складывающиеся у органов местного управления:
  •  с органами государственной власти (в связи с перечислением в местные бюджеты регулирующих доходов, а также других финансовых средств, предназначенных для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований);
  •  с финансово-кредитными институтами (в связи с получением банковских ссуд, кассовым обслуживанием местных бюджетов, участием в учреждении коммерческих банков, страховых компаний, инвестиционных фондов и т.п.);
  •  с хозяйствующими субъектами (в связи с передачей бюджетных и внебюджетных средств на создание муниципальных предприятий и организаций, внесением их в уставной капитал предприятий и организаций других форм собственности, а также финансированием работ, производимых на основе муниципального заказа);
  •  с инвесторами (по поводу привлечения средств инвесторов для реализации программ социально-экономического развития муниципальных образований);
  •  с налоговыми органами (в связи с мобилизацией в местный бюджет всех видов налоговых платежей).

          Материальными носителями финансовых отношений являются финансовые ресурсы, находящиеся в распоряжении органов местного управления и предназначенные для удовлетворения потребностей населения муниципальных образований. Финансовые ресурсы муниципального образования предстают в форме средств местного бюджета, внебюджетных фондов, прибыли муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг и т.д.

          Таким образом, в рамках комплексного подхода, используемого при характеристике содержательной стороны экономических основ местного управления, местные финансы целесообразно рассматривать как определённого рода экономическую систему, представляющую собой совокупность денежных средств, находящихся в распоряжении органов местного управления, а также

отношений, возникающих в связи с их хранением, накоплением, передачей,

распределением, обменом, превращением из одной формы в другую.  

          Основной составной частью муниципальных финансов являются местные бюджеты. С экономической точки зрения местный бюджет представляет собой систему экономических отношений, посредством которой на основе заранее составленного плана формируется и используется фонд денежных средств, принадлежащих местным органам власти.

          Наличие у каждого из органов местного управления реального полноценного бюджета укрепляет их экономическую самостоятельность, активизирует хозяйственную деятельность, позволяет им развивать инфраструктуру на закреплённой территории, расширять экономический потенциал, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов. В конечном счете, всё это расширяет возможности местных органов власти в наиболее полном и всестороннем удовлетворении потребностей населения муниципальных образований [22].

          Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. К основным функциям этих бюджетов относятся: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных органам местного самоуправления.

          В современных условиях местные бюджеты выступают в качестве важнейшей части материальной основы деятельности местных органов власти, без которой невозможно активное влияние последних на формирование новых общественных отношений. В процессе мобилизации огромной массы доходов в государственный бюджет органы местного управления через свои бюджеты распределяют государственные средства на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества, осуществляют действенный контроль за сферами производства и использованием создаваемых материальных и финансовых ресурсов, что способствует удовлетворению общественных потребностей населения и росту национального дохода страны. Следует, однако, заметить, что всё это возможно только в условиях сбалансированного разграничения финансовых полномочий между бюджетами регионов и органов местного самоуправления, отсутствия «запредельного» дефицита местных бюджетов.

          К сожалению, на сегодняшний день в РК ситуация далека от требуемого состояния.

          Различный уровень бюджетной обеспеченности регионов вызывает необходимость осуществления выравнивания доходов бюджетов. Области, богатые полезными ископаемыми, имеют высокий уровень промышленного производства и, соответственно, высокий налоговый потенциал. Области, в структуре экономики которых преобладает сельское хозяйство, имеют низкий уровень налоговых поступлений.

          В этой связи Правительство активно осуществляет политику перераспределения средств через республиканский бюджет. С начала 90-х гг. до 1998 г. включительно для бюджетного регулирования использовались индивидуальные нормативы деления налогов между республиканским и местными бюджетами. Областям, у которых даже 100 % оставляемых налогов не хватило на финансирование обязательных затрат, перечислялись субвенции из республиканского бюджета.

          Начиная с 1999г. используется механизм субвенций и изъятий: у областей с высоким уровнем доходов осуществляется изъятие части доходов в республиканский бюджет. И уже затем из республиканского бюджета осуществляется передача субвенций областям с низким уровнем доходов.

          Эти субвенции просто направляются на пополнение разрыва между расходами и доходами. Специальных формул для расчётов величины передаваемых трансфёртов при этом не используется. Просто для каждой области подсчитывается уровень расходов на основании данных предшествующего года с корректировкой на инфляцию, и доходы, необходимые для их финансирования, просто оставляются в этой области (если это область – реципиент).

          В 1999 г. доля изъятий из местных бюджетов в республиканский бюджет составляла 37 млрд. тенге, тогда как доля передаваемых субвенций составляла 24,8 млрд. тенге. В 2001 г. доля изъятий выросла до 85 млрд. тенге, в виде субвенций передалось только 35,5 млрд. тенге. Это было связано с тем, что улучшение общеэкономической ситуации и благоприятная экономическая конъюнктура (высокие мировые цены на сырьё – основной экспортный товар) способствовали повышению доходов в областях – донорах, и Правительство увеличило уровень изъятий: разница между изъятыми и переданными средствами в 2001 г. составила почти 50 млрд. тенге  [22].

          Пересмотр деления налогов между уровнями бюджетной системы с 1 января 2002 г. привёл к тому, что у местных бюджетов снизились доходы: у областей доноров теперь изымалось меньше средств, а областям – реципиентом приходилось передавать больше. В результате, количество субвенционных областей увеличилось.    

          Существующая система местных финансов не направлена на создание стимулов для подотчётности в обеспечении местных общественных услуг. Местные власти подотчётны только вышестоящим органам управления и практически не зависят от мнения граждан, проживающих на территории подчинённых им административно-территориальных единиц. В реальности акимы, допустившие нарушения и замешанные в коррупции, просто назначаются акимами в другие регионы и практически не несут никакой ответственности за результаты своей работы.

          Высокая степень централизации доходов снижает самостоятельность местных органов. Доходы, которые определены как собственные доходы, в настоящее время (начиная с 1 января 2004 г.) позволяют только нескольким местным бюджетам из 14 выполнить свои расходные обязательства. Все остальные местные бюджеты зависят от субвенций,  передаваемых из республиканского бюджета, то есть значительная часть местных бюджетов формируется не за счёт собственных доходов.

Понятие «местный налог» в полной мере можно отнести только к

земельному налогу, по которому местные власти могут повышать или понижать ставку, но доля его в доходах не существенна (1 – 2 %).

           Распределение расходов между уровнями бюджетной системы было децентрализовано ещё в середине 90-х гг., когда, стремясь поддержать уровень бюджетного дефицита на требуемом МВФ уровне, Правительство «сбрасывало» местным бюджетам все социальные расходы. В результате, имеет место так называемая «несимметричная фискальная децентрализация», когда расходы децентрализованы, а доходы нет. Но говорить о самостоятельности определения направлений расходования местных бюджетов не приходится.

          Система распределения доходов между уровнями бюджетной системы превращает местные власти не в партнёров Правительства (которые обеспечивают финансирование и выполняют важные функции), а только в своеобразных клиентов, выпрашивающих и получающих из него ресурсы.

          Система выравнивания доходов между областями не содержит чётких критериев, основанных на финансировании минимального стандарта социальных услуг или каких-либо других. Это приводит к тому, что расходы на одного учащегося, на одного больного могут в несколько раз различаться в различных регионах страны [24].

          Деление расходов на текущие и капитальные (так называемые бюджеты развития) тоже весьма условно, поскольку, если в международной практике принято финансировать капитальные расходы за счёт привлечения займов или выпуска ценных бумаг, то у нас это может осуществляться только за счёт целевых трансфёртов Правительства. Попытка выпуска ценных бумаг местными исполнительными органами практически сошла на нет. Бюджетный кодекс, который вступил в силу с 1 января 2005 г., определяет, что местные исполнительные органы имеют право заимствовать только у вышестоящих бюджетов.

          Местные органы обладают необходимым уровнем квалификации для обеспечения местных общественных услуг, но эффективность их обеспечения пока ещё не является важнейшей задачей местных органов. Как уже отмечалось, местные власти не зависят от мнения населения о качестве предоставляемых услуг.

          Согласно проекту Закона «О местном государственном управлении и самоуправлении» в Республике Казахстан экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления составляют:

  •  местный бюджет;
  •  имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами;
  •  иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан;
  •  доходов, полученных местным сообществом от созданных им коммерческих организаций и от сдачи в аренду принадлежащего местному сообществу имущества;
  •  денег, полученных в результате добровольного самообложения населения местного сообщества;
  •  добровольных пожертвований юридических и физических лиц;
  •  иных источников, не запрещённых законодательством.

         Смета доходов и расходов местного сообщества, а также годовой отчёт об её исполнении утверждаются кенесом соответствующего местного сообщества и доводятся до сведения членов местного сообщества.

          В Законе «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» финансовая основа местного управления определяется лишь как смета доходов и расходов. Таким статусом финансовой основы деятельности органов местного управления и объясняется отсутствие в доходной части налоговых составляющих [2].

         Тот факт, что доходы местных сообществ, согласно Закона, будут частично формироваться посредством добровольного самообложения населения, не выдерживает никакой критики, поскольку при низком уровне благосостояния население вряд ли согласится на добровольное самообложение.

