90608

Местное самоуправление в Республике Казахстане: особенности становления и перспективы развития

Дипломная

Политология и государственное регулирование

Исторические предпосылки развития местного самоуправления История возникновения местного самоуправления Определение функции и принципы работы местного самоуправления Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в РК...

Русский

2015-06-07

883 KB

28 чел.

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально технический университет

имени академика З. Алдамжар

Хабибуллина Гузалия Фаритовна

Местное самоуправление в Республике Казахстане: особенности становления и перспективы развития

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

специальность 050510 – «Государственное и местное управление»

Костанай  2010

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально технический университет

имени академика З. Алдамжар

«Допущена к защите»

___________ Заведующей

кафедрой «Экономики и управления»

к.э.н. Лучанинова А.А.

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

На тему: «Местное самоуправление в Республике Казахстане:    особенности  становления и перспективы развития»

по специальности 050510 – «Государственное и местное

управление»

Выполнил                                                                                Г.Ф.Хабибуллина

Научный руководитель                                                           А.Т. Кузьменко

                

Дипломную работу защитил с оценкой ___________________________

"___" _____________________   2010 г.

Костанай 2010

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально-технический университет

Имени академика Зулхарнай Алдамжар

Факультет «Экономики, права  и управления»

Кафедра «Экономики и управления»

Специальность «Государственное и местное управление»

УТВЕРЖДАЮ

Зав. кафедрой «Экономики и управления»

Лучанинова А.А.

“ ___ ”  __________  2009 г.

Задание

по дипломной работе (проекту) студента

__________________________________________________________________

(фамилия, имя, отчество)

1. Тема работы (проекта)  _______________________________________

2. Срок сдачи студентом законченной работы (проекта)“ __”__________2010г

3. Исходные данные к работе (проекту)  ____________________________

4. Перечень вопросов, разрабатываемых студентом______________________

__________________________________________________________________

__________________________________________________________________

5. Перечень графического материала __________________________________

6.Список рекомендованной литературы________________________________

7. Дата выдачи задания  «_____» _____________2009г.

Руководитель ________________________________________________

(подпись)

Задание принял к исполнению _______________________________________

(подпись

 

Календарный план

№ п/п

Наименование этапов дипломной работы (проекта)

Срок выполнения этапов работы (проекта)

Примеча- ние

Студент-дипломник  __________________________

Руководитель работы  _________________________

Содержание

Введение

5

1. Исторические предпосылки развития местного самоуправления

7

  1.  История возникновения местного самоуправления

7

  1.  Определение, функции и принципы работы местного самоуправления

22

  1.  Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления  в РК

31

2.  Становление и развитие местных представительных органов в механизме государственной власти в РК

41

2.1 Концепция введения местного самоуправления

41

2.2 Формирование органов местного самоуправления

60

2.3 Маслихаты и местное самоуправление

66

3.  Проблемы и  перспективы развития местного самоуправления

78

3.1  Проблемы взаимоотношений местных представительных органов власти с другими органами государственной власти

78

3.2 Модели местного самоуправления: проблемы и перспективы развития

85

Заключение

94

Список используемой литературы

96

Приложение

98

Введение

Минуло более 19 лет сложных экономических и политических  преобразований, начавшихся со времени приобретения Казахстаном государственной независимости. Сделаны трудные шаги в строительстве демократического государства.

Республика Казахстан  в настоящее время выходит на качественно новый уровень развития казахстанской государственности, с принятием нового закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»  от 23 января 2001 года №148-II (с изменениями и дополнениями по состоянию на 09.02.2009г.). Это обстоятельство требует проведения кардинальных преобразований в системе государственных органов управления в центре и на местах. Однако для того, чтобы сделать реальный шаг к демократизации и централизации системы власти, необходимо проанализировать историческую роль местных представительных органов (маслихатов) действующих в республике с 1994 года,  в становлении демократических основ казахстанского государства.

Сейчас Казахстан стоит на пороге передачи части полномочий из центра в регионы и на местный уровень. Статья 89 Конституции Республики Казахстан свидетельствует о том, что местное самоуправление признается в рамках местного государственного управления. Оно правомочно решать вопросы местного значения, может осуществляться компактно проживающим населением непосредственно путем выборов, а также через выборные органы, его деятельность осуществляется в пределах полномочий, установленных законом.

Актуальность данной темы обуславливается обретением Казахстаном независимости, что открывает качественно новый этап в становлении государственности нашей республики, положившему начало активному процессу обустройства государственной власти, в том числе местному самоуправлению.

В данном контексте возросли потребности в научном осмыслении и практическом решении проблем местного самоуправления. Их активное рассмотрение политической и юридической наукой вызвано такими социально-экономическими и общественно-политическими процессами, которые происходят в Казахстане с начала 90-х годов.

Местные органы самоуправления в нынешний период развития Республики Казахстан, несомненно, должно играть большую роль, оказывая существенное влияние на решение экономических и социальных вопросов развития территорий и обеспечения ответственности государства перед гражданами, приближение его к каждодневным заботам конкретного человека.

Объектом исследования является система местного самоуправления Казахстана в контексте повышения эффективности и уровня общественного доверия.

Предмет исследования составляют законодательство о местном государственном управлении и практике его применения, а также теоретические и практические проблемы статуса маслихатов.

Целью исследования является комплексный анализ конституционно-правовых основ организации и деятельности местных представительных органов, проблем совершенствования их правого статуса и взаимодействия с Парламентом, центральными и местными исполнительными органами, а также перспектив формирования местного самоуправления в Республике Казахстан.

На реализацию указанной цели направлены следующие задачи:

  •  изучить известные мировой теории и практике различные модели местного самоуправления: характерные особенности и характерные черты;
  •  проследить историю формирования местных органов управления в Республике Казахстан;
  •  определить положение и роль местных представительных органов в механизме государства, а также особенности их статуса;
  •  исследовать проблемы формирования и прекращения деятельности местных представительных органов и законодательно-правовой статус современных маслихатов.

Научная новизна  заключается в том, что она представляет собой работу монографического характера, выполненную на основе действующего законодательства и материалах практики маслихатов последних лет, в которой исследованы конституционно-правовой статус и деятельность местных представительных органов.

Базовой основой методологии исследования являются материалистическая диалектика со свойственными ей принципами, приемами и законами научного познания. Нормативную основу исследования  составляют положения Конституции Республики Казахстан, Закон РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года, другие законные и подзаконные акты Парламента, Президента, Правительства Республики Казахстан связанные с темой исследования.

  1.  Становление и развитие местного самоуправления

  1.  История возникновения местного самоуправления

Возникновение, становление и развитие всякого государства берёт своё начало с древнейших времен. Доисторические племена разных народов, имеющие много общих черт существования и жизнедеятельности, являются прообразами современного местного самоуправления. С исчезновением родоплеменных связей потребность групп людей сообществ, общин, компактно проживающих в крупных населённых пунктах, городах и селениях в необходимости самостоятельного управления и решения местных вопросов социальной, экономической и хозяйственной жизни сохранилась не только как традиция родоплеменных отношений, но и как объективная закономерность жизнедеятельности человеческого общества. И потому термин местное самоуправление или муниципальное управление (как правовое понятие) берёт своё начало ещё с Древнего Рима. «Муниципалитетами» там называли города, пользовавшиеся правами самоуправления.

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления, уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Следовательно, муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодалов, в условиях сословного самоуправления несли зародыш современного буржуазного муниципализма. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привела не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставила задачу преобразования местного самоуправления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти.

Идеи организации общинного управления были впервые сформулированы и обоснованы французским ученым Г. Турэ в 1790 г. в Национальном собрании Франции — в рамках доклада по законопроекту о реформе местного управления. Г. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:

1)  «понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению»;

2)  «понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления»

Варианты решения этих проблем легли в основу различных теорий местного самоуправления (табл. 1).

Таблица 1. 

Основные теории местного самоуправления

Теория

Сторонник теории

Основной постулат

Общественная теория, ее разновидности:

Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков и др.

Строгое разграничение государственных и общинных дел

Хозяйственная теория

Приоритет хозяйственной самостоятельности общины

Юридическая теория

Приоритет юридической самостоятельности общины

Политическая теория

Приоритет принципа отделения должностных лиц общины от государственной службы

Государственная теория

Л. Штейн, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский и др.

Общинные дела — часть государственных дел, переданных для исполнения на места

Государственно-общественная теория,

ее разновидность:

Большинство современных ученых

Выполнение общиной, как местных, так и государственных дел

Теория «социального обслуживания»

Главная задача органов местного самоуправления — организация обслуживания населения; главная цель — благосостояние жителей коммуны

Так уже в первой половине этого века разрабатываются теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлёк внимание к этим проблемам, был А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. [24]

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие учёные, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины), основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория управления), которая так же как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика так же показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает своё развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учёными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили своё обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую деятельности.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне) находит своё отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в своё время и в России. Так профессор М.Д. Загряцков писал в 1917 г., что современные классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже XVIII-XIX вв. Тогда же появились первые теории самоуправления и первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (в Англии, Франции, Пруссии и других странах). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. В европейских государствах, США, Японии, Австралии, Турции и многих других странах оно оформлено законодательно, отразив огромный опыт граждан в решении местных проблем, участии в муниципальной деятельности. Принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура — Конгресс местных и региональных властей — с двумя палатами (региональной и местной).

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей в мире сформировались существенно различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и континентальная (французская) модели местного самоуправления.[13]

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии и др.

Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом действовать в пределах предоставленных полномочий", т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины. В качестве исходного положения в данном случае применяется формула «муниципалитеты - креатуры штатов». Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления. Местные советы в пределах закона,  обычая (сложившейся практики),  судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов. Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде в настоящее время она встречается крайне редко. Поскольку данная модель преимущественно свойственна государствам с федеративным устройством, а также с англосаксонской правовой системой, наш взгляд, для нашей страны она не применима.[17]

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная (французская) модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Бельгии), но и в большинстве стран Латинской Америки. Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Отличительными признаками этой модели являются:

а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;

б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;

в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Родоначальницей континентальной модели является Франция. Для нее характерна исторически сложившаяся традиционная высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.

Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений, и в случае необходимости обращается в суд за их отменой

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанные. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

В целом ряде государств успешно функционирует  так называемая смешанная модель  самоуправления,  включающая  элементы  англосаксонской  и  французской моделей. Особой спецификой отличается организация местного самоуправления  в  федеративных государствах.  Там,  как правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает  не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т.д.

В  Конституции  США  вообще нет  упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее органы местного самоуправления могут по определенным вопросам выходить на федеральные власти (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т.п.).

Это в определенной степени относится к Японии, Германии, Австрии. Например, в Конституции земли Бранденбург определено, что общины и союзы общин, имеющие право на самоуправление, вместе с тем находятся под правовым надзором земель. «Земля может законом обязывать общины и союзы общин к выполнению задач земли, если одновременно регулируется вопрос покрытия издержек. Поручая задачи, земля может сохранить за собой право давать в соответствии с предписаниями закона указания»

Наряду с перечисленными зарубежными моделями история местного самоуправления не исключает и наличие советской модели, которая имеет принципиальные особенности.

Эта модель была еще в недавнем прошлом широко распространена в странах «мировой системы социализма», а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (в Китае, на Кубе, в КНДР).

Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных традиционных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим. Существуют также и другие весьма специфичные варианты. Например, е таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, и советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне - Малави. Свазиленде, Сьерра-Леоне, Папуа-Новой Гвинее и др.

Другой уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле. Киббуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.

Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частого и коллективною характера. Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может блиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат   и   различные   комиссии   по   отдельным   социально-   экономическим   вопросам   (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).

История становления и развития местных представительных органов Республики Казахстан началась только с провозглашения Казахстаном своей независимости 16 декабря 1991 года, однако без изучения исторических корней их возникновения невозможно понять сущность и движущие лейтмотивы, приведшие к реформированию власти на местах и созданию маслихатов в их современном варианте.[17]

Изначально в Казахстане наибольшее воплощение получают идеи не представительства, а самоуправления. Корни самоуправления у казахов формируются в эпоху возникновения родовых и племенных общин, когда складывается кочевой уклад жизни. Родовые старейшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. Они наделялись полномочиями разбирать споры, формировать и командовать подразделениями воинов, родовые общины обладали широкой автономией и весом. Если подойти обобщенно к отечественной истории, то следует отметить, что вся история казахского народа - это история самостоятельных административных единиц. Каждая юрта, каждый аул - это были, по сути, автономные субъекты. Иерархия самоуправления шла выше - от крупного собственника (называемого в современной литературе как «бай») до представителя правящей элиты - султана. То есть цепочка местного самоуправления была обширной и разветвленной.

С присоединением Казахстана к России в 30-е годы XVIII века система власти в Казахстане подверглась значительному влиянию политических институтов Российской империи.

Опыт местного самоуправления, в который непосредственно был вовлечен Казахстан в нынешних его пространственных пределах, можно систематизировать по нескольким историческим периодам, начиная с земской реформы 1864 года.[19]

Первый период (1864 - 1889 годы) начинается с введения Александром II земских учреждений и реформирования в 1870 году городского самоуправления и заканчивается 1889 годом, когда Александром III был введен институт земских начальников.

Тщательный анализ западноевропейского опыта местного самоуправления позволил России девятнадцатого века провести децентрализацию государственного управления и ввести на местном уровне институты власти, которые действовали в том числе и в Казахстане, несмотря на неоднократные попытки ограничить их, вплоть до 1918 года.

Местное самоуправление того периода разделялось на три главные категории: земское, городское и волостное. Система волостного общественного управления действовала не только в оседлых, но и в кочевых районах и областях Казахстана.

После отмены крепостничества губернские и уездные земские учреждения получили значительные полномочия в системе административно-территориального управления. Распределительными органами провинциального самоуправления стали земские собрания, надзор за решениями которых осуществляли губернские земские управы и особые комиссии. Земское управление находилось в руках дворян и осуществлялось под непосредственным контролем губернаторов. В его компетенцию входили дела народного образования, здравоохранения, благотворительности и попечительства, а также ведение местными путями сообщения, торговлей и промышленностью, раскладками налогов и повинностей, расходами на содержание администрации и суда. Однако земские органы не получили распространения в подавляющем большинстве национальных регионов, в которые входил и Казахстан, что во многом можно объяснить отсутствием сословно-представительных институтов (во второй половине XIX века они существовали лишь на Украине, в Области Войска Донского, в Бессарабии, в Уфимской губернии).

Основными юридическими документами того периода, нормативной основой формирования местного самоуправления в Казахстанской степи стали «Указ о преобразовании управления казахами Оренбургского и Сибирского ведомств» (1868 г.) и «Временное положение об управлении в Уральской, Тургайской,  Акмолинской и Семипалатинской областях» (1868 г.), в которых детально были разработаны принципы местного самоуправления для кочевого населения областей. Во главе волостей стояли волостные управители, во главе аулов - аульные старшины. С 1868 года эти должности являлись выборными. Избирать могли любого жителя аула не моложе 25 лет, не имеющего судимости и уважаемого народом. Низовая администрация избиралась на три года. Выборы проходили на съездах выборщиков от волостей, а в кишлаках и аулах - с участием всех жителей, имевших право голоса. На волостные съезды направлялось по одному выборщику от каждого из 50 хозяйств. Выборы были двухступенчатыми и проходили под контролем царских чиновников. Города управлялись депутатами от городских обществ при уездных начальниках под наблюдением губернаторов и областных правлений, которые осуществляли местное управление на территории Казахстана.

Необходимо сказать и о стремлении крестьян к организации в своих селениях органов общественного управления, в которые входили сельский сход и сельский староста. Сельский сход созывался старостой по его инициативе либо по распоряжению вышестоящих должностных лиц крестьянских учреждений. В его компетенцию входили вопросы передела земли, раздела на постоянно выделенные участки; дела, касающиеся раскладки всех лежащих на крестьянах казенных податей, государственных и мирских денежных сборов и натуральных повинностей. Сход мог вынести приговоры об удалении лиц из сельского общества с передачей последних в ведение государственной власти.

Второй период (1890 — 1917 годы) характерен ужесточением контроля за учреждениями местного самоуправления со стороны государства и последующей некоторой либерализацией местной жизни, особенно после революции 1905 года и февральской революции 1917 г.

Нельзя не отметить в этот период проработку и нормативное обеспечение реформы местного самоуправления на волостном уровне Временным правительством, утвердившим 21 мая 1917 года «Временное положение о волостном земском управлении».

Специфической особенностью февральско - октябрьской ситуации в Казахстане было то, что в отличие от Центральной России здесь сложилось не двоевластие, а даже троевластие в лице органов Временного правительства, Советов и казахских комитетов. Идея киргизских (казахских) комитетов как органов национального самоуправления возникла еще до февральской революции.

В марте-апреле казахские комитеты были созданы в Верном, Акмолинске, Семипалатинске, Аулие-Ате. По оценкам казахстанского историка численность актива казахских съездов и комитетов составляла около 5000 тысяч человек.  Структурно казахские комитеты подразделялись на аульные, волостные, уездные и областные. При этом съезды по ряду вопросов, касающихся интересов казахской части населения, зачастую брали на себя прерогативы верховной власти.

Казахские комитеты обладали весьма большими полномочиями. Так они вмешивались в финансовые вопросы, находившиеся в ведении земских управ, в фискальные и налоговые отношения, устанавливая свой контроль над сбором и расходованием поступающих от казахского населения сумм и вводя дополнительные налоги. Деятельное участие принимали казахские комитеты в обустройстве прибывших из Китая казахских беженцев, принимали активное участие в программе развития народного образования. Они взяли под свой контроль дело создания гимназий, мектебов, начальных школ при медресе для казахских детей, комплектования их учительскими кадрами. Не были обойдены их вниманием и вопросы здравоохранения. Комитеты курировали больничное и страховое дело, медицинские и благотворительные учреждения, созданные на деньги, которые были собраны с казахского населения. Казахские комитеты участвовали в организации аульной и волостной милиции.

Подводя итог второму периоду можно отметить, что казахские комитеты, которые взяли на себя многие функции по обеспечению управления на местах, можно рассматривать как местную исполнительную власть в условиях практического развала старой формы управления и неэффективности новой.[18]

Третий период (1918 - 1989 г.) примечателен тем, что с первых послеоктябрьских дней шла борьба между центральными и местными властями, активно искоренялись из жизни существовавшие отдельные элементы местного самоуправления, и к июлю 1918 года земские учреждения и городское самоуправление были ликвидированы.

В 1920 году законодательно была оформлена государственность Казахстана. Был принят Декрет ВЦИК и СНК «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики», и хотя исторически это было неправильным названием казахского народа, тем не менее, республика была определена как форма автономии со своими центральными и местными органами управления - к местным органам управления были отнесены местные Советы депутатов. В том же году Учредительным съездом КАССР была принята «Декларация прав трудящихся Киргизской (Казахской) АССР», где было подтверждено, что территория Киргизского края объявляется республикой, местными органами управления которой являются Советы народных депутатов. Но уже в этом акте право на местное самоуправления и даже право на какое-либо самостоятельное региональное управление было сведено к минимуму.

Следующим важным законодательным актом, в котором нашли отражение вопросы государственного устройства республики, было принятие в 1926 году «Конституции (Основного Закона) Киргизской Социалистической Советской Республики», в которой целый раздел был посвящен организации советской власти на местах. В ней были определены предметы ведения органов советской власти на местах, взаимоотношения центральных и местных органов, порядок образования Советов, порядок созыва и проведения съездов Советов (губернских, уездных, волостных).

В конституции СССР 1936 года содержалась специальная глава - «Местные органы государственной власти». В ней были определены компетенция местных Советов, основные организационно-правовые формы их деятельности, виды правовых актов, принимаемых местными Советами депутатов трудящихся, полномочия исполнительных и распорядительных органов Советов. В Конституции Казахской ССР 1937 года было установлено, что местные Советы руководят культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории, устанавливают бюджет, руководят деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка, способствуют обороноспособности страны, обеспечивают соблюдение законов и охрану прав граждан.

7 октября 1977 года была принята новая Конституция СССР и на ее основе были разработаны конституции союзных республик. 20 апреля 1978 г. Верховный Совет республики на внеочередной сессии принял Конституцию Казахской ССР.

В Казахстане к местным Советам были отнесены областные, районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские и аульные представительные органы. Они провозглашались полновластными органами на местах, которые решали все вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории Совета, руководили деятельностью нижестоящих Советов. Местные Советы избирались сроком на два с половиной года прямым голосованием населения. Однако выборы в них были безальтернативными, кандидаты в депутаты подбирались территориальными партийными комитетами либо должны были получить их одобрение.

Законы определили права и обязанности местных Советов в области планирования, материально-технического снабжения, учета и отчетности, бюджетно-финансовой работы, цен, сельского хозяйства, землепользования, использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, промышленности, строительства, планировки и застройки, дорожного строительства, транспорта и связи, жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения, народного образования, науки, культурно-просветительной работы и искусства, здравоохранения, физической культуры и спорта, обеспечения законности, охраны государственного и общественного порядка, прав граждан, труда, использования трудовых ресурсов и подготовки кадров, социального обеспечения, оборонной работы и т.д.

Деятельность Советов строилась на основе принципов законности, коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности и регулярной отчетности создаваемых ими органов, широкого привлечения граждан к их работе.

Поскольку Советы составляли единую иерархическую систему, вышестоящие Советы, включая Верховный Совет, вправе были отменять решения нижестоящих Советов, не соответствующие законодательству.

Большинство депутатов местных Советов свои полномочия осуществляли на общественных началах, не порывая со своей основной производственной или служебной деятельностью. Лишь на время сессий или заседаний органов, в состав которых они были избраны, они освобождались от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением им среднего заработка по основному месту работы.

