95713

Административно-территориальное деления государства и его основные функции

Контрольная

Политология и государственное регулирование

Под административно-территориальным делением государства понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношений между государством и его составными частями.

Русский

2015-09-29

69 KB

0 чел.

Содержание

  1.  Понятие административно-территориального деления государства и его основные функции………………………………………………………..3
  2.  Понятие административно-территориальной единицы………………..5
  3.  Уровни административно-территориального деления…………………8
  4.  Список литературы……………………………………………………….12

Понятие административно-территориального деления государства и его основные функции.

Под административно-территориальным делением государства понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношений между государством и его составными частями.

Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной территории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) институтов публичной власти.

Понятие «административно-территориальное деление» (АТД) имеет более выраженный политико-географический смысл. Под АТД обычно понимается собственно политико-административная карта государства, представляющая собой совокупность административных единиц. АТД может пониматься и как процесс ("деление"), когда государство делят на такие единицы, и как результат этого процесса - сложившееся АТД. Процедура административно-территориального деления аналогична процедуре районирования и представляет собой его частный случай.

Существует ряд близких понятий — "административно-территориальное деление", "административно-территориальное устройство", "административно-территориальная организация". Все они означают примерно одно и то же, описывая формальную политико-административную структуру государства, или другими словами — его деление на формальные регионы.

Административно-территориальное устройство складывается в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (поданных) на конкретной территории. В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первично федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям.

Главным структурным элементом АТД является административно-территориальная единица (ATE). Если понимать АТД как политико-административную карту, то она состоит из множества ATE. Административно-территориальная единица является синонимом формального региона.

Система АТД является объемной. По вертикали она делится на иерархические уровни. Обычно АТД выстраивается по принципу матрешки, когда ATE более высокого порядка делятся на ATE более низкого порядка. В результате возникает иерархия управленческих уровней, представленных в системе АТД. При этом на каждом таком уровне существует своя политико-административная структура, т.е. совокупность ATE данного порядка (первого, второго и т.д.).

Административно-территориальное устройство было характерно для всех государств во все времена, отличаясь лишь степенью сложности и разработанности. Однако необходимо подчеркнуть, что регулярное АТД является феноменом современного национального государства. Под регулярностью мы подразумеваем такую ситуацию, когда территория государства почти без остатка, в официальном порядке делится на административно-территориальные единицы, в которых действует власть, обычно подчиненная общенациональной государственной власти, но во многих случаях обладающая самоуправлением. При регулярном АТД существуют четко определенные административные границы, и каждая ATE представляет собой целостное образование.

Понятие административно-территориальной единицы

Понятие административно-территориальной единицы (далее также - АТЕ) необходимо рассматривать через понимание термина "административно-территориальное устройство" (далее также - АТУ), которое, в свою очередь, рассматривается исследователями как в широкой (в рамках теории федерализма, когда его элементы отождествляются с политико-территориальными единицами), так и в узкой (в рамках административного права, понимая под АТУ пространственное деление в пределах субъектов Федерации) трактовках. Последней мы будем придерживаться далее.

Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО) подразделяет объекты административно-территориального деления на три уровня классификации в соответствии с административной подчиненностью. В каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчиненные объектам предыдущего уровня.

Если первый уровень классификации включает субъекты Российской Федерации, то соответственно в их подчинении находятся объекты второго уровня классификации. К ним ОКАТО относит автономные округа, в составе края или области; районы республики, края, области, автономной области, автономного округа, входящего в состав Российской Федерации, внутригородские районы, округа города федерального значения, города республиканского, краевого, областного значения (подчинения), поселки городского типа краевого, областного подчинения. В подчинении названным объектам административно-территориального деления второго уровня находятся объекты третьего уровня классификации. Это внутригородские районы, округа города республиканского, краевого, областного значения (подчинения); города районного значения (подчинения); поселки городского типа районного подчинения; сельсоветы.

В документе указано, что обозначение "поселок городского типа" распространяется на рабочие, курортные, дачные поселки, а в ряде субъектов Российской Федерации взамен категории "сельсовет" введены такие понятия, как "сельский округ", "волость", "сельская администрация", "сомон" и др., что к сельским населенным пунктам относятся поселки сельского типа, хутора, кишлаки, аулы и т.п., входящие в состав сельсоветов или подчиненные администрации области (города, района, округа).