         Также в Закона говорится о добровольных пожертвованиях юридических и физических лиц, целесообразность которых можно подвергнуть сомнению. Если решения органов местного управления обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, то пожертвования могут легко перейти из разряда «добровольных» к «принудительным». Таким образом, названные статьи доходов не будут играть существенной роли в финансах системы местного управления.

          В связи, с чем надо полагать, что финансовые средства местного управления в основном будут складываться из средств, выделяемых из местного (областного) бюджета. Такое положение дел явно противоречит принципам финансовой самостоятельности и хозяйственной автономии местного управления.

          3. Предпосылки создания местного государственного управления (на областном уровне) и самоуправления в Казахстане

          3.1 Анализ предпосылок создания местного государственного управления (на областном уровне) и самоуправления в Казахстане

 

         Действующая Конституция Республики Казахстан признала возможность создания местного самоуправления, однако неоднократные попытки разработать адекватный казахстанским условиям законопроект «О местном самоуправлении» успеха не имели. В ходе обсуждений высказываются отдельные мнения о том, будто и так всё хорошо и местное самоуправление вообще не нужно [1].

        Попробуем выяснить, всё ли так хорошо в действующей системе местного государственного управления и соответственно, какие возможности даёт создание и развитие местного самоуправления.

        О необходимости местного самоуправления говорят все, но при этом каждый подразумевает что-то своё: от «общественной организации» до «волонтёрского движения».

         В этой связи сразу отметим, что мы будем обосновывать необходимость местного самоуправления, соответствующего принципам Европейской хартии.

          Европейская хартия местного самоуправления, пописанная в 1985 г. в Страсбурге, утверждает, что право граждан участвовать в управлении государственными делами относится к общим для всех государств – членов Совета Европы демократическим принципам и определяет эффективное местное самоуправление как одно из важных условий демократического развития. В ней обобщены минимальные требования к подготовке и созданию местного самоуправления, она «является одним из основополагающих элементов правовой базы местной автономии, а также основным правовым источником» (приложение 1).

          Местное самоуправление, как его трактует Европейская хартия, - это «право и реальная способность органов самоуправления регламентировать значительную часть собственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».  

         Главный аргумент в пользу необходимости местного самоуправления – необходимость эффективного предоставления услуг на местном уровне. Что имеется в виду под услугами? Это, прежде всего, ежедневные, насущные проблемы граждан:

  •  водоснабжение,
  •  канализация,
  •  благоустройство территорий,
  •  освещение улиц,
  •  вывоз мусора,
  •  ремонт дорог,
  •  и другие.

          При этом именно население решает на очередных выборах, эффективна власть или нет.

          Не затрагивая вопросы административно-территориального деления, которые приходиться решать при реформировании всей системы местного управления, ограничимся рассмотрением ключевых проблем, разрешение которых позволит двигаться дальше. Таким образом, на основе анализа будут выявлены препятствия для создания местного самоуправления.

          Конституционное право граждан на создание местного самоуправления до сих пор остаётся нереализованным, так как не создана соответствующая законодательная основа. Попробуем рассмотреть, почему это произошло и каковы причины, препятствующие созданию реального местного самоуправления.

          В заключительных положениях Конституции РК было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствии с ней; для этого следовало принять законы «О местном государственном управлении» и «О местном самоуправлении». Однако проекты этих законов неоднократно обсуждались в Парламенте в течение пяти лет. В результате правовой пробел в законодательном регулировании вопросов местного государственного управления и местного самоуправления был отчасти восполнен принятием в январе 2001 г. Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан», и реализован уже 8 января 2009 года.

          Согласно этому закону, местное государственное управление – деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, её развития в пределах компетенции, определённой Законом и другими законодательными актами [1].

          Местный исполнительный орган (акимат), возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляет в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории. Аким является представителем Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляет местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивает проведение государственной политики на вверенной ему территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных исполнительных органов, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета.

          Функции органа управления указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа. Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов местного самоуправления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и другие. Полный и точный перечень функций органа государственного управления в правовых актах, закрепляющих компетенции органа, имеет первостепенное значение для правильной организации управления.

          Закрепляемые правовыми актами права и обязанности определяют границы полномочий органа государственного управления в осуществлении каждой из его функций; планирование по конкретным показателям и в установленные сроки, финансирование из определенных источников и в определенном объеме, меры поощрения по видам и определенных размерах, меры дисциплинарной и административной ответственности по видам и также в определенных размерах. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления.

          Акиматы призваны осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность государства, которая состоит в практическом исполнении законов и подзаконных актов в процессе непосредственного управления. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления [16].

         В этом смысле органы управления являются исполнительным аппаратом, подконтрольным и подотчетным органам государственной власти.

         И, наконец, для рассматриваемых органов управления характерно непосредственное подчинение им соответствующих отраслей хозяйства и культуры, предприятий, объединений, организаций и учреждений. Они призваны повседневно руководить их работой. По отношению к этим объектам управления органы управления являются исполнительно-распорядительными. Для органов исполнительной власти характерна подчиненность нижестоящих органов управления вышестоящим. При этом они могут действовать в рамках двойной подчиненности, т.е. вертикальной и горизонтальной. Однако там, где необходимо централизованное управление (например, оборонное), двойное подчинение отсутствует.

         Итак, орган  местного государственного управления - это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

          Аким ответственен за состояние социально-экономического развития соответствующей территории. Аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями государственного управления в соответствии с

законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние

социально-экономического развития соответствующей территории.

          Местная администрация (акимат) является юридическим лицом, а поэтому:

-   имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;

-   может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;

-  быть истцом и ответчиком в суде;

-   имеет гербовую печать и иные печати, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.

         Акиматам присущи основные черты, свойственные всем органам государственного аппарата:

- наличие в их распоряжении полномочий государственно-властного характера (издание от имени государства юридически обязательных актов, обеспечение их реализации путем применения мер воспитания, убеждения и поощрения, осуществление наблюдения за исполнением требований юридических актов, защиты этих актов от нарушений путем применения в необходимых случаях мер принуждения);

- они имеют свою организационную структуру, т.е. систему построения их внутреннего или рабочего аппарата, определяемую задачами органа, территориальным масштабом деятельности и, наконец, компетенцией, с помощью которой определяются их полномочия.

         Органы управления обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов, которые определяются своеобразием стоящих перед ними задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности  [7].

          Формы и методы работы органа государственного управления определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов государственного управления являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов, разработка мер по их обеспечению; инструктирование; инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др.

          Структура администрации утверждается исполнительным органом при согласовании с представительным органом местного самоуправления.

          В структуре исполнительных органов самоуправления особое значение занимают коллегии администрации. Коллегии - это консультативный совещательный орган, который образуется при акиме (главе) местной администрации в составе руководителей структурных подразделений и ином составе. Они созываются для обсуждения и утверждения долгосрочных или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни.

         Организующей основой деятельности акимата (администрации) являются планы работы. Они разрабатываются всеми структурными подразделениями акимата на квартал с учетом комплексного решения проблем жизнедеятельности муниципального образования.

          Для разработки плана работы акимата заместители акима, руководители структурных подразделений представляют руководителю аппарата акима свои предложения по плану не позднее чем за 15 дней до окончания квартала.

          Руководитель аппарата обобщает представленный план работы, согласовывает, уточняет и представляет его акиму на утверждение до 5 числа месяца, предшествующего планируемому периоду. Утвержденный план рассылается департаментам, управлениям, комитетам и доводится до сведения заместителей акима не позднее 3-х дней со дня утверждения.

          План работы акимата состоит из четырех разделов:

1.Вопросы, рассматриваемые акимом;

2.Вопросы, рассматриваемые на коллегии;

3.Вопросы, рассматриваемые заместителями акима;

4.Организационная работа (семинары, совещания, научно-практические конференции и т.д.).

          Администрацию муниципального образования возглавляет глава администрации (аким) через своего представителя (окил).

          Глава администрации (аким) является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Назначение акима местной администрации проводится в соответствии с Конституцией Республики Казахстан.

          Акиматы в своей деятельности обязаны:

1) не допускать принятия решений, не соответствующих общегосударственной внешней и внутренней, финансовой и инвестиционной политике;

2) соблюдать интересы Республики Казахстан в обеспечении национальной безопасности;

3) придерживаться общегосударственных стандартов, устанавливаемых в общественно значимых сферах деятельности;

4) обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан           [1].         

          Акиматам запрещается принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах Республики Казахстан.

          Планы развития территорий, принимаемые  акиматами, должны соответствовать стратегическим планам развития Республики Казахстан. 

          Деятельность местных исполнительных органов осуществляется на принципах:

- подотчетности Президенту и правительству, вышестоящим главам администрации;

- подконтрольность соответствующему представительному органу по вопросам его ведения;

- законности;

- единоначалия;

- обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан;

- самостоятельности и независимости в пределах своей компетенции;

- сочетания государственных и местных интересов;

- ответственности за свою деятельность и принимаемые решения.

          Реформы политической системы и экономики требуют того, чтобы аппарат управления стал действительно исполнительным и подконтрольным представительным органом, освободился от тех гипертрофированных властных полномочий, которые он присвоил в прежние годы.

          Деятельность аппарата государственного управления и каждого в отдельности исполнительно-распорядительного органа должна строиться на основе познания и правильного использования объективных законов общественного развития. Только в этом случае она может быть полноценной и приносящей пользу обществу и государству [27].