Политика «перестройки», провозглашенная апрельским (1985 г.) Пленумом ЦК КПСС, вызвала развитие в советском обществе процессов гласности и демократизации, либерализацию политического режима, повышение национального самосознания народов СССР, что в конечном итоге привело к существенному реформированию его политической системы. В 1989 г. созывается Съезд народных депутатов СССР, обозначивший постепенный переход реальной власти от партийных органов к Советам.

Лозунг «Вся власть Советам», озвученный в период перестройки, отражал не только общедемократические требования, но и «осознанную обществом необходимость рациональных преобразований системы управления в целях ее социальной эффективности и, прежде всего, установления рационального баланса полномочий во всей системе взаимоотношений представительных и исполнительных органов публичной власти».

Четвертый период (с 1990 года по сентябрь 1995 года) можно охарактеризовать как период заметных попыток реформирования местной власти на принципах децентрализации и самоуправления. В апреле 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». «Демократический централизм» в деятельности местных Советов по существу был заменен принципом «самостоятельности и независимости Советов народных депутатов».

Демократические преобразования на уровне центра привели к осознанию необходимости перемен и в союзных республиках. 25 октября 1990 г. принята Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР.

Декларация провозгласила суверенитет Республики, ее право самостоятельно решать все вопросы, связанные с политическим, экономическим, социальным и национально-культурным строительством на ее территории, определять структуру и компетенцию органов государственной власти и управления, а также осуществление государственной власти по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым она создала основу для разработки новой Конституции Казахстана и законодательных актов, реализующих его статус как суверенного государства.

Претерпела изменения система Советов. Был закреплен единый срок для представительных органов всех уровней - пять лет, введены должности председателей Советов. В областных, районных и городских Советах (кроме городов районного подчинения) было предусмотрено создание президиумов, на которых возлагалась организация их работы. Однако позднее президиумы были упразднены. Не более чем двумя сроками подряд ограничивалось занятие должностей должностными лицами, избираемыми или назначаемыми Советами. Президент получил право досрочного освобождения от должности председателя областного и Алма-Атинского городского Советов народных депутатов. Руководителям отделов, управлений, других подразделений исполнительных комитетов местных Советов, их заместителям, судьям и государственным арбитрам запрещалось совмещение своей должности с депутатским мандатом в Советах, которыми они назначались или избирались либо перед которым они были подотчетны.

Повысилась самостоятельность представительных органов в организации собственной работы, ибо эта функция перешла к их собственным структурам, что, в свою очередь, препятствовало вмешательству исполкомов в их деятельность, а Президент получил возможность опосредованного влияния на деятельность Советов через кадровые полномочия.

Важной вехой в становлении и развитии представительных органов Республики стало принятие 15 февраля 1991 г. Закона Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». По существу это был первый официальный государственный акт, которым учреждалось местное самоуправление в Казахстане.

Закон определил местное самоуправление как самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов, касающихся данной территории и ее населения, на основе законов и собственной материально-финансовой базы. Было установлено, что оно осуществляется в границах поселка, села, аула, района, города, района в городе.

В систему местного самоуправления вошли местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан, иные формы непосредственной демократии. Районные, городские, сельские и поселковые Советы имели двойной статус: органов местного самоуправления и органов государственной власти. Основные положения Закона исходили из самостоятельности и независимости каждого уровня самоуправления, не вмешательства вышестоящих Советов в компетенцию нижестоящих. Такой подход был обусловлен процессами децентрализации и демократизации власти.

Законом от 15 февраля 1991 года определялась структура местных Советов, которая послужила основанием для современной модели местных представительных органов - маслихатов. Ключевой фигурой стал председатель Совета, который становился одновременно председателем исполнительного комитета (ст. 3 Закона). Как высшее выборное (из числа депутатов тайным голосованием) должностное лицо на соответствующей территории он наделялся большими полномочиями организационного (созыв сессий, координация деятельности постоянных комиссий и групп и т.д.), кадрового (представление Совету кандидатур для избрания на должности своего заместителя, председателей постоянных и ревизионной комиссий, председателя исполкома (на областном уровне) и внесение предложений об их освобождении; назначение и освобождение от должности руководителя аппарата Совета (с последующим представлением на утверждение Совета) и контрольного характера (право отмены незаконных распоряжений заместителя председателя Совета, приостановления незаконных постановлений исполкома и вынесения этого вопроса на рассмотрение Совета, право обращения к Президенту, в Кабинет Министров с ходатайством об отмене постановлений и распоряжений вышестоящих органов управления, противоречащих интересам населения соответствующей административно-территориальной единицы и др.). Одновременно на председателя Совета возлагалась вся полнота ответственности за состояние дел на территории Совета, ее экономическое и социальное развитие.

Одной из первых государственных мер стала разработка специалистами аппарата главы государства и принятие 13 января 1992 г. Верховным Советом Республики Закона «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР». Новеллой стала замена в нем исходного начала «верховенства представительных органов» на принцип «разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов».

Принятие 28 января 1993 г. первой Конституции Республики Казахстан как независимого, суверенного государства стало значительным шагом в развитии местных представительных органов. Глава 15 Конституции была посвящена территориальной организации государства и местному управлению. Следует отметить, что она закрепила лишь основы статуса местных представительных органов (порядок избрания, срок полномочий и общие задачи).

10 декабря 1993 г, был принят Закон «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан», в котором законодатель впервые вместо понятия «местные Советы народных депутатов» ввел в жизнь стойкий терминологический оборот - «местные представительные органы».

В ст. 1 Закона было установлено, что «представительным органом населения на территории области, района, города (кроме города районного подчинения и района в городе, поселка, аула, села, аульного (сельского) округа) является Маслихат - Собрание депутатов».

Маслихаты - Собрания депутатов были признаны выражать и реализовывать волю населения административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов.

Таким образом произошла не просто смена названия местных представительных органов, но коренным образом изменился их статус. В отличие от местных Советов, которые формировались на всех уровнях территориального управления, Маслихаты - Собрания депутатов избирались только в областях, районах и городах областного и республиканского значения и столице. В поселках, аулах, селах, аульных (сельских) округах они не создавались. Если местные Советы по Закону 1991 г. имели двойной статус (органов самоуправления и представительных органов государственной власти), то Маслихаты - Собрания депутатов фактически признавались только государственными органами, представляющими волю местного населения. Если Советы народных депутатов составляли единую систему органов государственной власти и управления с подчинением нижестоящих Советов вышестоящим, то Маслихаты- Собрания депутатов в пределах своей компетенции осуществляли свою деятельность самостоятельно и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.

Закон 1993 г. определил общие задачи местных представительных и исполнительных органов. На них возлагалось обеспечение выполнения программ социального развития соответствующей территории, исполнения на местах Конституции, законов, постановлений Верховного Совета, актов Президента и Кабинета Министров, вышестоящих Маслихатов и глав администраций, связи между республиканскими и местными органами власти, привлечение населения к управлению местными делами.

Пятый период (с сентября 1995 года - по настоящее время) в развитии местных представительных органов Республики Казахстан начался с принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, восьмой раздел которой посвящен местному государственному управлению и самоуправлению. Произошла не просто смена названия раздела Конституции, но концептуально изменилось содержание ее норм, вследствие чего началась интенсивная разработка проектов законов о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Республике Казахстан. Особенностям действующего конституционного регулирования данных вопросов по сравнению с прежней Конституцией, систематизации действующего законодательства в этой сфере посвящен следующий параграф нашего исследования.[19]

Подводя итог историко-правовому анализу становления и развития местных представительных органов в механизме государственной власти Республики Казахстан, можно сделать следующие выводы:

История становления и развития местных представительных органов Республики Казахстан в целом началась с провозглашения Казахстаном своей независимости 16 декабря 1991 года, однако исторические корни их возникновения были заложены значительно раньше. Но изначально в Казахстане наибольшее воплощение получают идеи не представительства, а самоуправления, основы которых у казахов формируются в эпоху возникновения родовых и племенных общин, когда складывается кочевой уклад жизни.

  1.  Определение, функции и принципы работы местного самоуправления

В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в Конституцию Республики Казахстан 21 мая 2007г.,  маслихаты признаны органами местного самоуправления, что стало закономерным итогом поиска его наиболее оптимальной модели, продолжавшегося в течение последних лет.[1]

В Конституции данное понятие не сформулировано. В юридической литературе под местным самоуправлением подразумевается самостоятельная и гарантируемая государством деятельность населения соответствующей административно-территориальной единицы и его выборных органов по управлению местными делами, форма осуществления народовластия на местах или власть местного территориального коллектива.

В Модельном законе СНГ указанный термин трактуется как «форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с конституцией и законами государства».

В российском Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом Государственной Думой 12 августа 1995 г., местное самоуправление определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией ... самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения  по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Местное государственное управление – деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной Законом и другими актами.

Местный исполнительный орган (акимат), возглавляемый акимом города (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения),осуществляет в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории. Аким является представителем Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляет местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивает проведение государственной политики на вверенной территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных исполнительных органов, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета. Аким ответственен за состояние социально-экономического развития соответствующей территории.

Местный представительный орган (маслихат) избирается населением области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения), выражает волю населения и в соответствии с законодательством Республики Казахстан определяет меры, необходимые для ее реализации, и контролирует их осуществление. В селах и поселках маслихатов нет.

С учетом опыта исторического прошлого нашей страны, национальных традиций, современных задач и приоритетов, стоящих перед государством и обществом, законодательства и практики организации местной власти в зарубежных органах предстоит создание правовых основ местного самоуправления в Казахстане.[22]

Теоретической базой для конституционно-правового регулирования местного самоуправления являются общепризнанные ценности муниципальной демократии и муниципального управления, закрепленные Европейской Хартией местного самоуправления. Она была принята Советом Европы 15 октября 1985 г. и трактует местное самоуправление как «право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения» (ст. 3). Хартия устанавливает, что:

местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

право граждан на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

существование облеченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

органы местного самоуправления, создаваемые демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Анализ данного документа показывает следующие параметры реализации местного самоуправления:

местные выборные органы;

избираемые главы исполнительных органов;

принимаемый местными органами собственный бюджет;

контроль над собственными доходами и ответственность за эффективное предоставление общественных услуг;

четко обозначенные расходные полномочия;

право заимствовать;

право на собственность:

право правительства осуществлять мониторинг и контроль.

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых ими органон, самостоятельно осуществляющих управление делами.[25]

В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:

Принципы предопределяют построение и функционирование муниципальной власти.

Принципы помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

Принципы выступают в качестве, критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления, отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.

Принципы местного самоуправления получили свое правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран - членов Совета Европы.

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

А) Самостоятельность решения населением вопросов местного значения

Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание:

самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и другие органы местного самоуправления.

Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования.

При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а так же решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно- правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет за ответственность и соответствии с законом.

Б) Организационное обособление местного самоуправления его органов в системе управления государствам и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и  функций.

Данный принцип призван, прежде всего, обеспечить возможность муниципальным образованиям, не нарушая более общих законодательных положений, самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Законодательно закреплено, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Вместе с тем муниципальное законодательство не только обеспечивает защиту местного самоуправления от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия.

В) Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Финансовые    средства    органов    местного    самоуправления    должны    быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям.  Этот важнейший принцип местного самоуправления получил свое правовое закрепление в Конституции РК, законодательстве о местном самоуправлении. Без его реализации невозможно обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления.

Конституция РК, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает наравне с другими формами собственности и муниципальную собственность. В муниципальной собственности находятся имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Конституция РК предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.

Неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет. Закон требует, чтобы муниципальным образованиям была обеспечена экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями.

Закон закрепляет гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов, которые должны формироваться на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаемые законами субъектов Республики Казахстан. Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Республики Казахстан.

Важной гарантией реализации данного принципа являются конституционные положения о финансировании осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления и о компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Г) Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Население решает вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Причем наличие у муниципальных образований выборных органов является обязательным. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Данный принцип ответственности призван обеспечить:

а) эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований;

б) учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления;

в) тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Реализация данного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных органов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.

Население вправе выразить свое отношение к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам на местном референдуме, а так же используя другие формы прямого волеизъявления, например отзыв выборного должностного лица.

Д) Соблюдение прав и свобод человека и гражданина

Значение принципа соблюдения прав и свобод человека в муниципальной деятельности обусловлено тем, что Конституция РК признает человека, его права и свободы высшей ценностью и устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления.

Осуществление принципа соблюдения прав и свобод человека обеспечивается: муниципальной деятельностью по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Эти вопросы охватывают основные сферы местной жизни: образования, здравоохранения, жилищно-коммунальную, землепользования, торгового, бытового, транспортного и других видов обслуживания населения. В данных областях местной жизни, отнесенных к ведению муниципальных образований, происходит реализация основных социально-экономических прав и свобод граждан. Успешно и эффективно реализуя свои функции в этих сферах местной жизни, органы местного самоуправления способствуют осуществлению важнейших
социально-экономических прав и свобод граждан.

Осуществляя функцию охраны общественного порядка, оказывая содействие в проведении выборов в государственные органы власти, всероссийских референдумов, референдумов субъектов РК, проводя муниципальные выборы и местные референдумы, органы местного сам с управления участвуют в создании необходимых условии для реализации личных и политических прав и свобод граждан на местном уровне.

• Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет конкретные формы,
порядок и гарантии такого участия граждан, которые признаны обеспечить реализацию права граждан на осуществление местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления, а так же через выборные и другие органы местного самоуправления

• В соответствии с Конституцией РК, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их обнародования.

Е) Законность в организации и деятельности местного самоуправления

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединение обязаны соблюдать Конституцию РК и законы.

Законность выступает важнейшей гарантией местного самоуправления. Конституция РК устанавливает запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РК и законами.

Принцип законности требует, чтобы организация и деятельность местного самоуправления осуществлялась на основе закона и в рамках закона. Государства призывая и гарантируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем соблюдение законности в системе местного самоуправления. Речь идет о контроле за соблюдением органами местного самоуправления правовых норм, а не о целесообразности и качестве принимаемых муниципальными органами решений по вопросам местной жизни.

Европейская Хартия о местном самоуправлении устанавливает основные критерии, предъявляемые к государственному контролю за деятельностью органов местного самоуправления:

  1.   Любой административный контроль над органами местного самоуправления может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом.
  2.   Любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен быть предназначен лишь для обеспечения соблюдения законности конституционных принципов.

Ж) Гласность деятельности местного самоуправления

Реализация принципа гласности в работе органов местного самоуправления означает открытый характер их деятельности, систематическое информирование о ней населения.

Устанавливаемая законом обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности предполагает использование традиционных организационно-массовых форм работы с избирателями. Многие из этих форм получили свое правовое отражение в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов местного самоуправления, других нормативных правовых актах, определяющих статус депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Большую роль в обеспечении гласности призваны играть средства массовой информации. Осуществляется экономическая поддержка районных газет в целях обеспечения конституционного права граждан на получение своевременной и объективной информации, информационного обеспечения    реформ    местного    самоуправления    и    активного    участия    граждан    местном самоуправлении. Практика показывает, что наиболее важные проекты решений по вопросам местного значения могут быть опубликованы в целях обсуждения их населением.

Получая объективную информацию о состоянии местных дел, ощущая свою причастность к их решению, граждане обращаются в органы местного самоуправления с предложениями, заявлениями, жалобами. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответ по существу индивидуальных и коллективных обращений граждан в течение одного месяца.

З) Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления

Становление местного самоуправления в РК сопровождалось переходом от исполкомо - коллегиальной формы исполнительной власти к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Коллегиальное принятие исполнительными комитетами решений часто служило прикрытием безответственности местной номенклатуры перед населением. В целях утверждения принципа индивидуальной ответственности в деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления деятельностью местной администрации руководит глава местной администрации.

Закон, закрепляя коллегиальный порядок деятельности представительного органа местного самоуправления, оставляет по существу открытым вопрос о принципах организации и деятельности других органов местного самоуправления. Данный вопрос должен регулироваться уставом местного самоуправления в соответствии с законами РК. Органы, осуществляющие управление в системе местного самоуправления, могут действовать, как на основе коллегиальности, так и на основе принципа единоначалия. В любом случае они наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность в случаях и порядке, установленных в уставе муниципального образования.

Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения принимает в коллегиальном порядке.

Уставы муниципальных образований закрепляют организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия данными органами решений: это, прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а так же кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности предполагает также создание необходимых условий депутатам представительного органа для их активного и конструктивного участия в подготовке и принятии решений.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность органов местного самоуправления, допускает возможность использования и коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью.

И) Государственная гарантия местного самоуправления

Осуществление данного принципа означает, прежде всего, создание системы правовых гарантий защиты прав местного самоуправления. Государство устанавливает правовые основы организации и деятельности местного самоуправления, правовые гарантии финансовой, экономической и организационной самостоятельности местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти. Конституция РК, законодательство о местном самоуправлении обеспечивают судебную защиту прав честного самоуправления, устанавливают запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантируемых Конституцией РК и республиканскими законами.

Конституция РК предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а так же компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Государство устанавливает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем  прямого волеизъявления  населения,  решений органов  местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.. [4]

Основными функциями местного самоуправления следует считать;

разработка и принятие кодекса местного сообщества в соответствии с типовым;

согласование границ и состава территории местного сообщества;

управление коммунальным имуществом, переданным в собственность местному сообществу Правительством РК;

определение органов местного самоуправления, разделение функций и сроки их полномочий;

принятие положения об имущественных и финансовых основах ведения местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством;

принятие порядка формирования и расхода бюджета местного самоуправления;

принятие порядка об избрании органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с нормами действующего законодательства;

образование хозяйствующего субъекта для самообеспечения жизнедеятельности населения, компактно проживающего в данном  ауле (поселке);

представление и защита интересов населения аула или поселка в вышестоящих органах управления, других местных сообществах и хозяйствующих субъектах;

поддержание и содействие развитию учреждений образования, здравоохранения и социально-культурной сферы на территории   местного сообщества;

организация работы по содержанию и благоустройству территории местного сообщества и мест общего пользования: парки, водоемы, места отдыха и другие объекты;

содействие организации транспортного обслуживания населения;

организация предоставления коммунальных услуг и товаров первой необходимости населению;

организация ветеринарных услуг на территории местного сообщества;

содействие развитию предпринимательства на территории местного сообщества и оказание юридических и экономических консультаций;

• принятие Устава исполнительного органа местного самоуправления в соответствии с его типовым вариантом.

При организации местного самоуправления необходимо сочетать местное самоуправление и государственное управление на местах, учитывать исторические, демографические, географические особенности той или иной страны, формы правления, государственного устройства, политический режим, правовую систему и другие факторы.

В формировании социально-экономических условий развития регионов значительную роль играет существующая система отношений между органами государственного управления. Дальнейшее совершенствование этих отношений на основе рационального распределения функций и полномочий между республиканскими и местными уровнями управления позволит учитывать специфику интересов регионов и эффективно использовать их ресурсный потенциал для экономического роста и повышения уровня и качества жизни населения.[25]

  1.  Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан

Сложные задачи системного преобразования общества, в целях устойчивого и эффективного его развития, могут быть решены только при наличии эффективной системы управленияна всех уровнях государственного управления, гармоничная система государственного и местного управления должна обеспечить эффективную работу всех уровней власти в стране.

Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания центристских и децентристских начал. В Казахстане до последнего времени основные властные полномочия сосредотачивались на уровне центра. Однако принцип унитаризма никак не предполагает сверх концентрации власти в руках центральных административных органов и не препятствует передаче части полномочий в регионы.

На территории бывшего СССР процесс реформирования власти на местах начался в апреле 1990 года, когда был принят Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Он явился основой реформирования местного управления в Казахстане. 15 декабря 1990 г. был принят Закон "О собственности в Казахской ССР". В соответствии с этим законом, собственность подлежала децентрализации и могла выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и местной (коммунальной). В качестве субъекта коммунальной собственности определялась административно-территориальная единица, от имени населения которой местные Советы осуществляли владение, пользование и распоряжение коммунальным имуществом: Кроме того, Советы на подведомственной территории должны были от имени Казахской ССР осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом, входящим в республиканскую собственность.[9]

Затем был принят Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". В нем закреплялась их собственная материально-финансовая база, которая затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправления. В Законе закреплялся принцип верховенства представительных органов, а председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета. Устанавливался внесудебный порядок - рассмотрения и разрешения разногласий, возникающих между местными Советами различных уровней. Прерогатива рассматривать и решать такие вопросы была закреплена за вышестоящим Советом, несмотря на то, что этим же Законом допускались договорные отношения и отношения делегирования полномочий по взаимному согласию между Советами. Однако в этом Законе не было разграничения между местным государственным управлением и местным самоуправлением. Местные государственные органы строились на принципе единства государственной власти. Действовали местные органы государственной власти — Советы народных депутатов, в которые выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

В трудный период 1990-1991 гг. предстояло выстраивать новый государственный аппарат, адекватный целям предстоящих политико-экономических преобразований. Заметными вехами сложнейшего политико-правового процесса создания госаппарата управления стали принятие 28 января 1993 года Конституции Казахстана переходного периода. Закона "О временном делегировании Президенту РК и главам местных администраций дополнительных полномочий" от 10 декабря 1993 года, принятого одновременно с Законом "О местных представительных и исполнительных органов РК".

13 января 1992 года принят Закон "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". Новшеством в этом законе стала замена исходного начала «верховенства представительных органов" на принцип "разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов".

Примечательно, что в тот же день Верховный Совет принял также Закон "О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период", связанных с изменениями в структуре местных органов. Это дало возможность последовательно провести разделение функций Советов и исполнительно-распорядительных органов. Вводился институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов.