Отметим, что во введении оговаривается: ОКАТО предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и другие.

Таким образом, ОКАТО не устанавливает административно-территориальные единицы, а исходит из того, что уже сложилось в АТУ субъектов.

Содержание понятия "административно-территориальная единица" исследовалось рядом ученых, отражено в энциклопедических и юридических словарях, используется в законодательстве.

В науке не сложилось единого комплексного перечня признаков административно-территориальной единицы. Наиболее распространенные определения АТЕ включают следующие характеристики: это структурная часть административно-территориального устройства, часть территории унитарного государства или часть территории субъекта Федерации, которая имеет границу, название, статус, установленные законом. Формирование и деятельность органов публичной власти в ее пределах регулируется актами законодательства публичной власти вышестоящего уровня.

Критически проанализировав предлагаемые рядом авторов отличительные признаки АТЕ, А.Н. Чертков предлагает, "не претендуя на исчерпывающий характер", следующий перечень признаков:

1. Территориальная единица унитарного государства или субъекта Федерации, сформированная для осуществления публичной власти органами не менее двух ее ветвей.

2. Территория и правовой статус административно-территориальной единицы установлены нормативными правовыми актами вышестоящего уровня территориального устройства, определяющими сферу компетенции органов публичной власти разных ветвей, но одного уровня ее осуществления.

3. Система органов власти, функционирующая на территории административно-территориальной единицы, выступает "агентами" центральных (в федеративных государствах региональных) органов власти по вопросам осуществления государственной власти, одновременно действуя в интересах территориального сообщества (сообществ), проживающего на данной территории. Даже если речь идет об органах местного самоуправления, отделенных от системы органов государственной власти, при осуществлении государственных полномочий они действуют как "агенты" вышестоящего уровня.

4. Административно-территориальная единица даже при наличии минимума прав самоуправления является частью политико-территориального устройства государства (либо как территориальная основа регионального самоуправления территориального сообщества, либо как основа для территориальной организации местного самоуправления).

Таким образом, административно-территориальная единица - территориальная единица унитарного государства или субъекта Федерации, сформированная для осуществления публичной власти в интересах территориального сообщества (сообществ) граждан органами не менее двух ее ветвей, сфера и территориальные пределы компетенции которых, как и правовой статус административно-территориальной единицы, установлены нормативными правовыми актами вышестоящего уровня (уровней) осуществления публичной власти, и являющаяся территориальной основой регионального (местного) самоуправления".

Уровни административно-территориального деления

Наряду с "горизонтальной" региональной структурой система АТД обладает вертикальным иерархическим строением. Уровни АТД (и связанные с ними порядки ATE) являются одновременно управленческими уровнями, так как им соответствует определенный тип управленческих структур, обладающих определенными полномочиями. Эти уровни могут быть связаны с тремя основными типами управления:

•     централизованным государственным управлением;

•     региональным самоуправлением, прежде всего — в федерациях;

•     местным самоуправлением.

Причем первый и последний типы управления могут быть представлены не на одном управленческом уровне.

Число иерархических управленческих уровней в каждом государстве является функцией дробности его системы АТД и, с оговорками, функцией размеров самого государства. Наиболее распространена ситуация с двумя или тремя субнациональными уровнями АТД. Причем выбор между двумя или тремя уровнями, как показывает мировой опыт, сильно зависит от размеров и неоднородности государственной территории. Два уровня создают, как правило, только небольшие государства.

Более крупные страны используют трехуровневые и даже более сложные иерархические системы АТД. Например, Италия делится на 20 областей, которые в свою очередь делятся на провинции, а провинции распадаются на коммуны. Германия поделена на земли, земли — на районы, районы — на общины. Причем число управленческих уровней может увеличиваться или уменьшаться при проведении реформ. Примером увеличения числа управленческих уровней является Франция, где был создан новый первый уровень АТД с 26 регионами, в результате чего уровень 96 департаментов стал вторым уровнем АТД.

Количество управленческих уровней сильно зависит от сложности системы местного самоуправления, тем более, что местное самоуправление в более либеральных странах связано с самоорганизацией общества непосредственно на территории. Как результат, в США на уровнях ниже довольно стройной системы ATE первого и второго порядка (штаты, которые делятся преимущественно на графства) существует множество субъектов местного самоуправления, таких, как муниципалитеты и муниципальные корпорации.