         Местный представительный орган (маслихат) избирается населением области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения), выражает волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяет меры, необходимые для её реализации, и контролирует их осуществление. В сёлах и посёлках маслихатов нет.

         Прежде всего, необходимо определиться: зачем нужно местное самоуправление в Казахстане? Казалось бы, есть и местные исполнительные и местные представительные органы. Тем не менее самым слабым местом всей системы управления является то, что она никак не отвечает перед населением за эффективность предоставления общественных услуг.

          В условиях рыночных отношений деятельность местных органов должна приобрести реальную самостоятельность в решении местных проблем. Однако при этом они должны быть подотчётны населению соответствующих административно-территориальных единиц.

          Главным аргументом в пользу обоснования необходимости развития местного самоуправления является то, что потребности жителей различных регионов сильно отличаются друг от друга, а система местного самоуправления позволяет в каждом конкретном случае по-разному на это реагировать.

          Создание местного самоуправления требует точного определения круга полномочий. В Конституции сказано, что они будут решать «самостоятельно и под свою ответственность вопросы местного значения», не разъясняется.

           На наш взгляд, главным препятствием для определения круга задач местного самоуправления в Казахстане и его создания является то, что избираемые местные представительные органы – маслихаты, встроены в систему местного государственного управления. К сожалению, в настоящее время они не выражают интересы избравших их граждан, а являются чем-то вроде отделов акиматов.

           Следующим, на наш взгляд, важным препятствием для внедрения института местного самоуправления является отсутствие каких-либо реальных финансовых основ для его функционирования. В настоящее время села и посёлки, где, прежде всего, должно зарождаться местное самоуправление, бюджета не имеют. Проектом закона 2000 г.  предусматривалось выделение местным органам самоуправления субвенций из местных бюджетов, против чего в процессе обсуждения активно возражало Министерство финансов. Ссылаясь на Закон «О бюджетной системе», представители министерства отмечали, что субвенции могут выделяться из областного бюджета только бюджетам районов (городов областного значения), а бюджетов ниже районного уровня не существует. Поэтому оно настаивало на исключении из законопроекта положения о том, что местному самоуправлению для формирования доходов могут выделяться средства из бюджетов.

          Думаем, что не имеет смысла обсуждать и подвергать критике проект закона «О местном самоуправлении», опубликованный и повсеместно обсуждавшийся в 2000 г. Правительство было вынуждено отозвать его из Парламента. Законопроект предлагал создание местного самоуправления на уровне волонтёрского движения. По оценке Ежи Регульского, эксперта проекта TACIS по децентрализации, бывшего министра местного самоуправления Польши, понимание местного самоуправления, заложенное в том проекте, «не соответствует тому, что понимается под местным самоуправлением. Местные органы управления – это не добровольные объединения граждан, а местные органы власти, которые несут ответственность перед обществом за решение определённых задач»  [2].

          Одной из ключевых проблем существующей системы местного управления является отсутствие полноценных органов власти на сельском уровне. В соответствии с действующим законодательством представителем государственной власти на уровне сельского округа является аким. Создание местных представительных органов власти – маслихатов, а также акиматов – на уровне сельских округов не предусматривается. Сельский уровень управления не имеет бюджетов и располагает лишь сметой в составе районного бюджета. Однако именно на уровне сельских округов накапливаются социально-экономические проблемы, множество из которых возникли в результате реформ, проводившихся в стране в 1990-е гг. 44 процента населения страны проживают в сельской местности, и поэтому решение этих проблем имеет огромное значение для дальнейшего развития страны. Акимам сельских округов, которые обладают ограниченными полномочиями и ресурсами, не по силам разрешение целого ряда проблем в одиночку, поэтому необходимо вмешательство вышестоящих органов власти. [26].

        Относительно выборов акимов сельских округов, проведённых в виде эксперимента согласно Указу Президента в 2001 г. в 28 сельских округах страны. У многих тогда сложилось ошибочное мнение, будто тем самым у нас было создано местное самоуправление. Избранный аким по-прежнему остаётся интегрированным в исполнительную вертикаль, является государственным служащим и подчиняется акиму района, в команде которого он состоит. Создание местного самоуправления – это длительный процесс, и его нельзя выстроить, просто проведя выборы акимов. В данном случае выборы ничего не изменили, так как для реализации своих предвыборных обещаний акимы сельских округов не располагают бюджетом.

          Часто за местное самоуправление выдаётся деятельность сельских сходов, советов аксакалов, КСК и других добровольных объединений, созданных по инициативе жителей. Но эти объединения являются только формами самоорганизации граждан, отдельными элементами гражданского общества, развитие и становление которого выступает предпосылкой создания местного самоуправления.

          В отдельных регионах, например в г. Алматы, в г. Усть-Каменогорске, в порядке эксперимента, на основании решений маслихатов были созданы комитеты местного самоуправления. Конечно, при отсутствии всех других условий (бюджет, собственность и т.д.) эти комитеты никогда не смогут стать органами публичной власти. Но эти попытки показывают, насколько актуально законодательное обеспечение развития полноценного местного самоуправления.

          Вернёмся к тому, что понимать под местным самоуправлением и каким требованиям оно должно отвечать. Анализ Европейской хартии местного самоуправления позволяет выделить следующие условия для его реализации:

  •  местные выборные органы,
  •  избираемые главы исполнительных органов,
  •  принимаемый местными органами собственный бюджет,
  •  контроль над собственными доходами и ответственность за эффективное предоставление общественных услуг,
  •  чётко обозначенные расходные полномочия,
  •  право заимствовать,
  •  право на собственность,
  •  право правительства осуществлять контроль и мониторинг.

          Если сравнить существующую систему местного государственного управления с принципами Европейской хартии, то больше всего вопросов возникает в связи с первыми двумя (местные выборные органы и избираемые главы исполнительных органов). Остальным требованиям Европейской хартии казахстанская система местного управления в той или иной мере соответствует.

В этой связи для Казахстана представляет интерес опыт стран Центральной и Восточной Европы, которые, как и Казахстан, к началу 90-х гг. вышли из той же самой системы местных советов, но за прошедшее десятилетие создали систему местного самоуправления, полностью соответствующую основным принципам Европейской хартии. Реформирование местной власти в Чехии, Польше, Венгрии, Словакии рассматривалось как главный компонент политических изменений, а также непременное условие и важный фактор экономического развития. Стремление вступить в Европейский союз обусловило темпы и эффективность реформ местного управления в этих странах  [4].

          Процесс становления системы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы не был стихийным. Он был непосредственно инициирован и регулировался центральными правительствами. Поэтому в этих странах была чётко определена ответственность каждого уровня власти, что было закреплено в законодательных актах. Была создана система местных выборов на демократических принципах, так как организация работы системы органов местного самоуправления предполагает, что местные органы власти должны быть подотчётны местным избирателям посредством демократических процедур. Были чётко закреплены отношения между избранными и исполнительными органами принятием решений и их реализацией, также регламентировано взаимодействие между советом, его комитетами, мэром. Это обусловило успешную реализацию реформ в рассматриваемых странах. Выделим ключевые факторы развития законодательства для создания местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы, которые включали принятие:

  •  новой или радикальное изменение предыдущей Конституции;
  •  закона «О местном самоуправлении»;
  •  закона о свободных местных выборах;
  •  закона «О государственных и муниципальных служащих»;
  •  закона «О полномочиях и обязанностях органов государственного управления на всех уровнях»;
  •  закон « О статусе государственных служащих»;
  •  закона об изменении прав собственности;
  •  закона «О статусе столицы»;
  •  законов, определяющих финансовые полномочия местного самоуправления.

          Следует подчеркнуть самое важное: местное самоуправление является юридическим лицом.

          В целом, на наш взгляд, адаптация опыта стран Центральной и Восточной Европы применительно к Казахстану позволит выстроить последовательную государственную политику создания и развития местного самоуправления в стране [3].

         Сравнив систему местного управления Казахстана с принципами Европейской хартии местного самоуправления, мы приходим к выводу, что ближе всего к органам местного самоуправления у нас находятся маслихаты, поскольку они напрямую избираются населением.

          Относительно избираемых глав исполнительных органов – это уже второй вопрос. Тут возможны варианты: например, на начальном этапе (в первые десять лет) создания местного самоуправления в Польше главы исполнительных органов избирались депутатами совета, и только во время последних выборов четыре года назад там осуществили прямые их выборы населением.

          Для решения проблемы реформирования местного самоуправления местного управления существуют следующие альтернативы.

          Первая – оставить всё как есть, только укрепив местную государственную власть, то есть, расширив полномочия акимов сельских округов, создав сельские маслихаты и восстановив сельские бюджеты. Приблизительно такой путь выбирают авторы правительственной Концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений.

          Хотя эти шаги позволят приблизить власть к населению, но проблема неэффективности местной власти, отсутствия подотчётности местной власти перед населением сохранится. Главным недостатком этого варианта является то, что он не позволяет реализовать закреплённое в Конституции право на формирование местного самоуправления.

          Вторая предполагает создание органов местного самоуправления взамен государственных органов управления на местах.

          В этой связи мы полагаем, что возможность реализовать этот вариант заключается в пересмотре места маслихатов в системе местного государственного управления и признании их как органы местного самоуправления.