7  февраля 1992 года подписан Указ Президента "О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы. В нем впервые были закреплены единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций, обязанность Кабинета Министров по оперативному руководству деятельностью всей вертикали исполнительной власти.[22]

После приобретения суверенитета в 1991 — 1993 гг. в Республике сложилась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. В переходный период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В дальнейшем все большей властью стали обладать местные акимы, а полноценное местное самоуправление, которое бы располагало реальными властными рычагами, отсутствовало. Введение института глав администраций восстановило вертикальную систему исполнительной власти, Советы превратились в придаток местного государственного механизма. 10 декабря 1993 года, накануне своего «самороспуска», Верховный Совет принимает Закон «О местных представительных и исполнительных органах», который ввел совершенно другую модель органов местного управления.[11]

Во-первых, исчезли понятия "органы государственной власти" и "исполнительные органы, формируемые Советами". Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формировали местные исполнительные органы; глава местной администрации теперь являлся представителем не местного населения, а Президента. В-третьих, представительные органы формировались до уровня районов и не могли создаваться в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не назывались органами местного самоуправления, хотя и считались представительными органами населения, были призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов. В-четвертых, в Законе уже не было понятия "местное самоуправление", появилось другое понятие — "собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа. Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливаются главой сельской администрации, им же оно созывается по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего состава "собрания", им же ведется. В Законе было зафиксировано, что решения "собрания" в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Однако структура и содержание Закона "О местных представительных и исполнительных органов РК" 1993 года не могли стать отражением положений Конституции РК 1993 г. рожденных в политических баталиях. По существу, вся первая глава, да и оглавление, были сконструированы на началах противопоставления представительных органов - маслихатов исполнительным, хотя по своей организационно-правовой природе они всегда относились к органам местного государственного управления, отличаясь от них только способом образования, методами и формами осуществления местного управления. Справедливо отметить, что расплывчатость статей Закона 1993 года была обусловлена также тем, что он принимался в отсутствие в Республике кодифицированного гражданского законодательства и ряда важнейших законодательных актов, регулирующих хозяйственно-экономическую, социально-культурную и административно-политическую сферы государственного управления; не было тогда и сложившейся в ходе реформ современной структуры отраслевого и межотраслевого управления.

С 1997 года Правительство вносит в Парламент страны различные варианты проекта закона "О местном государственном управлении". В начале сентября 2000 года, по постановлению Мажилиса Парламента, законопроект был опубликован в официальных газетах для его обсуждения и внесения предложений по нему общественностью. Наконец, 23 января 2001 г. был принят Закон "О местном государственном управлении в РК".

В Казахстане местное управление осуществляют представительные (маслихаты) и исполнительные (акиматы) органы власти. До принятия нового Закона "О местном государственном управлении" их деятельность регулировалась Законом РК "О местных представительных и исполнительных органах РК" от 10 декабря 1993 года и, соответственно, Конституцией РК Маслихаты были сформированы в 1994 году, заменив самораспустившиеся в 1993 году Советы народных депутатов различных уровней. В результате прошедших в октябре 1999 года выборов к исполнению своих обязанностей приступили депутаты маслихатов второго созыва. В Конституции РК перечислены основные полномочия маслихатов. Данные полномочия конкретизированы во вновь принятом законе "О местном государственном управлении". Однако детальный анализ этого закона и его сравнение с аналогичными законодательными органами некоторых зарубежных государств позволяют утверждать, что, по сравнению с органами исполнительной власти, маслихатам отведена незначительная роль в общественно - политической жизни Республики. Это подтверждается, во-первых, тем, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность соответствующих акимов и других местных исполнительных органов. Заслушивание их отчетов, утверждение представленных акимами проектов бюджета и иных документов носит чисто формальный характер. Практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но не гарантирует принятия исполнительными органами мер по их решению. В этом случае, обязательный ответ на депутатский запрос является простой отпиской. Что же касается установленного п. 5 ст. 87 Конституции РК права маслихата на выражение недоверия акиму и просьбы об его освобождении от занимаемой должности через обращение к вышестоящему акиму или Президенту, то на практике эта норма не работает. Прежде всего, потому, что в нынешних условия» трудно собрать две трети голосов депутатов, недовольных работой акима, но не побоявшихся выразить это отношение открыто. И самое главное, что окончательное решение по данному вопросу остается за главой государства или вышестоящим акимом, которые могут не согласиться с мнением депутатов того или иного маслихата. Во-вторых, маслихаты, не имея собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т.д.), необходимых для осуществления своей деятельности, находятся в полной финансово-экономической зависимости от акимов.

В-третьих, в отличие от органов исполнительной власти, охватывающих все населенные пункты Республики, маслихаты действуют только на уровне областей, городов республиканского значения и столицы республики, районов и городов областного подчинения. В городах же районного подчинения, поселках, аулах, селах, аульных и сельских округах представительная власть как таковая отсутствует совсем. В-четвертых, между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий.  В-пятых, в отличие от Парламента, маслихаты функционируют не на постоянной основе. Свою основную деятельность они осуществляют только во время своих сессий, проводимых раз в квартал. Правда, по инициативе не менее одной трети депутатов или соответствующего акима могут быть проведены внеочередные сессии, но и это не решает проблемы. Вследствие этого многие насущные проблемы населения регионов и населенных пунктов не всегда становятся предметом рассмотрения депутатами маслихатов. В-шестых, в законе о местном государственном управлении нет конкретности и ясности в названиях должностных лиц маслихата. Кроме того, такие названия должностных лиц, как "секретарь маслихата", "зав. организационным отделом", на наш взгляд, не соответствуют занимаемым должностям. Секретарь маслихата является должностным лицом, который возглавляет представительный орган и избирается на срок полномочий маслихата, поэтому его должность и должна называться соответственно "председатель маслихата", а не "секретарь маслихата". Также необходимо заметить, что маслихат, так же, как и акимат, имеет свой аппарат, который является государственным учреждением, обеспечивающим деятельность соответствуй чего маслихата, его органов и депутатов (ст. 1 ЗРК "О местном государственном управлении") и осуществляющим организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов (ст. 25 ЗРК "О местном государственном управлении"). Тогда, соответственно, у аппарата местного представительного органа (маслихата) должен быть его руководитель. На наш взгляд, "заведующий организационным отделом маслихата" как раз является тем лицом, который осуществляет организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов, поэтому его должность и должна называться в соответствии с его функциональными обязанностями, то есть "руководитель аппарата маслихата".

В-седьмых, серьезным недостатком маслихата, сказывающемся на его работе, является минимальная штатная численность работников аппарата маслихата, которая устанавливается, исходя из количества депутатов. В статье 8 пункта 3 подпункта 4 ЗРК "О местном государственном управлении" записано: "Лимит штатной численности аппарата маслихата устанавливается исходя из численности депутатов, в соотношении 1 работник к 7 депутатам, но не менее 3". В некоторых регионах депутатов немного и, соответственно, здесь наблюдается небольшое количество работников. Даже если сравнить штатную численность работников аппарата маслихата и аппарата акимата, то здесь налицо ощущается разница. Поэтому необходимо увеличить численность работников аппарата маслихата.

Что касается института акимов, то он был создан на базе исполнительных комитетов Советов народных депутатов в начале 1992 года путем вывода акимов (тогда глав администрации) из-под юрисдикции Советов и подчинения их Президенту как главе государства и исполнительной власти. По действующему законодательству, акимы областей, городов Астана и Алматы назначаются президентом Республики, все остальные - соответственно вышестоящими акимами. Но, независимо от этого, абсолютно все акимы наделены статусом представителя Президента и Правительства Республики. Основная задача акимов и подотчетных им местных исполнительных органов заключается в осуществлении государственной власти и проведении общегосударственного политического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социально-экономического и политического развития этой территории.

До вновь принятого закона акимы областей были подчинены исключительно Президенту и занимали автономное положение по отношению к Правительству. Вследствие этого, многие правительственные программы и решения на местах не выполнялись. Это приводило к противостоянию между Правительством и акимами. Согласно новому закону, акиматы становятся подотчетными и Правительству, и в связи с этим хочется думать, что ситуация коренным образом изменится. Очень неэффективен и институт двойного подчинения, когда одни и те же исполнительные органы вынуждены выполнять поручения и акимов, и руководства соответствующих центральных органов.

Несмотря на полновластное положение на своих территориях, акимы все же не обладают достаточными полномочиями. Ряд областей Республики живет, главным образом, за счет дотационных выделений из республиканского бюджета, что говорит о невозможности местных акимов самостоятельно решать все социально-экономические проблемы на вверенной им территории. Попытки в последнее время увеличить самостоятельность местных бюджетов фактически являются переложением Правительством на акимов ответственности за положение дел на местах без создания для этого необходимых условий.

Кроме того, Правительство создает сильную диспропорцию в плане выделения средств из республиканского бюджета на развитие тех или иных областей,  когда одни получают больше,  другие - меньше. Причем,  зачастую одни области получают средства за счет других. Высокие макроэкономические показатели в отдельных регионах практически не ощущаются жителями этих областей, поскольку все финансовые "излишки" забирает себе центр, не давая, тем самым, полноценно развиваться социально-экономической инфраструктуре регионов. Все это приводит к политико-хозяйственной изоляции регионов и напряженности в отношениях между региональными элитами.

В правовом плане и проблемой как маслихатов, так и акимов является наличие несовершенной законодательной базы, определяющей вопросы их деятельности

Система местного управления является составной частью государственной региональной политики. Изучение некоторых официальных документов, в частности, принятой в сентябре 1996 года Концепции региональной политики Республики Казахстан и Стратегии "Казахстан-2030", позволяет сделать вывод о том, что государственная региональная политика в РК имеет две основные стороны: формирование и развитие эффективных рычагов управления и контроля со стороны центральных органов государственной власти за состоянием дел в регионах; постепенный перенос центра тяжести реформ на уровень самих регионов.

Таким образом, региональная политика проводится в сторону придания определенной самостоятельности регионам и усиления некоторых полномочий местных органов власти по решению вопросов местного значения при одновременном усилении степени их отчетности перед Президентом и Правительством за реализацию официального государственного курса на территории вверенных им административно-территориальных единиц.

При рассмотрении недавно принятого Закона "О местном государственном управлении в РК". Очевидно, что уровень подотчетности Акимов центру повысился. Об лом свидетельствуют следующие моменты:

1.В соответствии с принятыми 7 октября 1998 года поправками в Конституцию РК, ею установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом (п. 4 ст. 87). Видимо, речь идет о принятии не специального закона, а указа или распоряжения главы государства. Хотя в данном случае не утверждается, что акимы областей, Астаны и Алматы будут лишены возможностей назначать нижестоящих акимов. все же трудно определить, каким будет данный порядок.

2.Кроме того, нельзя исключать и возможное введение упомянутых комбинаций по утверждению акимов в различных областях и районах по-разному. Так или иначе, но Основной Закон страны закладывает основу для введения практики ограничения воздействия вышестоящих акимов на нижестоящих, что присуще странам с федеральным устройствам 3.Заметно снижается контроль акимов за деятельностью территориальных подразделений центральных структур исполнительной власти, руководители которых будут назначаться руководством своих же ведомств без согласования с акимами. Последним по проекту закона вменяется только обеспечение согласованного функционирования территориальных органов центральных ведомств и, в случае выявления недостатков в работе, представление соответствующего заключения Президенту и Правительству РК.

3.Новый закон заметно ограничивает возможности областных акимов даже в выборе некоторых ключевых фигур из своей команды. В частности, это касается их заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности акимами по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами (пп. 4 п. 1 ст. 29 ЗРК "О местном государственном управлении"). Акимы также лишаются права назначать и освобождать от должности руководителей органов внутренних дел.

По закону, акимат - коллегиальный орган, который не является юридическим лицом, в состав которого входят его заместители, руководители аппарата акима и исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. Именно акимат, а не аким со своим аппаратом, законодательно признан органом власти, осуществляющим местное государственное управление на данной территории. Однако эта мера фактически не повлияла на осуществление полномочий акимов.

И все же мы можем наблюдать некоторые "издержки и противовесы" в отношении акимов со стороны маслихатов. В частности, маслихаты, по представлению Акима, утверждают персональный состав акимата (п. 5 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). За маслихатами также остаются права на утверждение планов экономических и социальных программ развития данной территории, местного бюджета, осуществление контроля за их исполнением, рассмотрение отчетов акима и руководителей местных исполнительных органов. По новому закону, маслихаты также получают право вносить в те или иные государственные органы представления о привлечении к ответственности их должностных лиц, которые не выполнили решения маслихатов (п. 6 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). В то же время, нельзя говорить о том, что возможности акимов и маслихатов по оказанию давления друг на друга уравнены. В связи с этим приходится констатировать, что акимы сохраняют за собой как законодательно закрепленные механизмы, так и неписаное право направлять работу маслихатов в свою пользу.[9]

В заключение хотелось бы отметить, что в нашей Республике постоянно совершенствуется система государственного и местного управления. Несмотря на это, многие вопросы, касающиеся эффективности системы местного управления, остаются нерешенным. Так, до сих пор не решен вопрос децентрализации власти, то есть передачи полномочий от центра к регионам и расширение полномочий маслихатов в отношении исполнительных органов власти и круга решаемых ими вопросов, что позволило бы усилить самостоятельность и эффективность местных органов власти (акиматов и маслихатов) в решении вопросов территориального развития. Надеемся, что внесенные поправки в действующее законодательство позволят решить многие проблемы местного государственного управления.

  2. Становление и развитие местных представительных органов в механизме государственной власти в РК

2.1 Концепция введения местного самоуправления в Республике Казахстан

На современном этапе экономического и политического развития Казахстана необходимо повышение эффективности и конкурентоспособности системы управления путем передачи функций непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения административно-территориальных единиц в сферу ответственности местного самоуправления (МСУ) и концентрации усилий государственных органов на решении стратегических государственных и региональных задач.

Действующая система органов МСУ, обладающих самостоятельностью в области экономики и финансов, способна оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и более эффективно выполнять возложенные на нее социальные функции. Учет местных особенностей и интересов населения в процессе принятия решений будет способствовать ускорению экономического роста и повышению благосостояния граждан.

Появившаяся возможность осуществлять кроме собственных, также делегированные государственные полномочия дает возможность создать систему МСУ - как часть государственного устройства разной степени децентрализации в зависимости от уровня функционирования.

Принятие проекта закона позволит реализовать конституционные нормы, создать законодательные основы организации и деятельности местного самоуправления, повысить роль населения в решении вопросов местного значения, придаст новый импульс социально-экономическому развитию страны и формированию полноценного гражданского общества.

Предложения по совершенствованию Концепции законопроекта

  1.  МСУ вводится законом «О местном самоуправлении в Республике Казахстан» на территории всей страны, как часть системы государственного устройства. Одновременно принимается Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам МСУ».
  2.  В Казахстане вводится трех уровневая система МСУ
  •  Сельский уровень - города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав сельского округа
  •  Городской уровень – города областного значения, района области.
  •  Областной уровень – область, город республиканского значения, столица.
  1.  Объект МСУ
  •  Сельский уровень – территория в границах: города районного значения, аульного (сельского) округа.
  •  Городской уровень – территория в границах:  города областного значения, района области за исключением территорий сельского уровня МСУ.
  •  Областной уровень – территория в границах области за исключением территорий сельских и городских уровней МСУ, город республиканского значения, столица.
  1.  Компетенция МСУ. Перечень обязательных компетенций для каждого уровня МСУ устанавливается Законом. Установленная Законом система компетенций обеспечивается гарантированным финансированием по установленным стандартам. Каждый субъект МСУ может расширить уровень собственных компетенций через включение их в свой Устав, за исключением компетенций отнесенных законодательством к другому уровню МСУ или государственному управлению. Дополнительные компетенции финансируются за счет собственных источников дохода.
  2.  Субъектом МСУ является представительный орган (маслихат или Кенес) зарегистрированный в виде юридического лица – частного учреждения. Представительный орган является субъектом права собственности финансовых средств, земли, недвижимого и прочего имущества МСУ. Руководство представительным органом осуществляет председатель, избираемый тайным голосованием из состава депутатов на 5 лет.
  3.  Граждане осуществляют свое право на МСУ путем выборов депутатов, а также непосредственно путем:
  •  Собраний (сходов);
  •  Местных референдумов;
  •  Конференций;
  •  Личных индивидуальных и коллективных обращений;
  •  Участия в работе постоянных комиссий;
  1.  Функции представительного и исполнительного органа устанавливаются законом, причем для исполнительного органа отдельно определяются государственные функции и функции МСУ. Представительный орган наделяется правом участия в разработке проектов программ и бюджетов, экспертизе проектов, мониторинге и оценки эффективности реализации программ путем командирования депутатов с возмещением им затрат или найма внешних экспертов.
  2.  Исполнительным органом субъекта МСУ является:
  •  На сельском уровне - Торе, который выдвигается депутатами Кенеса из собственного состава или из граждан объекта МСУ, а также путем самовыдвижения при поддержке определенного процента избирателей и избирается депутатами Кенеса тайным голосованием. Торе реализует законные и делегированные функции и не входит в систему органов государственного управления.
  •  На городском  уровне - Аким, который выдвигается депутатами Маслихата из собственного состава или из граждан объекта МСУ, Акимом области, а также путем самовыдвижения при поддержке определенного процента избирателей и избирается депутатами Маслихата тайным голосованием. Аким реализует законные, делегированные функции государственные и является одновременно исполнительным органом государственного управления в рамках государственных функций и исполнительным органом МСУ по делегированным и установленным законом функциям МСУ.
  •  На областном уровне Аким, который назначается Президентом с согласия депутатов маслихата. Аким является исполнительным органом государственного управления в области по государственным функциям и исполнительным органом МСУ в области по функциям МСУ.
  1.  Исполнительный орган осуществляет деятельность в рамках компетенций, установленных законом на праве доверительного управления.
  2.  Исполнительный орган в рамках компетенций МСУ подотчетен представительному органу. Представительный орган вправе требовать проведения плановых и внеплановых отчетов, запрашивать пояснения, делать замечания, выносить предупреждения, ставить вопрос о выражении недоверия Акиму, отстранять от должности Торе.
  3.  Финансирование реализации функций государственного управления исполнительным органом осуществляется за счет целевых трансфертов вышестоящего уровня государственного управления, а функций МСУ за счет налогов, выравнивающих трансфертов не целевого назначения и иных поступлений. Виды и процентное распределение налогов устанавливаются Бюджетным Кодексом.
  4.  Государственные земельные ресурсы, а также движимое и недвижимое имущество за исключением отдельных объектов, влияющих на безопасность и государственное управление передаются субъекту МСУ в собственность по процедуре, установленной законодательством.
  5.  Представительные органы МСУ решения являющиеся нормативно-правовыми актами в границах объекта МСУ, которые обязательны для исполнения после принятия сессией и обнародования способом, указанным в Уставе. Постановления, устанавливающие обязанности и влияющие на права и свободы граждан вступают в силу после регистрации в подразделении юстиции. Отказ в регистрации может быть обжалован в суде.
  6.  Государственный контроль осуществляется порядке, определенном законодательством Республики Казахстан. Прокуратурой – за соблюдением законодательства, регистрирующим органом Министерства юстиции за соответствием деятельности уставным целям, государственными органами – за реализацию делегированных полномочий, финансовыми органами – за финансированием делегированных полномочий, экологическими эпидемиологическими, противопожарными и иными контролирующими органами в рамках компетенции. Контроль осуществляется путем:
  •  запроса документов;
  •  отчета Акимов по вертикали государственного управления;
  •  делегирование представителей для участия в мероприятиях органов МСУ;
  •  вынесения предупреждений;
  •  отмены решений по делегированным функциям;
  •  обращения в суд об отмене незаконных решений по функциям МСУ;
  1.  Внутренний контроль за реализацией исполнительным органом функций МСУ осуществляется ревизионной комиссией, избираемой депутатами из своего состава. По решению представительного органа для проведения ревизий могут дополнительно привлекаться специалисты на платной основе;
  2.  Органы МСУ имеют право на судебную защиту принятых ими решений, без уплаты государственной пошлины;
  3.  Органы МСУ имеют право создавать службы предоставления общественно-значимых услуг для всех граждан либо для содержания и развития собственности МСУ;
  4.  Для работников системы МСУ устанавливаются категории, оклады и социальные гарантии, аналогичные работниками системы государственного управления;
  5.  Перечень компетенций МСУ целесообразно структурировать по разделам.

Экономическое развитие и планирование

  1.  разработка стратегий и планов развития населенных пунктов, определение приоритетов;
  2.  формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
  3.  установление ставок местных налогов и сборов;
  4.  владение, пользование и распоряжение собственностью самоуправления;
  5.  создание условий для  поддержки развития бизнеса, подсобного хозяйства на территории;
  6.  планировка и застройка административно-территориальных единицы;
  7.  согласование планов на строительство;
  8.  выдача разрешений на строительство;
  9.  распоряжение земельными ресурсами;
  10.  развитие межрегиональных партнерств;

Коммунальная деятельность

  1.  организация жилищного, коммунального, дорожного, культурно-бытового строительства, строительства объектов образования, здравоохранения,  торговли;
  2.  содержание и использование жилого и нежилого фонда самоуправления
  3.  организация, содержание и развитие местных коммунальных сетей энерго, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
  4.  организация снабжения населения, учреждений образования, культуры, здравоохранения и социального обеспечения коммунальными услугами;
  5.  организация снабжения населения, организаций и учреждений городского самоуправления топливом;
  6.  благоустройство, в том числе освещение городов и озеленение;
  7.  утилизация, переработка и уничтожение бытовых отходов;
  8.  содержание и наименование площадей, улиц, переулков, проездов, скверов, бульваров, парков;
  9.  организация и содержание мест захоронения;
  10.  организация местного транспорта;
  11.  строительство и содержание местных дорог, а также набережных, каналов, прудов, мостов и переправ в черте территории МСУ;
  12.  организация обслуживания населения телефонной и почтовой связью, развитие радиофикации и телевидения;
  13.  организация обеспечения населения продовольствием;
  14.  организация местной торговли и общественного питания, организация рынков и базаров, установление правил торговли и надзор за их соблюдением;
  15.  организация бытового обслуживания населения и надзор за качеством услуг;
  16.  организация зон массового отдыха населения;
  17.  поддержание общественной гигиены;
  18.  регулирование дорожного движения;
  19.  строительство и содержание общественных парковок.