Существует подход, распространенный, например, в США, в соответствии с которым ATE первого порядка считаются регионы, в которых действует государственная власть. Подразумевается, что ATE первого порядка создаются центром или представляют собой субъекты федерации. Соответственно ATE второго порядка связывают уже со структурами местного самоуправления, обычно предполагая, что их субъекты возникают снизу, в процессе инкорпорации. При таком подходе оказывается, что в некоторых государствах ATE первого порядка нет.

В то же время, на наш взгляд, его использование не вполне корректно. Более удобным является "механическое" выделение уровней в соответствии с реально существующей вертикальной структурой, а потом уже идентификация типов власти, присущей каждому из них.

Нередко государство создает промежуточные управленческие уровни. Это делается для дополнительного удобства управления, организации государственных мероприятий, самоорганизации самих территорий. Промежуточными могут быть сугубо ведомственные сетки типа судебных, школьных и прочих округов, которые дополняют основной формат АТД.

Для промежуточных уровней не обязательно наличие каких-либо политических структур, т.е. они могут и не иметь управленческого характера. Например, в США существует деление на "цензовые" регионы (регионы Бюро переписей), которые объединяют по несколько штатов. По этим регионам ведется национальная статистика, но управленческим уровнем они не являются в связи с отсутствием каких-либо властных органов.

В законах субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы АТУ, формулировки, определяющие АТЕ, достаточно разнообразны. Это разнообразие может быть технико-юридическим, когда в разных формулировках заключается сходное содержание, а может заключаться в отличном понимании сути определяемого объекта.

При определении административно-территориальной единицы представляется необходимым исходить не только из научных наработок по этому вопросу, но также использовать богатейший опыт нормотворчества в субъектах Российской Федерации.

В определении АТЕ, на наш взгляд, должны найти отражение следующие моменты:

1. В федеративном государстве, каким и является Россия, административно-территориальная единица - это часть территории субъекта РФ.

2. АТЕ образуется решениями государственных органов федерального или регионального уровня.

3. АТЕ образуются с целью реализации в их границах полномочий органов государственной власти.

4. В границах АТЕ может находиться один или несколько населенных пунктов с прилегающими к ним территориями либо часть населенного пункта.

5. АТЕ имеет установленный законом статус, границы, наименование.

6. АТЕ может иметь административный центр.

Таким образом, АТЕ образуется в соответствии с федеральным либо законом субъекта Российской Федерации на части территории субъекта Российской Федерации для реализации полномочий государственных органов, включает один или несколько населенных пунктов с прилегающими территориями либо часть населенного пункта, имеет законодательно установленные статус, границы, наименование. Может иметь административный центр.

На основании изложенного можно сделать вывод о весомом количестве факторов, которые целесообразно учитывать при проведении "нарезки" АТЕ. Это эффективность использования ресурсов, создание условий для удовлетворения социально-экономических и иных прав; в их числе можно выделить и широкую проблематику национально-культурной автономии.

Список литературы

  1.  Андриченко Л.В. Проблемы правового регулирования территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов РФ // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. М.: ИЗиСП, 2008. Вып. 4. С. 41;
  2.  Большая юридическая энциклопедия (БЮЭ): более 30 000 терминов и определений / Авт. и сост. А.Б. Барихин. М.: Книжный мир, 2010; Юридическая энциклопедия (ЮЭ) / [Л.В. Тихомирова, М.Ю. Тихомиров]. М.: Тихомиров, 2009.
  3.  Гейн Е.А., Матейкович М.С. Проблемы конституционно-правового регулирования административно-территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов: Монография. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2009. С. 47;
  4.  Замышляев Д.В. Национальный фактор в организации территорий государства // Международное публичное и частное право. 2004. N 3. С. 56; Шишков М.К. Территориальное устройство России: проблемы и перспективы. М.: Научный эксперт, 2008. 1080 с.
  5.  Замышляев Д.В. Основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. М.: Юрист, 2004. N 3. С. 31.
  6.  Изменение 50/2001 ОКАТО - Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления ОК 019-95 (утв. Госстандартом РФ) // Государственные стандарты. 2002. N 3.
  7.  Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М., 2001. С.411-472.
  8.  Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Крепсов. М., 2002. С. 320.
  9.  Косов Ю.В., Фокина В.В. Политическая регионалистика. СПб., 2009. С.114-125.
  10.  Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.2: Азия. М., 2012.
  11.  Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.108-151.
  12.  Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. С.38-57.
  13.  Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М., 2005. С. 253;
  14.  Чертков А.Н. Территориальное устройство Российской Федерации. Правовые основы. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. С. 37 - 38.