          На самом низовом уровне управления – на уровне населённого пункта (города, сельского округа) – создание маслихатов, как выборных органов местного самоуправления, и избрание уже депутатами совета акима, который возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Выборы могут быть как прямые (населением), так и косвенные (депутатами маслихата). Необходимо наделить сельский уровень управления соответствующим бюджетом, что должно быть зафиксировано в проекте Бюджетного кодекса. Практика свидетельствует, что почти три четверти проблем, связаны с конкретными проблемами развития территории и могут быть успешно решены совместно с жителями, которые лучше всех знают эти проблемы и могут принять самое активное участие в их решении [26].

          Здесь мы намерено не останавливаемся на районных и областных исполнительных органах власти, будут ли они сохраняться как органы государственного управления и на каком этапе они будут трансформированы в органы местного самоуправления. Потому что сейчас самое главное – это определиться с местом органов местного самоуправления. Решение этих вопросов, возможно, придётся увязывать с административно-территориальным реформированием. Тут следует отметить, что система органов местного самоуправления в странах Центральной и Восточной Европы не всегда совпадает с системой населённых пунктов.

                  

           3.2 Особенности становления местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан

          Более открытой и приближенной населению должна стать деятельность акиматов и маслихатов — основных органов управления, непосредственно работающих с местными сообществами. Для этого необходимо реализовать на практике законодательно закрепленный принцип открытого проведения сессий местных органов управления, которые должны проходить, по возможности, в просторных помещениях, вмещающих большое количество желающих. Объявления о проведении сессий и повестка дня заседаний должны публиковаться в местных средствах массовой информации или размещаться в общественно доступных местах.

          Местным властям следует шире практиковать такие формы оповещения общественности о важнейших решениях, принимаемых органами местного самоуправления, как общественные слушания.

          Следует обогащать демократическую палитру управления, поощряя такие формы общественного контроля, как заслушивание отчетов должностных лиц, встречи представителей местной власти с населением и другие.

          Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций, от профессионального и точного осуществления которых зависит существование всей общественно-политической системы. Поэтому оно должно включать в свой организм профессиональный служебный корпус, организации и деятельность которого регламентируются законодательными актами. Очевидно, что в данном случае речь идет о таком обязательном государственно-правовом институте, который называется «государственная служба» [27].

          Данная проблема относится к субъективным факторам государственного управления. То есть эффективность системы государственной службы непосредственно зависит от людей, чиновничьего персонала, который должен обеспечивать проводимость тех решений, которые созревают в недрах властных структур. В этом аспекте объективной является потребность обеспечения органов власти надежными, инициативными, профессионально грамотными специалистами, способными эффективно выполнять возложенные на них функции.

          Необходимым условием эффективной государственной службы является нормативно-правовое регулирование ее деятельности и функционирования ее персонала, определение порядка регулирования процессов подбора, перемещения, оценки кадров.

          Правовая основа местного самоуправления в нашей стране, как уже отмечалось, предусмотрена Конституцией Республики Казахстан. Конституцией гарантируется местное самоуправление, полномочия которого должны распространяться на вопросы местного значения, имеющие отношение к управлению коммунальным хозяйством, общественным жилым фондом, местными дорогами, благоустройством территории, санитарным состоянием и др.

         Однако в казахстанском законодательстве до сих пор не закреплены принципы местного самоуправления. В соответствии с этим нужно создать необходимые правовые, организационные и материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, реализации конституционных прав народа Казахстана. В этой связи реформирование системы местных органов власти и становление местного самоуправления являются составной частью общей стратегии развития казахстанской государственности.

          Непосредственно с осуществлением местного самоуправления связаны вопросы практической реализации важнейших конституционных прав граждан:

  •  избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
  •  обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления;
  •  знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина;
  •  обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления;
  •  получать бесплатно дошкольное, основное общее, среднее профессиональное образование, а также на конкурсной основе высшее образование в муниципальных образовательных учреждениях;
  •  получать бесплатную медицинскую помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения; малоимущим, иным указанным в законе гражданам, получать жилище из муниципальных жилищных фондов.

          В международной практике, несмотря на многообразие форм местного самоуправления, принципиально важным является то, что оно практически реализует:

  •  право граждан как членов местного сообщества на самостоятельное решение проблем развития местности, на территории которой они проживают;
  •  принцип иерархичности управления государством, когда наряду с горизонтальным разделением власти формируется вертикальная система управления.

          Прямое заимствование Казахстаном чужого опыта местного самоуправления не может рассматриваться как оптимальный вариант из-за ряда особенностей, связанных с многонациональным составом населения республики, обширностью территории, разными природно-климатическими и социально-климатическими условиями. В этой связи важным моментом является разработка собственной модели местного самоуправления, которая достаточно полно учитывает особенности республики как унитарного государства  [19].

         Учитывая актуальность проблемы становления и развития местного самоуправления, Центром анализа общественных проблем начиная с 2002 г. была инициирована разработка модели местного самоуправления республики Казахстан. В этом направлении Центром были проведены несколько «круглых столов» и рабочих совещаний по проблеме децентрализации и развития местного самоуправления, разработке проекта Концепции местного самоуправления, организованы парламентские слушания по этим вопросам.

          Проект Концепции становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, подготовленный Рабочей группой Центра, определяет цели становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, его основные функции и задачи, важнейшие принципы формирования в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления.

          Проект Концепции исходит из того, что местное самоуправление является особым элементом государственного устройства, который не входит в систему органов государственного управления, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, определённых законодательством республики. Отсутствие законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления, с нашей точки зрения, является главной причиной разрыва между конституционным правом на местное самоуправление и возможностями его реализации на деле. Между тем органы государственной власти обязаны непосредственно участвовать в становлении институтов местного самоуправления путём создания необходимых правовых, организационных и материально-финансовых условий их функционирования.

          В рамках предлагаемой Концепции систематизированы цели и задачи развития местного самоуправления в Республике Казахстан и последовательность их реализации, а также сформулированы основные требования к модели местного самоуправления Республики Казахстан и механизму её реализации.

          По мере изменения общих и местных условий система местного самоуправления должна видоизменяться и адаптироваться к этим изменениям, чтобы обеспечить эффективность управления. В соответствии с этим, на каждом этапе становления и развития системы местного самоуправления должны решаться свои специфические задачи.

          Приоритетными задачами первого этапа становления реального самоуправления в Республике Казахстан являются:

  •  реформирование системы местного государственного управления в рамках общей стратегии развития казахстанской государственности;
  •  разработка модели местного самоуправления в республике, определение его места и роли в системе управления;
  •  законодательное обеспечение местного самоуправления;
  •  децентрализация и разграничение полномочий и функций между органами государственного управления и местного самоуправления;
  •  создание финансовых, материально-технических и организационных предпосылок создания системы местного самоуправления;
  •  подготовка кадров для органов местного самоуправления.

          Важным моментом является то, что местное самоуправление не должно сводиться только к разграничению функций и полномочий между разными уровнями государственной власти, перераспределению доходов между бюджетами, а также к выборности акимов. Местное самоуправление должно рассматриваться как особый институт, не входящий в систему органов государственной власти, а активно взаимодействующий с ними при решении местных проблем сообщества [23].

          Становление и развитие местного самоуправления нужно рассматривать как многоэтапный процесс, связанный с формированием в стране гражданского общества, общим уровнем социально-экономического развития страны в целом и её отдельных регионов, специфическими факторами и условиями, которые оказывают влияние на жизнь местного сообщества.

          С этих позиций разработчиками были выделены приоритетные задачи первого этапа становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан, а также определены требования к механизму реализации местного самоуправления.

          Основными слагаемыми механизма реализации являются:

  •  Законодательный блок, который содержит перечень законодательных и нормативно-правовых актов, принятие которых необходимо для законодательного обеспечения деятельности местного самоуправления.
  •  Финансово-экономический блок, который содержит конкретные меры по обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий.
  •  Организационный блок, который предусматривает разработку конкретных мер по управлению процессом становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан.

          Рассмотрим более подробно каждый из блоков.

          В законодательном блоке должны быть разработаны и приняты:

  •  Проект Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении», регулирующий общие принципы функционирования органов местного самоуправления, их взаимодействие с местными органами государственной власти;
  •  изменения и дополнения в законы и нормативные акты, регулирующие деятельность местных органов государственной власти;
  •  изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О выборах»;
  •  изменения и дополнения в Закон Республики Казахстан «О собственности»;
  •  Закон Республики Казахстан «О разграничении полномочий между местными органами государственной власти и органами местного самоуправления»;
  •  Закон Республики Казахстан «О минимальных государственных социальных стандартах»;
  •  модельные проекты положений «Об органах местного самоуправления», «О системе местного самоуправления» и др.;
  •  другие нормативно-правовые акты, необходимые для рамочного регулирования системы местного самоуправления в Республике Казахстан [3].

          Финансово-экономический блок должен содержать конкретные меры по обеспечению финансовых и экономических условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий. В этой связи нужен другой механизм совершенствования межбюджетных отношений, обеспечения органов местного самоуправления финансовыми ресурсами для выполнения своих полномочий. Внедрение гарантированных государственных социальных стандартов должно позволить осуществлять межбюджетное регулирование на основе нормативных количественных показателей, что обеспечит прозрачность формирования системы трансфёртов.

         Европейской хартией о местном самоуправлении предусматривается обеспечение финансовой автономии в определении своих приоритетных расходов: «местным органам власти в рамках экономической политики страны предоставляются права использовать собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться в рамках своих полномочий».       Финансовая самостоятельность – важное условие действенности органов местного самоуправления и эта проблема особенно актуальна для Республики Казахстан, в которой даже местные органы государственной власти нижнего уровня не имеют своих бюджетов и надёжных источников доходов.