Природоохрана и природопользование

  1.  контроль за использованием земель, водных объектов, недр на подведомственной территории;
  2.  использование водных объектов и месторождений общераспространенных полезных ископаемых;
  3.  меры по охране природы и предотвращению загрязнения.

Образование и воспитание

  1.  организация дошкольного и внешкольного воспитания, школьного, профессионального и дополнительного образования;
  2.  организация транспорта для доставки к школам;
  3.  организация интернатов.

Социальная защита

  1.  устройство детей, оставшихся без родителей, усыновление (удочерение), организация опеки и попечительства над несовершеннолетними, предупреждение безнадзорности несовершеннолетних;
  2.  контроль за обеспечением социальной поддержки населения, содействие развитию рынка общественных работ;
  3.  организация опеки и попечительства над совершеннолетними, признанными недееспособными или ограниченно дееспособными.
  4.  организация учреждений социального обеспечения для престарелых и инвалидов;
  5.  строительство и содержание детских садов;
  6.  социальная помощь сиротам, детям из неполных семей;
  7.  реабилитация наркозависимых и лиц с алкогольной зависимостью;
  8.  предоставление жилища социально защищаемым категориям населения, а также пострадавшим от ЧС.

Культура

  1.  организация и содержание общественных библиотек, музеев, театров и других учреждений культуры;
  2.  сохранение местных исторических памятников и местных традиций, содействие развитию народного творчества и художественной самодеятельности;
  3.  организация кино- и видеообслуживания населения;
  4.  создание условий для организации зрелищных мероприятий;
  5.  поддержка традиционных ремесел и культурного наследия;
  6.  поддержка общественной самодеятельности.

Здравоохранение

  1.  организация здравоохранения и ветеринарного надзора, обеспечение санитарного благополучия населения;
  2.  Строительство и содержание объектов здравоохранения;
  3.  Проведение информационных кампаний;
  4.  контроль за санитарно-гигиеническим, экологическим благополучием населения.

Физкультура и спорт

  1.  развитие и содержание объектов физической культуры и спорта;
  2.  организация спортивных мероприятий;
  3.  поддержка спортивных ассоциаций.

Обеспечение безопасности и правопорядка

  1.  организация и содержание органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью.

Пожарная безопасность и предотвращение ЧС

  1.  предупреждение стихийных бедствий и ликвидация их последствий;
  2.  спасение граждан пострадавших от ЧС;
  3.  обеспечение пожарной безопасности;
  4.  руководство гражданской обороной.

В соответствии с проектом закона граждане Республики Казахстан должны иметь право равного доступа к работе в органах местного самоуправления, а также свободного, беспрепятственного доступа на их заседания, особенно, выборных органов. 

Органы местного самоуправления и его должностные лица обязаны обеспечить гражданам возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

В целях наиболее полной реализации конституционного права граждан Республики Казахстан на создание и развитие местного самоуправления в проекте закона предполагается закрепить следующие формы непосредственной реализации права населения на местное самоуправление:

  1.  выборы органов и должностных лиц местного самоуправления;
  2.  отзыв населением членов выборных органов и избранных должностных лиц местного самоуправления;
  3.  местный референдум; собрания (сходы),
  4.  конференции граждан;
  5.  обращения жителей в органы местного самоуправления;
  6.  местная правотворческая инициатива;
  7.  органы территориального общественного самоуправления (комитеты) и общественной самодеятельности (советы аксакалов и пр.); КСК и т.д.

Лица, не являющиеся гражданами Республики Казахстан, постоянно проживающие в государстве, будут иметь право принимать участие в осуществление местного самоуправления в пределах, установленных законом или международным договором.

Местные органы самоуправления проектом закона предполагается наделить правом при осуществлении своих полномочий сотрудничать с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.

Кроме того, местным органам самоуправления будет представлено право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами местного самоуправления других государств.

В соответствии с проектом закона местное самоуправление будет осуществляться в сельских и городских местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения.

Территория сельского местного сообщества должна включать все земли, независимо от формы собственности и целевого назначения, установленные законодательством Республики Казахстан для сельского населения, с учетом местных исторических и культурных традиций.

Передача земли в ведение сельского сообщества осуществляется в порядке, установленном законодательством Республики  Казахстан, в целях обеспечения развития сельского населения.

Территорию городского сообщества составляют все земли в установленных границах города независимо от формы собственности и целевого назначения.

Передача земли в ведение городского сообщества осуществляться в порядке, установленном законодательством Республики  Казахстан на основе нормативного обеспечения земельными ресурсами, необходимыми для целостного развития города.

Границы территории местного сообщества (поселения) должны устанавливаться и изменяться в соответствии с законодательством Республики  Казахстан с учетом мнения населения, выраженного на местных референдумах, конференциях  граждан, сходах или путем опроса местного населения и исторически сложившихся границ компактного проживания граждан, достаточных для развития сельских и городских сообществ.

К территории сельского и городского сообщества могут быть отнесены территории, находящиеся вне сельского поселения или города, отчуждаемые для нужд сельского или городского сообщества в порядке, установленном законодательством Республики  Казахстан.

В Казахстане вводится трех уровневая система МСУ

  1.  Сельский уровень - города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав сельского округа
  2.  Городской уровень – города областного значения, района области.
  3.  Областной уровень – область, город республиканского значения, столица.

К городским самоуправлениям будут относиться субъекты самоуправлений в столице, городах республиканского, областного и районного значения. Сложившееся территориальное деление городов на районы при этом сохраняется.

Порядок проведения выборов должностного лица представительного и исполнительного органа местного самоуправления будет определяться законодательством Республики Казахстан и уставом местного самоуправления.

Не вступая в противоречие с нормативными положениями законодательства Республики Казахстан местные органы самоуправления должны иметь возможность сами определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Органы городского и сельского самоуправления по своей организационно-правовой форме должны являться юридическими лицами - коммунальными учреждениями и обладать необходимыми полномочиями, установленными настоящим Законом, другими нормативными правовыми актами и уставом местного самоуправления.

В пределах города районного значения, аульного (сельского) округа, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет членами местного сообщества будет образовываться местный представительный орган самоуправления – Кенес, во главе с председателем Кенеса.

В зависимости от количества жителей в субъектах местного самоуправления предлагается образовывать Кенес в составе не более:

  1.  до тысячи жителей местного сообщества- до семи человек;
  2.  до 10 тысяч жителей местного сообщества – двадцать человек;
  3.  до 40 тысяч жителей местного сообщества – двадцати восьми человек;
  4.  до 100 тысяч жителей местного сообщества – сорока человек;
  5.  до 300 тысяч жителей местного сообщества – сорока пяти человек;
  6.  свыше 300 тысяч жителей местного сообщества – пятидесяти  пяти человек;

Планируется, что председатель Кенеса будет избираться из числа его членов открытым или тайным голосованием большинством голосов от общего числа членов данного представительного органа на срок полномочий Кенеса.

Депутаты Кенеса должны иметь право участвовать в выборах депутатов Сената Парламента Республики Казахстан.

Учитывая установленный Конституцией статус маслихатов, проектом закона предлагается, что функции представительного органа местного самоуправления в столице, городах республиканского и областного значения будут выполнять маслихаты соответствующих административно-территориальных единиц.

В исключительном ведении маслихатов и Кенесов должны находиться:

  1.  принятие общеобязательных правил по предметам ведения городского или сельского самоуправления, предусмотренных их уставами и настоящим законом;
  2.  утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
  3.  разработка совместно с исполнительным органом и последующее принятие планов и программ развития городского или сельского самоуправления, утверждение отчетов об их исполнении;
  4.  установление порядка управления и распоряжения собственностью городского или сельского самоуправления;
  5.  мониторинг и оценка исполнения местных планов и программ.

Полномочия представительного органа местного самоуправления определяются уставом городского и сельского самоуправления.

Устав местного самоуправления разрабатывается инициативной группой граждан и принимается населением непосредственно либо утверждается его выборным органом.

Устав местного самоуправления подлежит государственной регистрации в порядке, установленном для негосударственных организаций, вступает в силу после официального опубликования (обнародования).

Устав местного самоуправления в соответствии с проектом закона должен содержать:

  1.  общие положения: цели и задачи; правовую основу деятельности; границы и состав сообщества;
  2.  структуру организации местного самоуправления: порядок образования и организационно-правовые формы местного самоуправления и его органов;
  3.  характеристику экономической основы местного самоуправления, в том числе перечень объектов коммунальной собственности, объектов, переданных на правах хозяйственного ведения;
  4.  характеристику финансовых средств местного самоуправления, в том числе: средств местного бюджета, передаваемых в пользование и распоряжение органам самоуправления, средств внебюджетных фондов, привлеченных средств физических и юридических лиц, кредитных ресурсов;
  5.  предметы ведения местного значения, по которым органы самоуправления принимают решения;
  6.  компетенция и сроки полномочия выборных органов, членов этих органов и должностных лиц органов местного самоуправления;
  7.  гарантии деятельности органов и должностных лиц, порядок отзыва выборных членов и роспуска органов местного самоуправления;
  8.  порядок внесения изменений и дополнений в устав местного самоуправления.

Председатели маслихатов и Кенесов, акимы и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Уставом местного самоуправления может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, его выборного должностного лица. Порядок указанного отзыва определяется законом и уставом местного самоуправления.

Наряду с этим уставом местного самоуправления может быть предусмотрена возможность делегирования на договорной основе в соответствии с законом отдельными органами и должностными лицами местного самоуправления своих полномочий (кроме отнесенных к исключительному ведению соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления) органам и должностным лицам иных субъектов местного самоуправления, а также государственным органам и государственным должностным лицам.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Проект закона устанавливает следующие случаи досрочного прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления:

  1.  Полномочия маслихата прекращаются досрочно Президентом Республики Казахстан, а также в случае принятия маслихатом решения о самороспуске;
  2.  Полномочия Кенесов прекращаются досрочно в случае принятия Кенесом решения о самороспуске, в результате голосования населения или  по решению суда.

Финансовый контроль над бюджетом и деятельностью органов местного самоуправления в соответствии с проектом закона будут осуществлять ревизионные комиссии, создаваемые представительными органами городского и сельского самоуправления.

Функции исполнительного органа Кенеса проектом закона предлагается возложить на акимат соответствующей административно-территориальной единицы во главе с акимом.

Аким города районного значения, аульного (сельского) округа будет осуществлять исполнительно-распорядительные функции органов местного самоуправления.

Выдвижение кандидатов на должность акима города районного значения, аульного (сельского) округа, осуществляют депутаты Кенеса и путем самовыдвижения. Кандидата на должность акима члены Кенеса будут выдвигать после консультаций с членами местного сообщества (собрания, сходы, конференции граждан, опросы населения).

Самовыдвижение кандидата будет осуществляться при поддержке группы граждан местного сообщества. Процедура проведения таких форм местного самоуправления, реализуемых населением непосредственно как собрания, сходы граждан и опрос местного населения будет прописана в проекте закона и уставах местных самоуправлений.

Аким города районного значения, аульного (сельского) округа будет избирается  на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет членами местного сообщества и в своей деятельности будет подотчетен только Кенесу.

Функции исполнительного органа маслихата столицы, городов республиканского и областного значения предлагается возложить на акиматы соответствующих административно-территориальных единиц во главе с акимом.

Аким столицы, городов республиканского и областного значения, где образовано местное самоуправление будет осуществлять исполнительно-распорядительные функции органов местного самоуправления.

Акимы городов республиканского значения и столицы будут назначаться на должность Президентом Республики Казахстан с согласия маслихатов соответствующих городов республиканского значения и столицы.

Кандидатов на должность акима города областного значения будут выдвигать депутаты маслихата. Не исключается и процесс самовыдвижения кандидата на должность акима из числа жителей города областного значения. Самовыдвижение кандидата будет осуществляться при  поддержке группы граждан местного сообщества.

Выборы акима города областного значения будут проводиться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет жителями города областного значения.

Аким города республиканского значения и столицы в своей деятельности выступает как орган государственного управления, так и самоуправления, будет подотчетен маслихату и вышестоящему органу.

Аким города областного значения в своей деятельности будет подотчетен только маслихату.

Территориальные исполнительные органы местного городского самоуправления в городах республиканского и областного значения, а также столице будут формироваться в границах районов городов республиканского и областного значения, а также столицы.

Функции территориальных исполнительных органов местного городского самоуправления проектом закона предполагается возложить на акиматы районов городов республиканского и областного значения, а также столицы, во главе с акимом.

Кандидатов на должность акима района города республиканского и областного значения, а также столицы будут выдвигать депутаты маслихата. Не исключается и процесс самовыдвижения кандидата на должность акима из числа жителей района города республиканского и областного значения, а также столицы. Самовыдвижение кандидата будет осуществляться при поддержке группы граждан местного сообщества.

Выборы акима района города республиканского и областного значения, а также столицы будут проводиться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на 5 лет жителями соответствующих территориальных единиц города республиканского и областного значения, а также столицы.

Территориальные исполнительные органы местного городского самоуправления будут входить в систему исполнительных органов соответствующего местного городского самоуправления.

Аким района города республиканского и областного значения, а также столицы в своей деятельности будет подотчетен маслихату и акиму соответствующего местного городского самоуправления.

Проектом закона предполагается установить конкретные формы ответственности акиматов как коллегиальных исполнительных органов перед маслихатами и Кенесами, при этом необходимо закрепить право маслихатов и Кенесов выражать недоверие акиму и отдельным должностным лицам акиматов, ставить вопросы перед акимом об освобождении от должности должностных лиц акиматов. Двукратное выражение недоверие маслихатом и Кенесом в течение года должно влечь за собой обязательное освобождение от должности соответствующего должностного лица органа местного самоуправления.

В соответствии с проектом закона представительные и исполнительные органы городского и сельского самоуправления и их должностные лица по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, которые имеют обязательную юридическую силу актов органов местного самоуправления, на всей территории местного самоуправления.

Акты органов городского и сельского самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их регистрации в органах юстиции и официального опубликования (обнародования).

Проектом закона предполагается наделение городских и сельских самоуправлений правом иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т.д.), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Муниципальный служащий, осуществляющий службу в органах городского и сельского самоуправления должен являться должностным лицом местного самоуправления (Исключение – служащие акимата города республиканского значения и столицы).

В соответствии с проектом закона для работы муниципальных служащих органов местного самоуправления должны быть созданы условия, обеспечивающие подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и компетентности; для этого местным самоуправлениям необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе.

Члену выборного органа местного самоуправления, его выборному должностному лицу проектом закона гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления своих полномочий, защита прав, чести и достоинства.

Время работы на постоянной основе в качестве выборного должностного лица местного самоуправления, депутата, члена выборного органа местного самоуправления засчитывается в трудовой стаж для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.  Уставом местного самоуправления могут быть установлены дополнительные социальные гарантии в пределах вопросов, отнесенных к ведению городского или сельского самоуправления.

Все вопросы, имеющие общегородское значение и влияющие на сохранение единства городского хозяйства, включаются в предметы ведения города и подлежат решению органами городского самоуправления.

Каждый субъект МСУ может расширить уровень собственных компетенций через включение их в свой Устав, за исключением компетенций отнесенных законодательством к другому уровню МСУ или государственному управлению. Дополнительные компетенции финансируются за счет собственных источников дохода.

Органы городского и сельского самоуправления должны обладать свободой применять делегированные полномочия в соответствии с местными условиями.

Для становления и развития местного самоуправления и оказания содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление государственные органы должны создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия.

При подготовке и принятии решений по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных самоуправлений, государственные органы должны проводить консультации с органами местного самоуправления в порядке, установленном законом.

Официальные обращения органов местного самоуправления по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных самоуправлений, направляемые в государственные органы, подлежат обязательному рассмотрению по существу поставленных в них вопросов.

Государственный контроль осуществляется порядке, определенном законодательством Республики Казахстан. Прокуратурой – за соблюдением законодательства, регистрирующим органом Министерства юстиции за соответствием деятельности уставным целям, государственными органами – за реализацию делегированных полномочий, финансовыми органами – за финансированием делегированных полномочий, экологическими эпидемиологическими, противопожарными и иными контролирующими органами в рамках компетенции. Контроль осуществляется путем:

  •  запроса документов
  •  отчета Акимов по вертикали государственного управления
  •  делегирование представителей для участия в мероприятиях органов МСУ
  •  вынесения предупреждений
  •  отмены решений по делегированным функциям
  •  обращения в суд об отмене незаконных решений по функциям МСУ.

Контроль за органами местного самоуправления должен осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.

Органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных Конституцией и законодательством страны принципов местного самоуправления.

В соответствии с проектом закона орган местного самоуправления должен быть наделен правом предъявлять в суд общей юрисдикции требования о признании недействительными правовых актов и нормативных правовых актов органов государственного управления, актов предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы населения и отдельных граждан, проживающих на данной территории, а также права местного самоуправления.

При этом орган местного самоуправления освобождается от уплаты государственной пошлины по данным искам и вправе войти в судебный процесс на любой стадии его производства.

Наряду с этим проектом закона регламентируются вопросы полномочий (функций) государственных органов в области местного самоуправления.

К полномочиям государственных органов в области местного самоуправления проект закона относит:

  1.  контроль за соблюдением законов в области местного самоуправления;
  2.  наделение субъектов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
  3.  регулирование порядка передачи объектов государственной собственности в собственность субъектам местного самоуправления;
  4.  принятие государственных программ развития местного самоуправления;
  5.  обеспечение гарантий осуществления обязанностей государства в области местного самоуправления, установленных конституцией государства и законами;
  6.  передача субъектам местного самоуправления отдельных государственных полномочий на договорной основе в соответствии с законом, передача субъектам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных государственных полномочий, контроль за реализацией переданных государственных полномочий и средств;
  7.  установление и обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
  8.  регулирование отношений между государственным бюджетом и местными бюджетами, обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
  9.  компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых центральными  исполнительными органами;
  10.  обеспечение государственных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
  11.  установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения субъектов местного самоуправления, установление и изменение их границ с учетом административно-территориального устройства государства, а также их наименований;
  12.  установление порядка разграничения предметов ведения и полномочий между государством и субъектами местного самоуправления, а также между субъектами местного самоуправления;
  13.  регулирование особенностей организации местного самоуправления на территориях с особым статусом, обусловленным необходимостью обеспечения безопасности государства;
  14.  регулирование в соответствии с настоящим Законом (Прим. проектом закона) особенностей организации местного самоуправления на отдельных территориях, обусловленных соответствующими историческими и иными местными традициями;
  15.  регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
  16.  установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления и государственных гарантий избирательных прав граждан при их проведении;
  17.  разработка и изменение законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
  18.  установление  порядка  судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
  19.  регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и его должностных лиц за нарушение законов;
  20.  осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц;
  21.  установление порядка регистрации уставов субъектов местного самоуправления;
  22.  иные полномочия, установленные законом.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться законом. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иным нормативным правовым актом не допускается. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный или ограниченный срок.

В случаях наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, связанными с государственной регистрацией и выдачей физическим или юридическим лицам документов единого государственного образца, заверяемых печатью с изображением Государственного герба государства, органам местного самоуправления предоставляется право пользования гербовой печатью для указанной цели. Описание печати должно указываться в соответствующем законе.

В соответствии с проектом закона органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, которыми они наделены в установленном законодательством порядке.

Проектом закона не допускается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Механизм осуществления государственного контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, общие принципы и порядок наделения органов местного самоуправления данными полномочиями, а также положения об основаниях прекращения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий или отзыва делегированных государством полномочий должны быть прописаны в отдельных статьях проекта закона.

Экономическую основу местного самоуправления должны составлять переданные местному самоуправлению государственными органами природные ресурсы, движимое или недвижимое имущество, иная собственность, служащая источником получения доходов и удовлетворения интересов местного населения.

Органы местного самоуправления должны иметь право на получение достаточных материально-финансовых ресурсов, соразмерных предоставленным им по Конституции или закону полномочиям, в том числе достаточных для обеспечения государственных социальных стандартов для населения. Государство обеспечивает соразмерность ресурсов полномочиям органов местного самоуправления, установленным законами.

Имущество органа местного самоуправления должно формироваться на основе:

  1.  государственного имущества, переданного органам местного самоуправления,
  2.  имущества приобретенного за счет средств местных налогов, общих и целевых трансфертов,
  3.  добровольных взносов и пожертвований;
  4.  поступлений от проводимых в соответствии с уставом мероприятий;
  5.  доходов от собственной предпринимательской, хозяйственной и внешнеэкономической деятельности;
  6.  гражданско-правовых сделок;
  7.  обращения в собственность местного самоуправления бесхозяйного имущества;
  8.  других не запрещенных законом поступлений.

Финансовую основу местного самоуправления составляют средства соответствующих бюджетов, средства, закрепленные за местными органами самоуправления в соответствии с законодательством Республики Казахстан о бюджетной системе, внебюджетные средства, а также привлеченные средства физических и юридических лиц.

Порядок предоставления перераспределяемых средств государственные органы должны согласовывать с органами местного самоуправления.

Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

Субъектами права собственности в органе местного самоуправления в соответствии с проектом закона являются: сам субъект местного самоуправления, за которым после его государственной регистрации закрепляются права юридического лица; созданные им предприятия и кооперативы; граждане-учредители в форме интеллектуальной собственности и другие.