 

А также другие работы, которые могут Вас заинтересовать

33486. Поняття злочину та його ознаки 28 KB
  Злочином є передбачене цим Кодексом суспільно небезпечне винне діяння дія або бездіяльність вчинене субєктом злочину. Три ознаки злочину: суспільна небезпечність діяння винність і передбаченість діяння в законі про кримінальну відповідальність. Суспільна небезпечність як матеріальна ознака злочину полягає в тому що діяння або заподіює шкоду відносинам які охороняються кримінальним законом або містить у собі реальну можливість заподіяння такої шкоди.
33488. Змішана форма вини 28.5 KB
  До таких злочинів належать наприклад порушення вимог законодавства про охорону праці якщо воно спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки ч. 286; порушення чинних на транспорті правил що убезпечують рух якщо це спричинило загибель людей або інші тяжкі наслідки ст. 291; незаконне перевезення на повітряному судні вибухових або легкозаймистих речовин що спричинило загибель людей чи інші тяжкі наслідки ч. У другій групі злочинів складність об'єктивної сторони полягає в тому що передбачене законом умисне діяння спричиняє два...
33489. Помилка в кримінальному праві 27 KB
  Юридична помилка полягає в неправильному уявленні особи про юридичні властивості вчиненого, його правову характеристику
33490. Класифікація злочинів 27.5 KB
  Формальний критерій певний вид і розмір покарання типовий такий що найбільш повно відображає тяжкість конкретної групи категорії злочинів. Так для злочинів невеликої тяжкості закон передбачає як граничний критерій покарання у виді позбавлення волі на строк не більше двох років або інше більш м'яке покарання; для злочинів середньої тяжкості покарання у виді позбавлення волі на строк не більше п'яти років; для тяжких злочинів покарання у виді позбавлення волі на строк не більше десяти років а для особливо тяжких покарання у...
33491. Кримінальна відповідальність 31 KB
  Кримінальній відповідальності підлягає лише особа винна у вчинені злочину або така що умисно або з необережності вчинила передбачене кримінальним законом суспільне небезпечне діяння ч. Ознаки кримінальної відповідальності: 1 це особливий елемент у механізмі кримінальноправового регулювання в межах якого здійснюється реагування держави на вчинений особою злочин; 2 офіційна оцінка поведінки особи як злочину а її самої як злочинця може здійснюватись лише судом в обвинувальному вироку ч. Кримінальну правовідносини що знаменує собою...
33492. Наука кримінального права 30 KB
  Науку кримінального права як систему кримінальноправових поглядів ідей уявлень і понять слід відрізняти від кримінального права як системи сукупності юридичних норм галузі права. Саме наука кримінального права вивчаючи кримінальне законодавство з'ясовуючи його соціальне призначення характер усіх його інститутів їх ефективність виявляє практичне значення кожної норми прогалини в правовому регулюванні досліджує проблеми вдосконалення кримінальноправових норм. Предметом науки кримінального права є такі соціальні явища як злочин і...
33493. Незакінчений злочин 32 KB
  Незакінченим злочином є готування до злочину та замах на злочин ч. У літературі незакінчений злочин нерідко називають: попередньою злочинною діяльністю розпочатим незавершеним злочином невдалою діяльністю у вчиненні злочину. Незакінчений злочин готування до злочину і замах на злочин це не здійснена можливість завдання шкоди об'єкту посягання.
33494. Необхідна оборона 27.5 KB
  підстава необхідної оборони складається з двох елементів а саме: 1 суспільно небезпечного посягання і 2 необхідності е його негайному відверненні чи припиненні Ознаки необхідної оборони визначені в ст. 36 КК характеризують: 1 мету оборони; 2 спрямованість об'єкт заподіяння шкоди; 3 характер дій того хто захищається; 4 своєчасність і 5 співрозмірність оборони. Мета необхідної оборони. 36 КК метою необхідної оборони є захист охоронюваних законом прав та інтересів особи яка захищається або іншої особи а також суспільних...