          В этой связи важным становится проблема обеспечения доходов бюджетов органов местного самоуправления для реализации своих полномочий.

          Доходную часть местных бюджетов может укрепить внесение изменений в Налоговый кодекс по отнесению ряда налогов к категории местных и расширение прав органов местного самоуправления в установлении местных налогов и регулировании налоговых ставок.

          Реальным источником неналоговых доходов должна стать коммунальная собственность. В этой связи, важным становится эффективное управление коммунальной собственностью на всех уровнях местного самоуправления.

          Важным источником доходов органов местного самоуправления должна стать природная рента, в частности земельная. Это особенно важно на уровне села, где отсутствуют не только полноценные органы местного государственного управления, но и какая-либо коммунальная собственность, которая приносит доход.

          По нашей оценке, величина рентного дохода общества составляет несколько процентов ВВП и может стать основным источником покрытия общественно значимых потребностей. Механизм общественного расходования природной ренты должен быть ориентирован на институты социального гарантирования уровня и качества жизни, обеспечения развития территории и решения проблем местного сообщества. В этой связи рентный доход общества является основным источником финансирования деятельности органов местного самоуправления.

          Казахстан располагает достаточным природно-ресурсным, научно-техническими и экономическими потенциалами. Эффективное использование этих потенциальных возможностей является важнейшей предпосылкой для успешного развития казахстанской экономики и, следовательно, надёжного финансового обеспечения местного самоуправления [22].

          Действительно, Республика Казахстан располагает огромным национальным богатством, около 80-85 % которого приходится на природно-ресурсный потенциал. Азбучной истиной стало, что Казахстан по запасам многих минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов входит в первую или, по крайней мере, во вторую десятку стран мира. Таким образом, природные ресурсы Казахстана являются национальным богатством, основным источником формирования национального дохода страны. Поэтому Казахстан мог бы устойчиво развиваться в долгосрочной перспективе за счёт своего богатства, ослабить зависимость от зарубежных инвесторов, не рискуя попасть в экономическую зависимость от других стран.

         Даже поверхностный анализ показывает, что национальное богатство используется крайне неэффективно. Резко возросла зависимость страны от внешней конъюнктуры, в частности цен на нефть, металлы и другие сырьевые товары, которые составляют основу казахстанского экспорта. Непредсказуемые изменения мировых цен на нефть и другие сырьевые товары представляют реальную угрозу реалистичности государственного бюджета, возможностям его реализации.

          Действительно, львиная доля бюджетных поступлений связана с функционированием природоэксплуатирующих отраслей. Доходы бюджета от деятельности крупнейших нефтяных компаний составляют более 30 % всех бюджетных поступлений. С учётом более или менее нормальной деятельности всего сырьевого сектора экономики, можно предположить, что их отчисления в бюджет составляют не менее половины всех доходов государства.

          Поэтому принципиально важным становится поиск новых надёжных источников государственных доходов, которые могли бы стать материальной основой реализации долгосрочной стратегии развития казахстанской экономики, существенно изменить социально-экономическую политику в целом. С нашей точки зрения, таким источником дохода, который сейчас не используется, остался вне поля зрения не только государства, но и общественности, является природная рента.

          Сущность природной ренты состоит в том, что разные месторождения обладают различными качествами – глубиной залегания, сложностью добычи, качеством сырья, содержанием полезных компонентов, близостью к потребителям, инженерной обустроенностью территории и т.п. В этой связи на лучших участках или месторождениях владельцы имеют дополнительный доход, который не связан с результатами его деятельности, а является природным даром.

          Так, при средней себестоимости добычи нефти в Казахстане около 11 долларов за баррель, себестоимость добычи тенгизской нефти составляет менее трёх долларов. Кроме того, качество тенгизской нефти является высоким, близким к арабской нефти. В этой связи (цифры условные) природная рента тенгизской нефти составляет не менее 8 долларов за баррель или 56 долларов за тонну. При объёме добычи 10 млн. тонн в год образуется рента в сумме 560 млн. долларов или 83 млрд. тенге, что составляет около 2.5 % ВВП республики.

Вероятно, в целом по минерально-сырьевому комплексу республики объём образуемой природной ренты составит не менее 6-8 % ВВП или более четверти всех доходов государственного бюджета. Вопрос только в том, где аккумулируется эта рента и кто её владелец.

          В это связи нужно вспомнить, что понимается под рентой. В политической экономии приводится следующее определение ренты: «Рента – вид дохода, регулярно получаемого с капитала, земли, имущества и не связанного с предпринимательской деятельностью».

          В этой связи можно дать определение природной ренты следующим образом: «Природная рента – эта часть прибавочного продукта, создаваемого непосредственно производителями в сельском и лесном хозяйстве, горнодобывающей промышленности и в других отраслях, связанных с первичной переработкой природных ресурсов и эксплуатацией природных объектов и присваиваемой владельцем этих природных ресурсов».

          Согласно Закону «О недрах» природные ресурсы принадлежат государству, т.е. обществу в целом. Следовательно, и природная рента также должна принадлежать всему народу. В этой связи Д.С. Львов пишет, что «Материальной реализацией верховных владельческих прав общества на территориально-природные ресурсы могло бы стать обращение ренты от всех используемых ресурсов в общественные доходы, аккумулированные в системе общественных (государственных) финансов».

          В этой связи актуальным становится вопрос: кто является собственником природной ренты? От ответа на этот вопрос зависит, кто будет распоряжаться этой рентой, на какие цели она будет расходоваться.

          Как уже отмечалось выше, рента – это благо, дарованное самой природой. Поэтому оно должно принадлежать всем гражданам республики. В настоящее же время можно сказать, что природная рента приватизирована владельцами и менеджерами добывающих предприятий. Таким образом, кроме официального дохода они присваивают также не менее 6-8 % ВВП ежегодно.

         Мы придерживаемся мнения российских учёных, которые достаточно глубоко проработали вопросы образования природной ренты, в том, что она должна принадлежать обществу в целом. Дело в том, что общество и государство как субъекты права отличаются. Государство для выполнения своих функций располагает государственным имуществом и государственными финансами, которые формируются в виде поступлений в бюджет налоговых и других платежей. Доходы государственного бюджета должны направляться на решение проблем социально-экономического развития в соответствии с принятым бюджетом [17].

          Природная рента, т.к. общество не делегировало государству своих прав на природные ресурсы, должна принадлежать обществу в целом, и расходоваться на реализацию общественных целей.

          Нужно отметить ещё один аспект природной ренты. Если общество по казахстанскому законодательству является владельцем природной ренты, то присвоение природной ренты производителями является нарушением конституционных прав каждого гражданина Казахстана – права на частную собственность.

          В этом плане природная рента не может принадлежать ни отдельным предпринимателям, ни государству в целом. Общество может только делегировать государству право распоряжаться своей собственностью, в том числе и рентным доходом, для определенных целей. С нашей точки зрения, приоритетными направлениями использования ренты являются развитие социальной сферы – образование, культура, здравоохранение, наука, социальная помощь. Так как рентные платежи являются собственностью общества, а государство – только посредником или исполнителем, то расходы эти не могут быть секвестрированы без согласия общества.

         Поэтому определяющее значение для решения экономических, экологических и социальных проблем имеют отношения собственности на природные ресурсы и государственная система управления природопользованием. Экономическое содержание собственности на природные ресурсы присваивается пользователями путём негласной экспроприации природной ренты. А общество не может в полном объёме и в должной мере осуществить свои права как собственника, который имеет право получать ренту за использование третьими лицами принадлежащего ему имущества.

          Природная рента, изъятая от пользователей, могла бы существенно пополнить бюджет страны независимо от конъюнктуры цен на сырьё на мировом рынке, существенно повысить собственные источники инвестирования национальной экономики, решить многочисленные социальные и экологические проблемы, восстановить государственную систему управления воспроизводством минерально-сырьевой базы.

          Решение проблемы собственности на природные ресурсы и управления природопользованием нужно рассматривать как основное условие повышения эффективности казахстанской экономики, вывода её на траекторию устойчивого развития. Чёткое разделение собственности на государственную, общественную и частную, закрепление части рентных отчислений за местным сообществом позволит создать устойчивую финансовую базу органов местного самоуправления для решения местных проблем  .

          В соответствии с этим доходная часть бюджетов органов местного самоуправления должна формироваться за счёт части природной ренты, которая в настоящее время приватизирована собственниками и менеджерами предприятий, эксплуатирующих природные ресурсы.

          Решение проблемы изъятия природной ренты, с нашей точки зрения, из чисто теоретической превращается в практическую социально-экономическую проблему устойчивого развития общества и государства, его состоятельности сейчас и в будущее[23].

          Организационный блок предусматривает разработку и реализацию конкретных мер по управлению процессом становления и развития местного самоуправления в Республике Казахстан. В этой связи необходимо разработать и принять национальную программу «Государственная поддержка развития местного самоуправления в Республике Казахстан», в которой должны быть предусмотрены такие основные направления государственной поддержки, как:

  •  правовая основа местного самоуправления;
  •  формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
  •  организационно-методическая поддержка местного самоуправления;
  •  разграничение функций между органами местного самоуправления и органами государственного управления, формирование системы их взаимоотношений между собой;
  •  информационное обеспечение и поддержка деятельности местного самоуправления;
  •  создание системы подготовки и переподготовки квалифицированных кадров для местного самоуправления.