Приватизация объектов собственности, находящихся на территории местного сообщества, осуществляется в соответствии с законодательством Республики  Казахстан в интересах местного сообщества.

Органы местного самоуправления вправе иметь и осуществлять право собственности на землю; право землепользования; право временного пользования земельным участком, находящимся в частной собственности, сервитут и иные права.

В собственности органов местного самоуправления могут находиться земельные участки, предоставленные им под застройку или застроенные производственными и непроизводственными зданиями, сооружениями и их комплексами, включая земли, предназначенные для обслуживания зданий и сооружений в порядке, установленном законодательством Республики  Казахстан.

Право землепользования может возникать у органов местного самоуправления в результате предоставления этого права уполномоченных на то государственных органов в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Ввиду того, что собственность местных самоуправлений выступает как собственность негосударственного юридического лица, проектом закона предполагается, что на первом этапе (до внесения изменений и дополнений в пункт 1 статьи 6 Конституции) собственность местных самоуправлений будет рассматриваться как вид частной собственности.

В связи с тем, что собственность местных самоуправлений носит публичный характер, предполагается в последующем внести изменения и дополнения в пункт 1 статью 6 Конституции, Гражданский и Земельный кодексы, что позволит закрепить на законодательном уровне коммунальную форму собственности, где ее субъектом будут выступать органы местного самоуправления.

В соответствии с проектом закона органы местного самоуправления наделяются правом, определять цели, условия и порядок деятельности организаций, переданных им в доверительное управление, а также осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждать их уставы, назначать и увольнять руководителей данных организаций, заслушивать отчеты об их деятельности.

Органы местного самоуправления не правомочны устанавливать ограничения хозяйственной деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Республики  Казахстан.

Бюджет местного самоуправления в соответствии с проектом закона разрабатывается исполнительным органом местного самоуправления и утверждается его представительным органом.

Бюджет местного самоуправления будет формироваться за счет:

  1.  налогов, сборов и иных поступлений, установленных законами как доходы субъекта местного самоуправления;
  2.  доходов от собственности и имущества местного самоуправления;
  3.  трансфертов из республиканского бюджета;
  4.  целевых дотаций для реализации делегированных государственными органами полномочий и функций;
  5.  поступлений от налогов, устанавливаемых местным самоуправлением;
  6.  иных доходов.

Наряду с этим проектом закона предполагается в Бюджетном кодексе закрепить следующие виды государственных (местных) налогов и сборов, процентные отчисления от которых будут поступать в бюджеты местного самоуправления:

  1.  индивидуальный подоходный налог по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом;
  2.  социальный налог по нормативам распределения доходов, установленным областным маслихатом;
  3.  налог на имущество (собственность) физических и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
  4.  земельный налог;
  5.  единый земельный налог;
  6.  налог на транспортные средства с физических и юридических лиц;
  7.  акцизы
  8.  плата за пользование земельными участками.

Кроме того, в Бюджетном кодексе будут закреплены виды платежей, которые будут поступать в бюджеты местного самоуправления, а также определяться источники покрытия бюджетного дефицита местного самоуправления, в случаях, если запланированные расходы бюджета местного самоуправления превышают запланированные доходы.

Для обеспечения минимального уровня бюджетной обеспеченности местных самоуправлений предполагается, что из республиканского бюджета и бюджета областей будут выделяться выравнивающие трасферты.

Проект закона не запрещает населению местного самоуправления путем непосредственного волеизъявления на собраниях и сходах, или через представительные органы местного самоуправления принимать решение о разовом добровольном внесении жителями территориальных сообществ средств для финансирования решения вопросов местного значения.

Кроме того, проект закона наделяет субъекты местного самоуправления правом образовывать внебюджетный фонд в порядке и на условиях, установленных законодательством Республики  Казахстан.[7]

Во внебюджетный фонд могут включаться:

  1.  добровольные взносы и пожертвования организаций и граждан;
  2.  доходы от проведения мероприятий, организованных по инициативе органов местного самоуправления.

Средства внебюджетного фонда местного самоуправления должны расходоваться исключительно для нужд местного самоуправления.

Органы местного самоуправления наделяются правом создавать организации предоставляющие услуги населению.

Проектом закона предполагается наделить местные самоуправления правом вступать в кредитные отношения.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством Республики Казахстан и уставом местного самоуправления.

2.2 Формирование органов местного самоуправления

В период перехода к новым экономическим отношениям в системе демократических преобразований современного общества в Республике Казахстан важнейшая роль принадлежит реформе местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают решения, которые являются обязательными для исполнения гражданами, проживающими на данной территории.

Решение органов местного самоуправления могут быть отменены самими органами местного самоуправления либо в судебном порядке. Решения органов мастного самоуправления, принятые по вопросам, выходящими за пределы их полномочий, могут быть отменены акимом соответствующей административно-территориальной единицы.[23]

Выборный орган местного самоуправления наделен определенными полномочиями.

Выборный орган местного самоуправления (кенес):

  •  принимает и изменяет Устав местного сообщества;
  •  рассматривает отчеты председателя местного самоуправления (торага) об использовании имущества местного самоуправления;
  •  дает согласие на создание коммерческих организаций;
  •  утверждает схему управления местным сообществом;
  •  принимает решение о ликвидации или реорганизации местного сообщества.

Местное сообщество принимает Устав, содержащий;

  •  общие положения: цели, правовые основы, описание территории, состав сообщества;
  •  предметы ведения местного сообщества;
  •  порядок образования, структуры, формы деятельности, основание и порядок реорганизации и ликвидации выборных и иных органов местного самоуправления;
  •  полномочия и сроки деятельности органов, права и обязанности их членов и должностных лиц;
  •  характеристику экономической основы местного самоуправления;
  •  характеристику финансовой основы местного самоуправления;
  •  порядок внесения изменений дополнения в Устав местного сообщества;
  •  иные вопросы организации и деятельности местного сообщества/

Типовой Устав местного сообщества утверждается Правительством Республики Казахстан.

Местное самоуправление – это форма народовластия, обеспечивающая организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения (городах, районах, селах, аулах и т.д.).

Правовую основу организации местного самоуправления составляют законодательство Республики Казахстан, регулирующее вопросы местного самоуправления; уставы (положения) о местном самоуправлении.

Экономическую основу местного самоуправления составляют:

  •  природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир);
  •  движимое и недвижимое имущество, входящие в состав муниципальной собственности;
  •  средства местного бюджета;
  •  государственная собственность, переданная местному самоуправлению для осуществления отдельных государственных функций.

Финансовую основу местного самоуправления составляют:

  •  средства местного бюджета;
  •  средства внебюджетного и валютного фондов;
  •  средства на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;
  •  средства органов территориального общественного самоуправления.

Основными принципами организации местного самоуправления являются:

  •  принадлежность права на самоуправление населению в границах населенных пунктов, территорий;
  •  наличие достаточных собственных материально-финансовых ресурсов;
  •  законность в организации и деятельности местного самоуправления;
  •  многообразие форм организации местного самоуправления;
  •  выборность органов местного самоуправления согласно Конституции РК, руководитель органа местного самоуправления назначается);
  •  ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством за надлежащее исполнении своих функций.

Гарантии местного самоуправления заключаются в следующем:

  •  полномочия местного самоуправления не могут быть изъяты или ограничены в одностороннем порядке органами государственной власти;
  •  органы местного самоуправления имеют право на судебную защиту законных прав и интересов местного самоуправления;
  •  правовые акты органов местного самоуправления обязательны для исполнения всеми гражданами и распложенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и организационно-правовых норм;
  •  никто не вправе принимать акты, ограничивающие компетенцию местного самоуправления.

Для реализации представительных, исполнительных и распорядительных функций население образует выборные и другие органы местного самоуправления и наделяет их полномочиями для решения вопросов местного значения.

Порядок организации и деятельности органов местного самоуправления закрепляется в уставе (положении) о местном самоуправлении.

Выборным органами местного самоуправления  в городах, районах и других поселениях могут быть городские, районные, сельские советы. Другими органами могут быть администрации соответствующих территорий в ранге представителя (окил) вышестоящего акима.

Выборные (могут быть назначаемые) органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Сущность отношений и содержание взаимоотношений между субъектами и органам управления.

Сущность отношений органов местного самоуправления с предприятиями и организациями состоит в следующем:

  •  органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности;
  •  осуществляют  регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);
  •  утверждают уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты о их деятельности;
  •  отношения между органами и руководителями предприятий, учреждений, находятся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

Содержание взаимоотношений органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности, заключается в следующем:

  •  органы местного самоуправления содействуют развитию предпринимательской деятельности на подведомственной территории;
  •  органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения на ввоз и вывоз продукции и товаров за пределы соответствующей территории за исключением случаев, предусмотренных законодательством;
  •  по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления с предприятиями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами, строятся на основе договоров;
  •  использование предприятиями природных ресурсов на соответствующей территории осуществляется с согласия соответствующего органа местного самоуправления;
  •  условия использования месторождения полезных ископаемых, находящихся на самоуправляющей территории, определяются правовыми актами представительного органа в соответствии с законодательством РК;
  •  орган местного самоуправления соответствующей территории определяет квоту на разработку месторождений полезных ископаемых, находящихся в муниципальной собственности.

Органы местного самоуправления вправе

  •   передавать находящиеся в муниципальной собственности объекты во владение и использование (постоянное или временное), сдавать в аренду, продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и правовыми актами представительного органа;
  •  распоряжаться средствами местного бюджета, внебюджетными и валютными фондами;
  •  устанавливать при отчуждении муниципальных предприятий ограничения на определенный срок по перепрофилированию этих предприятий, а также по изменению ассортимента выпускаемой ими продукции;
  •  требовать от соответствующих органов передачи или продажи в муниципальную собственность предприятий, находящихся в государственной собственности, если они имеют особо важное значение для обеспечения коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории;
  •  получать полную компенсацию за причиненный ущерб в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности;
  •  передавать право распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности другим органам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе координировать хозяйственную деятельность на подведомственной территории, т.е.:

  •   координировать участие предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории;
  •  объединять на добровольной основе средства предприятия, организации, граждан и местного бюджета для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственной и социальной инфраструктуры;
  •  выступать в установленном законодательством порядке заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, выполнению других работ, необходимых для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов.    

Органы местного самоуправления в установленном законодательством порядке вправе самостоятельно устанавливать внешнеэкономические связи:

  •  заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретение продукции за счет имеющихся в ее распоряжении валютных средств и на иной основе;
  •  создавать совместные предприятия по выпуску товаров народного потребления и оказанию услуг населению, организовывать приграничную торговлю;
  •  создавать муниципальные внешнеэкономические организации, оказывать предприятиям помощь в развитии экспертных возможностей.

Органы местного самоуправления участвуют в кредитных отношениях и в организации денежного обращения. В порядке и в пределах установленных законодательством они вправе:

  •  пользоваться на договорных началах кредитами на производственные и социальные цели;
  •  выдавать процентные и беспроцентные ссуды другим органам местного самоуправления, предприятиям, учреждениям и организациям;
  •  создавать целевые фонды  и передавать их любому банку в качестве

ресурсов кредитования  целевых программ и мероприятий  для

решения территориальных задач;

  •  выпускать местные займы для развития социальной и производственной инфраструктуры;
  •  получать кредиты в коммерческих банках и кредитных учреждениях;
  •  создавать финансово-кредитные организации и учреждения (банки страховые, инвестиционные компании).

Назначение акима (главы) местной администрации (акимата).

Постоянно действующим исполнительным органом местного самоуправления является акимат (администрация муниципального образования).

Местная администрация (акимат) является юридическим лицом, а поэтому:

  •  имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;
  •  может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;
  •  быть истцом и ответчиком в суде;
  •  имеет гербовую печать и иные печати, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.

Структура администрации (рис.1) утверждается исполнительным органом при согласовании с представительным органом местного самоуправления, местного самоуправления

Рисунок 1. Структура администрации

В структуре исполнительных органов самоуправления особое значение занимают коллегии администрации. Коллегии - это консультативный  совещательный орган, который образуется при акиме (главе) местной администрации в составе руководителей структурных подразделений и ином составе. Коллегия созывается для обсуждения и утверждения долгосрочных или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни.

Организующей основой деятельности акимата (администрации) являются планы работы. Они разрабатываются всеми структурными подразделениями на квартал с учетом комплексного решения проблем жизнедеятельности муниципального образования.

Для разработки плана работы акимата заместители акима, руководители структурных подразделений представляют руководителю аппарата акима свои предложения по плану не позднее, чем за 15 дней до окончания квартала.

Руководитель аппарата обобщает представленный план работы, согласовывает, уточняет и предоставляет его акиму на утверждение до 5 числа месяца, предшествующего планируемому периоду. Утвержденный план рассылается департаментам, управлениям, комитетам и доводится до сведения заместителей акима не позднее 3-х дней со дня утверждения.

План работы акимата состоит из четырех разделов:

  1.  Вопросы, рассматриваемые акимом;
  2.  Вопросы, рассматриваемые на коллегии;
  3.  Вопросы, рассматриваемые заместителями акима;
  4.  Организационная работа (семинары, совещания, научно-практические конференции и т.д.).

Администрацию муниципального образования возглавляет глава администрации (аким) через своего представителя.

Глава администрации (аким) является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Назначение акима местной администрации проводится в соответствии с Конституцией Республики Казахстан.[23]

Представительные органы местного самоуправления.

В систему органов местного самоуправления Республике Казахстан входят и представительные органы со своими правами и обязанностями. Они состоят из депутатского маслихата, избираемых на основе всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

  •  принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;
  •  утверждение местного бюджета и отчета его выполнения;
  •  принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждения отчетов об их исполнении;
  •  установление порядка управления и распоряжения муниципальной

собственностью;

  •  контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц.

Наименование, численный состав и полномочия представительного органа местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами.

Качественный состав муниципального совета и срок его полномочий не могут быть изменены  в течении текущего созыва.

2.3 Маслихаты и местное самоуправление

Предпринятые за годы независимости и суверенитета нашей страны последовательные меры по совершенствованию системы государственного управления позволили создавать условия для повышения эффективности его функционирования, обеспечить скоординированную деятельность и взаимодействие всех уровней власти.

Основополагающие принципы построения системы государственного управления, заложенные в Конституции страны, были конкретизированы принятием ряда Конституционных законов, а также целого пакета нормативных актов, регулирующих отдельные сферы государственного управления. Однако сегодня оно требует совершенствования, особенно в части более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра реформ на низшие уровни государственного управления и создания основ местного самоуправления.

В отличие от Конституции 1993 года, в которой не было ни одной строки, посвященной местному самоуправлению, в действующей Конституции, как известно, имеется отдельная статья 89, согласно которой в Республике Казахстан признается местное самоуправление. При этом гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законодательством нашей страны.

Республика Казахстан - унитарное государство. В период его становления как независимой суверенной страны, с ментальным тяготением населения к сильной централизованной власти, вопрос о местном самоуправлении в Казахстане остро не стоял. Более того, этатистский подход к построению управления страной был, по-своему, оправдан.

Не последнее место в этом занимают геополитические, географические и демократические особенности Казахстана: обширная территория, малонаселенность, крайне полярное развитие регионов и многонациональный состав населения.

Однако в настоящее время, когда в основе своей решены многие экономические проблемы молодого суверенного государства, уход от решения вопроса децентрализации власти и нового обустройства местного управления становится тормозом в экономическом развитии Казахстана.[18]

Важнейшим доводом в пользу введения самоуправления на местном уровне служит то, что Казахстан является участником нескольких  европейских политических институтов и процессов. Как известно, целый ряд стран принял «Европейскую хартию о местном самоуправлении», и Казахстану, участнику процесса сближения законодательств разных стран, придется принимать эти правила общежития, если мы всерьез хотим интегрироваться в мировое сообщество.

Понимают и разделяют необходимость местного самоуправления в Казахстане и ее граждане, о чем свидетельствуют многочисленные социологические опросы.

Как уже отмечалось, Конституция Республики признает наличие местного самоуправления в государстве, однако после  ее принятия прошло уже пятнадцать лет, а закон о местном самоуправлении так и не принят. Правительство не однократно вносило в Парламент РК к обсуждению законопроекты о местном самоуправлении, однако они не выдерживали, не только критики парламентариев, но отвергались и самим населением. По последнему проекту этого закона в республике по инициативе Центра поддержки демократии, при активном участии маслихатов прошла кампания по сбору подписей против принятия закона о местном самоуправлении в том виде, каким оно было представлено законопроектом. Только в Костанайской области за короткий срок было собрано 22 тысячи подписей. Весь этот материал по предложению постоянной комиссии областного маслихата по вопросам законности, правопорядка связи с общественными объединениями был представлен в Парламент, где депутаты на встрече с мажилисменами и сенаторами высказали замечания по законопроекту и доводы против его принятия в представленной редакции.

Следует особо отметить то, что в законе РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» сам термин «самоуправление» упоминается лишь дважды, в статьях 19 п. 6 и 35 п. 15, регулирующих полномочия и компетенцию секретаря маслихата и акима: секретарь ... «организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления», «Аким взаимодействует с органами местного самоуправления».

Проблемам местного самоуправления посвящена обширная научная литература. 0бщей теоретической предпосылкой принятия и  разработки идеи самоуправления явилось признание равенства, участия и свободы как основополагающих принципов человеческого общения. Существуют различные  точки зрения по определению местного самоуправления. В широком толковании  оно отождествляется с саморегулированием социальной сферы. Это как бы  управление народа самим собой. «Саморегулирование» трактуют также как определенную независимость территории от центра, возможность для нее самостоятельно решать свои внутренние задачи. В этом случае «местное самоуправление» понимается как деятельность избранных местным населением органов власти, направленная на удовлетворение и защиту интересов данной территории и жителей.

В представлении ряда казахстанских ученых местное самоуправление - это, прежде всего, деятельность местных органов власти, избранных населением. Основной его целью является организация территориального управления в интересах местного населения, что служит важным средством и политического образования. Местные представительные институты позволяют большому числу людей принимать активное участие в претворении принципов демократии. В то же время органы этого управления являются агентами государства, посредством которых реализуется его деятельность.

В нашем унитарном государстве регионы определяются как административные единицы. Поэтому именно государство наделяет полномочиями подгосударственные субъекты. Они не рассматриваются как политические, отсюда следует уменьшение их самостоятельности. Кроме того устойчивость президентской власти в регионах поддерживается местными исполнительными органами. Это предполагает прямое государственное управление, которое функционирует во всех административно-территориальных единицах.

Хотя разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира, мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равенство властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из ветвей власти. В Казахстане ярко выражен приоритет акиматов в их взаимоотношениях с представительными органами – маслихатами.

В нашем государстве пока еще слабо учитываются региональные интересы и демократизм в отношениях между центром и областями. Термин «децентрализация» одно время вообще был исключен из документального обращения и употребления. - Во всем этом, думается, причины нарастающей в последние годы напряженности на местах. Поэтому сегодня уже нельзя откладывать научную проработку возможности использования в казахстанском обществе той или иной системы местного самоуправления. Это осознают как на местах, так и в центре.

Универсальной модели организации управления на местном уровне не существует, и в чистом виде ни одну зарубежную модель местного самоуправления, какой бы красивой она ни казалась, в казахстанскую действительность перенести нельзя. У нас свои традиции, особенности, свой исторический опыт своя ментальность. Но отдельные элементы, отдельные составляющие этих моделей могут быть востребованы, чтобы наша модель самоуправления соответствовала основным требованиям Европейской хартии местного самоуправления. Учитывая специфику нашей Республики как унитарного государства, местное самоуправление,  скорее всего, должно определяться как политическая форма  управления. Местное самоуправление должно адаптировать общегосударственный курс к местным условиям. Это даст возможность гражданам реально участвовать в решении местных проблем,  а также увеличивает вероятность выработки наилучшего курса. Прежде всего – это выборность, подконтрольность исполнительных органов представительным, отсутствие вертикали представительных органов.

Некоторые практики-специалисты склонны считать, что прошедшие 20 октября 2001 года экспериментальные выборы акимов сельских округов являются первым шагом к казахстанской модели самоуправления. Однако, это далеко не так. Для полноценного осуществления закрепленных функций сельский, поселковый уровень власти необходимо наделить соответствующим бюджетом. В свою очередь наличие собственного бюджета предполагает формирование на данном уровне представительного органа, в чьи полномочия будет входить утверждение соответствующего бюджета. А это, наряду с наличием коммунальной собственности, есть основа формирования в стране местного самоуправления.

Для Казахстана наиболее приемлем функционально-процессуальный принцип разделения властей. В областях сложились традиционные три ветви власти, которые несут ответственность за свою сферу управления, но, кроме того, у каждой свои специфические функции, а центральные республиканские ведомства ведут над ними контроль. Введение выборности акимов (руководитель исполнительной власти) непосредственно населением в данный момент, по мнению ряда ученных и практиков, может породить серьезные проблемы в их взаимоотношениях с маслихатами. Прямые выборы предопределяют более весомые позиции акимов  по отношению к местным представительным органам. – Опираясь на прямой мандат всех избирателей, аким может действовать весьма независимо. А в отсутствие контроля на местах ослабнут и полномочия центральных властей. Это чревато в том числе  и чиновничьим произволом.

Главным направлением совершенствования местного управления в современном мире является децентрализация государственных функций, что подразумевает, прежде всего, передачу определенных полномочий государства органам местного самоуправления, которые несут полную политическую ответственность перед населением за их исполнение. Сейчас в Казахстане на разных уровнях много говорится о необходимости децентрализации власти. Однако отсутствие современного опыта реального управления привело, по мнению ряда казахстанских ученых, к неправильному пониманию самого понятия местного самоуправления и преобладанию крайних точек зрения на реализацию политики децентрализации.