          Заключение

          Местное государственное управление на различных уровнях власти, в частности, на областном уровне,  во всём мире является фундаментом регионального развития. Для решения проблемы резкой дифференциации уровня развития регионов в Казахстане необходимо задействовать все механизмы, включая и «право и реальную способность органов местного управления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах населения». Как показывает мировой опыт, только активизация самих граждан, создание механизмов подконтрольности и подотчётности власти перед населением могут улучшить предоставление общественных услуг.

Именно, граждане формируют государственную власть, и волю страны.           Возможно, для создания предпосылок для развития местного государственного управления в Казахстане необходимо дать возможность развиваться акиматам в системе местного государственного управления и взаимодействовать с  органами местного самоуправления. Существует вероятность, что это позволит выйти из замкнутого круга и приступить к обсуждению дальнейших шагов.

          Дальнейшие шаги по созданию местного государственного управления и  самоуправления должны включать в себя решение следующих вопросов:

          Какие законы и нормативные акты должны быть приняты для развития местного самоуправления?

           К каким действующим законам и нормативным актам должны быть приняты поправки?

           Какие органы должны заниматься реализацией данной политики?

           Какова их роль?

           Какие обучающие программы должны быть реализованы для служащих органов местного самоуправления?

          Каковы источники финансирования всех предложенных мер?

          Какие последовательные шаги должны быть приняты по реализации этих мер?

          Представляется необходимым, в связи с этим, на данном этапе разработать    Государственную программу создания и развития местного управления и самоуправления в Республике Казахстан.

          Для того чтобы определить предпосылки создания местного самоуправления,  на областном уровне необходимо исследовать и оценить:

финансовую базу, через показатели сбора местных налогов:

  •  земельного, транспортного и имущественного и потенциальные возможности по увеличению налоговых поступлений;
  •  число действующих предприятий малого и среднего бизнеса, в том числе крестьянских хозяйств, и показатели их финансово-экономической деятельности;
  •  количество НПО, зарегистрированных или незарегистрированных добровольных объединений граждан;
  •  образовательный потенциал жителей области;

  •  возрастной и национальный состав области;
  •  наличие инвестиций в развитие области и возможности по стимулированию прозрачных форм спонсорской поддержки;
  •  наличие собственности у местных органов власти и возможности её оптимального использования.

             Список использованной  литературы

  1.  Конституция Республеки Казахстан.
  2.  Закон РК «О местном государственном управлении в РК». - Алматы,
    2001г.
  3.  Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. «О государственной службе».
  4.  Европейская хартия местного самоуправления.
  5.  Аглешов К.Е. Децентрализация государственного управления и перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан [Текст]: автореферат / К.Е. Аглешов.- Алматы, 2004.-34 с.
  6.  Аглешов К.Е. Финансовые основы местного самоуправления / К.Е. Аглешов // Финансы Казахстана.-2004.-№1.- с.47-59
  7.  Баранов М.Н. Организационно-правовые и теоретические основы деятельности органов местного самоуправления в сфере общественного порядка и обеспечения общественной безопасности [Текст]: автореферат / Баранов Максим Николаевич. - Алматы, 2006.- 28 с.
  8.  Бейгельды О. «Местное самоуправление должно быть подлинным и действенным»: [Интервью с заместителем Председателя сената парламента РК] / О. Бейгельды // Фемида.- 2002.- №3.- с. 13-18
  9.  Бурлаков Л.Н. Модернизация системы регионального и местного самоуправления в Республике Казахстан (организационно-экономический аспект) [Текст]: автореферат / Бурлаков Леонид Николаевич.- Алматы, 2006.- 29 с.
  10.   Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов / И.В. Выдрин, А.Н. Котов. – М.: Норма, 2001.- 368 с.
  11.   Децентрализация и местное самоуправление Казахстане: состояние и   принципы проведения реформ // Децентрализация и местное управление в РК: выборы приоритетов./ М.М. Махмутова, И.С. Хорошилова.- Алматы, 2002.- с.34-36
  12.   Децентрализация и местное  управление в РК: Материалы Общественного Форума, 18 февраля 2002 г. - Алматы: б.и., 2002.- 91 с.
  13.   Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в РК: автореферат / Л.Т. Жанузакова. – Алматы, 2004.- 54 с.
  14.   Жумадилова А.Б. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в РК [Текст]: автореферат / Жумадилова Анара Борашевна. – Алматы, 2005.- 32 с.
  15.   Искакова Г.К. Проблемы выбора и адаптации модели местного самоуправления в РК: законодательный и социальный аспекты / Г.К. Искакова, А.Б. Красин, С.Р. Ваннер. – Алматы, 2002.- 30 с.
  16.   Местные органы управления: усиление подотчётности и ответственности: [Доклады и материалы семинара, 18-20 мая] / АО «Центр маркетингово-аналитических исследований»; Министерства экономики и бюджетного планирования РК; Правительство Нидерландов и Институт Всемирного Банка. – Астана: ТОО «М-Ари-дизайн», 2004.- 474 с.
  17.   Мокрый В.С. Проблемы реформирования межбюджетных отношений как основы местного самоуправления: [О праве самостоятельности формирования местного бюджета] // Финансы. – 2001.- №1.- с. 9-12
  18.   Муниципальный менеджмент: Учебное пособие / Под редакцией С.К. Курманбаева. – Алматы: Экономика, 2000.- 134 с.
  19.   Оспанов К.Т. Предложения к модели местного управления для Казахстана // Децентрализация и местное управление в РК: выборы приоритетов./ М.М. Махмутова, И.С. Хорошилова.- Алматы, 2002.- с. 41-45
  20.   Правовые проблемы унитаризма в РК [Текст] / Г. Сапаргалиев, Б. Мухамеджанов, Л. Жанузакова, Р. Сакиева. – Алматы, 2000.- 312 с.
  21.   Пронкин С.В. Государственное управление зарубежных стран: Учебное пособие / С.В. Пронкин, О.Е. Петрунина. – М.: Аспект-Пресс, 2001.- 416 с.
  22.   Рыжков В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления: [Доходы и расходы местного самоуправления] // Финансы. – 2001.- №2.- с. 8-11
  23.   Своик П. Разработка концептуальной основы и модели самоуправления приемлемых для реального внедрения в Казахстане: Том 12 / П. Своик; Отв. ред. Д.А. Сатпаев. – Алматы, 2001.- 28 с.
  24.   Телебаев Г.Т. Некоторые проблемы местного самоуправления в РК / Г.Т. Телебаев // Саясат.- 2001.- №1.- с. 10-11
  25.   Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного самоуправления: [Проблемы конституционного и муниципального права] / Н.С. Тимофеев // Вестник Моск. Университета. Серия 11, Право. – 2002.- №4.- с. 37-61
  26.   Тултабаев С. Выборность акимов – не панацея / С. Тултабаев // Новое поколение. – 2001.- 12 октября – с. 8
  27.   Учебные программы для развития местного самоуправления в Казахстане: Сборник материалов, разработанных в результате реализации проекта региональными центрами обучения гос. Служащих и НПО. Июнь – октябрь 2003.- 129 с.

Приложение 1

Европейская хартия местного самоуправления

          Европейский совет –серия европейских договоров № 122

Государства – члены Европейского совета, подписавшие это,

учитывая, что целью Европейского совета является достижение большего единства между его членами с намерениями защиты и реализации идей и принципов, которые являются их общим наследством;

принимая во внимание, что один из методов, которыми эта цель может быть достигнута, лежит через соглашения в административной области;

учитывая, что местные власти являются одной из главных основ любого демократического режима;

учитывая, что право граждан на участие в проведении общественных дел есть один из демократических принципов, которые разделяются всеми государствами – членами Европейского совета;

убеждённые, что именно на местном уровне это право может быть наиболее прямо осуществлено;

убеждённые, что наличие местных властей с реальной ответственностью может обеспечить администрацию, которая и эффективнее и ближе к гражданам;

сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах является важным вкладом в строительство Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти;

утверждая, что это влечёт за собой наличие местных властей,  обеспеченных демократически созданными органами для принятия решений и владеющих широкой степенью автономии в отношении их ответственности, путей и средств выполнения этой ответственности и ресурсов, потребных для её осуществления,

согласились в следующем:

Статья 1

Считать себя связанными следующими статьями таким образом и в степени, предписанной в статье 12 данной Хартии.

ЧАСТЬ I

Статья 2

Конституционные и правовые основы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления должны быть признаны внутренним законодательством и, где это осуществимо, в конституции.

Статья 3

Понятие местного самоуправления

1. Местное самоуправление выражает права и возможности местных властей в

пределах закона регулировать и управлять значительной долей общественных дел под свою собственную ответственность и в интересах местного населения.

2. Это право должно осуществляться советами или ассамблеями, составленными из членов, свободно выбранных тайным голосованием на основе прямого равного всеобщего избирательного права, и которые могут создавать исполнительные органы, ответственные перед ними. Это условие не должно никоим образом влиять на обращение граждан к ассамблеям, референдумам и любым другим формам прямого участия граждан, когда это разрешено законом.

Статья 4

Сферы деятельности местного самоуправления

1. Основные права и ответственность местных властей должны быть установлены конституцией или законодательным актом. В то же время это положение не должно препятствовать отнесению к компетенции местных властей прав и обязанностей для специфических целей в соответствии с правом.

2. Местные власти должны в рамках закона иметь полную свободу действий по осуществлению их инициатив в отношении любого вопроса, который не исключён из их компетенции и не передан другим властям.

3. Выполнение общественных обязанностей должно, главным образом, осуществляться теми властями, которые ближе всего к гражданам. Передача ответственности другим властям должна учитывать степень и природу задач и требований эффективности и экономичности.

4. Власть, данная местным органам управления, должна быть полной и исключительной. Она не должна подрываться или ограничиваться другими, центральными или региональными властями, исключая предусмотренные законом случаи.

5. Там, где власть делегирована им центральными или региональными властями, местные власти должны, насколько возможно, иметь свободу действий в приспособлении своих действий к местным условиям.

6. Местные власти должны давать консультации в той мере, насколько это возможно, в должное время и соответствующим путём по плановым процессам и принятию решений по всем вопросам, которые прямо к ним относятся.

Статья 5

Сохранение границ местных властей

Изменение границ местных властей не должно производиться до проведения консультаций с местными общинами, имеющими заинтересованность, возможно посредством референдума, там, где это разрешено законом.

Статья 6

Соответствующие административные структуры и ресурсы для задач местных

властей

1. Без нанесения ущерба общим законодательным положениям местные власти должны иметь возможность определять свои собственные административные структуры с целью приспособления их к местным нуждам и обеспечения эффективности управления.

2. Условия работы служащих местного управления должны быть такими, чтобы позволять наём высококачественного штата по признакам заслуг и компетенции; для этого должны быть обеспечены достаточные возможности обучения, вознаграждения и перспективы карьеры.

Статья 7

Условия, при которых выполняются обязанности на местном уровне

1. Условия в помещении местных выборных представителей должны обеспечивать свободное выполнение их функций.

2. Они должны получать достаточную финансовую компенсацию по затратам, связанным с работой соответствующего отдела, наравне с компенсацией, где необходимо, за потери в заработках или вознаграждениях за выполненную работу и соответствующие социальные блага.

3. Любые функции и деятельность, которые полагаются несовместимыми с занятием постов в местных выборных органах, должны быть определены законодательным актом или фундаментальными правовыми принципами.

Статья 8

Административный надзор за деятельностью местных властей

1. Любой административный надзор за местными властями может осуществляться только согласно таким процедурам и в таких случаях, которые предусмотрены конституцией или законом.

2. Любой административный надзор за деятельностью местных властей должен обычно быть направлен на обеспечение соответствия праву и конституционным принципам. Административный надзор может, однако, осуществляться, при целесообразности, властями высшего уровня в отношении задач, выполнение которых делегировано местным властям.

3. Административный надзор за местными властями должен осуществляться таким образом, чтобы гарантировать, что вмешательство контролирующих властей проводится соответственно важности интересов, которые они намерены защитить.

Статья 9

Финансовые ресурсы местных властей

1. Местные власти должны иметь право в рамках национальной экономической политики на достаточные финансовые ресурсы в их собственном распоряжении, которыми они могли бы свободно располагать в границах их власти.

2. Финансовые ресурсы местных властей должны быть соизмеримы с обязанностями, предоставленными им конституцией и правом.

3. По крайней мере часть финансовых ресурсов местных властей должна проистекать из местных налогов и сборов, размер которых они имеют право определять в границах закона.

4. Финансовые системы, на которых основаны ресурсы, доступные местным властям, должны быть достаточно разнообразными и оживлёнными по природе, чтобы они могли идти наравне (насколько это практически возможно) с реальным развитием стоимости осуществления их задач.

5. Защита местных властей, более слабых в финансовом отношении, призывает к созданию процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, которые разрабатываются для корректирования эффектов неравномерного распределения потенциальных источников финансов и финансового бремени, которое они должны поддерживать. Такие процедуры и меры не должны умалять свободу действий местных властей, которые они могут предпринимать в сфере собственной ответственности.

6. Местные власти должны быть проконсультированы должным образом о путях, которыми перераспределяемые ресурсы будут поступать к ним.

7. Насколько возможно, предоставление средств местным властям не должно ассигноваться для финансирования специфических проектов. Предоставление средств не должно стеснять базовую свободу местных властей проводить политику свободного выбора в рамках их юрисдикции.

8. С целью получения займов для капиталовложений местные власти должны иметь доступ к национальному рынку капиталов в границах закона.

Статья 10

Право местных властей на объединения

1. Местные власти должны иметь право для выполнения своих целей сотрудничать и в рамках законодательства создавать объединения с другими местными властями с целью проведения дел, представляющих общий интерес.

2. Право местных властей на принадлежность к ассоциации для защиты и выполнения их общих интересов и на принадлежность к международным ассоциациям местных властей должно быть признано в каждом государстве.

3. Местные власти должны иметь право при таких условиях, которые могут быть предоставлены их законодательством, сотрудничать с аналогичными органами в других государствах.

Статья 11

Правовая защита местного самоуправления

Местные власти должны иметь право на обращение за помощью к средствам правовой защиты с целью свободного исполнения своих полномочий и уважения таких принципов местного самоуправления, которые заключены в конституции и внутреннем законодательстве.

ЧАСТЬ II

РАЗЛИЧНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 12

Обязательства

1. Каждая сторона обязуется изложить самостоятельно в пределах по меньшей мере двадцати параграфов части I хартии, минимум десять из которых должны быть выбраны среди следующих параграфов:

статья 2,

статья 3, параграфы 1 и 2,

статья 4, параграфы 1,2 и 4,

статья 5,

статья 7, параграф 1,

статья 8, параграф 2,

статья 9, параграфы 1,2 и 3,

статья 10, параграф 1,

статья 11.

2. Каждая договаривающаяся сторона при депонировании её инструмента ратификации, признании или согласии должна уведомить Генерального секретаря Европейского совета об избранных параграфах в соответствии с положениями параграфа 1 данной статьи.

3. Любая сторона может в любое последующее время уведомить генерального секретаря о том, что считает себя ограниченной любыми параграфами данной хартии, которые она ещё не признала по условиям параграфа 1 данной статьи. Такие добавления, предоставленные впоследствии, будут рассматриваться как составная часть ратификации, признания или согласия стороны, которая уведомила, и будет иметь такой же эффект, как с первого дня месяца, следующего за истечением трёх месяцев после даты получения нотификации Генеральным секретарём.

В удостоверении сего, будучи соответственно уполномочены, подписали настоящую хартию:

за правительство Австрийской республики

Ханс Г. Книттель

за правительство Бельгийского королевства

Жан Р. ван ден Блоок

Пописано в Страсбурге 15.10.85 г. на английском и французском языках, оба текста – подлинны. Единственные экземпляры хранятся в архиве Европейского совета. Генеральный секретарь совета уполномочен передать заверенные копии всем государствам – участникам Европейского совета.

Приложение 2

            Проект Закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан»

Настоящий Закон в соответствии с Конституцией Республики Казахстан регулирует общественные отношения в области местного самоуправления,         []   определяет компетенцию, порядок организации и деятельности органов местного самоуправления.

Глава I

Общие положения

Статья 1

Местное самоуправление

1. В Республике Казахстан признаётся местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

2. Под местным самоуправлением понимается форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной деятельности населения территориальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан.

3. Местное самоуправление осуществляется населением местных сообществ непосредственно путём выборов, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

Статья 2

Местные сообщества

1. Местные сообщества являются добровольными объединениями граждан, охватывающими территории, на которых компактно проживают группы населения.

2. Местные сообщества могут организовываться в пределах территории аула (села), посёлка, аульного (сельского) округа, города районного значения, а в городах областного и республиканского значения, столицы в пределах улиц, микрорайонов, кварталов.

3. Местные сообщества являются юридическими лицами и подлежат государственной регистрации в органах юстиции.

Статья 3

Законодательство о местном самоуправлении

1. Законодательство о местном самоуправлении составляют Конституция Республики Казахстан, настоящий Закон и иное законодательство Республики Казахстан.

2. Настоящий Закон применяется на территории городов Алматы и Астаны в части, не противоречащей законодательству об особом статусе города Алматы и о статусе столицы.

Статья 4

Устав местного сообщества

1. Устав местного сообщества разрабатывается инициативной группой граждан и принимается населением местного сообщества непосредственно путём голосования.

Устав местного сообщества считается принятым, если за него проголосовало большинство членов местного сообщества.

2. Устав местного сообщества должен содержать следующие сведения:

границы и состав территории местного сообщества;

вопросы местного сообщества, относящиеся к его ведению;

перечень и наименования органов местного самоуправления, а также их исключительную компетенцию;

порядок формирования и компетенцию органов местного самоуправления;

срок полномочий органов местного самоуправления;

основания и порядок принятия решений об отзыве, досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, выражения им недоверия населением местного сообщества, привлечения к иным видам ответственности;

сведения об экономической, финансовой основах осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования, распоряжения собственностью местного сообщества;

порядок разработки и исполнения сметы доходов и расходов местного сообщества;

другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законодательством.

Устав местного сообщества подлежит государственной регистрации в органах юстиции.