Одна точка зрения заключается в том, что необходимо сохранение существующей властной вертикали сверху донизу. При этом местное самоуправление допускается лишь в виде общественного самоуправления на уровне улиц, кварталов, условно говоря, на уровне махали. К сожалению, конституционные формулировки недостаточно четки, но в принципе рассчитаны именно на такую трактовку местного самоуправления. Подобная позиция направлена лишь на сохранение существующего положения вещей. I

Другая, реформаторская точка зрения, утверждает необходимость выборности акимов всех уровней и усиления роли маслихатов. Данная позиция исходит из демократических принципов, но и она не дает решения проблемы.

Во-первых, остается неясным, относятся ли акимы и маслихаты к местному государственному управлению либо к местному государственному управлению либо к местному самоуправлению,- это ключевой вопрос в данной проблематике. Если акимы относятся к местному государственному управлению, то введение их выборности не может ничего изменить, так как они должны выполнить указания вышестоящих государственных органов. Вообще говорить о разграничениях полномочий и ответственности между уровнями государственного управления подразумевает иерархическую подчиненность нижестоящих уровней управления вышестоящим. При этом нижестоящие уровни государственного управления являются лишь исполнителями политики государства и не могут нести политической ответственности за реализуемую политику. Именно поэтому на Западе существует институт местного самоуправления, который позволяет избежать принципа иерархической подчиненности и возложить политическую ответственность за определенные сферы деятельности на органы местного самоуправления.[27]

Во-вторых, введение выборности акимов всех уровней в существующей системе власти может привести к серьезным проблемам. В настоящее время акимы обладают большой властью, формальной и неформальной, на вверенной им территории. Акимам фактически подчинены налоговые, таможенные, правоохранительные органы. Акимы могут оказывать влияние на решение судебных органов. В условиях общей политической неразвитости страны, отсутствия независимости различных ветвей власти выборные акимы действительно могут превратиться в  «удельных князьков».

Казахстан должен с учетом мирового опыта выбрать модель децентрализации, наиболее адекватную нашей истории и существующим реалиям. В современных условиях для Казахстана наиболее приемлемой моделью местного управления является модель, используемая в таких европейских странах, как Франция, Италия, Испания. Эти страны решали задачу  построения местной демократии в условиях угроза регионального сепаратизма. Эти угрозы в перечисленных странах до сих пор не преодолены, поэтому их опыт не преодолены, поэтому их опыт является бесценным для Казахстана.

Соотношение власти между местным государственным управлением и местным самоуправлением не было постоянным в указанных странах на всех этапах развития. По мере проведения политики децентрализации, в последние 20 лет соотношение меняется в пользу местного самоуправления.

Так, во Франции законы, принятые в 1983 -1986 гг., четко распределили компетенции между коммунами, департаментами, регионами и государством. Они определили также статус и компетенцию назначаемых чиновников и избираемых должностных лиц. Очень важно то, что не допускается иерархическая подчиненность органов местного самоуправления: это касается отношений между регионом и департаментами, между департаментами и коммунами.

Некоторые ученые и независимые эксперты предполагают для Казахстана следующую модель местного управления. На низовом уровне функционирует только местное самоуправление. На районном и областном уровнях местное самоуправление сочетается с местным государственным управлением.

На сельском уровне создаются маслихаты, являющиеся органами местного самоуправления. В силу малочисленности населения и ограниченности функций нет необходимости иметь местное государственное управление на этом уровне. Что очень важно, районным, городским и областным маслихатам придается статус органов местного самоуправления. Естественно, это потребует внесения изменений в восьмой раздел «Местное государственное управление и самоуправление» Конституции РК.

Маслихаты должны избирать из числа депутатов председателя для ведения заседаний и формировать руководство исполнительных органов самоуправления. Прямые выборы председателя маслихата населением соответствующей административно-территориальной единицы на данном этапе эта группа ученных считает нецелесообразным в силу недостаточного политического опыта и гражданского самосознания населения, а также политичности практически всех населенных пунктов и регионов страны.

Предлагаются различные варианты  формирования исполнительных органов. В одном варианте  председатель маслихата самостоятельно осуществляет руководство деятельностью исполнительных органов местного самоуправления. Однако данный вариант имеет недостаток, заключающийся в том, что профессиональные управленцы, с хорошим менеджерскими способностями, могут не быть избранными в маслихат. В другом варианте менеджер, назначаемый маслихатом, осуществляет повседневное руководство исполнительными органами (такая модель используется в некоторых штатах США). Однако в данном случае исполнительные функции сосредотачиваются в руках человека, не имеющего мандата народного доверия.

Возможны и другие варианты формирования исполнительных органов самоуправления. Конкретный выбор можно сделать при разработке закона о местном самоуправлении. Аким в предлагаемой модели должен возглавить местное государственное управление на уровне областей, городов и районов. На первом уровне децентрализации и становления местного самоуправления акимы областей по-прежнему назначаются Президентом, акимы городов и районов – соответствующими акимами областей. В последующем – акимов городов и районов можно избирать на сессиях соответствующих маслихатов, а затем и прямыми выборами. Аким области, в дальнейшем также может избираться, но Президент оставляет за собой право отстранять его от должности в случае превышения своих полномочий или допущенных нарушений закона. На первых этапах децентрализации допустим достаточно сильный контроль акима за деятельностью органов местного самоуправления. По мере накопления опыта функционирования органов самоуправления этот контроль должен ослабевать. Предлагаемый подход к роли акима позволяет поэтапно, сбалансировано развить местное самоуправление, не допускает потери контроля государства за процессом децентрализации, нивелирует угрозы регионального сепаратизма.

Предложенные соображения определяют модель местного управления в самом общем виде. Однако без определения самого общего концептуального подхода невозможна проработка других вопросов децентрализации. Пришло время внести изменения в Конституцию страны, меняющие подход к самоуправлению.

Необходимо также в законодательном порядке максимально конкретно определить функции, выполняемые органами самоуправления на уровне сельского округа, района, города, области. Уточнения требуют функции органов местного государственного управления и, прежде всего, акима в новых условиях.

Этой прагматичной точки зрения по обустройству местной власти придерживается целый ряд политиков, экономистов, специалистов права, подтверждением чему служат материалы Общественного форума «Децентрализация и местное самоуправление в Республике Казахстан: выбор приоритетов», состоявшегося в Алматы 18 февраля 2002 года. Своик П.В., известный в стране политик, придерживающийся радикальных взглядов на вопросы реформирования власти в Казахстане, говорит: «Демократизировать акимовскую систему - дело не просто бесполезное и опасное, но и прямо вредное. Гораздо разумнее, опираясь на акимов как на вертикаль государственной власти на местах и превращая их если не в сторонников, то хотя бы не во врагов, строить то, чего сейчас в Казахстане нет вообще: самоуправление городов, поселков, сел и аулов.  Со своей, отдельной от системы местной государственной власти полноценной компетенцией, коммунальным имуществом и бюджетной самостоятельностью. А далее переходить к административно-территориальной реформе с элементами парламентаризма на территориях. С тем, чтобы по мере создания институтов местного самоуправления на них можно было « перегружать» часть нагрузки акимовской вертикали и в финале приблизиться к тем современным принципам разделенной власти, на которых базируются все нормальные средства». [29]

В настоящее время в регионах республики экспериментальным путем продолжается поиск оптимальных моделей эффективного управления на уровне сельского округа, поселка. Так, в Костанайской области в 2000 году состоялась специальная сессия областного маслихата по вопросу «О повышении роли акимов сельских округов, сел и поселков в организации государственного управления на соответствующей территории». В мае - июне этого же года были созданы 111 государственных коммунальных предприятий (ГКП), основанных на праве хозяйственного ведения, в отношении которого аким сельского округа осуществляет функции управления и субъекта права государственной собственности. Созданные ГКП в соответствии с уставом позволяют акимам сельских округов решать вопросы организации ремонта жилого фонда, дорог благоустройства населенных пунктов, содержания социальной инфраструктуры, коммунального, торгового и бытового обслуживания населения.

Перед регистрацией ГКП акимы сельских округов защищали свои бизнес планы и производственные программы в аппаратах акимов районов. Такая форма  хозяйствования показала, что реальное производство дало весомые рычаги управления в руки акимов. Кроме того, положительным аспектом стало назначение участковых полицейских заместителями акимов сельских округов, а также утверждение положений о взаимодействии акима с  участковым  ветеринарным врачом и налоговым агентом. Однако какие бы полномочия  или возможности акимам сельских округов ни  предоставлялись, их подконтрольность населению будет низкой. Только демократически избранные акимы становятся подотчетными своим избирателям. И только в случае, когда оговорен механизм их отзыва.

Безусловно, самым главным условием функционирования местного самоуправления является принятие Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении в Республике Казахстан». Без этого закона ситуация складывается таким образом, что инициативы населения в сфере самоуправления оказываются не правовыми. Примером могут служить так называемые ТКС (территориальные комитеты самоуправления), действовавшие с 1991 года (первоначальное название - КОСы -комитеты общественного самоуправления) до 1998 года, когда их правомочность была поставлена под сомнение.    

Идея создания органов местного самоуправления в г. Костанае была рассмотрена на сессии городского Совета народных депутатов 11 мая 1990 года. В соответствии с ее решением уже в августе были образованы комитеты общественного самоуправления с целью расширения возможностей самостоятельного решения населением вопросов развития микрорайонов, укрепления связи местных представительных и исполнительных органов власти с жителями и общественными формированиями города.

Уже через два года после их образования на сессии депутаты отмечали значительное сокращение числа обращений граждан в общественную приемную гор администрации, в числе по вопросам благоустройства и оказания материальной помощи, причем уже в те времена она осуществлялась адресно;   значительно возросла ответственность руководителей предприятий и организаций за развитие территорий микрорайонов.  

Именно через комитеты общественного самоуправления проводились в жизнь решения представительных и исполнительных органов власти. На выборах в первые маслихаты семь из тринадцати председателей КОСов  были избраны депутатами городского маслихата. С комитетами согласовывались решения акима города по вопросам, касающимся жизнеобеспечения микрорайонов. Изменился стиль работы гор администрации: многочисленные повседневные вопросы, вся «мелочевка» и «текучка», с которыми шли люди со всех концов города с более чем 200 тысячами населения, - все это стало разрешаться непосредственно на местах, в микрорайонах, КОСах.

Положение о КОСах, утвержденное решением сессии, предоставляло им, как органам местного самоуправления, широкие полномочия. Они избирались населением микрорайонов и обязаны были ежегодно отчитываться перед жителями на конференциях и сходах. Обоюдно обязывающие ежегодные контракты, заключаемые с акимом города, определяли минимальный, конкретный план действий. При КОСах, в одном помещении располагались участковые пункты милиции, советы ветеранов, комитеты многодетных матерей, матерей детей-инвалидов, комиссии по делам несовершеннолетних, административные комиссии и другие общественные формирования.

Комитеты общественного самоуправления активно участвовали в разработке программ социальной поддержки населения города, которые ежегодно утверждались городским маслихатом. КОСы были наделены правом участвовать в приемке объектов после строительства и капитального ремонта, выдавать разрешение на проведение различных ремонтных работ в микрорайонах внутри кварталов и контролировать их ход. Часть средств самих КОСов направлялась на прокладку и поправку асфальта, другой необходимый ремонт и благоустройство. Для поддержания чистоты и порядка за каждым КОСом был закреплен санитарный врач.

Для поддержания финансовой и материальной базы комитетам общественного самоуправления были переданы на баланс мини-рынки, часть средств, полученных от сборов за право реализации товаров на рынках и мини-рынках города. В арсенале деятельности КОСов был большой набор мер, позволяющих увеличивать доходную часть своего бюджета, в том числе создание различных предприятий бытового обслуживания населения. Со временем КОСы стали расходовать эти средства не только на нужды населения своего микрорайона, но и пополнять городской бюджет.

В перспективе демократизацию в регионах необходимо связывать с усилением начал представительства и ограничением полномочий глав администрации. Существует несколько причин, по которым представительному органу необходимо отдать предпочтение: во-первых, предполагается, что представительные органы предоставляют определенную свободу обществу; во-вторых, они в наибольшей степени гарантируют равенство, то есть создают наилучшие условия для участия граждан в управленческой деятельности; в-третьих, обеспечивают наивысшую степень соответствия между реальными нуждами и проводимой политикой.

Итак, учитывая специфику нашего государства как унитарного, целью которого является организация единого на всей территории республики политического и административного управления, считаем необходимым проводить последовательное перераспределение полномочий в пользу местных властей. Этот процесс активизирует творческий потенциал низовых властных структур.

В мае 2004 года Парламент республики внес поправки в законодательство по вопросам местного государственного управления. Пришло время, когда не решать, пусть и поэтапно, вопрос децентрализации в республике невозможно, ибо это уже становится причиной тормоза экономического и политического развития страны. Как бы в нашей стране ни относились к самому понятию «децентрализация» (был издан даже специальный Указ Президента, обязывающий исключить из законодательных актов этот термин, заменив на «разграничение полномочий»), суть остается; в целях продвижения вперед во всех сферах общества центру надо делится с регионами властью, полномочиями и финансами. Это хорошо понимают и в «верхах». В мартовском 2004 года Послании народу Казахстана Президент Республики Н. А. Назарбаев подтвердил свой взгляд на дальнейшую либерализацию политической системы и управления, в том числе назвав и децентрализацию, которые становятся возможными в результате достигнутых успехов в сфере экономики и государственного строительства. Первым из пяти приоритетов этого направления, подтверждаемых в новом Послании, была названа модернизация системы государственного управления, в том числе и местного. В этой сфере, отметил Президент, мы должны сосредоточиться на трех принципиальных элементах: развитии институтов гражданского общества, децентрализации, создании устойчивой политико-партийной системы. Необходимо принять шаги по укреплению стабильности, демократии и защиты прав граждан.

Работа предстоит огромная. Уже хотя бы потому, что изменения необходимо внести почти в 150 законов. На первом этапе предполагается вновь укрепить звенья исполнительной ветви власти. Предполагаемый переход на финансирование расходов местного уровня по бюджетным подпрограммам, администраторами которых будут аппараты акимов соответствующих административно-территориальных единиц, в определенной мере расширит самостоятельность акимов в планировании и исполнении своих расходов.

В соответствии с принятым 11 мая 2004 года Законом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления» расширяются полномочия акиматов областей по регулированию деятельности в сфере архитектуры и градостроительства, охраны окружающей среды, деятельности субъектов естественной монополии.

За местным уровнем предлагается закрепить полномочия предоставлению начального общего и среднего образования, осуществлению отдельных функций в сфере жилищно-коммунального хозяйства, земельных отношений. Акиматы районов получат самостоятельность в вопросах создания госучреждений и предприятий. На места передается ряд вопросов, связанных с занятостью населения, социальной помощью, обслуживанием престарелых на дому. Местные власти будут ответственны за благоустройство, водообеспечение, освещение, озеленение, санитарную очитку и другие вопросы. Главное, что все это должно подкрепиться финансированием.

Расширяются права по лицензированию отдельных видов деятельности. Увеличивается  штатная личность и создаются аппараты акимов сельских округов, хотя сам по себе этот факт не говорит о существенном росте их влияния на активность и значимость в решении местных социально-экономических проблем, потому что бюджета своего на этом уровне не предусматривается.

Закон ничего не предусматривает пока из вопросов усиления роли местных представительных органов власти - маслихатов. Но поскольку ряд передаваемых на места полномочий будет связан с утверждением соответствующих постановлений акиматов маслихатами, то можно сделать вывод и о расширении сферы деятельности местных представительных органов. Хотя прямо по маслихатам предполагается пока только лишь незначительное увеличение штатной численности их аппаратов, имея ввиду, что, в соответствии с изменениями в выборном законодательстве, маслихаты ведут теперь большую работу по формированию избирательных комиссий при проведении различных выборов.

Эффективные экономические реформы в Казахстане, проведенные в период становления страны, в настоящее время не только позволяют, но и диктуют необходимость принятия основательных и конкретных мер по демократизации политической системы. В условиях, когда основные реформы в сфере экономики завершены, крайне важно, чтобы эти процессы сопровождались соответствующей либерализацией политической системы.

Правительству Республики Казахстан было поручено завершение этой работы не позднее 2005 года. Предполагается, прежде всего направить усилия на повышение роли маслихатов и разграничение полномочий между уровнями государственного управления, дальнейшее совершенствование системы межбюджетных отношений и логически следующее за этими мерами введение института местного самоуправления.

Выборность акимов городов, районов, других нижестоящих уровней, президент предлагает вводить в 2006-2007 годах. К этому времени выборы акимов должны стать логическим завершением процесса децентрализации государственной власти, становления системы местного самоуправления.

Правительством страны предлагается на первом этапе ввести выборность акимов на уровне 2400 сельских округов путем прямых выборов. На втором этапе планируется провести эксперимент с выборами районных акимов. На уровне районов (включая города областного значения, районы в городе республиканского значения и столице) предполагается проводить косвенные выборы. Возможны варианты избрания акимов соответствующими маслихатами и последующего их утверждения акимом области; избрания маслихатами на альтернативной основе по представлению акима; назначения акимом области на альтернативной основе по представлению соответствующего маслихата.

По итогам эксперимента будет определена целесообразность этой практики и наиболее оптимальная модель формирования местных исполнительных органов. Так или иначе во всех вариантах просматривается тенденция повышения роли маслихатов в становлении института выборности акимов и развитии в Казахстане местного самоуправления.

К настоящему времени кардинальное реформирование структур органов местного государственного управления стало возможным с принятием Закона Республики Казахстан "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам местного государственного управления и самоуправления" в феврале 2009 года, в соответствии с которым местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества также через маслихаты. В стране функционируют 213 маслихатов различных уровней, среди них 16 маслихатов областей, городов Астаны и Алматы, 37 городских и 160 районных. Общее количество депутатов маслихатов областей, городов Астаны и Алматы в целом по стране составляет 550 депутатов (приложение 2,3).

3. Проблемы и  перспективы развития местного самоуправления 

3.1 Проблемы взаимоотношений местных представительных органов власти с другими органами государственной власти

Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания центристских и децентристских начал. В Казахстане до последнего времени основные полномочия власти сосредоточивались на уровне центра. Однако невозможность решения центром всех вопросов и необходимость продвижения реформ с мест, в конце концов, выдвинули в качестве важнейшей задачи децентрализацию управления.

Изменения, внесенные 7 октября 1998 года в Конституцию, направлены на демократизацию власти в Казахстане, повышение роли Парламента в решении многих вопросов, именно с этих позиций должны быть переосмыслены и соответствующим образом переработаны действующие законы.[1]

Вопрос о взаимодействии местных представительных органов власти с другими органами государственной власти всегда находился в центре внимания ученых-юристов. Местные представительные (маслихаты) органы власти наряду с местными исполнительными (акиматы) органами власти осуществляют местное управление в Республике Казахстан. Их деятельность регулируется VIII разделом Конституции Республики Казахстан и принятым 23 января 2001 года Законом РК «О местном государственном управлении в РК».

Однако в новом Законе «О местном государственном управлении в РК; нет четких положений, закрепляющих механизм регулирования взаимоотношений местных представительных органов власти с другими органами государственной власти.

Между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий.

В связи с этим, данное положение требует законодательного закрепления. Это обусловлено рядом причин социально-экономического, политического и идеологического характера. В частности, это объективные потребности развития экономики — необходимость совершенствовать координацию деятельности, контроль исполнения, правовое регулирование, организационные структуры управления; перераспределить компетенцию между центром и местными органами, отраслевым и территориальным управлением.

Местные представительные органы — маслихаты - выражают волю населения соответствующих административно-территориальных единиц и с учетом общегосударственных интересов определяют меры, необходимые для ее реализации, контролируют их осуществление. В отличие от местных Советов, которые формировались на всех уровнях управления, маслихаты образуются только в областях, районах и городах областного и республиканского значения и столице. В поселках, аулах, селах они не создаются.

Отсутствие вертикальной линии подчинения у маслихатов не означает их полной оторванности друг от друга. Ведь само административно-территориальное деление Казахстана в состав одних территориальных единиц включает другие. Области состоят из районов, городов, а районы — из аульных (сельских) округов. Поэтому естественно, что областные маслихаты проводят свою политику не только через собственные структуры и не подчиненные им исполнительные органы, но и через районные и городские представительные учреждения. Решения маслихата, принятые в пределах его компетенции и касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат официальному опубликованию в установленном законодательством порядке и обязательны для исполнения на соответствующей территории.

Однако законодатель подчеркивает, что решения должны приниматься в пределах компетенции маслихата. Следовательно, вышестоящий маслихат не вправе вмешиваться в компетенцию нижестоящего органа. Даже принятие последним незаконного решения не влечет за собой в вертикальном порядке его отмены.

Необходимо задать вопрос, насколько местные представительные органы в своей деятельности автономны. Круг их полномочий в настоящее время достаточно сужен. Основная функция их заключается в принятии местных бюджетов, планов и программ развития территории и контроле над их выполнением. Делегирование же представляет возможность областным маслихатам передавать свои полномочия даже по решению таких вопросов, хотя у районных и городских представительных органов аналогичные полномочия есть на собственном уровне.

Принятие на себя части полномочий нижестоящих маслихатов вышестоящими должно осуществляться уже по взаимному согласованию. Это уже обратная сторона медали, когда идет самоустранение районных и городских собраний депутатов.

Учитывая централизованный характер нашего государства, значительный интерес вызывают отношения маслихатов с Парламентом.

В первую очередь отметим, что Парламент, как и маслихаты, является органом народного представительства. Но если последние отнесены к категории "местных представительных органов", то первый — это высший представительный орган Республики Казахстан. Нижняя Палата Парламента — Мажилис - также формируется на основе всеобщих, равных и прямых выборов.