3. Типовой Устав местного сообщества утверждается Правительством

Статья 5

Взаимоотношения государственных органов с органами местного самоуправления

1. Государственные органы создают необходимые правовые, организационные и иные условия для становления и развития местного самоуправления, оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

2. Гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных настоящим Законом.

3. Государственные органы не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных

настоящим Законом и иным законодательством.

Глава II

Органы местного самоуправления

Статья 6

Органы местного самоуправления

Органами местного самоуправления являются:

1) кенес местного сообщества – представительный орган местного самоуправления, состоящий из его членов, избираемых населением соответствующего населённого пункта, численность которого составляет 1000 и более человек.

Численность членов кенес не может превышать десяти человек.

В населённых пунктах, численность которых составляет менее 1000 человек, функции кенес осуществляются сходом граждан соответствующего населённого пункта;

2) жамият местного сообщества – исполнительный орган местного самоуправления, возглавляемый жетекши.

Порядок организации и деятельности жамията определяется Уставом местного сообщества в соответствии с требованиями настоящего Закона и иных законодательных актов Республики Казахстан;

3) жетекши – глава исполнительного органа местного самоуправления, жетекши избирается населением соответствующего населённого пункта. Прекращение полномочий жетекши влечёт прекращение полномочий жамията.

Статья 7

Избрание органов местного самоуправления

1. Жетекши, членом кенеса может быть избран гражданин Республики Казахстан, обладающий избирательным правом, достигший 18 лет и постоянно проживающий на территории соответствующего местного сообщества.

2. Члены органов местного самоуправления избираются большинством голосов от всех членов местного сообщества.

Статья 8

Компетенция кенеса (схода)

К компетенции кенеса (схода) относятся:

1) утверждение и изменение сметы доходов и расходов соответствующего местного сообщества и контроль за её исполнением;

2)постановка вопроса перед местным сообществом об избрании (переизбрании) жетекши и членов кенеса;

3) заслушивание отчётов жамията о проделанной работе и об исполнении сметы доходов и расходов соответствующего местного сообщества;

4) принятие решений о добровольном самообложении членов соответствующего местного сообщества;

5) утверждение ставок и размеров сборов, установленных местным сообществом, в порядке добровольного самообложения;

6) дача согласия на распоряжение имуществом местного сообщества;

7) осуществление иных полномочий установленных настоящим Законом и другими законодательными актами Республики Казахстан.

Статья 9

Основания и порядок прекращения полномочий кенеса

Полномочия кенеса прекращаются по следующим основаниям:

1) нарушение установленного законодательством порядка его образования;

2) истечение срока, на который он избран;

3) изменение административного статуса территории местного сообщества;

4) принятие решения о самороспуске тайным голосованием;

5) иным, предусмотренным законодательством, основаниям.

Полномочия кенеса прекращаются досрочно соответствующим маслихатом по представлению соответствующего местного исполнительного органа в следующих случаях:

1) неоднократного (два и более) нарушения Конституции, законов Республики Казахстан, выразившегося в принятии решений, признанных в судебном порядке незаконными;

2) осуществления деятельности, непредусмотренной законодательством

Статья 10

Компетенция жамията

Жамият:

формирует смету доходов и расходов местного сообщества;

представляет кенесу отчёт об исполнении сметы доходов и расходов местного сообщества;

представляет соответствующим акимату и маслихату отчёт об использовании официальных трансфёртов, полученных из бюджетов местных органов государственного управления;

разрабатывает и представляет на утверждение кенесу схему управления сообществом, административные расходы на содержание жамията;

представляет соответствующим акимату и маслихату отчёт об использовании сумм, полученных из бюджета района;

с согласия кенеса принимает решения о распоряжении имуществом местного сообщества и о создании коммерческих организаций, осуществляющих деятельность в установленных настоящим Законом и Уставом местного сообщества сферах компетенции жамията;

организует работы по содержанию и благоустройству территории местного

сообщества и мест общего пользования (парков, скверов, бульваров, пляжей, водоёмов, зон отдыха и иных объектов);

организует и осуществляет контроль за тело-, электро-, газо- и водоснабжением населения;

поддерживает и оказывает содействие в материально-техническом обеспечении  учреждений дошкольного, среднего и профессионального образования, учреждений социально-культурной сферы;

содействует организации транспортного обслуживания населения;

участвует в защите и оказании помощи социально уязвимым гражданам, проживающим на территории местного сообщества;

содействует развитию предпринимательства на территории местного сообщества;

содействует оказанию юридической помощи гражданам, проживающим на территории местного сообщества;

организует оказание ветеринарной помощи на территории местного сообщества;

осуществляет иные полномочия, предусмотренные Уставом местного сообщества.

Статья 11

Основания и порядок прекращения полномочий жетекши

1. Полномочия жетекши, как руководителя жамията, прекращаются в случаях:

переизбрания;

утраты гражданства Республики Казахстан;

вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

личного заявления о сложении полномочий;

по истечении срока, на который он избран;

смерти, а также признании недееспособным, безвестно отсутствующим по решению суда;

выезда на постоянное место жительства за пределы местного сообщества, призыва на воинскую службу, занятия выборной должности, поступления на государственную службу.

2. Кенес, в случае прекращения полномочий жетекши, в пятнадцатидневный срок организует выборы нового жетекши.

Статья 12

Акты органов местного самоуправления

Кенес в пределах своей компетенции принимает постановления.

Жамият в пределах своей компетенции принимает решения.

Жетекши в пределах своей компетенции издаёт приказы.

Акты органов местного самоуправления:

обязательны для исполнения членами местного сообщества;

могут быть отменены самим органом местного самоуправления либо в судебном порядке;

принятые по вопросам, выходящим за пределы их компетенции, могут быть отменены соответствующим местным исполнительным органом.

действие актов органов местного самоуправления может быть приостановлено по протесту прокурора.

Глава III

Экономическая и финансовая основа местного самоуправления

Статья 13

Экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют:

имущество местного сообщества;

иное, не запрещённое законодательством имущество.

Статья 14

Финансы местного сообщества

1. Доходы местного сообщества формируется из следующих источников:

средств, выделяемых из местных бюджетов;

доходов, полученных местным сообществом от созданных им коммерческих организаций и от сдачи в аренду принадлежащего местному сообществу имущества;

денег, полученных в результате добровольного самообложения населения местного сообщества;

добровольных пожертвований юридических и физических лиц;

иных источников, не запрещённых законодательством.

2. Смета доходов и расходов местного сообщества, а также годовой отчёт об её исполнении утверждаются кенесом соответствующего местного сообщества и доводятся до сведения членов местного сообщества.

Глава IV

Заключительные положения

Статья 15

Порядок наделения местных сообществ имуществом

Государство в течение года со дня введения настоящего Закона в действие передаёт местному сообществу в лице его органов в собственность коммунальное имущество в порядке и размерах, определяемых Правительством Республики Казахстан.

Статья 16

Ответственность органов местного самоуправления. Государственный контроль и надзор на территории местного сообщества

1. Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность перед государством и соответствующим местным сообществом в порядке, определённом законами и уставами местных сообществ.

2. Ущерб, причинённый в результате неправомерных действий или решений органов местного самоуправления, возмещается местным сообществом на основании решения суда.

3. Органы прокуратуры осуществляют надзор за соблюдением на территории местного сообщества Конституции, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан.

Президент Республики Казахстан


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

8861. Гуманному отношению к животным посвящается 273 KB
  Гуманному отношению к животным посвящается Цель: Формирование системы ценностных ориентаций учащихся через осознание своей роли в экомире расширение положительных нравственных качеств личности, таких как гуманизм, сострадание, милосерди...
8862. С любовью к животным. Класный час 69.5 KB
  Классный час, посвященный Всемирному Дню Защиты животных С любовью к животным ( 3 -7 кл) Цель: Воспитание учеников, как активных, отзывчивых людей. Воспитание гуманных общечеловеческих качеств у детей - забота, сострадание. Воспитание чув...
8863. Классный час на тему: Мы в ответе за тех, кого приручили 46.5 KB
  Классный час на тему: Мы в ответе за тех, кого приручили! Цель: определить причины появления на улицах бездомных собак, обратить внимание жителей на эту проблему. Задачи: Узнать, как собака стала домашним животным, чем является собака для чело...
8864. Классный час: Собака - друг человека. А друзей не бросают в беде 124 KB
  Классный час: Собака - друг человека. А друзей не бросают в беде Цель: воспитание гуманного отношения к бездомным животным и ответственности за домашних питомцев. Прогнозируемый результат: получение школьниками опыта переживан...
8865. Окружающий мир. Про кошек и собак 118.5 KB
  Предмет - Мир вокруг нас Краткая аннотация проекта: Проект проводится в рамках предмета Мир вокруг нас для учеников 2 класса. Метод проектов при изучении тем Про кошек и собак, Как ухаживать за кошкой и собакой позволяет детям не только раскры...
8866. Собака - друг человека 73.5 KB
  Тема: Собака - друг человека Продолжительность: Класс: 2 класс Технологии: компьютерная презентация Аннотация: Урок по теме Собака - друг человека проводится в рамках Года добрых дел. На этом уроке рассматривается произведение Б. Заходера Песн...
8867. Основи фізіології праці і комфортні умови праці 153 KB
  Основи фізіології праці і комфортні умови праці Класифікація основних форм діяльності людини Шляхи підвищення ефективності трудової діяльності людини Класифікація основних форм діяльності людини Характер і організація трудової діяльності роблять сут...