В то же время, Конституция закрепляет участие местных представительных органов в формировании Сената Парламента. Согласно п. 2 ст. 50 Конституции, Сенат образуют депутаты, избираемые от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области города республиканского значения и столицы. Таким образом, депутаты маслихатов всех уровней от каждой области представляют собой коллегию выборщиков по избранию сенаторов Парламента. Подобный принцип избрания депутатов Сената (за исключением семи депутатов, назначенных Президентом) предполагает, что данная Палата является выразителем интересов территорий.

Об учете интересов территорий в законодательной деятельности Парламента свидетельствует и тот факт, что в Сенате образован постоянный комитет по вопросам регионального развития и местного самоуправления.

Однако участие маслихатов в законотворческой деятельности Парламента, как видим, все-таки косвенное или происходит непосредственно через депутатов Сената, избранных от той или иной области. Между тем, мировой опыт показывает, что в ряде унитарных государств выборные органы территориальных единиц высшего уровня могут быть субъектами права законодательной инициативы, инициаторами проведения общенационального референдума и т. д.

При наделение местных представительных органов права законодательной инициативы, может привести к дальнейшему расширению круга субъектов законодательной инициативы. Предоставления им подобного права могут потребовать общественные объединения, группы избирателей, различные государственные органы. В конечном итоге, все это приведет к тому, что Парламент захлестнет поток законопроектов, причем, не всегда хорошего качества. Даже Правительство, обладая огромными материальными, кадровыми, финансовыми ресурсами, зачастую вносит очень «сырые» проекты законов. Что же говорить о других субъектах, не обладающих таким потенциалом? Между тем, правом вносить законопроекты наделены и депутаты Парламента. Но практика показывает, что фактически они этим правом не пользуются.

В этой связи, возникает проблема лоббирования в законотворческом процессе. Пункт 25 Регламента Мажилиса устанавливает, что проекты законов, исходящие от государственных органов, общественных объединений и отдельных граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Мажилис лишь через органы и лица, обладающие правом законодательной инициативы.

Областные маслихаты имеют все шансы активно участвовать в законотворческом процессе, лоббируя законопроекты через депутатов Мажилиса и Сената, избранных от данной области. Думается, что в случае подготовки качественных и отвечающих реалиям, чаяниям и нуждам соответствующих регионов проектов парламент не откажет в реализации данной инициативы.

Поэтому дело заключается не в расширении круга субъектов, обладающих правом вносить проекты законов в Парламент, а в более эффективном использовании имеющихся возможностей.

Полагаем, что связь Парламента с областными представительными органами должна быть налажена не только по линии данного проекта, но и быть постоянной. Если не все законопроекты, то, по крайней мере, наиболее важные из них, особенно касающиеся социальной сферы, должны направляться не только в министерства, ведомства и другие центральные государственные органы, но и в областные, городские (города республиканского значения и столицы) маслихаты и акиматы. Обсуждение на местах, подготовка предложений местными депутатами и работниками аппаратов местных органов, знающих проблемы изнутри, будет способствовать не только совершенствованию актов, но именно станет реальным шагом к децентрализации.

Маслихаты верхнего уровня могли бы возглавить при необходимости и работу по формированию народной инициативы о проведении республиканского референдума. Как известно, подобная инициатива принадлежит не менее 200 тысячам граждан республики, обладающим правом на участие в республиканском референдуме, в количественном отношении в равной мере представляющим все области, столицу Республики и города республиканского значения, которые обращаются с инициативой о назначении референдума к Президенту Республики.[27]

Скорее всего, первоначальный источник инициативы будет исходить от соответствующих политических партий, массовых движений, общественных объединений, которые в политически активных регионах возглавят эту работу. Но там, где население не политизировано или структурные подразделения партий, объединений не созданы, как раз в дело могут включиться маслихаты. Возможно, стоит подумать и о наделении областных маслихатов, а также маслихатов городов республиканского значения и столицы в количестве, скажем, не менее пяти, самостоятельно проявлять такую инициативу.

В таком качестве роль областных маслихатов, как региональных представительных органов, реально участвующих в процессах как формирования общегосударственной воли, так и дальнейшей децентрализации управления, будет неоценимой.

Соответствующие отношения складываются между Парламентом и маслихатами в связи с правом Сената досрочно прекращать полномочия местных представительных органов.

Ни Конституция, ни конституционной закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» не закрепляют оснований для такого роспуска. По этой причине, Регламент Сената Парламента процедуру рассмотрения данного вопроса не установил, ограничившись указанием на право Сената предварительно поручить рассмотрение данного вопроса одному из комитетов Палаты. Принятие маслихатом решения о самороспуске могло осуществляться большинством не менее двух третей голосов депутатов данного маслихата.

Однако данное основание необходимо дополнить указами Президента, в том числе, имеющими силу закона, и постановлениями Правительства. Надо учитывать, что сейчас законодательная функция Парламента ограничена, и нормативное регулирование ряда вопросов осуществляется правовыми актами Президента и Правительства. Последние могут быть направлены на реализацию законов и, к тому же, имеют обязательную силу на всей территории Республики Казахстан. Кроме того, в случаях, определенных Конституцией, Президент наделяется правами законодателя: издавать законы и указы, имеющие силу закона, юридическая сила которых приравнивается к законам, принятым Парламентом и на республиканском референдуме.

Поскольку Казахстан в построении государственного механизма во многом опирался на французскую модель, небезынтересной является теория, выдвинутая французскими государствоведами. Под регионализмом они понимают систему политической и административной децентрализации, предоставляемой каким-либо частям государства, обладающим некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством (общностью), более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти.

Следует отметить, что данная модель территориальной автономии существует в децентрализованных унитарных государствах с развитой экономикой, демократическими институтами, системой местного самоуправления, сложившейся в течение десятилетий. Несмотря на всю привлекательность выдвинутой идеи, механическое заимствование зарубежного опыта для Казахстана неприемлемо.

Казахстан, сравнительно недавно провозгласивший свою независимость, до сего времени является централизованным унитарным государством. Несмотря на то, что на местах действуют выборные органы населения — маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам, назначаемым сверху и возглавляющим исполнительные органы на местах.

Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких-либо самоуправленческих начал на местах. Поэтому принятая в 1991 году попытка реформировать систему местной власти, придав местным Советам двойной статус — органов государственной власти и местного самоуправления, была обречена на провал.

В Конституции Республики статус маслихатов как представительных органов местного государственного управления обозначен достаточно ясно.

Кроме того, резкий переход от централизованного государственного управления к полной децентрализации может повлечь за собой определенные негативные политические, экономические, социальные последствия. Очевидно, переход к децентрализации должен осуществляться постепенно.

Маслихаты, конечно, нужно укреплять, наделять их властными полномочиями, усилить их контрольные функции по отношению к акимам. Но все эти мероприятия нужно проводить в рамках конституционных установлений, в этом плане, прежде всего. надо укрепить статус областных маслихатов как региональных органов власти, постепенно вводя в нижестоящих территориальных единицах местное самоуправление.

Необходимость усиления и закрепления роли маслихатов во взаимоотношениях по вертикали не снижает остроты проблемы их отношений по горизонтали, перераспределения компетенции между представительными и исполнительными органами на местах.

Сегодня компетенция маслихата сводится, в основном, к утверждению планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, решению отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства.

Сейчас маслихаты формируют и утверждают состав территориальных и участковых избирательных комиссий. Правильно отмечается, что ранее существующий порядок, когда территориальные и окружные комиссии образуются решением центральной избирательной комиссии по представлению акимов, а участковые — вышестоящими избирательными комиссиями также по представлению соответствующих акимов, противоречил как логике построения избирательных органов, составляющих систему, действующую на принципах соподчиненности, так и роли маслихатов как выразителей воли населения соответствующих административно-территориальных единиц. Действительно, если опять же провести аналогию с республиканскими структурами, избрание и освобождение от должности членов Центризбиркома является прерогативой Мажилиса Парламента, основанной на представлении Президента. Референдум и выборы — это формы прямой демократии, являющейся одной стороной медали принципа народного суверенитета, закрепленного в Конституции. Другой его стороной, или формой реализации, выступает представительная демократия, выраженная, в том числе, и в учреждении местных выборных органов. Поэтому участие последних тем или иным образом в утверждении состава территориальных и участковых избирательных комиссий является необходимым и правильно нашло свое законодательное оформление. Кстати, ранее в этом процессе на равных участвовали как исполнительные, так и представительные органы.

Если провести аналогию отношений между правительственными и исполнительными органами на местах и в центре, то контрольные полномочия Парламента имеют тенденцию к расширению. Каждая Палата вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палат заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности и большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты принимать обращения к Президенту об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики. Согласно поправкам, внесенным в Конституцию, если Президент отклоняет такое обращение, то депутаты Палаты по истечению шести месяцев со дня первого обращения могут вновь поставить перед главой государства этот же вопрос. В этом случае Президент обязан освободить от должности члена Правительства.

Логично наделить таким правом и маслихаты, если не в отношении любых должностных лиц исполнительного аппарата, то, по крайней мере, тех, которые назначались бы с согласия. В то же время, освобождение таких должностных лиц по инициативе акима должно осуществляться с согласия представительного органа.

Практически отсутствуют реальные права по контролю у постоянных комиссий, хотя ранее контрольная функция была одной из основных. Например, они уже не вправе проводить проверки исполнения законов и иных нормативных актов местными исполнительными органами. Законом о местном государственном управлении им предоставлено право вносить в маслихат предложения о заслушивании на сессии отчетов должностных лиц местных исполнительных органов, а также заслушивать информацию руководителей местных исполнительных органов по вопросам исполнения нормативных правовых актов, решений маслихатов. Но заслушивание информации не адекватно проверке, да к тому же, не влечет никаких правовых последствий для должностного лица.[7]

За невыполнение решений маслихата, решений постоянных комиссий или предоставление им заведомо недостоверной информации, в случае неоднократного игнорирования законных требований депутатов, секретарь маслихата ранее мог вносить представления в соответствующие органы, в том числе, и в местные исполнительные, о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.

Ослабление контроля маслихатов за деятельностью местных исполнительных органов может стать фактором усиления нарушений законности со стороны исполнительного аппарата. Об этом же свидетельствуют и данные обобщения судебно-прокурорской практики.

Децентрализация управления, передача от центра на места дополнительных полномочий должны сочетаться с дальнейшей оптимизацией административно-территориального деления страны. Административно-территориальная реформа преследует цели совершенствования государственного управления территорий и создания эффективного механизма взаимодействия центральных и местных органов власти (управленческий и правовой аспекты реформы) и более экономичной системы государственного управления (экономический аспект), обеспечения непрерывности процессов регулирования общества в целом, расширения географии реформ, переноса их центра тяжести в регионы, поддержки курса реформ населением (политический и социально-психологический аспекты).

В заключении хотелось бы отметить, что расширение полномочий маслихатов, усиление самостоятельности и их связи с высшим представительным органом страны Парламентом, расширение их контрольных функций, по отношению к исполнительным органам власти, создаст предпосылки для их более эффективной деятельности, роста доверия населения к проводимым ими реформам, расширения конструктивного диалога различных общественно-политических сил, мобилизации их усилий для совместного решения задач, способствует сбалансированию государственных интересов и потребностей территорий и местного населения, возрастанию инициативы местных органов власти в результативности реформ.

  1.  Модели местного самоуправления: перспективы и проблемы формирования в Республике Казахстан

 

Формирование местного самоуправления в Республике Казахстан еще только предстоит, но при этом оно должно быть сопряжено с системой государственного управления на местах. Казахстан, провозгласивший свою независимость в 1991 году, до сих пор является централизованным унитарным государством. Несмотря на то что на местах действуют выборные органы населения - маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам - представителям Президента и Правительства РК, возглавляющим исполнительные органы на местах.

Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких-либо самоуправленческих начал на местах. Поэтому предпринятая в 1991 году попытка реформировать систему местной власти, придав местным Советам двойной статус: органов государственной власти и местного самоуправления - была обречена на провал. В зарубежной, российской, стран СНГ и казахстанской юридической литературе освещались различные подходы к моделям местного самоуправления. Все эти модели так или иначе основаны на тех или иных системах местного самоуправления, функционирующих в различных странах мира. Так, правительственный вариант в Республике Казахстан предусматривает сохранение действующей системы местного государственного управления (маслихата и акима) и параллельно ей предлагается организация местного самоуправления в пределах территории аула (села), поселка, аульного (сельского) округа, города районного значения, а в городах областного и республиканского значения, столице - в пределах улиц, кварталов, микрорайонов.

Органами местного самоуправления в законопроекте, разработанном Правительством РК, являются:

1) Кенес местного сообщества - представительный орган местного самоуправления, избираемый населением соответствующего населенного пункта, численность жителей которого составляет 1000 и более человек. При этом в населенных пунктах, где проживает менее 1000 человек, функции Кенеса осуществляются сходом граждан соответствующего населенного пункта.

2) Жамият местного сообщества - исполнительный орган местного самоуправления, возглавляемый Жетекши. В отличие от Кенеса, прямое избрание которого населением, проживающим на соответствующей территории, предусмотрено правительственным законопроектом, порядок организации и деятельности Жамията будет определяться Уставом местного сообщества в соответствии с требованиями законодательства. Это значит, что населению будет предоставляться право самостоятельного решения вопроса о порядке формирования исполнительных органов местного самоуправления.

3) Жетекши - глава исполнительного органа местного самоуправления. Жетекши будет избираться населением соответствующего населенного пункта. Прекращение полномочий Жетекши влечет прекращение полномочий Жамията.

Хотя законопроект, разработанный Правительством РК, закрепляет раздельное функционирование представительных и исполнительных органов самоуправления, в принципе, это право самого населения - формировать отдельно представительные и исполнительные органы либо ограничиться единой структурой. Срок полномочий для всех органов местного самоуправления и Жетекши будет определяться в уставах местных сообществ. Поэтому создание совершенно одинаковых органов местного самоуправления во всех регионах и административно-территориальных единицах невозможно. Более того, вполне вероятно, что в пределах отдельной области, одного города, района будут создаваться органы местного самоуправления, различающиеся по срокам полномочий, порядку формирования исполнительных органов, содержанию компетенции и т.д. (приложение 4).

В правительственном законопроекте определены сведения, которые должен содержать устав местного сообщества, положение об экономической и финансовой основах местного самоуправления, порядок формирования и компетенция органов местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий, формы издаваемых ими актов и порядок их отмены, основы их взаимоотношений с государственными органами.

Но анализ правительственного законопроекта наталкивает на мысль: нужны ли такие маломощные органы самоуправления, которые в принципе не имеют никаких властных полномочий, сферы их ведения очень узки, да и проблематичным является формирование их экономической и финансовой базы. На наш взгляд, форсировать процесс создания органов местного самоуправления не следует. Определенные зачатки местного самоуправления в Казахстане имеются. С одной стороны, это деятельность комитетов общественного самоуправления (КОСов), созданных в период ликвидации всевластных партийных структур и затем легализованных Законом о местном самоуправлении 1991 г. С другой стороны, это кооперативы собственников жилья, которые, взяв на себя функции по содержанию и эксплуатации домов, постепенно расширяют сферы своей деятельности, занимаясь производственно-коммерческой деятельностью, благоустройством, озеленением придомовых территорий и т.д.

КОСы поддерживают тесную связь с государственными и частными предприятиями и организациями, общественными объединениями, самодеятельными организациями населения. Фактически по своим полномочиям и ответственности КОСы приближены к статусу низовых администраций, и, имея черты представительных органов, они остаются общественными формированиями.

Кроме того, в процессе поиска и апробирования моделей местного самоуправления следует учитывать прошлый опыт и сложившиеся традиции в государственно-правовой практике. На основе изложенного предлагается следующая модель реформирования местной власти и создания местного самоуправления. При сохранении областных маслихатов и акиматов как региональных органов государственного управления и акимов как представителей Президента РК и Правительства РК в соответствующих регионах упраздняются районные и городские (за исключением городов республиканского значения и столицы) маслихаты и на этом уровне проводятся выборы представительных органов местного самоуправления. Очевидно, что многие полномочия районных и городских маслихатов отойдут к соответствующим органам самоуправления. В этих условиях одной из важных проблем нормативного регулирования является закрепление основ взаимоотношений органов местного самоуправления, расположенных на данной территории, и областных, городских (городов республиканского значения и столицы) маслихатов.

Возникает вопрос: чем будут отличаться новые выборные органы самоуправления от маслихатов? Дело не просто в смене вывесок. Заменяя маслихаты новыми структурами, необходимо отказаться от их статуса органов местного государственного управления. Это не означает некую их оторванность от государства. Реально все прежние их полномочия не только должны сохраниться, но и расшириться, ибо исполнительный аппарат будет подчинен им. Более самостоятельными они станут при формировании своих бюджетов, ибо произойдет перераспределение бюджетных полномочий по вертикали. Исполнительные органы местного самоуправления на уровне района, города могут избираться населением либо представительными органами. Глава исполнительного органа самоуправления (мэр, жетекши, аким) одновременно возглавляет представительный орган, избирается населением и утверждается областным акимом. Соответственно, он обладает двойным статусом: главы местного самоуправления и представителя центральной власти. В низовых территориальных единицах - поселках, аулах, селах, аульных (сельских) округах, районах в городах - уже создаются единые (без разделения на представительные и исполнительные) органы самоуправления, избираемые путем прямого голосования населением, во главе с жетекши (акимом), также избираемым населением и утверждаемым (либо с согласия) вышестоящим главой органа местного самоуправления по согласованию с областным акимом. Он также может быть наделен двойным статусом. При этом должна быть налажена связь с уже существующими ячейками самоуправления - КСК (комитеты собственников квартир) и КОСами, а также с региональными органами государственной власти. В частности, главы органов местного самоуправления районного, городского уровня должны получить право участия в работе сессий областных маслихатов и заседаний акиматов с правом совещательного голоса. Аналогичные права можно предоставить главам органов местного самоуправления сельских, поселковых сообществ и районов в городе.[28]

Председатели КСК и КОСов могут, входить по должности или также получить право участия в работе заседаний районных, городских, сельских и поселковых органов самоуправления с правом совещательного голоса. Такой порядок не будет противоречить конституционным нормам о выборности маслихатов и органов самоуправления. При этом достигается цель законодательного формирования и укрепления взаимоотношений органов местного государственного управления с органами местного самоуправления, укрепляются вертикальные отношения в системе местного самоуправления, обеспечивается преемственность в передаче властных полномочий, взаимодействие между органами государственного управления и органами местного самоуправления, участие самоуправленческих структур в формировании общественной политики. Это создает дополнительные возможности для взаимодействия указанных структур, косвенного участия органов самоуправления в принятии региональных программ развития, лоббирования их интересов при принятии областных бюджетов и планов. В конечном счете это способствует их выходу на центральные органы управления.

Переход к реальному самоуправлению на основе такого подхода предполагает тесную связь и сотрудничество органов местного государственного управления и органов местного самоуправления. Существенное значение для становления системы органов местного самоуправления имеет формирование и укрепление их экономической и финансовой базы. Согласно правительственному законопроекту экономическую основу местного самоуправления будут составлять:

1) имущество местного сообщества;

2) иное, не запрещенное законодательством имущество.

При этом в течение года со дня введения закона в действие государство должно будет передать местному сообществу в лице его органов в собственность коммунальное имущество в порядке и размерах, определяемых Правительством РК. Доходы местного сообщества будут формироваться из следующих источников:

1) средств, выделяемых из местных бюджетов;

2)доходов, полученных местным сообществом от созданных им коммерческих организаций и от сдачи в аренду принадлежащего местному сообществу имущества;

3)средств, полученных в результате добровольного самообложения населения местного сообщества;

4) добровольных пожертвований юридических и физических лиц;

5) иных источников, не запрещенных законодательством.

В процессе обсуждения правительственного законопроекта в Парламенте РК, научной общественностью и в органах местного государственного управления особой критике подверглись положения, закреплявшие источники финансовой базы органов местного самоуправления. В частности, спонсорская помощь граждан и организаций вряд ли может стать серьезным источником доходов в условиях налогового прессинга на предпринимателей и административного давления на них со стороны местных исполнительных органов и различных контролирующих инстанций. Возникают определенные опасения, что ставка на такие доходы может породить аналогичную добровольно-принудительную политику и со стороны органов самоуправления, тем более что они будут наделяться определенными властными полномочиями. Здесь необходимы реальные гарантии соблюдения принципа добровольности подобных пожертвований. Совершенно верно, что "для эффективного маневрирования, использования и перераспределения местных финансовых средств необходимо создание муниципальных банков, работающих не только на коммерческих началах, а в первую очередь на эффективном использовании государственных и местных финансовых ресурсов, на приоритетности решения местных проблем, осуществлении инвестирования в социально значимые объекты и региональные проекты. Область может зарабатывать деньги, оказывая за плату услуги городам и районам (где действуют органы самоуправления), содержать крупные дорожно-строительные организации, базовые транспортные предприятия и культурные учреждения и через договоры предоставлять соответствующие услуги местным органам самоуправления". Очень важно, произвести в РК четкое разграничение полномочий между органами государства и органами местного самоуправления.

В юридической литературе высказывалась мысль о том, что "при передаче государственных полномочий неуместен принцип добровольности, поскольку действие закона - публично-правовая сфера отношений, основанных на власти и подчинении, и неисполнение закона даже по мотивам его ущербности не может быть оправдано, так как этим самым будут нарушаться конституционные принципы о верховенстве закона, равенстве перед законом и обязанности его исполнения". При этом отмечается "необходимость привлечения к подготовке таких актов органов местного самоуправления". Такое мнение вполне справедливо, однако оно не учитывает разные основания и сроки передачи государственных полномочий органам местного самоуправления это  верно указывает на необходимость разграничения понятий "наделение полномочиями" и "делегирование государственных полномочий". При этом под "делегированием государственных полномочий" она понимает передачу "прав органов государственной власти органам местного самоуправления на определенное время для решения тех или иных задач, расширяющих компетенцию органов местного самоуправления". Следовательно, если говорим о тех основных полномочиях, которые будут закреплены будущим Законом о местном самоуправлении в РК, разработанным Правительством, то в этом плане принцип добровольности будет неуместен, поскольку произойдет одномоментное, не ограниченное во времени наделение государственными полномочиями всех создаваемых самоуправленческих структур. Фактически они будут наделены функциями деятельности муниципальных органов, в которые государство не будет иметь права прямого вмешательства. В то же время законодательно будет предусмотрена возможность делегирования самоуправленческим структурам органами местного государственного управления других государственных полномочий, которые пока продолжают принадлежать последним. Такое делегирование будет осуществляться уже не на основе закона, а на основе подзаконных актов местных представительных и исполнительных органов, может определять сроки передачи таких полномочий, равно как и носить бессрочный характер, предусматривать выделение необходимых ресурсов из местного бюджета и формы контроля за делегированными полномочиями. Самое главное, делегирование государственных полномочий самоуправленческим структурам местными представительными и исполнительными органами государственной власти должно носить только добровольный характер, то есть происходить с согласия самих органов местного самоуправления. Муниципальные органы должны получить право отказа от выполнения переданных им государственных функций, если это произошло без их согласия и не обеспечено соответствующими ресурсами. В противном случае возможно повторение ситуации, сложившейся в Российской Федерации, где в результате бессистемной и стихийной передачи органам местного самоуправления государственных полномочий происходит усиление двойственных начал в системе органов самоуправления, полного включения их в государственно-управленческую вертикаль путем их "огосударствления".

Будущий Закон о местном самоуправлении в РК, разработанный Правительством, не может быть, исчерпывающим образом закрепить все "инкорпорированные" полномочия муниципальных образований. В противном случае все области, города и районы будут подогнаны под одну схему, без учета специфики их географического расположения, климатических и иных природных условий, наличия объектов инфраструктуры, трудовых ресурсов и т.д. Поэтому передача полномочий будет осуществляться на основе региональных правотворческих актов органов местного государственного управления. Естественно, на этом уровне обеспечить абсолютно одинаковый подход при передаче полномочий не только невозможно, но и нецелесообразно. Главное, чтобы соблюдались единые принципы такой передачи, которые можно было бы закрепить законодательно.

Необходимость административного государственного контроля в отношении муниципальных органов подчеркивалась и в юридической литературе. Это обусловлено тем, что "прокуратура на сегодня не в состоянии вести тотальную проверку всех актов органов местного самоуправления, и осуществляет ее лишь выборочно". Государственный контроль за деятельностью органов местных сообществ существует в той или иной форме во всех странах, где функционирует система местного самоуправления.

Правительственным законопроектом о местном самоуправлении в РК предусмотрено одно из контрольных средств - отмена акимами актов органов местного сообщества, выходящих за пределы их полномочий. Аким не только возглавляет местный исполнительный орган, но и является представителем Президента РК и Правительства РК в соответствующей административно-территориальной единице. Поэтому согласно правительственному законопроекту как представитель государственной администрации аким может и должен контролировать муниципалитеты, поскольку органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации с акимами и другими местными органами власти, право отмены их актов следует предоставить суду. Только он должен решать: превысил ли свою компетенцию орган самоуправления или нет, соответствуют ли действующему законодательству его решения или нет. Иначе невозможно будет гарантировать самостоятельность муниципалитетов и оградить их от произвола со стороны местных властей. Например, во Франции правовые акты органов местного самоуправления обретают силу с момента их передачи представителю государства. Однако отмена актов возможна в случае их противоречия закону и только через суд.

К формам контроля со стороны органов местного государственного управления в Казахстане можно отнести: периодические отчеты органов местного самоуправления на сессиях маслихатов и заседаниях акиматов; проведение постоянными комиссиями маслихатов и соответствующими службами исполнительных органов проверок деятельности органов местного самоуправления по выполнению делегированных им государственных полномочий; проведение ревизионными комиссиями маслихатов и уполномоченным акимом органом (должностным лицом) проверок расходования бюджетных средств, выделенных на выполнение соответствующих задач; установление стандартов на определенные услуги и проверку их соблюдения; одобрение (утверждение) маслихатами и акимами решений органов самоуправления по вопросам их компетенции; право областных представительных и исполнительных органов приостанавливать акты органов местного самоуправления, противоречащие законодательству, до принятия окончательного решения судом; право возбуждения дисциплинарного или административного производства в отношении виновных должностных лиц органов местного самоуправления и т.п. Было бы также правильным, если бы представительные органы государственной власти могли указывать органам или должностным лицам органов местного самоуправления на допущенные ими нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер обращаться с заявлением в суд. При этом важно четко распределить полномочия по контролю за деятельностью органов местного самоуправления между представительными и исполнительными органами местного государственного управления, не допуская дублирования в их компетенции, равно как и сосредоточения всех контрольных полномочий в системе только исполнительных или только представительных органов. Возможно, более эффективным было бы осуществление большинства контрольных полномочий совместно маслихатами и акиматами.

Важно также определить, какие правовые акты органов местного самоуправления должны подлежать контролю. Во Франции, например, к актам, которые в обязательном порядке направляются на контроль представителю центральной администрации, относятся: решения местных выборных органов, принятые в рамках делегированных им полномочий; акты нормативного характера местных органов самоуправления; индивидуальные и нормативные решения полицейского характера; соглашения по сделкам, займам, уступкам или сдаче в аренду местных госслужб промышленно-коммерческого характера; индивидуальные решения о назначении служащих и их продвижении по службе; разрешения на использование земель.

В России в конце XIX - начале XX века государственная администрация осуществляла контроль за деятельностью земских служащих. Губернатор мог приостановить исполнение решений земских собраний, противоречащих законам. В губерниях были созданы специальные учреждения по надзору за деятельностью городских и земских самоуправлений. Председатель уездной управы (исполнительного органа уездных земств), избираемый из числа депутатов представительного органа, учреждался начальником губернии, в свою очередь губернской управы - Министром внутренних дел. Очевидно, на наш взгляд, что в РК контроль со стороны государственных органов не должен ограничиваться только решениями и действиями муниципальных властей по осуществлению делегированных функций, а касаться всех сторон их деятельности. Другими словами, функция административного надзора (контроля) в РК должна осуществляться маслихатами, акиматами и акимами в полном объеме. Однако если все же вводить административную опеку, то есть утверждение государственными органами актов местного самоуправления, без которого они не могут вступить в силу, то она должна иметь определенные пределы и ограничения. В этом плане на законодательном уровне следовало бы закрепить, по каким позициям акты органов местного самоуправления направляются на утверждение в органы местного государственного управления. К ним можно отнести: решения, принимаемые во исполнение делегированных государственных полномочий; решения, которые затрагивают существенные интересы населения, проживающего на соответствующей территории; акты, которые вводят новые сборы и платежи на территории муниципалитета, и т.д. Фактически административная опека имеет предварительный характер и будет упреждать издание органами местного самоуправления незаконных актов. В то же время следует гарантировать права органам местного самоуправления, предоставив последним и должностным лицам возможность обращения в суд в случае необоснованного, по их мнению, отказа в утверждении подобных актов. В любых конфликтах между муниципальными и государственными органами окончательную точку должен ставить суд. Это наиболее цивилизованный путь решения спорных проблем в правовом демократическом государстве. Дополнительным рычагом контроля за законностью актов местного самоуправления должна стать процедура их государственной регистрации в органах юстиции.[28]

Таким образом, предстоит еще большая работа по созданию экономических, политических, социально-культурных, духовно-нравственных и правовых предпосылок формирования подлинного местного самоуправления и его развития в Республике Казахстан. Реально этот процесс займет как минимум несколько лет. Однако теоретическая разработка общих проблем местного самоуправления и их практическая апробация - актуальная задача сегодняшнего дня, требующая объединенных усилий ученых, специалистов в тех или иных отраслях государственного управления, депутатов Парламента РК и маслихатов, акимов и других руководителей местной власти, представителей средств массовой информации и общественных объединений.

Заключение

Говоря об итогах моей работы, хотелось бы казать следующее, что формирование местного самоуправления в Республике Казахстан еще только предстоит, но при этом оно должно быть сопряжено с системой государственного управления на местах. Казахстан, провозгласивший свою независимость в 1991 году, до сих пор является централизованным унитарным государством. Несмотря на то что на местах действуют выборные органы населения - маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам - представителям Президента и Правительства РК, возглавляющим исполнительные органы на местах.

В целом местное самоуправление действует сотни лет на основе и англосаксонской (англо-американской), и европейской континентальной концепции. Каждое общество, каждое государство разрабатывает и применяет, как правило, концепцию местного самоуправления, соответствующую исторически сложившимся традициям. Выбор той или иной модели местного самоуправления зависит также и от системы территориальной организации государства. В унитарном государстве управление территориями осуществляется непосредственно из центра, при этом центральная власть вправе по своему усмотрению изменять границы входящих в нее территорий. При федеральной системе управления границы территориальных единиц не могут быть произвольно изменены или упразднены центральной властью.

Формирование местного самоуправления в Казахстане не может рассматриваться как полностью независимый от государства процесс, поскольку государство добровольно уступает ему часть своих полномочий, перераспределяет его деятельность путем принятия специального закона и регистрации его актов, создает условия для формирования его финансово-экономической базы, контролирует деятельность его органов.

Базовые основы местного самоуправления в настоящее время закреплены Конституцией Республики. Понятие местного самоуправления, его система, принципы организации и деятельности, основы его взаимоотношений с  акимами и маслихатами, сферы ведения, источники формирования материально-финансовой базы, основные права и обязанности его органов, порядок их образования, структура и другие вопросы с учетом специфики экономики региона, должны быть закреплены Законом о местном самоуправлении, положениями, утверждаемыми областными приравненными к ним маслихатами, а также хартиями, уставами и регламентами, принимаемыми органами самоуправления, местными референдумами, собраниями, сходами населения.

Исходя из всего этого, я считаю, что в чистом виде ни одну из зарубежных моделей местного самоуправления, какой бы красивой она не была, в казахстанскую действительность перенести нельзя, как нельзя однозначно сравнивать системы местного самоуправления в федеративных и унитарных государствах, например в Российской Федерации в Республике Казахстан. Каждое из государств имеет свои традиции, особенности, свой исторический опыт. Но отдельные элементы, отдельные составляющие этих моделей могут быть востребованы для того, чтобы казахстанская модель самоуправления соответствовала основным требованиям европейской хартии местного самоуправления. Вследствие этого, основываясь на накопленный в России опыт формирования местного самоуправления (правовых, территориальных, финансово-экономических, организационных основ; правового статуса депутатов представительного органа), можно использовать его для успешного становления и развития местного самоуправления в Казахстане.

Список используемой литературы

  1.  Конституция Республики Казахстан
  2.  «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»  Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года №148-II (с изменениями и дополнениями по состоянию на 09.02.2009г.)
  3.  Европейская Хартия о Местном Самоуправлении //  Страсбург, 15 октября 1985 г.
  4.  Абдижапаров Т. К. Формирование эффективной системы органов местного управления в Республике Казахстан //  Автореферат. Алматы, 2007 г.
  5.  Абикенов А.А. Правовые основы выборности акимов в Республике Казахстан //Вестник КазНу Серия юридическая 2009 №2 (50)
  6.   Аглешов К. Е. Децентрализация  государственного управления и перспективы развития местного самоуправления в Республике Казахстан// Автореферат. Алматы, 2004 г.
  7.  Аймагамбетов А. К. Модернизация системы местного управления Республике Казахстан// Автореферат. Астана, 2009 г.
  8.  Атказинов Е. Б., Нарбинова М.М. Проблемы взаимоотношений местных представительных органов власти с другими органами власти // Вестник КАСУ 2005   №3
  9.  Атказинов Е. Б. Конституционные и историко-правовые основы местного государственного управления в Республике Казахстан // Вестник КАСУ 2005   №4
  10.  Досмагамбетова  Г. Местное самоуправление как субъект политики реформирования казахстанского общества // Саясат 2006  №8
  11.  Досмагамбетова Г. Институциональное становление и перспективы развития местного самоуправления в Казахстане//Саясат 2006 №6
  12.  Жанузакова  Л. Т. Конституционно - правовые проблемы организации и деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан // Автореферат. Алматы, 2004 г.
  13.  Жанузакова Л. Т. Проблемы совершенствования местного самоуправления и формирования системы местного самоуправления в Республике Казахстан //Маслихат (информационно-аналитический бюллетень) 2009  №1
  14.  Искакова Г.  К., Красин А. Б., Ваннер С. Р. Проблемы выбора и адаптации модели местного самоуправления в Республике Казахстан: Законодательный и социальный аспекты //  Алматы, 2002 г.
  15.  Казангапов Е. И. Маслихат как социальный институт // Автореферат. Алматы, 2009г.
  16.  Колюжный В. А. Законодательство о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Казахстане //  Автореферат. Алматы, 1999г.
  17.  Лян Л. Л. Зарубежный опыт муниципального управления. // Вестник КазНУ Серия экономическая № 5(63) 2007
  18.  Мацупа Л.В. Маслихаты. Институционализация: десять лет становления и развития// Костанай, 2004 г.
  19.  Мацупа Л. В. Маслихаты. Конституционно-правовые основы деятельности //  Костанай, 2006 г.
  20.  Международный опыт в усилении местных органов управления. Доклады и материалы семинара (18-20 мая 2003)// Алматы, 2003 г.
  21.  Мекамбаев Т. Т. Правовые основы государственного и муниципального управления в зарубежных странах. // Автореферат. Алматы, 2009
  22.  Местное самоуправление в Казахстане: особенности ситуации и перспективы развития. Материалы международной конференции и рабочего семинара Региональных центров обучения государственных служащих.21-23 мая 2003 г.// Алматы 2003 г.  
  23.  Муниципальный менеджмент. Учебное пособие под ред. С.К. Курманбаева// Алматы, 2000 г.
  24.  Муниципальное управление. Учебное пособие под ред. В.Н. Парохина//Москва, 2007г.
  25.  Мухтарова К.С., Лян Л. Принципы и функции местного самоуправления.// Вестник КазНУ Серия экономическая 2007 г. № 5(63)
  26.  Проблемы и перспективы развития системы местного государственного управления и самоуправления в Республике Казахстан // Сборник материалов круглого стола. Алматы, 2001г.
  27.  Романюк В. Реорганизация системы местного управления и децентрализация местного управления в Казахстане // Саясат 2006  №3
  28.  Сагиндыкова А. Н., Жанузакова Л. Т. Модели местного самоуправления: перспективы и проблемы формирования в Республике Казахстан // Журнал российского права 2005   № 7
  29.  Своик П. Разработка концептуальной основы и модели местного самоуправления, приемлемых для реального внедрения в Республике Казахстан//Алматы, 2001.
  30.  Смирнова Н. Роль маслихатов и местного самоуправления  в процессе устойчивого развития Казахстана // Саясат 2007  №1
  31.  Султангалиев М. Самоуправление. Время местное // Казахстанская правда 16 марта 2007 г.
  32.  Трифонов А. В. Проблемы становления института местного самоуправления в Республике Казахстан // Вестник КазНУ Серия юридическая 2007  №2 (42)
  33.  Чеботарев А. Политико-правовой статус местного государственного управления в Республике Казахстан. // Правовая реформа в Казахстане. - 2000 г. - № 3 (7)

ПРИЛОЖЕНИЕ

Приложение 2

Приложение 3

Маслихаты областей, городов Астаны и Алматы

Количест-во депутатов

Депутаты, имеющие высшее образова-ние

Кандида - ты наук

Докто-ра наук

Депутаты не достигшие 29 летнего возраста

1.

г. Астана

25

25

2

1

-

  1.  

г. Алматы

37

37

7

2

-

  1.  

Акмолинская область

33

32

1

1

-

  1.  

Актюбинская область

31

31

2

2

-

  1.  

Алматинская область

44

42

2

2

-

  1.  

Атырауская область

27

27

1

2

-

  1.  

Восточно-Казахстанская область

43

41

1

4

-

  1.  

Жамбылская область

35

34

-

-

-

  1.  

Западно-Казахстанская область

30

29

3

2

-

  1.  

Карагандинская область

42

39

2

7

-

  1.  

Костанайская область

36

35

6

3

-

  1.  

Кызылординская область

29

29

3

1

-

  1.  

Мангыстауская область

25

24

1

3

-

  1.  

Павлодарская область

32

30

4

1

1

  1.  

Северо-Казахстанская область

31

30

1

1

-

  1.  

Южно-Казахстанская область

50

50

1

5

-

Итого по республике

550

535

37

37

1

Приложение 4

Структура и численность аппарата акима сельского округа, села, поселка, города районного значения

Население до 2 тыс. человек

Аким-председатель  Кенеса  

Кенеса Кенеса

1

Секретарь

1

Бухгалтер (налоговый агент)

1

Технический работник

1,5

ИТОГО

4,5

Население от

2 тыс. человек

до 5 тыс. человек

Аким-председатель Кенеса

1

Секретарь

1

Бухгалтер (налоговый

агент)

(налоговый агент)

1

Главный специалист

1

Технический работник

1,5

ИТОГО

5,5

 

Население от

5 тыс. человек

до 15 тыс. человек

Аким-председатель  Кенеса  

Заместитель акима

1

Секретарь

1

Бухгалтер (налоговый агент)

1

Главный специалист

1

Технический работник

1,5

ИТОГО

6,5

Население от 15 тыс. человек до 25 тыс.человек

Аким-председатель

Кенеса

1

Заместитель акима                      1

1

Секретарь

1

Бухгалтер (налоговый агент)

1

Главный специалист                   1

1

Специалист

2

Технический работник

1,5

ИТОГО

8,5

Население свыше 25 тыс. человек

Аким-председатель

Кенеса

1

Заместитель акима             

1

1

Секретарь

1

Бухгалтер (налоговый агент)

1

Главный специалист

1

1

Специалист

3

Технический  работник

работник

1,5

ИТОГО

9,5


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

34101. онятие и особенности ответственности в области использования и охраны земель 25.5 KB
  Ответственность за земельные правонарушения. Ответственность нужно понимать в двояком смысле: юридическая ответственность как правовой институт в объективном смысле – это совокупность юридических норм устанавливающих неблагоприятные последствия за совершение правонарушения в области использования и охраны земель и порядок их возложения на правонарушителя; в субъективном смысле юридическая ответственность – это обязанность лица виновного в совершении правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия предусмотренные законом...
34102. Земельно-правовая ответственность. Дисциплинарная ответственность в области использования и охраны земель 29 KB
  Специфической санкцией земельноправовой ответственности является земельного участка у собственника либо принудительное прекращение прав на земельный участок. 45 и 47 ЗК орган государственного земельного контроля налагает административное взыскание и одновременно выносит предупреждение о необходимости устранения нарушения; в этом предупреждении указывается допущенное правонарушение его содержание суть устанавливается срок для устранения допущенного правонарушения; разъясняются права земледельца землепользователя в случае...
34103. Гражданско-правовая ответственность за правонарушения в области использования и охраны земель 31.5 KB
  И хотя в настоящее время имущественная ответственность еще не нашла своего подобающего места среди других форм юридической ответственности будущее за ней неоспоримо так как ухудшение качества земель и всей окружающей среды влечет как правило имущественные последствия предполагающие возможность возмещения вреда восстановления земель и нарушенных экологических систем. Гражданским законодательством предусматривается ряд правил выработанных за тысячелетия: вред причиненный личности организации или имуществу подлежит возмещению в...
34104. Административная ответственность за правонарушения в области использования и охраны земель 37 KB
  АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях КоАП от 30 декабря 2001 г. Кроме того в официальных кругах стала преобладать концепция отмирания социалистического государства и уменьшения административных принудительных средств воздействия на правонарушителей необходимости перехода к добровольному исполнению своих обязанностей перед обществом повышения моральных стимулов. Основным органом наложения административных взысканий стала административная комиссия при исполнительных комитетах...
34105. Уголовная ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ) 22 KB
  Уголовная ответственность за регистрацию незаконных сделок с землей ст. 254 УК; государственная регистрация незаконных сделок. Государственная регистрация незаконных сделок с земельными участками ст.
34106. Уголовная ответственность за порчу земель (ст. 254 УК РФ) 22.5 KB
  Уголовная ответственность за порчу земель ст. Порча земель ст. За порчу земель предусмотрена как административная так и уголовная ответственность в зависимости от последствий. Порча земель – это ухудшение физических и биологических свойств почвы снижение ценности земли.
34107. Порядок установления и взимания земельного налога 32 KB
  Существует две формы платы за землю: земельный налог; арендная плата. Земельный налог. Земельный налог относится к категории местных налогов. Земельный налог устанавливается исключительно нормативноправовыми актами органов местного самоуправления либо законами представительных органов Москвы и СанктПетербурга.
34108. Арендная плата и нормативная цена земли 40.5 KB
  Оценка земли виды стоимости. Существует 4 вида стоимости цены: нормативная цена; кадастровая стоимость; рыночная стоимость; выкупная цена. В любом случае нормативная цена земельного участка не должна быть более 75 от рыночной стоимости аналогичных земельных участков. были внесены изменения в Закон “Об оценке и оценочной стоимости в РФ†и впервые кадастровая стоимость получила закрепление на законодательном уровне.
34109. Пять базовых техник психотерапии:суггестия, абреакция, манипуляция, разъяснение, интерпретация 95 KB
  Абреакция – как основа эмоционального состояния и способности пациента справляться с ним. кратко говоря различных ментальных процессов терапевтом индивидуум в авторитетном положении у пациента индивидуума в зависимом положении независимо от или с исключением рационального или критического реалистического мышления последнего. Техническое использование суггестии может быть главным образом формальным к примеру чтобы в общем индуцировать пациента к фантазии или сну какой бы не была эта фантазия или сон или главным образом...